680013333005-2023-00054-02 · Administrative Court of Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Bucaramanga, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de febrero de 2025, proferida por el Juzgado Administrativo Transitoria del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el señor José Fernando Giraldo Gil formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso — administrativo, en orden a que se declare la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la bonificación salarial como factor salarial contenido en el oficio SRAP 31200-0456 del 12 de marzo de 2021. 1 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 01 MEDIO DE CONTROL Nulidad y restablecimiento del derecho RADICADO 68001333300520230005402 DEMANDANTE José Fernando Giraldo Gil dianacontreras.abogada@outlook.es DEMANDADO Nación, Fiscalía General de la Nación jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co jur.novedades@fiscalia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Bonificación Judicial Decreto 382 de 2013 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En consecuencia, solicitó: «1.

INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL E ILEGAL la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo primero del Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014, ajustada a su vez por los Decretos No. 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018, por vulneración de los artículos 2º, 27 y 53 de la Carta Fundamental, y la ley 4 de 1993 en su parágrafo.

2. DECLARAR LA NULIDAD del oficio No.SRAP-31200-0456 del 12 de marzo de 2021, notificada el 20 de abril 2021 mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial. 3. QUE A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados se ordene a la NACIÓN - FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, reconocer como factor salarial y prestacional la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013 modificado por el Decreto No.022 de enero 9 de 2014 y demás modificaciones. 4.

QUE A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se reliquiden todas las prestaciones sociales tales como bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones, prima de vacaciones, primas de productividad, cesantías, intereses de las cesantías y demás emolumentos devengados por mi representado como servidor de la Fiscalía General de la Nación, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, y se proceda al pago de las diferencias causadas como consecuencia de la referida reliquidación a partir del 12 de enero del 2018, teniendo en cuenta que la prescripción se interrumpió con la reclamación presentada el día 12 de enero de 2021 y en adelante se reconozca y pague la diferencia causada. 5.

La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas liquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo dispuesto por el artículo 192 del CPACA. 6. Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 189, 192, 194, 195 del CPACA.

7. CONDENAR EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a favor de la parte demandante.» 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, la apoderada de la parte demandante señaló los siguientes: i) El demandante está vinculado con la Fiscalía General de la Nación y, es beneficiario de la bonificación judicial creada a partir del 1 de enero de 2013 mediante el Decreto 382 de 2013. ii) La entidad demandada no ha incluido la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander iii) El 12 de enero de 2021 solicitó ante la Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales. iv) El 12 de marzo de 2021, mediante Resolución SRAP31200-0456, la Fiscalía General de la Nación negó la solicitud de inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, contra la cual no procedía recurso de apelación. v) En atención a la interrupción de la prescripción con la reclamación administrativa, el demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales a partir del 12 de enero de 2018 y las que se causen con posterioridad. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación En el escrito de la demanda se invocaron como violados los artículos 150 núm. 19 literales e) y f) de la Constitución Política; 1 y 14 de Ley 4 de 1992 y 42 del Decreto 1042 de 1978. En desarrollo del concepto de violación, el apoderado de la parte demandante expuso las siguientes razones: i) La bonificación judicial fue creada con fundamento en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con el propósito de avanzar en la nivelación salarial, tras el acuerdo suscrito entre el Gobierno y los empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía en noviembre de 2012.

Esta bonificación presenta características propias del salario, al tratarse de una remuneración mensual, habitual y vinculada directamente a la prestación del servicio. ii) El artículo 42 del Decreto-Ley 1042 de 1978 y el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia del Consejo de Estado establecen que constituyen salario todas las sumas percibidas habitual y periódicamente por el trabajador como retribución por sus servicios, con inclusión de primas, bonificaciones y horas extras.

La bonificación judicial, al formar parte regular de la remuneración mensual, cumple con estos requisitos y, por tanto, reviste naturaleza salarial. iii) La exclusión del carácter salarial de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013, salvo para efectos de cotización a seguridad social, contradice la Ley 4ª de 1992 y el acuerdo suscrito con el Gobierno Nacional que sirvió de fundamento para su creación. Del mismo modo, vulnera los artículos 2, 27 y 53 de la Constitución, al impedir el reconocimiento pleno de derechos prestacionales y económicos derivados del salario, como cesantías, primas y vacaciones. iv) Los Convenios 100 y 95 de la OIT, aprobados por Colombia mediante la Ley 54 de 1962, definen la remuneración como todo pago en dinero o especie que el empleador realiza al trabajador en virtud de su empleo, sin distinción de su Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander denominación o naturaleza.

Esta noción amplia incluye salarios, bonificaciones y otros emolumentos, y guarda consonancia con el concepto de salario previsto en el ordenamiento jurídico colombiano. v) Resulta contrario al principio de progresividad salarial y a los artículos 2, 13, 27 y 53 de la Constitución, así como al artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, excluir los efectos prestacionales de esta bonificación. vi) Se debe inaplicar el artículo primero del Decreto 382 de 2013 por ser violatorio de la Constitución Política y las Leyes. 1.2.

Contestación de la demanda 1.3. Nación, Fiscalía General de la Nación2 La apoderada de la parte demandada allegó memorial de contestación en el cual propuso los siguientes medios exceptivos excepciones innominadas: «constitucionalidad de la restricción del carácter salarial»; «aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el decreto 0382 de 2013»; «legalidad del fundamento normativo particular»; «cumplimiento de un deber legal»; «cobro de lo no debido»; «prescripción de los derechos laborales»; «buena fe» y «genérica».

Los argumentos para solicitar la denegatoria de las pretensiones de la demanda, se sustentan de la siguiente manera: i) La bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación «constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud». ii) A pesar de que la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013 se encuentre dentro de la definición internacional y nacional de salario, esto no es óbice para que de forma automática se concluya que dicho rubro constituye base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un servidor, toda vez que el legislador y el Gobierno Nacional conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4 de 1992 cuentan con la faculta discrecional para establecer los rubros salariales y prestacionales sin que ello constituya afectación a los derechos de los funcionarios. iii) El límite del alcance salarial de la bonificación judicial tiene sustento en el mandato superior de sostenibilidad fiscal y en la obligación que impone la Ley 4 de 1992.

En esos términos, otorgarle un alcance superior al Decreto 382 de 2013 implicaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar las necesidades no proyectadas con anterioridad lo que conlleva 2 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 20 índice SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander desbordamiento del presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional. iv) Adicional a lo anterior, ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con estricta sujeción a lo previsto en los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, puesto que dichos decretos estipulan que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido en tales normas, en concordancia con la Ley 4 de 1992. v) Si bien es cierto la entidad opera como ejecutora de los recursos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación para efectos del pago de salarios y prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de esta circunscripción territorial, también lo es que para cumplir dicha función la Fiscalía General de la Nación se encuentra atada a los Decretos salariales que anualmente expide el Gobierno Nacional. vi) Los derechos laborales reclamados por los demandantes prescriben a los tres años de haberse hecho exigibles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 151 del CPL y demás normas concordantes. 1.3.

La sentencia apelada3 El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 14 de febrero de 2025, resolvió: «PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. SRAP-31200-0456 del 12 de marzo de 2021 expedido por la Subdirectora Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía General de la Nación.

TERCERO: ORDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación que reconozca como factor salarial, para todos los efectos legales, la bonificación judicial establecida por el artículo 1° del Decreto 382 de 2013, modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014. En consecuencia, deberá reliquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados a los que tiene derecho el señor José Fernando Giraldo Gil, incluyendo la bonificación judicial, a partir del 12 de enero de 2018 y, en adelante por los períodos que se sigan generando, descontando los aportes del sistema de seguridad social, si no se hubieren hecho, en la proporción que corresponda al demandante.

La suma resultante de la reliquidación ordenada, se reajustará conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.P.A.C.A, como se analizó en la parte considerativa.

CUARTO: DISPONER que la entidad demandada cumpla la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. 3 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 31 índice SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander QUINTO: Sin condena en costas. […]».

En lo correspondiente al fondo del asunto, el a quo concedió las pretensiones de la demanda con sustento en los siguientes argumentos: i) El artículo 1° del Decreto 382 de 2013, al limitar el carácter salarial de la bonificación judicial únicamente a efectos de cotización en salud y pensión, vulnera los artículos 13, 53 y 150 núm. 19 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, que prohíbe desmejorar salarios y exige respeto por los derechos adquiridos. ii) La bonificación, por ser habitual, periódica y derivada del servicio, constituye factor salarial y debe tener efectos plenos para la liquidación de prestaciones sociales.

En consecuencia, procede su inaplicación mediante la excepción de inconstitucionalidad, conforme al artículo 4° de la Constitución Política y al artículo 148 del CPACA. iii) El juez tiene la obligación de asegurar la primacía de la norma constitucional sobre la legal, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales de las personas y garantizar la estabilidad jurídica. iv) De conformidad con el marco jurídico reseñado y las pruebas analizadas en precedencia el Despacho encuentra que la parte demandante ha percibido la bonificación judicial dispuesta en el decreto 382 de 2013, en su calidad de servidor de la Fiscalía General de la Nación; sin embargo la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su salario y, consecuentemente el monto de sus prestaciones sociales. v) la bonificación judicial fue creada con el propósito de compensar la desigualdad salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y dado que se devenga mensualmente y de manera permanente como contraprestación por los servicios prestados, se cumplen los elementos necesarios para considerarla como factor salarial.

Desconocer este derecho contraviene lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, ya que viola el principio de favorabilidad para el trabajador. vi) Los derechos laborales prescriben a los tres años siguientes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación administrativa de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo.

En ese sentido, en el caso concreto el derecho debe reconocerse a partir del 12 de enero de 2018. vii) La condena en costas no es procedente, en atención a que no se evidenció que la parte vencida haya actuado con manifiesta carencia de fundamento legal. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander 1.4.

El recurso de apelación 1.4.1. Fiscalía General de la Nación4 La apoderada de la parte demandada en el recurso interpuesto solicitó revocar la decisión de primera instancia y, para el efecto, expuso los siguientes argumentos: i) El Decreto 382 de 2013 fue expedido en ejercicio legítimo de la facultad conferida al Gobierno Nacional por el artículo 150 numeral 19 de la Constitución, conforme a los criterios de la Ley 4ª de 1992, y por tanto goza de presunción de legalidad y plena eficacia jurídica.

En ese sentido, mientras no sea derogado o declarado inconstitucional o ilegal, su contenido resulta obligatorio y no puede ser alterado por la entidad encargada de su aplicación. ii) Frente al alcance de la definición internacional de salario, contenida en el Art. 1 del Convenio 095 de la OIT, se observa que la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de marzo del 2017, identificada con radicación No. 48001, indicó que dicho concepto de salario debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual no es dable otorgarle un alcance mayor. iii) Los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo delimitan el concepto de salario, por lo que en suma se debe analizar que si bien un pago puede ser habitual no implica que a dicho valor se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empelado. iv) Si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 se podría encuadrar dentro de la definición internacional y nacional de salario, esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, toda vez que el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, puede a su libre discrecionalidad establecer los rubros salariales y prestacionales, como en efecto sucedió con el Decreto 0382 de 2013, sin que ello constituya afectación a los derechos laborales de los funcionarios o violación a los mandatos constitucionales. v) El Decreto 382 de 2013, no tuvo su origen en una iniciativa del Gobierno Nacional sino como un acuerdo de voluntades, fruto de las negociaciones con las asociaciones sindicales de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, las cuales fueron integral y ampliamente debatidas por las distintas partes, como lo demuestran las actas de las reuniones de negociación celebradas para el efecto, dando lugar finalmente a la expedición del Decreto debatido. 4 Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 33 índice SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander vi) Ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales y emolumentos salariales devengados por los funcionarios, conlleva afectación directa de las normas particulares adicionales que se han promulgado para reglamentar la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral, toda vez que se adicionaría un factor que no había sido previsto en dichas normas. vii) La Fiscalía General de la Nación actúo en cumplimiento de un deber legal al aplicar estrictamente lo regulado por el Decreto 382 de 2013 y demás normas concordantes, puesto que no podría ser otro el obrar de la entidad que realizar el pago conforme a lo estipulado en la norma. viii) La excepción de inconstitucionalidad solo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente y palmaria contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales y, por tanto, las autoridades judiciales tienen el deber de argumentar sus decisiones en tal sentido, toda vez que en caso de no hacerlo, la decisión puede constituir vulneración al debido proceso. 1.5.

Trámite de segunda instancia Por auto del 22 de abril de 20255 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se ordenó la notificación personal al Ministerio Público y a las partes por estado. 1.6. Alegatos de conclusión Las partes no presentaron alegatos y el Ministerio Público no rindió concepto de fondo. 2. Consideraciones Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación adelantada, y luego de verificar que se hallan estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo del asunto, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 2.1.

Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.2.

Problema jurídico 5 Expediente digital, actuación 7, índice SAMAI. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander De acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, le corresponde a la Sala establecer i) si el demandante tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ii) si es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenidas en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. De la bonificación judicial El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política; dicho mandato constitucional, fue materializado en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 19926, según los parámetros previstos en el artículo 2 ídem.

A su turno, con base en dichas normas generales, objetivos y criterios, el presidente de la República de Colombia, mediante Decreto 382 de 2013, creó la denominada bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así […]». En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente en tanto el servidor permanezca en el servicio.

Igualmente, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el Sistema General de Pensiones y para el Sistema de Seguridad social en Salud, excluyéndose como factor para liquidar prestaciones sociales. 2.3.2. Excepción de inconstitucionalidad 6 a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales (subrayado no original) Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 4.

Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto, ante la evidencia del desconocimiento de una norma de raigambre constitucional en un contexto en particular, y por ello sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente. La Corte Constitucional7 ha señalado que corresponde al juez oficiosamente, inaplicar actos administrativos lesivos al ordenamiento superior en virtud de la denominada excepción de inconstitucionalidad.

Al respecto sostuvo: «La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto Inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política». A su turno el Consejo de Estado8 ha señalado sobre este tópico: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes. […]) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea […]» En este orden de ideas, la Sala estima que las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», en el contexto ya reseñado, es contrario a los postulados constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, especialmente al artículo 53 de la Constitución Política que consagra la aplicación del principio de igualdad en materia laboral. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-132 de 2013 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, consejera ponente: María Elizabeth García González, radicación: 66001- 23-31-000-2007-00070-01 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander En los términos ya referidos, se impone en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Constitución Política, mediante la facultad que prevé el artículo 148 del CPACA, toda vez que la exclusión que estipula el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, riñe con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, luego resulta necesario privilegiar el imperio de esta última, con las consecuencias que se señalarán en los restantes acápites. 2.3.3.

Del factor salarial de la bonificación judicial 2.3.3.1. Elementos que constituyen salario La Constitución Política de 1991, en su artículo 53 facultó al Congreso de la República para expedir el Estatuto del Trabajo para lo cual previó que debía tenerse en cuenta para su creación el acatamiento de los principios de «igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las frentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social; capacitación; adiestramiento y descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».

De igual forma dispuso que «Los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna». Por otra parte, «la ley, los contratos, los acuerdos, convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores». De esa manera, el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución. Aún más, los acuerdos, contratos y la misma ley no pueden desfavorecer los derechos de los trabajadores.

Uno de los convenios internacionales relevante en el tema objeto de estudio, es el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3T reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que «el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por la labor que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar».

La Sección Cuarta del Consejo de Estado9 en sentencia del 17 de marzo de 2016, se pronunció respecto del concepto de salarios en los siguientes términos: «De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, «constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

A su turno en pronunciamiento del 5 de agosto de 201010 la Sección Segunda indicó lo siguiente: «En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de.

Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.

Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene naturaleza salarial» Sobre el particular, la Corte Constitucional11 ha señalado lo siguiente: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales» 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de marzo de 2016, consejera ponente: Martha Teresa Briceño De Valencia, radicación 760012331000201101867-01 (21519). 10 Consejo de Estado, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. radicación. 68001- 23-15-000-2001-02652-02(1076-11). 11 Corte Constitucional, Sentencia C-521 de 1995.

De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión» (Subrayado por la Sala).

Aunado a lo anterior, el Consejo de Estado además de tener en cuenta el alcance del referido decreto, al resolver controversias laborales se ha remitido al concepto de salario contenido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como criterio de interpretación válidamente aplicable. Corolario de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, 12 indicó lo siguiente: «[…] aunque estas normas en principio no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición como criterio interpretativo, y de manera concreta se hace referencia en la sentencia de 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal».

Las normas del Código Sustantivo del Trabajo que regulan el salario y los pagos que lo integran son las siguientes: «ARTÍCULO 127. Elementos integrantes. Constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicación: 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285- 12).

Pagos que no constituyen salarios. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.

Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad».

Bajo ese hilo conductor, en general constituye salario toda suma que remunere el servicio prestado por el trabajador y no hacen parte de este, i) los pagos ocasionales y que por mera liberalidad efectúa el empleador, como bonificaciones; ii) los pagos para el buen desempeño de las funciones a cargo del trabajador, como el auxilio de transporte; iii) las prestaciones sociales y iv) los beneficios o bonificaciones habituales u ocasionales de carácter extralegal, si las partes acuerdan que no constituyen salario.

Concluye la Sala que la bonificación judicial establecida en el Decreto 382 de 2013 fue creada la finalidad de nivelar a los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que la situación salarial en la cual se encontraban inmersos con antelación a esta disposición, no era acorde con las labores que debían cumplir y, por ende, representaba una afectación de manera directa a los ingresos del trabajador quedando en un plano de desigualdad frente a los demás empleados y funcionarios que gozaban de este beneficio. 2.4.

Hechos probados Acorde al material probatorio allegado al expediente y luego de la valoración correspondiente en aplicación de las reglas de la sana crítica, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.4.1. El demandante se vinculó con la Fiscalía General de la Nación a partir del 5 de octubre de 2010 sin que se evidencie retiro del servicio13 y percibió la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013 tal como consta en las certificaciones de salario que obran en el plenario14. 2.4.2.

El 12 de enero de 2021, la parte demandante presentó petición ante la Fiscalía General de la Nación, a través de la cual solicitó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y la consecuente reliquidación y pago 13. Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 02, folio 11 14.

Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 02, folios 13 a 25. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander de las prestaciones sociales y demás emolumentos a que tienen derecho desde la fecha de su vinculación. 15 2.4.3.

El 12 de marzo de 2021, a través de Oficio SRAP-31200-0456 la entidad demandada dio respuesta a la petición de manera negativa, la cual fue debidamente notificada el 19 de abril de la misma anualidad. Como argumentos, expuso los siguientes: 16 «El contenido de la norma transcrita en concepto de esta Administración no da lugar a dudas interpretativas ya que categóricamente consagra que la Bonificación Judicial, “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

Los parámetros contemplados en esta disposición se encuentran vigentes, no se conoce línea decisional, ni Sentencia de Unificación, proferida por la Administración y/o la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, respectivamente, con efectos generales; en las que se hubiesen declarado que la norma en cita o la restricción en ella descrita trasgrede el ordenamiento jurídico Colombiano y menos aún en lo que atañe a servidores de la Fiscalía General de la Nación. Bajo esta óptica no emergen razones jurídicamente válidas para que la Fiscalía General de la Nación a través de la Subdirección Regional de Apoyo del Pacífico, deje de aplicarla, máxime cuando el propio Decreto 382 de 2013, el Decreto 022 de 2014 y el Decreto 1270 de 2015 en sus correspondientes artículos terceros repiten: “ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992. […] Es por lo anterior que la Subdirección Regional de Apoyo Nororiental está obligada a cumplir los decretos salariales expedidos y vigentes del Gobierno Nacional, se insiste por tratarse de un imperativo de orden legal.

Igualmente se comunica a Usted que los pagos que hasta la fecha ha realizado esta Subdirección Regional de Apoyo, por concepto de Bonificación Judicial, al servidor JOSE FERNANDO GIRAL GIL se han ajustado estrictamente a la normatividad trazada por el Decreto 382 de 2013 […]». (sic en todo el texto) 2.4.4. El 3 de marzo de 2023, el demandante por intermedio de apoderado judicial interpuso la demanda de la referencia. 17 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala Conforme a los antecedentes relacionados y de acuerdo con los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y en el escrito de apelación, la Sala procederá a resolver el problema jurídico planteado atinente a establecer i) si el demandante tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos 15.

Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 02, folios 2 a 5 16. Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 02, folios 7 a 9 17. Expediente digital, gestión en otras corporaciones, actuación 12 índice SAMAI, link obedrive, archivo 03 Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander demandados y ii) si es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. En ese orden de ideas, la Sala de Decisión abordará el primer cuestionamiento para lo cual corresponde determinar si le asiste razón al juez de primera instancia y, para el efecto, serán analizados los cargos de apelación propuestos por la parte demandada. 2.5.1.

Carácter salarial de la bonificación judicial Decreto 382 de 2013 Al respecto, destaca la Sala que la parte demandante devengó la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual, sin que esta haya sido considerada al momento de liquidar las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, situación que es aceptada por la entidad demandada al considerar que el hecho de no computar los valores en la forma en que lo depreca la parte actora, obedece al estricto cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 382 de 2013 cuando indica que este emolumento solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala advierte que: i) la bonificación judicial creada en el Decreto 382 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación; ii) y que esta se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.

En ese sentido, si bien el demandante ha sido beneficiario de la bonificación judicial no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, lo cual ha desmejorado su remuneración, aspecto que a juicio de la Sala, conlleva la vulneración del principio de progresividad del trabajador. A su turno afirma la parte demandada que acceder a dicho reconocimiento comporta a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.

Frente a lo anterior, la Sala precisa que si bien el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, lo cual afecta en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional,18 al señalar: «No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” - es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional».

Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 382 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, puesto que, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Fiscalía General de la nación, vinculados a partir de la expedición o acogidos al Decreto 053 de 1993.

En ese orden de ideas, aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 implican una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.

En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones al demandante de carácter económico, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992.19 Por lo anterior, le asiste razón al a quo al declarar la nulidad del acto administrativo demandado y al ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial;

No 18 Sentencia C-401 de 2005. 19 «[m]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política».

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander obstante, se precisa que en el caso bajo estudio la inaplicación por inconstitucionalidad debe predicarse de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, bajo el entendido de que la referida prestación deberá tenerse en cuenta, además, como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los empleados de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual se modificará la sentencia de primera instancia en este sentido.

La modificación efectuada tiene por finalidad corregir la técnica en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad y en atención, a que ello no afecta a la parte apelante ni desconoce la congruencia y la no reformatio in pejus. 2.5.2. De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional Los reparos efectuados por la recurrente en la alzada consisten en el desconocimiento del alcance superior del Decreto 382 de 2013, motivo por el cual aduce que el acceder a las pretensiones afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas.

Corolario de lo expuesto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el Acto Legislativo 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la medida que si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal; por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales.20 Bajo ese orden de ideas, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: «Artículo 334. […] 20 «Artículo 53.

El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva» En ese sentido, el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013 como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en las referidas normas, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, lo cual los pone en condición de desigualdad y transgrede, además, el principio de progresividad. 2.5.3.

De la vulneración del debido proceso con la inaplicación del Decreto 382 de 2013 Refiere la apelante que el a quo incurrió en un error al inaplicar el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, sin desvirtuar la presunción de constitucionalidad en la medida que lo confrontó con una interpretación jurisprudencial y no con preceptos constitucionales.

Al respecto, por mandato constitucional el juez tiene la potestad de inaplicar normas que vulneren la Constitución Política o la Ley en situaciones como las acontecidas, es decir, al contemplar únicamente que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente aplica para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo cual va en contravía del precepto constitucional 53 que reconoce el principio de progresividad y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.

En consecuencia, al quedar plenamente acreditado que el juez de primera instancia actuó en cumplimiento del deber legal de velar porque prevalezca la Constitución Política sobre una norma de carácter legal contraria a sus disposiciones no se configura vulneración del debido proceso y, por ende, lo procedente, además, es inaplicar por inconstitucional la expresión: «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» y no solo la palabra «únicamente» como se indicó en el fallo apelado.

La anterior afirmación guarda cabalmente los mandatos establecidos en el artículo 4 de la carta política, que pregonan su primacía en consonancia con el artículo 148 del CPACA que establece el control de excepción de manera oficiosa. Ahora bien, el Consejo de Estado21 respecto a la excepción de inconstitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en 21 Sentencia del 11 de noviembre del 2010, radicado 66001-23-31-000-2007-00070-01 – consejera ponente: María Elizabeth García González.

Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.» Bajo este hilo conductor, el artículo 148 del CPACA establece que «en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte» De lo anterior, se extrae que: i) el juez tiene la obligación de velar porque prevalezca la norma de carácter constitucional sobre una norma de carácter legal, a fin de garantizar los derechos de las personas y brindarles seguridad jurídica; ii) es procedente inaplicar las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del decreto 382 de 2013 por vulnerar los artículos 13, 53 y 150 numeral 19 de la Constitución Política, bajo el entendido que la bonificación judicial de la que son beneficiarios los demandantes, deberá tenerse en cuenta como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y, además para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los empleados de la Fiscalía General de la Nación. 2.5.5.

De la prescripción Al respecto, la Corte Constitucional22 ha considerado que: «Tanto la prescripción como la caducidad son fenómenos de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; estas figuras procesales permiten determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. En virtud de la prescripción, en su dimensión liberatoria, se tiene por extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado; por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular.

En tanto que la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico. La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente» Ahora bien, conforme al material probatorio allegada al expediente, se encuentra acreditado que el demandante: a) se vinculó con la Fiscalía General de la Nación desde el 5 de octubre de 2010 y según certificado de aportado con la demanda no ha reportado su retiro del servicio; ii) la bonificación judicial se empezó a reconocer a partir del 1 de enero de 2013 con la expedición del Decreto 382 de 2013; iii) el 12 de enero de 2021 presentó petición ante la Fiscalía General de la 22 C 227 del 30 de marzo de 2009.

Bajo este hilo conductor, una vez analizados los documentos obrantes en el proceso se evidencia que en el sub-lite operó el fenómeno jurídico de la prescripción frente a lo reclamado por el demandante con anterioridad al 12 de enero de 2018, tal y como lo consideró el a quo. 2.6. De la condena en costas Se precisa que el artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso de un proceso y por las agencias en derecho.

De conformidad con el artículo 188 del CPACA «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Recientemente el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de mayo de 202323 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, para lo cual le corresponderá al juez de lo contencioso— administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, que limita el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

El criterio ponderativo, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento. En igual sentido el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 30 de noviembre de 202324 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA) «el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas». 23 Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Bogotá, D. C., Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001-23-33-000-2019-02694-01 (0366-2022), demandante: Juan Pablo Ortega Henao, demandado: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín. 24 Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C, referencia: nulidad y restablecimiento del derecho, radicación: 05001 23 33 000 2021 00664 01 (3612-2022), demandante: Aurora Galindo, demandado: departamento de Antioquia.

Conclusión Con sustento en la valoración de los argumentos expuestos y los medios de prueba obrantes en el expediente en consonancia con las pautas jurisprudenciales invocadas, la Sala: i) modificará la sentencia recurrida para establecer que la inaplicación se predica de las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, bajo el entendido que, la bonificación judicial de la que son beneficiarios los demandantes, deberá tenerse en cuenta como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y en salud y, además para la liquidación de todas las prestaciones sociales que devengan los empleados de la Fiscalía General de la Nación; ii) se modificará la sentencia recurrida en el sentido de adicionar la prescripción; iii) confirmará en sus demás partes la providencia recurrida comoquiera que se encuentra acreditado que los actos administrativos enjuiciados no deben conservar su presunción de legalidad y iv) no condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, FALLA Primero. Modificar el numeral primero y tercero de la sentencia del 14 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual quedará así: «SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucionalidad las expresiones «únicamente» y «para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» contenidas en el artículo 1° del Decreto No. 382 de 2013 por las razones expuestas.

La suma resultante de la reliquidación ordenada, se reajustará conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.P.A.C.A, como se analizó en la parte considerativa. Nulidad y restablecimiento del derecho Sentencia de segunda instancia Demandante: José Fernando Giraldo Gil Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicado: 680013333005-2023-00054-02 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander Adicionalmente, se declara la prescripción frente a lo reclamado por el demandante con anterioridad al 12 de enero de 2018» Segundo: Confirmar en sus demás partes la sentencia la sentencia del 14 de febrero de 2025 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

Tercero. Sin condena en costas en esta instancia de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, devolver el expediente al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala de Decisión virtual acta 53 de 2025. [Firma electrónica] MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada [ausente con permiso] LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Magistrada [Firma electrónica] IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado