TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, trece (13) de enero de dos mil veintiséis (2026) RADICADO 17001233300020250032800 MEDIO DE CONTROL ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE JUAN DAVID DÍAZ OROZCO ACCIONADA JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES Y AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC ASUNTO ACCEDE DEFECTO SUSTANTIVO Y FACTICO SENTENCIA 001 Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES I.I. Pretensiones (5 004 p.47-49)1. 1. Solicita la parte actora se ampare su derecho fundamental de petición y acceso a la información pública; en consecuencia, se le ordene a AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC entregar toda la información solicitada en el derecho de petición materia del recurso de insistencia. 2. Subsidiariamente, solicita que se deje sin efectos la sentencia del 23 de octubre de 2025 proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES dentro del trámite del recurso de insistencia y se ordene proferir una nueva providencia en la que se identifique y analice individualmente cada documento solicitado determinando si se configura o no una causal de reserva.
I.II. Hechos relevantes (5 004 p.3-49). 3. Afirma el actor que, mediante peticiones del 15 de julio de 2025, solicitó a AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC entregar información relacionada con el proyecto de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos”. 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI, indicándose el índice, el archivo y la página en su orden. 4.
Señala que el 5 de agosto de 2025, AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC notificó su respuesta conjunta a los derechos de petición, limitándose a compartir enlaces de información previamente publicada en los portales contractuales y negó todo lo demás argumentando que la documentación solicitada tendría naturaleza privada y reservada. 5.
Refiere que el 21 de agosto de 2025, interpuso un recurso de insistencia ante AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC, el cual fue remitido para reparto el 22 de septiembre de 2025. 6. Precisa que el 24 de octubre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, le notificó la sentencia mediante la cual declaró correctamente negada la petición, argumentando que “(…) la información solicitada no tiene naturaleza de información pública, en tanto corresponde a la gestión empresarial interna de una empresa de servicios públicos sometida al derecho privado; no guarda relación directa ni inmediata con la prestación del servicio público domiciliario que habilite su divulgación excepcional; y, adicionalmente, se encuentra amparada por reserva legal expresa, conforme al artículo 24 numeral 6 de la Ley 1755 de 2015, por tratarse de documentos protegidos por secreto comercial, industrial y estratégico (…)”.
I.III. Pronunciamiento. 7. Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales (10 019). Argumentó en síntesis que si bien la parte actora alude que se configuró un defecto fáctico por no haber solicitado los documentos cuya entrega se discutía, lo cierto es que no era necesario, pues la reserva de los documentos se determinó por su naturaleza jurídica, en tanto corresponden a piezas propias de la gestión mercantil y estratégica de una empresa de servicios públicos de carácter mixto, amparadas por el derecho privado y por la cláusula legal prevista en los artículos 61, 63 y 64 del Código de Comercio y el numeral 6 del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015. 8.
Además, precisó que la interpretación que el actor hace de la Sentencia T‑482 de 2024 es parcial y descontextualizada, ya que dicha jurisprudencia reconoce expresamente que, cuando la decisión puede adoptarse a partir de la tipología del documento, sin que su contenido sea determinante, el juez puede resolver sin acceder directamente a los documentos sometidos a reserva. 9.
Aguas de Manizales S.A. E.S.P. – BIC (11 020). Señaló que las solicitudes de información formuladas por el actor fueron atendidas mediante respuesta clara, completa y congruente, en la que se explicó la negativa de entrega de determinados documentos por ostentar carácter reservado, conforme a lo dispuesto en el artículo 61 del Código de Comercio, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10.
Agregó que la información requerida corresponde a expedientes contractuales, estudios técnicos, comunicaciones internas y documentos de estructuración financiera y estratégica, que no guardan relación directa con la prestación del servicio público domiciliario, sino con la gestión empresarial interna de la compañía, sometida al régimen de derecho privado.
En tal sentido, sostuvo que la publicidad de dichos documentos afectaría la reserva mercantil y el secreto comercial e industrial, lo que podría generar desventajas competitivas frente a otros operadores del sector. II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 11. Corresponde a esta Sala determinar si la acción de tutela resulta procedente y en caso afirmativo si la providencia proferida por el juzgado primero administrativo del circuito de Manizales incurrió en defectos sustantivo y fáctico que vulneran los derechos fundamentales invocados por el actor.
II.III. Tesis del despacho 12. La tesis que sostiene la Sala responde que en el presente caso la providencia proferida por el juzgado primero administrativo del circuito de Manizales incurrió en defectos sustantivo y fáctico que vulneran los derechos fundamentales invocados por el actor. II.IV. Consideraciones normativas y jurisprudenciales. 13.
Sobre la acción de tutela. La acción de tutela como mecanismo de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, tiene carácter subsidiario y residual. 14. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, procede solo de manera excepcional y siempre que: (i) el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial;
(ii) cuando existiendo un medio de defensa judicial ordinario, no resulte idóneo para la protección de derechos fundamentales; (iii) cuando a pesar de que existe otro mecanismo judicial de defensa idóneo, la acción de tutela se interpone como mecanismo transitorio y se requiere la intervención del juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable;
(iv) no se trate de actos de contenido general, impersonal y abstracto; y (v) el perjuicio irremediable se encuentre probado, sea inminente, grave, urgente e impostergable; asimismo resulta improcedente cuando no se promueve dentro de un término prudencial y razonable, desde el momento en que se presenta la afectación de los derechos fundamentales invocados, por lo que corresponde al juez valorar la razonabilidad del plazo de acuerdo a los hechos de cada caso en concreto. 15.
Con relación al perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha precisado que, para que este se configure no basta la sola afirmación del accionante, sino que debe estar plenamente acreditado en el proceso y que además se adopte como 2 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-160 de 2021. mecanismo transitorio mientras se resuelve el derecho por parte del juez competente para decidir la situación en forma definitiva3. 16.
El perjuicio irremediable se caracteriza por ser: (i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii) requerir medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) demandar una actuación impostergable del juez de tutela a fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su integridad. 17.
Sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En cuanto a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, si bien es cierto que la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992 ha considerado que pese a los valores supremos de seguridad jurídica y cosa juzgada que justifican la intangibilidad de las decisiones judiciales, cuando se incurra en una actuación de hecho resulta procedente la acción de tutela, también es cierto que desde la sentencia C-590 de 2005 la misma Corte ha precisado las irregularidades que hacen viable la acción de tutela contra una providencia judicial esto es, qué clase de defectos específicos y de qué magnitud resultan materialmente lesivos de los derechos fundamentales. 18.
En primer lugar, debe evaluarse si se presentan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, a saber: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe tener un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 19. Además, para que proceda una acción de tutela contra una providencia, se debe acreditar la existencia de, al menos, un requisito o causal especial de procedibilidad, plenamente demostrado: a. defecto orgánico, cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como 3 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia T-458 de 1994. son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e. Error inducido, cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g. Desconocimiento del precedente, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; h. Violación directa de la Constitución 20. Sobre el defecto sustantivo. La Corte Constitucional ha reiterado que se configura un defecto sustantivo cuando la decisión judicial se aparta del marco normativo aplicable por incurrir en errores en la interpretación o aplicación del ordenamiento jurídico, de manera tal que la solución adoptada resulte arbitraria, irrazonable o contraria a la Constitución4. 21.
No obstante, ha precisado que no basta con que se trate de una diferencia entre interpretaciones razonables; es necesario que la interpretación elegida sea contraevidente, desconozca el lenguaje natural de la norma, la intención del legislador o vulnere derechos fundamentales. 22. La Jurisprudencia Constitucional ha identificado que el defecto sustantivo se presenta por ejemplo cuando la providencia se fundamenta en una norma: (i) impertinente, (ii) derogada o sin vigencia, (iii) inexistente, (iv) declarada inconstitucional o (v) inaplicable a la situación fáctica objeto de decisión. 23.
Asimismo, ha referido que el defecto sustantivo ocurre cuando la aplicación de la norma: (i) no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable, (ii) carece de motivación suficiente, (iii) es caprichosa o incongruente, (iv) desconoce la Constitución o una interpretación conforme a ella, u (v) omite aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. 24.
Sobre el defecto fáctico. La Corte Constitucional ha señalado que el defecto fáctico surge cuando el juez carece del apoyo probatorio necesario para aplicar el supuesto legal que sustenta la decisión5, además, ha indicado que aquel se puede presentar en dos dimensiones6: (i) negativa, cuando el juez omite valorar pruebas determinantes, decide sin contar con pruebas suficientes o no ejerce la facultad de decretar pruebas de oficio cuando ello es procedente y (ii) positiva, 4 Corte constitucional, Sentencia SU-049 de 2024. 5 Corte constitucional, Sentencia SU-453 de 2019. 6 Corte constitucional, Sentencia SU-455 de 2020. cuando la decisión se apoya en pruebas ilícitas o en medios que la ley no reconoce como demostrativos del hecho objeto de controversia. 25.
Aun así, la Corte ha precisado que la intervención del juez constitucional frente al manejo probatorio debe ser extraordinariamente restringida, en respeto del principio de autonomía judicial, ello en cuanto las diferencias razonables en la apreciación de la prueba no constituyen defecto fáctico, pues para que proceda la tutela, el error debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, con incidencia directa en la decisión7. 26.
En otras palabras, el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la valoración probatoria ordinaria, salvo que se acredite un error evidente que comprometa derechos fundamentales. 27. Sobre el derecho de acceso a la información pública y sus restricciones. El artículo 74 de la Constitución Política, establece que “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. 28.
Por su parte, la ley 1712 de 20148, regula el derecho de acceso a la información pública, señalando en su artículo 2º que “Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley.” 29. A su turno, el artículo 6 ibidem, señala que la información es “(…) un conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen” y la define como: (i) información pública: “Es toda información que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal”;
(ii) información pública clasificada: “Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta ley”;
(iii) información pública reservada: “Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el artículo 19 de esta ley”. 30. Finalmente, los artículos 18 y 19 ibidem, estipulan las excepciones al acceso a la información y detallan (respectivamente) los parámetros que se deben cumplir para considerar que cierta información es clasificada o reservada; dichos artículos prescriben: 7 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2014. 8 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.” “Artículo 18. información exceptuada por daño de derechos a personas naturales o jurídicas.9 Es toda aquella información pública clasificada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito, siempre que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público, en concordancia con lo estipulado por el artículo 24 de la Ley 1437 de 201110. b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad. c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales.
PARÁGRAFO. Estas excepciones tienen una duración ilimitada11 y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable. Artículo 19. información exceptuada por daño a los intereses públicos.12 Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: a) La defensa y seguridad nacional; b) La seguridad pública; c) Las relaciones internacionales; d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso; e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración efectiva de la justicia; g) Los derechos de la infancia y la adolescencia; h) La estabilidad macroeconómica y financiera del país; i) La salud pública.
PARÁGRAFO. Se exceptúan también los documentos que contengan las opiniones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos.” (Se resalta). 9 Artículo corregido por el artículo 2 del Decreto 1494 de 2015. 10 Literal corregido por el artículo 1 del Decreto 2199 de 2015. 11 Aparte subrayado condicionalmente exequible, mediante Sentencia C-274-13. 12 Artículo condicionalmente exequible, mediante Sentencia C-274-13 31.
Por otro lado, el artículo 5º de la Ley 1581 de 201213, alude a los datos sensibles, señalando que son “(…) aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos”. 32.
Seguidamente, el artículo 6º ibidem, prescribe que está prohibido la recolección, almacenamiento, uso, circulación o supresión de los datos sensibles, excepto cuando: “a) El Titular haya dado su autorización explícita a dicho Tratamiento, salvo en los casos que por ley no sea requerido el otorgamiento de dicha autorización; b) El Tratamiento sea necesario para salvaguardar el interés vital del Titular y este se encuentre física o jurídicamente incapacitado.
En estos eventos, los representantes legales deberán otorgar su autorización; c) El Tratamiento sea efectuado en el curso de las actividades legítimas y con las debidas garantías por parte de una fundación, ONG, asociación o cualquier otro organismo sin ánimo de lucro, cuya finalidad sea política, filosófica, religiosa o sindical, siempre que se refieran exclusivamente a sus miembros o a las personas que mantengan contactos regulares por razón de su finalidad.
En estos eventos, los datos no se podrán suministrar a terceros sin la autorización del Titular; d) El Tratamiento se refiera a datos que sean necesarios para el reconocimiento, ejercicio o defensa de un derecho en un proceso judicial; e) El Tratamiento tenga una finalidad histórica, estadística o científica. En este evento deberán adoptarse las medidas conducentes a la supresión de identidad de los Titulares.” 33.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha realizado una clasificación de la información en función de su publicidad y la posibilidad legal de obtener acceso a la misma, distinguiéndola en: (i) información pública: “puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal” (actos normativos de carácter general; providencias judiciales debidamente ejecutoriadas);
(ii) información semi-privada: “presenta para su acceso y conocimiento un grado mínimo de limitación, de tal forma que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales” (datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social; datos relativos al comportamiento financiero de las personas);
(iii) información privada: “sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones” (los libros de los comerciantes; los documentos privados; las historias clínicas); (iv) información reservada: “se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede 13 “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales.” siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.” (información genética; datos sensibles)14. 34.
Asimismo, dicha Corte estipuló unas reglas para definir si determinada información se encuentra sujeta a reserva15: “La información personal reservada contenida en documentos públicos: No puede ser revelada. Los documentos públicos que contengan información personal privada y semi-privada: El ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos se despliega de manera indirecta, a través de autoridades administrativas o judiciales (según el caso) y dentro de los procedimientos (administrativos o judiciales) respectivos.
Documentos públicos que contengan información personal pública: Es objeto de libre acceso 14.- En relación con la reserva esta Corporación ha establecido que esta puede versar sobre el contenido de un documento público pero no respecto de su existencia (…) El objeto de protección constitucional es exclusivamente el contenido del documento.
Su existencia, por el contrario, ha de ser pública (…)”. 35. Además, ha concluido que16: “(…) para que un sujeto obligado pueda negar el acceso a información pública reservada relativa a las materias señaladas en este artículo: (i) sólo puede hacerlo si ese acceso está expresamente prohibido por la Constitución o por una norma de carácter legal; y (ii) debe manifestarlo por escrito y de manera motivada.
Específicamente, cuando se alega que la información debe mantenerse en reserva, por la causal prevista en el literal d) -prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias,- la misma solo opera (iii) mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de cargos, según el caso.
Conviene precisar que, al estudiar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1712 de 2014, la Corte, en Sentencia C-274 de 2013, manifestó que debido a la posibilidad de que el sujeto obligado de entregar la información pueda mantenerla en reserva, es necesario acreditar que “esa reserva obedece a un fin constitucionalmente legítimo, importante y hasta imperioso y que la restricción es razonable y proporcionada. ”Particularmente se precisaron las siguientes reglas a cumplir: i) “(…) estos criterios deberán ser empleados por el sujeto obligado para expresar los motivos de la restricción. Por ello, dado que la norma en examen exige que el riesgo para tales derechos “pueda” causar daño a un derecho, esa conjugación verbal implica que los motivos que debe consignar el sujeto obligado deben expresar 14 Corte Constitucional, sentencia T-729 de 2002. 15 Corte Constitucional, sentencia T-161 de 2011. 16 Corte Constitucional, sentencia T-330 de 2021. necesariamente por qué la posibilidad de dañar esos derechos es real, probable y específica, que no es un riesgo remoto ni eventual. b) (sic) adicionalmente, para asegurar que sea proporcional, a la luz de la doctrina constitucional en la materia, el sujeto obligado debe señalar que el daño o perjuicio que pueda producirse a esos derechos sea sustancial, pues no sería constitucional que un daño ínfimo conduzca a una restricción tan seria del derecho de acceso a la información.” (Negrilla fuera del texto original)”. 36.
Con todo, es claro que, si bien por regla general el derecho de acceso a la información pública se debe garantizar a todas las personas, aquel derecho no es absoluto, y puede estar sujeto a limitaciones que obedezcan a motivos legítimos, necesarios y proporcionados. 37. Sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 199417, regula todo lo relacionado a las empresas de servicios públicos domiciliarios, en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994, prescribe que los usuarios de los servicios públicos tienen derecho entre otras cosas a solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley. 38.
En el artículo 17 de la referida ley, se indica que la naturaleza de las empresas de servicios públicos es la de una sociedad por acciones, aclarando que “Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado”. 39.
A su turno, en el artículo 19 ibidem, se señala entre otras cosas que las empresas de servicios públicos se rigen por las reglas del Código de Comercio en lo relacionado a las sociedades anónimas. 40. Por su parte, en el artículo 31 ibidem, se indica que los contratos que celebren las “entidades estatales que prestan los servicios públicos” no están sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 41.
Seguidamente, el artículo 32 ibidem, precisa que: “(…) los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes 17 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce.” (Se destaca). 42.
Sobre las restricciones del derecho de acceso a la información pública de los documentos relacionados con el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas de servicios públicos. En el artículo 9 de la Ley 142 de 1994, refiere que los usuarios de los servicios públicos tienen derecho entre otras cosas a “solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley”. 43.
No obstante, el numeral 6 del artículo 24 del CPACA, prescribe que tienen carácter reservado la información y documentos protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 44. Al respecto, la Corte Constitucional18 ha indicado que: “El numeral 6 del artículo 24 remite a conceptos establecidos en prácticas comerciales e industriales, los cuales en la definición de secreto empresarial prevista por la Decisión 486 de 14 de septiembre de la Comunidad Andina de Naciones, aplicable en Colombia (…) (…) Como se advierte, el fundamento de la reserva consagrada en el numeral 6 radica en que las hipótesis previstas aluden a información vital para cualquier empresa o comerciante, en tanto manifestaciones de saberes cuya reserva representa protección de su actividad económica o industrial, especialmente, en relación con posibles competidores.
Se trata de una garantía del derecho a la libre competencia económica consagrado en el artículo 333 de la Constitución, en la medida en que el secreto comercial e industrial configura una de las concreciones de la libertad económica y a la libre empresa reconocidas por la Carta Política. Al ser este el concepto enunciado en el numeral 6 del artículo 24, encuentra la Sala un fundamento suficiente para que el mismo se consagre como una de las excepciones a la regla general de acceso a la información pública, pues, como se observa, su reserva tiene como propósito brindar mecanismos para la protección de derechos constitucionales como la libre iniciativa privada, así como la libre actividad y competencia económicas (art. 333 CP).
La Corte coincide con el concepto fiscal, en cuanto permitir la divulgación de los secretos comerciales e industriales, desconocería un aspecto esencial de la garantía efectiva a estas libertades constitucionales, al beneficiar sin justificación legítima a los competidores, con una información que no les es propia. 18 Corte Constitucional, sentencia C-951 de 2014.
Una reserva muy similar, se prevé en el literal c) del artículo 18 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014, que restringe el acceso a la denominada como información pública clasificada, el cual puede ser denegado mediante decisión motivada, cuando pudiere causar un daño, entre otros derechos, a los secretos comerciales e industriales. Esta disposición fue declarada exequible en la Sentencia C-274 de 2013, por cuanto la Corte consideró que tal limitación resulta razonable a la luz de los parámetros de constitucionalidad establecidos por la jurisprudencia, toda vez que protege un interés constitucional imperioso y la restricción de acceso a esta información ha sido considerada razonable y proporcionada, por el daño que puede causar a la intimidad y a los derechos económicos de los ciudadanos.[234] En todo caso, la Corporación aclaró, que este tipo de restricciones tienen una duración limitada, fijada en las normas que protegen esta información, por lo que no les sería aplicable la excepción de reserva ilimitada en el tiempo a que hace referencia el parágrafo del artículo 18, como quiera que ello contraría el principio según el cual, tales restricciones deben tener una duración razonable.
Las mismas consideraciones pueden predicarse del segundo contenido normativo del numeral, que sujeta a reserva la información sobre los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos, habida cuenta que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 365 de la Constitución, estos servicios pueden ser prestados por múltiples empresas, de manera que existe una evidente competencia entre las mismas.
Aunque en principio, podría pensarse que la naturaleza pública de estas empresas excluiría la aplicación de una reserva en la referida información, lo cierto es que en la planeación y desarrollo de su actividad prestadora de servicios públicos, el carácter público o privado de la empresa no tiene relevancia alguna, en la medida que se trata de una actividad que el constituyente calificó como “inherente a la finalidad social del Estado (art. 365 CP), independientemente de quien preste el servicio público sea una entidad estatal o una empresa privada y consecuentemente, su prestación está sometida a la reglamentación y vigilancia del Gobierno, precisamente, para garantizar una prestación eficiente tales servicios y su finalidad social.
En este campo, el empresario debe contar con las mismas garantías de sus competidores. En efecto, el plan estratégico de una empresa pública que presta un servicio público –como el de toda empresa- es un programa de actuación que define su curso, hacia dónde va; traza los objetivos que pretende alcanzar en un plazo determinado y los mecanismos que se utilizará para conseguirlos.
En esencia, define el cerebro, la médula de la empresa, fundamental para la viabilidad del negocio y por tanto, sus contenidos constituyen el núcleo de la libertad de empresa y la libre competencia (art. 333 CP). Hay que distinguir esas proyecciones estratégicas de la empresa en un período determinado y los planes de inversión o proyectos específicos de una empresa pública que son de acceso público, en virtud de lo previsto en el artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.
De esa forma, un plan estratégico incluye información valiosa para su titular (vgr. cifras esperadas, estrategias para alcanzarlas) y, por consiguiente, su reserva constituye una garantía para la libre competencia, por lo que no sería constitucionalmente legítimo poder conocer mediante el acceso público a dicha información, como quiera que se daría una ventaja ilegítima a las empresas competidoras que podrían mediante la presentación de una petición, conocer por ejemplo, las estrategias trazadas por dichas empresas para el futuro en materia de mercadeo.
Esta situación en sí misma considerada aporta un fundamento suficiente para justificar la reserva de este tipo de información. Sin embargo, en virtud de la integralidad debida en un análisis de constitucionalidad, al análisis de validez de esta reserva debe sumarse el carácter de empresas públicas prestadoras de un servicio público, que tienen los sujetos titulares de la información protegida por el numeral 6º.
Su naturaleza y el carácter de la actividad que desarrollan no resulta indiferente en este escenario, pues con la misma, además de la posición de una empresa individualmente considerada, se genera una garantía al logro de los objetivos de quienes desarrollan actividades que se consideran “inherentes a la finalidad social del Estado” (art. 365 CP), cuya prestación eficiente, además, adquiere el carácter de deber constitucional.
(…) Resta reiterar que, en tanto dicha limitación tiene como fundamento la satisfacción de intereses constitucionales, y éstos nunca tienen un carácter absoluto, la exequibilidad de la reserva prevista en el numeral 6º no obsta para que ésta deba ceder en situaciones en que la protección de un derecho o bien de mayor valía esté siendo afectado, y su protección implique el levantamiento de la reserva sobre el secreto industrial o comercial, o sobre el plan estratégico de una empresa.
Piénsese en bienes constitucionales como la salubridad pública o la protección del ambiente, los cuales podrían conducir a que la reserva prevista por el artículo 6º se aprecie como desproporcionada o irrazonable en el caso concreto, en tanto imponga cargas excesivas a los destinatarios de la protección derivada del otro bien objeto de protección constitucional.” 45.
Por otro lado, el artículo 61 del Código de Comercio, prescribe que “los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente”. 46. Finalmente, el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, que adicionó unos incisos al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, señala que: “Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II) o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la poscontractual.” (Se destaca).
II.V. Caso concreto. 47. En el presenta caso, se encuentra acreditado que la parte actora presentó varias peticiones a AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC, requiriendo copia y acceso a diferentes expedientes contractuales, documentos administrativos, estudios técnicos y antecedentes relacionados con la estructuración y ejecución de los contratos e invitaciones públicas vinculadas a la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos” (5 005, 006, 007 y 008), solicitando puntualmente: “1.
La totalidad del expediente administrativo del Contrato No. 20210135 suscrito entre FYPASA CONSTRUCCIONES S.A. DE C.V. y AGUAS DE MANIZALES A. E.S.P, el 10 de noviembre de 2021, incluyendo la totalidad de comunicaciones intercambiadas entre las Partes del Contrato, cuyo objeto es “Construcción de las obras, suministro e instalación de equipos, puesta en marcha y asistencia operativa de la Planta de Tratamiento de Agua Residual Los Cámbulos en la ciudad de Manizales”. 2.
La totalidad del expediente administrativo del Contrato No. 20210152 suscrito entre el CONSORCIOINTER- PTAR MANIZALES y AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P., el 26 de noviembre de 2021, incluyendo la totalidad de comunicaciones intercambiadas entre las Partes del Contrato, cuyo objeto es “Supervisión técnica, administrativa, financiera, jurídica y ambiental para la construcción de las obras, suministro e instalación de equipos, puesta en marcha y asistencia operativa de la planta de tratamiento de aguas residuales en el sector Los Cámbulos en la ciudad de Manizales, Caldas, Colombia. 3.
La totalidad del expediente administrativo del Contrato suscrito entre Aguas de Manizales S.A. E.S.P. y el Consorcio Hazen – Conhydra, que tuvo como objeto y producto la estructuración del proyecto de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales Los Cámbulos en el municipio Manizales, que dio origen a las Invitaciones Públicas Número 110 de 20191, Internacional Número 043 del 20202 e Internacional Número 038 de 2021 3, cuyo objeto consistía en “Construcción de las obras, suministro e instalación de equipos, puesta en marcha y asistencia operativa de la planta de tratamiento de aguas residuales en el sector Los Cámbulos en la ciudad de Manizales – Caldas – Colombia”.
Se aclara que se solicita el Contrato mediante el cual se realizó la estructuración del proyecto de que trata las invitaciones referenciadas, que se encuentran en el siguiente enlace de la página web de Aguas de Manizales: C%C3%A1mbulos. 4. La totalidad del expediente administrativo de las Invitaciones Públicas Número 110 de 20194, Internacional Número 043 del 20205 e Internacional Número 038 de 2021 6, cuyo objeto consistía en “Construcción de las obras, suministro e instalación de equipos, puesta en marcha y asistencia operativa de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el sector Los Cámbulos en la ciudad de Manizales – Caldas – Colombia”.
Se aclara que solicita la totalidad del expediente administrativo de las invitaciones referenciadas, que se encuentran en el siguiente enlace de la página web de Aguas de Manizales: https://www.aguasdemanizales.com.co/Aguas-de- Manizales- SA-ESP/PTAR-Los-C%C3%A1mbulos. 5. La totalidad de la estructuración de la nueva licitación para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales en el sector Los Cámbulos en la Ciudad de Manizales-Caldas-Colombia.
(…) 1. La totalidad del expediente administrativo del Contrato suscrito por AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P para la realización de los estudios previos y/o estructuración del contrato mediante el cual se inició y avanzó con la ejecución de más de 50% de las obras requeridas para garantizar la estabilidad de los taludes intervenidos por Fypasa en el predio del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos” en Manizales, al cual se hace referencia en la página web de Aguas de Manizales, en el enlace sobre la PTAR Los Cámbulos: (…) 2.
La totalidad de los estudios realizados para iniciar y avanzar con la ejecución de más de 50% de las obras requeridas para garantizar la estabilidad de los taludes intervenidos por Fypasa en el predio del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos” en Manizales, a las que se hace referencia en la petición anterior. 3.
La totalidad del expediente administrativo del Contrato suscrito por AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P, mediante el cual se inició y avanzó con la ejecución de más de 50% de las obras requeridas para garantizar la estabilidad de los taludes intervenidos por Fypasa en el predio del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos” en Manizales, a las que se hace referencia en la petición de información número 1 de este derecho de petición. 4.
La totalidad del contrato mediante el cual se realizarán o se realizaron los estudios y diseños para la continuación de la ejecución del proyecto Planta de Tratamiento de Aguas Residuales “Los Cámbulos” en Manizales, luego de la terminación del contrato con Fypasa. (…)” 48. Asimismo, que AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC mediante oficio No. 11000-0447 de 4 de agosto de 2025, dio respuesta a las peticiones compartiendo enlaces donde se encuentra algunos de los documentos solicitados e informando que la demás información requerida es de carácter privado y reservada (5 012). 49.
También, se encuentra acreditado que la parte actora presentó un recurso de insistencia, que fue resuelto desfavorablemente por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia No. 348 de 23 octubre 2025 en el proceso con radicado 17001-33-33-001-2025-00370-00 (5 010). 50. Ahora bien, alude la parte actora que el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, en la sentencia con la que resolvió el recurso de insistencia, incurrió en defecto sustantivo, en tanto “reprodujo exactamente las falencias advertidas por la Corte en la T-482 de 2024”, además, indica que dicha providencia incurrió en defecto fáctico pues se “adoptó sin examinar la información cuyo acceso fue negado”. 51.
Se advierte que la acción de tutela resulta procedente en este caso, pues el accionante agotó el mecanismo ordinario previsto para controvertir la negativa de acceso a la información, esto es, el recurso de insistencia regulado en la Ley 1755 de 2015, por lo que no cuenta con otro medio ordinario o extraordinario para obtener la protección de los derechos invocados, lo que habilita la intervención excepcional del juez constitucional. 52.
Además, se observa que la tutela no se utiliza aquí como instancia adicional, sino como mecanismo subsidiario frente a la ausencia de recursos judiciales posteriores, cumpliendo así el requisito de subsidiariedad exigido por la jurisprudencia. 53. En este punto, se debe destacar que de conformidad con el numeral 6 del artículo 24 del CPACA, la información y documentos protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos es reservada. 54.
Asimismo, se destaca que los contratos y los actos de todas las empresas de servicios públicos se rigen por las reglas del derecho privado, por lo que no están sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, inclusive en aquellas sociedades en las que las entidades públicas sean parte y sin importar el porcentaje que sus aportes. 55.
No obstante, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en aplicación de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, deben publicar los documentos relacionados con su actividad contractual. 56.
Siendo así, por ministerio de la ley AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC tiene la obligación de publicar todos los documentos relacionados con su actividad contractual, es decir, tiene que publicar los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la poscontractual y, por lo tanto, los mismos no tendrían ninguna reserva. 57.
Revisada la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, se observa que aquel consideró que la información fue bien denegada, pues la reserva de los documentos se determinó por su naturaleza jurídica, en tanto corresponden a piezas propias de la gestión mercantil y estratégica de una empresa de servicios públicos de carácter mixto, amparadas por el derecho privado y por la cláusula legal prevista en los artículos 61, 63 y 64 del Código de Comercio y el numeral 6 del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015; concluyó que: “(…) la información solicitada en este caso, relativa a la estructuración contractual, comunicaciones internas, estudios técnicos, análisis previos, criterios de planeación y decisiones de orden estratégico para la ejecución del proyecto contratado por Aguas de Manizales S.A. E.S.P, forma parte precisamente de ese ámbito de funcionamiento interno de la empresa, en cuanto se refiere a su diseño operativo, metodologías de contratación, proyecciones técnicas y definiciones administrativas adoptadas para garantizar la viabilidad y ejecución futura del proyecto, aunado a que se itera, tales documentos no son un reflejo de la relación prestacional con el usuario, sino de la posición estratégica y competitiva de la empresa frente a otros actores del mercado.” 58.
Con todo, considera la Sala que, en la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, se incurrió en un defecto sustantivo y fáctico, teniendo en cuenta lo siguiente: 59. Defecto sustantivo. En primer lugar, el juzgado de instancia no caracterizó cuál era el riesgo de publicación que ponía en peligro la gestión mercantil y estratégica de AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P. – BIC, máxime que gran parte de la información solicitada carecía de una expectativa importante de reserva, en tanto -se itera- aquella entidad tiene la obligación de publicar todos los documentos relacionados con su actividad contractual, al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 60.
Para la sala no es suficiente con manifestar que la información requerida no guarda relación directa con la prestación del servicio público domiciliario, sino con la gestión empresarial interna de la compañía cuya publicación afectaría la reserva mercantil y el secreto comercial e industrial, pues como lo ha indicado la Corte Constitucional es necesario consignar los motivos por los cuales la publicación de esa información puede dañar esos derechos de manera real, probable y específica y no de manera remota o eventual. 61.
Asimismo, no se observa que, en la decisión adoptada por el juzgado de instancia, se realizara un juicio de proporcionalidad en el que explicara si la reserva satisfacía un interés constitucionalmente imperioso, si era necesaria para protegerlo y si resultaba proporcional, teniendo en cuenta como ya se ha dicho, que parte de la información solicitada está relacionada con la actividad contractual de la entidad y por ello debía ser publicada. 62.
Defecto fáctico. El inciso 2 y el numeral 1° del artículo 26 del CPACA, confiere una facultad al funcionario judicial para solicitar los documentos respecto de los cuales se alegó la reserva, lo que le otorga una amplia discrecionalidad para decidir si los valorará o no, al momento de decidir el recurso. 63. Al respecto, se debe señalar que, si bien jurisprudencia constitucional ha dicho que el juez puede decidir el recurso de insistencia, sin acceder directamente los documentos respecto de los cuales se alega la reserva, cuando el asunto pueda decidirse a partir de la tipología o condición general del documento o de su descripción, también ha precisado que cuando el contenido o información específica del documento es la fuente de la reserva, aumenta la necesidad de valorar los documentos solicitados. 64.
En el caso, considera la Sala que para poder decidir el riesgo al bien jurídico tutelado con la restricción al acceso, era necesario valorar los documentos denegados, pues como ya se ha dicho, aquellos documentos relacionados con la actividad contractual deben ser publicados por aquella y, por lo tanto, sólo a partir de su contenido era posible establecer si en efecto corresponden a documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la poscontractual. 65.
Por lo anterior, se dejará sin efectos la sentencia No. 348 de 23 octubre 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales en el proceso con radicado 17001-33-33-001-2025-00370-00, para que, en su lugar, profiera una nueva decisión en la que (i) justifique adecuadamente la existencia, en concreto, de información reservada y clasificada de acuerdo con las finalidades legales previstas en cada caso, (ii) efectué un juicio de proporcionalidad en el que se indique, en concreto, si las reservas satisfacen una finalidad constitucionalmente imperiosa, si resultan necesarias y si son proporcionales y (iii) decida el alcance de las reservas valorando el contenido de la información. II.VI.
Respuesta problema jurídico. 66. Resulta claro para la Sala que en el presente caso la providencia proferida por el juzgado primero administrativo del circuito de Manizales incurrió en defectos sustantivo y fáctico que vulneran los derechos fundamentales invocados por el actor. 67. Por lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de JUAN DAVID DÍAZ OROZCO.
SEGUNDO: Dejar sin efectos la sentencia No. 348 de 23 octubre 2025, proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES en el proceso con radicado 17001-33-33-001-2025-00370-00.
TERCERO: Ordenar al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación (sin perjuicio de la interrupción de que trata el inciso 2 y el numeral 1° del artículo 26 del CPACA), profiera una nueva decisión en el proceso con radicado 17001-33-33- 001-2025-00370-00, en la que tenga en cuenta lo considerado en esta providencia.
CUARTO: Contra la presente decisión, procede impugnación ante el Consejo de Estado, dentro de los tres días siguientes a su notificación.
QUINTO: Si este proveído no es impugnado, por Secretaría, Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN