Pe.- 1/34 F-413 26/3/2026 ¿ DE LAS ACCIONES POPULARES - Finalidad y requisitos de procedencia / ACCIÓN POPULAR - Derechos colectivos a la infraestructura pública peatonal – Síntesis del caso: La acción popular fue promovida por G.O.R.G. y otros ciudadanos contra el Departamento de Antioquia, el Municipio de Rionegro, el Ministerio de Transporte, ODINSA S.A., la Concesión Túnel Aburrá Oriente, AIRPLAN – Operadora de Aeropuertos Centro Norte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil, con vinculación de la ANI y el IDEA, al considerar vulnerados varios derechos colectivos por la falta de infraestructura peatonal en el tramo comprendido entre el intercambio vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de acceso al terminal aéreo.
Extracto: [ ] Esto es, para la procedencia de la acción popular, deben acreditarse: (i) una acción u omisión de la demandada; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, siempre que no corresponda al riesgo normal de la actividad humana; y, (iii) una relación de causalidad entre la acción/omisión y la afectación de los derechos e intereses colectivos. [ ] Aunque sea innegable que las condiciones de vida de los seres humanos, sus desplazamientos y los medios que utilizamos impactan el medio ambiente, el ambiente sano como garantía tiene un alcance más universal (art. 4-a), en la medida en que la protección del aire, del agua y del suelo garantiza el equilibrio ecológico para la vida en general y la subsistencia del planeta como entidad global y no de una especie en particular, como evidencia el carácter planetario de las principales preocupaciones en este ámbito, esto es, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación; es decir, excede el problema que pueda representar para la cotidianidad, las vías a disposición de una población flotante o variable que transita, trabaja o visita temporalmente un aeropuerto internacional y sus alrededores.
Y es cierto que, en general, las obras de infraestructura suponen una inversión de recursos y que hacen parte del patrimonio público (art. 4-e), mas su consagración como derecho colectivo busca prevenir eventos de corrupción y despilfarro; mientras que, las garantías del goce del espacio público (art. 4-d) solo es posible una vez se cuente con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. [ ] La Sala considera entonces, que los hechos y pretensiones se enmarcan en la vulneración al derechos e interés colectivo relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (art. 4-m), en la medida en que se planeó y ejecutó una obra de infraestructura o intercambio vial en un área de suelo suburbano, sin una solución para la movilidad peatonal entre el intercambio vial y el aeropuerto JMC. [ ] En ese orden de ideas, una obra vial o de infraestructura debe contar con cruces peatonales y andenes adecuados para la circulación en condiciones de seguridad y comodidad (salvo restricciones razonables admisibles), de lo contrario se expone a los usuarios de tales obras a riesgos y con ello se vulnera el derecho colectivo tantas veces citado, cuya garantía debe hacer prevalecer el beneficio de la calidad de vida de los habitantes, esto es, no perder de vista la centralidad de la persona humana y su dignidad como finalidad del orden jurídico. [ ] Se encuentra entonces acreditado que el tramo comprendido entre el límite del intercambio vial y la glorieta interna de ingreso al Aeropuerto Internacional José María Córdova carece de andenes continuos, separadores peatonales o infraestructura que permita una circulación segura de peatones, pese a tratarse de un corredor de alta demanda vehicular y con flujos peatonales significativos. [ ] En el caso, la Sala considera acreditado que la ausencia de infraestructura peatonal continua y segura en el tramo comprendido entre el límite del Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de ingreso a la terminal aérea configura una amenaza concreta a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la infraestructura pública peatonal y de transporte terrestre en condiciones de seguridad y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que la falta de continuidad peatonal segura configura una amenaza cierta, actual y técnicamente previsible a los derechos colectivos al goce del espacio público y a la infraestructura peatonal en condiciones de seguridad. Declaró que dicha amenaza es imputable al Departamento de Antioquia y a la Aerocivil, por encontrarse en posición jurídica y funcional para prevenirla.
En consecuencia, ordenó: (i) habilitar un paso peatonal provisional, continuo y señalizado con plan de manejo de tránsito peatonal; (ii) elaborar estudios y diseños definitivos para la construcción de andenes y obras complementarias; y (iii) ejecutar las obras definitivas de infraestructura peatonal en el tramo afectado. Declaró Pe.- 2/34 F-413 26/3/2026 ¿ probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de las demás entidades demandadas y vinculadas.
Pe.- 3/34 F-413 26/3/2026 ¿ República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Tribunal Administrativo de Antioquia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEXTA DE DECISIÓN Medellín, veintiséis de marzo de dos mil veintiséis ASUNTO POR RESOLVER La Sala profiere sentencia de primera instancia en la acción popular (art. 88 CP), promovida por GERMÁN ORLANDO RAMÍREZ GÓMEZ identificado con cédula de ciudadanía 3.608.496, MARÍA MERCEDES SAYAGO NIETO con cédula de ciudadanía 60.292.235, VIVIAN ALICIA RAMÍREZ SAYAGO GÓMEZ con cédula de ciudadanía 43877407, KAREN ALEJANDRA RAMÍREZ SAYAGO con cédula de ciudadanía 32.296.228, GERMÁN RAMÓN RAMÍREZ SAYAGO con cédula de ciudadanía 1.045.018.326, ANGÉLICA MERCEDES RAMÍREZ SAYAGO con cédula de ciudadanía 1.037.583.145, SEBASTIÁN QUINTERO con cédula de ciudadanía 1.020.427.449, TATIANA BEDOYA con cédula de ciudadanía 1.039.449.143, ANDRÉS FELIPE PÉREZ OCAMPO con cédula de ciudadanía 1.007.407.704, OLGA LUCÍA GIL SUÁREZ con cédula de ciudadanía 1.036.958.255, YULIANA JIMÉNEZ SOTO con cédula de ciudadanía 1.022.123.047, BAYRON DE JESÚS TAMAYO TORO con cédula de ciudadanía 8.403.969, GLORIA ENITH OCAMPO ÁLVAREZ con cédula de ciudadanía 43.382.463, CARLOS ANDRÉS PÉREZ ÁLVAREZ con cédula de ciudadanía 70.303.377 y CIELO DE LA TRINIDAD MARÍN LÓPEZ con cédula de ciudadanía 43.211.325 contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA con Nit. 890.900.286-0, el MUNICIPIO DE RIONEGRO con Nit. 890.907.317-2, el MINISTERIO DE TRANSPORTE con Nit 899.999.055-4, ODINSA con Nit. 800.169.499-1, la CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE con Nit. 811.012.172-2, AIRPLAN –OPERADORA DE AEROPUERTOS CENTRO NORTE con Nit. 900.205.407-1 y la AEROCIVIL con Nit. 899.999.059-3.
Como vinculadas la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI con Nit. 830.125.996-9 y el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA con Nit. 890.980.179-2. Proceso Acción popular 1ª instancia 050 012 33 30 002 02 500 93 10 0 Actora Germán Orlando Ramírez Gómez y otros Apoderada Maribel Manrique García Accionada Departamento de Antioquia Apoderado Juan Camilo Giraldo Hernández Accionada Municipio de Rionegro Apoderado Duvin Alcides Duque Alzate Accionada Ministerio de Transporte Apoderado David Andrés Ríos Cuartas Accionada ODINSA Apoderada Sara Bustamante Blanco Accionada Concesión Túnel Aburrá Oriente Apoderado Carlos Andrés López Pineda Accionada AIRPLAN Apoderada Jocelyn Orozco Flores Accionada Aerocivil Apoderado Julián David Saldarriaga Gómez Vinculada Defensoría del Pueblo Vinculada ANI Apoderado Juan Pablo Uribe Barrera Vinculada IDEA Apoderado Daniel Santiago Giraldo Cuartas Procurador Juan Nicolás Valencia Rojas Interviniente ANDJE Tema Espacio público Subtemas Infraestructura vial en condiciones de seguridad Decisión Concede protección I.
ANTECEDENTES República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 4/34 F-413 26/3/2026
1. LA DEMANDA presentada el 22/7/2025 (002)1, subsanada el 31/7/2025 (012) y admitida el 19/8/2025 (013), solicita la protección de los derechos e intereses colectivos a la infraestructura pública peatonal, vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, un ambiente sano, goce del espacio público peatonal, seguridad y prevención de desastres viales y defensa del patrimonio público; pretende que se ordene a las accionadas: (i) la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas de agua, en la zona de influencia del proyecto intercambio vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova, específicamente desde las glorietas del mismo aeropuerto y hasta el aeropuerto, con el fin de garantizar la seguridad vial de la comunidad en general (ii) que mientras se ejecuta la obra de construcción definitiva de los andenes y las ciclorrutas, se habilite un paso peatonal provisional que supla la necesidad de la comunidad y garantice el uso peatonal de forma segura por el sector 2.
Pretensiones fundadas en los siguientes HECHOS RELEVANTES: en el mes de marzo de 2024, la Gobernación de Antioquia, la Concesión Túnel Aburrá Oriente y ODINSA Vías comenzaron la construcción del intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova, sobre la glorieta externa del aeropuerto. 3. El “27/11/2023” se llevó a cabo la socialización del proyecto intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova, Glorieta aeropuerto, reunión en la que participaron el abogado Bayron Tamayo Toro en representación de los propietarios de unos lotes y viviendas y de la empresa Granate, un delegado de la Gobernación de Antioquia, de la interventoría y del CCA.
Tamayo Toro manifestó su inconformidad por la falta de andenes e iluminación en el sector porque no cuentan con un lugar seguro para transitar, además indicó que en la zona ya se habían presentado accidentes que involucraban peatones. 4. Las entidades informaron que el proyecto no incluye puentes o andenes, que mediante un convenio la Aerocivil cedió los predios a la Gobernación de Antioquia para la intervención hasta la glorieta interna del aeropuerto, que la zona hace parte de la Concesión Túnel Aburrá Oriente, que se está realizando recuperación del espacio público y que revisarían qué tipo de intervenciones se podían realizar, aunque, por el momento no había posibilidad de ampliar obras de este tipo pues ya habían hecho el cierre financiero del proyecto y firmado el acta con un alcance determinado. 5.
El 26/4/2024, se socializó el inicio de la obra y se informó que el contrato AMB 56 (97-CO-20-1811, de 20/12/1997) tiene como contratante a la Gobernación de Antioquia, contratista a la Concesión Túnel Aburrá Oriente, interventor al Consorcio AIG Túnel de Oriente y subcontratista a Mincivil S.A., aunque tampoco se dio respuesta concreta sobre la construcción de andenes para ir desde las zonas aledañas al aeropuerto, que escalarían el caso a las entidades que confluyen la vía. 6.
Un grupo de ciudadanos solicitó a AIRPLAN la construcción urgente de andenes y, de ser posible, ciclovías en el corredor vial entre la glorieta y el Aeropuerto José María Córdova, para garantizar la seguridad a residentes y trabajadores que transitan a pie, detalles de los andenes a construir y el plazo de la obra o las razones para negarla.
AIRPLAN respondió el 24/4/2025 que, como concesionario privado del contrato 8000011-OK de 2008, sus obligaciones se limitan al área concesionada hasta la primera glorieta del aeropuerto y que la construcción de andenes corresponde por competencia a las autoridades de tránsito. 7. El 23/4/2025, solicitaron a la Gobernación de Antioquia la construcción urgente de andenes cerca de la glorieta del Aeropuerto José María Córdova.
El 27/4/2025, la 1 El expediente electrónico puede ser consultado a través de este enlace: 0500123 33 00 020 25 009 310 0 República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 5/34 F-413 26/3/2026 Gobernación respondió que, al finalizar las obras, se construirán bermas según los diseños del proyecto, aseguró que el concesionario a través de su contratista adecuó un sendero provisional para la seguridad peatonal durante la obra y que el proyecto contempla pasos semaforizados y rampas conectadas a estructuras tipo Box Culvert ubicadas en paralelo al puente vehicular elevado, pero no incluye la construcción de andenes, ya que la movilidad en ese sector corresponde a la concesión AIRPLAN y/o a la Aeronáutica Civil, y no hace parte del alcance del contrato del intercambio vial. 8.
Idéntica petición radicaron ante la Alcaldía de Rionegro, la Concesión Túnel Aburrá Oriente y la Aeronáutica Civil. 9. El 14/4/2025, la Concesión Túnel Aburrá Oriente respondió que el proyecto en la glorieta externa del aeropuerto busca mejorar la infraestructura para atender la problemática de movilidad y futuros desarrollos, que al finalizar las obras se reconstruirá la berma según los diseños y que mientras tanto habilitaron senderos peatonales provisionales.
Aclaró que el proyecto no interrumpió senderos peatonales pues no existían y que la berma no está destinada para tránsito peatonal, sino como soporte de la calzada y estacionamiento en emergencia. Señaló que no tiene competencia para autorizar la construcción de andenes, pero remitirá la petición al Departamento de Antioquia para evaluar su viabilidad. 10.
El 2/5/2025, la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil – Occidente informó que la Aeronáutica Civil no tiene asignada la función de administrar la red vial nacional o municipal, por lo que no es competente para atender la solicitud. 11. El 26/5/2025, la Alcaldía de Rionegro –Secretaría de Desarrollo Territorial remitió la petición a la Concesión Túnel Aburrá Oriente, por competencia ya que las vías peatonales en el perímetro del Aeropuerto José María Córdova corresponden a una vía concesionada.
Luego, el 15/7/2025, la Subsecretaría de Equipamiento Público contestó que la intervención no es competencia municipal, pues las vías son propiedad de la Nación (Aeronáutica Civil), según la consulta en la Ventanilla Única de Registro, y remitió la petición a la entidad competente. El 21/7/2025 informó mediante correo electrónico al señor Bayron de Jesús Tamayo que la solicitud fue finalizada. 12.
La obra del intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova presenta un avance del 95%, ninguna entidad ha asumido la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas ni canaletas para aguas lluvias, lo que genera riesgos para peatones y ciclistas en un sector residencial y comercial, pues la intervención eliminó franjas que antes permitían desplazamientos seguros y redujo la vía vehicular a un solo carril, obligando a la comunidad -incluidos adultos mayores, personas con movilidad reducida y trabajadores- a transitar por la misma calzada que usan vehículos, exponiendo su integridad.
En consecuencia, solicita adecuar un sistema de drenaje y construir andenes y ciclorrutas para garantizar una movilidad segura.
13. DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS. Invoca los artículos 88, 24, 78, 79 y 82 de la Constitución Política, las leyes 472 de 1998, 105 de 1993, 1682 de 2013, 1437 del 2011, 388 de 1997 y 1083 de 2006 y el Decreto 798 de 2010. Considera que con su actuar las entidades amenazan los derechos colectivos a la infraestructura pública peatonal, vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, un ambiente sano, el goce del espacio público peatonal, la seguridad y prevención de desastres viales y la defensa del patrimonio público.
14. CONTESTACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (026). Se opone a su vinculación y a cualquier orden en su contra pues el proyecto de intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova, incluido en el Plan de Desarrollo del República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 6/34 F-413 26/3/2026 Departamento de Antioquia, lo ejecuta bajo el contrato de concesión No. 97-CO-20- 1811 la sociedad Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A. El plazo de ejecución es de 24 meses a partir del acta de inicio suscrita el 14/11/2023.
El objeto del contrato otorga al concesionario la responsabilidad, por su cuenta y riesgo, de realizar estudios, diseños definitivos, financiación, construcción, mejoramiento, rehabilitación, operación y mantenimiento de la Conexión Vial Aburrá-Oriente, cumpliendo con los diseños aprobados, especificaciones técnicas y requerimientos ambientales establecidos por las autoridades competentes.
Y que en la etapa actual, definida en el Acta de Modificación Bilateral No. 56, se desarrolla la Fase IV del contrato, que comprende la construcción del intercambio vial en la glorieta externa del aeropuerto, obra que permitirá la continuidad entre el Túnel de Oriente y la futura vía Aeropuerto-Belén, incluyendo gestión predial, obra civil, traslado de redes y adecuaciones para garantizar la funcionalidad vehicular.
Posteriormente, se ejecutarán obras complementarias de urbanismo, rampas peatonales, sistemas ITS, energía, iluminación y gestión ambiental, asegurando la operatividad integral de la infraestructura vial. 15. El alcance del proyecto incluye la gestión predial sobre terrenos pertenecientes al Departamento de Antioquia, particulares y la Nación. Para ello, la Aeronáutica Civil otorgó al Departamento, mediante la Resolución 01600 de 10/8/2023, el permiso de uso sobre 36 predios ubicados en la glorieta externa del Aeropuerto José María Córdova, para la construcción del intercambio vial, sin transferencia de dominio, ni autorización abierta, sino limitada al desarrollo del proyecto, manteniendo la Aerocivil la titularidad sobre los predios. 16.
Destaca que no todos los predios autorizados fueron intervenidos, dado que el área de influencia del proyecto no alcanzó la glorieta interna ni las instalaciones del aeropuerto. Por ello, se estableció en el Acta de Modificación Bilateral No. 56 que el concesionario custodiará los predios durante la ejecución y, una vez finalizadas las obras y definidas las áreas efectivamente utilizadas, se acordará la devolución de las remanentes no requeridas para el desarrollo final del proyecto. 17.
Advierte que el proyecto del intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova contempló desde su diseño la movilidad vehicular y peatonal, incluyendo rutas de transporte, paraderos, señalización, pasos seguros y senderos para población vulnerable. Ya en la etapa final, se han implementado pasos peatonales subterráneos tipo box culvert, controladores viales y andenes, garantizando la seguridad de peatones y ciclistas.
Antes de la obra, el sector carecía de infraestructura peatonal, lo que exponía a los transeúntes a condiciones de alta vulnerabilidad. Estas acciones fueron socializadas con la comunidad en 2023 y 2024, en las cuales se explicó el alcance del proyecto y las soluciones previstas. 18. Sin embargo, no es cierto que el diseño haya ignorado la movilidad peatonal, como se afirma en la acción popular.
Lo que no resulta viable es la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas de agua desde la glorieta externa hasta el aeropuerto, pues dicho tramo no hace parte del área de influencia del proyecto, la cual culmina en la zona denominada “los arcos”. Este sector está concesionado a otra entidad, por lo que su intervención excede el alcance contractual.
Aun así, el concesionario y la Gobernación han atendido solicitudes comunitarias y garantizado la protección de los derechos colectivos en el marco del proyecto. 19. Propuso la excepción de inexistencia de la obligación, porque no se acredita que el Departamento de Antioquia haya omitido elementos esenciales para la movilidad peatonal o ciclística, ni que tenga competencia para construir andenes, ciclorrutas, bermas o canaletas fuera del área de influencia del proyecto, pues República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 7/34 F-413 26/3/2026 dichas obras corresponden a otras entidades y no son obligación del ente departamental según la normativa vigente. 20.
El MUNICIPIO DE RIONEGRO (023) Se opone a las pretensiones porque no tiene competencia para construir o mantener vías peatonales en el perímetro del Aeropuerto José María Córdova y no es responsable de la vía concesionada ni de los predios que son propiedad de la Nación y administrados por la Aerocivil. 21. Añade que no existen estudios técnicos que evidencien la necesidad de sistemas de drenaje, ni análisis sobre el flujo peatonal, rangos etarios o actividades laborales en el tramo, lo que impide establecer una vulneración directa o un nexo causal imputable a la administración municipal.
Y, asegura que, aunque el municipio no tiene documentos técnicos ni contractuales que indiquen la inclusión o exclusión de estas infraestructuras en el alcance del proyecto del Intercambio Vial, a cargo de la Concesión Túnel Aburrá Oriente bajo contrato con el Departamento de Antioquia; en todo caso, la movilidad en el sector corresponde a la Concesión AIRPLAN y/o AEROCIVIL, la Concesión Túnel Aburrá Oriente dispuso senderos peatonales temporales con la señalización correspondiente y el Departamento de Antioquia ha garantizado la movilidad peatonal mediante medidas incluidas en el Plan de Manejo de Tránsito.
Por tanto, la solicitud de paso peatonal provisional ya está atendida y no justificaría una orden judicial adicional. 22. Propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por la ausencia de competencia directa sobre la infraestructura, dado que las vías son propiedad de la Nación (Aerocivil) o corresponden a una vía concesionada cuya gestión recae en la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., (ii) inexistencia de la amenaza o vulneración del derecho colectivo por actuaciones u omisiones, porque no ha incurrido en ninguna acción u omisión que constituya amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados, como el goce del espacio público, defensa de bienes de uso público, moralidad administrativa, patrimonio público y desarrollo urbano ordenado, (iii) buena fe, dado que actuó de buena fe dentro de la expedición de las licencias urbanísticas y dentro del control que realiza a las empresas asentadas en el corredor de servicios objeto de la litis.
23. EL MINISTERIO DE TRANSPORTE (024) se opone a las pretensiones porque se trata de una vía concesionada, no tiene competencia para ejecutar proyectos viales ni concesionar infraestructura aeroportuaria. Asegura que las pretensiones carecen de fundamento jurídico, fáctico y probatorio y que no se acreditó el requisito previo del artículo 144 CPACA.
Además, sus funciones son distintas a las de los entes territoriales y descentralizados (Dec.087 de 2011), por lo que no tiene responsabilidad en los hechos ni ha vulnerado los derechos colectivos invocados; como órgano netamente normativo y regulador, cumple funciones relacionadas con el trámite de proyectos de inversión, de acuerdo con la necesidad de “Asistencia Técnica” en puntos específicos del proyecto, pero ni los municipios ni la Gobernación han solicitado recursos de las diferentes fuentes de financiación que están a disposición. 24.
Propuso como excepciones (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) inexistencia de nexo causal respecto del presunto daño causado, (iii) inexistencia del derecho pretendido y (iv) inexistencia de título de imputación. 25. ODINSA S.A. (035), rechaza las pretensiones por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que ODINSA S.A. no tiene relación contractual ni participación en el proyecto Conexión Vial Aburrá – Oriente, ni en las obras del intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova ejecutadas según contrato de concesión No. 97-CO- 20-1811 entre la Gobernación de Antioquia y la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., no tiene vínculo societario con la concesión, ni es accionista, por lo que no existe República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 8/34 F-413 26/3/2026 fundamento jurídico para imponerle obligaciones, la demanda tampoco refiere alguna acción u omisión atribuible a ODINSA S.A., salvo en el hecho primero, al confundirla con Odinsa Vías y afirmar erróneamente que inició la obra.
26. LA CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE (036) se opone a las pretensiones de construir andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas de agua “desde las glorietas del mismo Aeropuerto y hasta el aeropuerto” porque el área se encuentra fuera de la competencia del Departamento de Antioquia y de la Concesión. 27. Propone falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no tiene competencia para decidir sobre la construcción de las obras solicitadas, pues es una sociedad privada y contratista del Departamento de Antioquia bajo la modalidad de precios unitarios, que se limita a ejecutar las actividades expresamente pactadas en el contrato y en las actas de modificación bilateral AMB 56, 57 y 60, que no incluyen las obras reclamadas, por lo que cualquier obra adicional requeriría un otrosí autorizado por la entidad contratante. 28.
Asegura que el alcance de las obras termina aproximadamente en el punto K0+700, a la altura de la escultura “Pórticos”, y el siguiente tramo hasta el Aeropuerto José María Córdova es competencia de la Aerocivil e incluye zona rural según el POT de Rionegro. 29. Manifiesta que la demanda no cuestiona las obras ejecutadas ni las medidas adoptadas por la concesión para garantizar la movilidad peatonal durante la construcción, con pasos provisionales y señalización. El reproche se centra en la ausencia de infraestructura definitiva en un tramo ajeno al contrato, lo que no cumple con el presupuesto del artículo 14 de la Ley 472 de 1998, que exige que la acción se dirija contra quien amenaza o vulnera el interés colectivo, solo enuncia derechos colectivos vulnerados, sin sustento probatorio ni argumentación suficiente, incumpliendo el artículo 18 de la Ley 472 de 1998.
Además, como la zona reclamada es rural, no se aplican los lineamientos urbanos invocados. 30. Finalmente, asevera que algunos demandantes ocupan ilegalmente terrenos de la Aerocivil, impidiendo la circulación peatonal y la eventual construcción de andenes en la franja reclamada, circunstancia que, sumada a la falta de fundamento jurídico, configura una actuación temeraria que justifica la condena en costas del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 31.
AIRPLAN –OPERADORA DE AEROPUERTOS CENTRO NORTE (025) se opone a las pretensiones pues no ha vulnerado derechos colectivos relacionados con infraestructura peatonal, vial, transporte seguro, ambiente sano, espacio público, seguridad vial ni defensa del patrimonio público y cumple el rol de administrador del Aeropuerto José María Córdova, exclusivamente, conforme al contrato de concesión 8000011-OK 2008, que no contempla el diseño, la planeación ni la ejecución de obras en la vía pública, se limitan a la operación y administración del aeropuerto. 32.
Agrega que no participó en reuniones sobre las obras del intercambio vial y que las medidas de protección a peatones son responsabilidad exclusiva de las entidades públicas dueñas del proyecto, ya que si bien los hechos se refieren a la zona de influencia del aeropuerto, las obligaciones de Airplan las delimita el contrato de concesión N° 80000011-OK 2008 para la administración y operación de la infraestructura aeroportuaria en el área concesionada: el Aeropuerto José María Córdova y la vía hasta la primera glorieta, lo que excluye el tramo reclamado por los accionantes y propone falta de legitimación en la causa por pasiva. 33.
Asegura que para imputar responsabilidad a una persona se requieren tres elementos: conducta imputable, resultado lesivo y relación causal entre ambos. En República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 9/34 F-413 26/3/2026 este caso, los accionantes pretenden atribuir responsabilidad a Airplan S.A.S. únicamente por la cercanía del aeropuerto al proyecto Intercambio Vial, sin demostrar cuáles son sus obligaciones contractuales ni cómo su conducta u omisión genera el daño alegado, conforme al artículo 167 CGP, corresponde a las partes probar los hechos que sustentan sus pretensiones.
Pretender invertir la carga de la prueba y presumir responsabilidad objetiva constituye un despropósito jurídico contrario al principio de presunción de inocencia consagrado en el artículo 29 de la Constitución. 34. Citas las sentencias C-215 de 1999 de la Corte Constitucional y 2002-00559 de 19/2/2004 del Consejo de Estado para afirmar que, en las acciones populares el actor debe demostrar la existencia de amenaza o vulneración actual y su relación con actos u omisiones del demandado.
En este caso, la demanda carece de sustento probatorio sobre cómo la conducta de Airplan afecta derechos colectivos como el goce del espacio público o la defensa del patrimonio.
35. LA AEROCIVIL (028) asegura que conforme al Decreto 1294 de 2021 tiene como objetivo garantizar el desarrollo de la aviación civil y la administración del espacio aéreo en condiciones de seguridad y eficiencia. Sus funciones se circunscriben a la regulación aeronáutica, operación de servicios aeroportuarios, seguridad operacional, investigación de accidentes y expedición de reglamentos aeronáuticos.
No tiene competencia para construir, habilitar o mantener andenes, ciclorrutas, bermas o canaletas de agua, pues estas son obras de infraestructura vial departamental o municipal, ajenas a su ámbito funcional. 36. La demanda pretende imponer a la Aerocivil la ejecución de obras viales en la zona del Intercambio Vial del Aeropuerto José María Córdova, lo cual carece de fundamento legal.
Las competencias de la Aerocivil son taxativas y no incluyen infraestructura vial externa al aeropuerto. Imponerle tales obligaciones desconocería el principio de legalidad consagrado en los artículos 6, 121, 122 y 123 de la Constitución, que exige que las entidades públicas actúen dentro de sus funciones constitucionales y legales. 37.
Mediante Resolución 1600 de 10/8/2023, otorgó al Departamento de Antioquia el uso de los predios necesarios para la construcción del intercambio vial, trasladándole todas las responsabilidades derivadas de la obra, incluidas las ambientales, sociales y prediales. Desde la ejecutoria de esta resolución, cesó cualquier responsabilidad de la Aerocivil sobre la operación, mantenimiento o ejecución de obras en la glorieta externa del Aeropuerto, a cargo del ente territorial. 38.
No existe prueba que demuestre que la Aerocivil haya vulnerado derechos colectivos como el goce del espacio público, la seguridad vial, el ambiente sano o la defensa del patrimonio público. La entidad no ha ejecutado obras ni realizado actividades en el sector objeto de la acción popular que puedan generar afectaciones. Las obras reclamadas corresponden a la Gobernación de Antioquia y al concesionario vial, no a la Aerocivil.
La acción popular exige que exista una amenaza o vulneración cierta e imputable al demandado. En este caso, la Aerocivil se limitó a otorgar un permiso de uso de predios mediante un acto administrativo válido y ejecutoriado, sin intervenir en la ejecución del proyecto, por lo que encuentra improcedentes las pretensiones en su contra.
39. AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI (042), se opone a las pretensiones por falta de fundamento probatorio y solicita su desvinculación del proceso, dado el incumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 144 CPACA. Subsidiariamente, pide negar las pretensiones por improcedentes y condenar en costas a la parte actora.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 10/34 F-413 26/3/2026 40. Asegura que la parte actora no acreditó la vulneración o amenaza de derechos colectivos atribuible a la ANI. Conforme al artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba recae en el demandante, quien debe demostrar hechos concretos que configuren la afectación alegada.
La demanda se basa en apreciaciones subjetivas sin sustento probatorio, lo que contraviene principios procesales y jurisprudencia que exigen que la amenaza o vulneración sea real, directa, actual y demostrada, es decir, la vulneración alegada es inexistente. 41. Además, el actor no acreditó haber solicitado previamente a la ANI la adopción de medidas para proteger los derechos colectivos, como lo exige el artículo 144 CPACA, omisión que vulnera el debido proceso y el principio de legalidad, lo que hace improcedente la acción respecto de la ANI. 42.
Sostiene que se configura falta de legitimación por pasiva, por cuanto no tiene competencia sobre la glorieta externa ni sobre las obras reclamadas (andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas de agua), que corresponden a la Concesión Túnel Aburrá Oriente, la Gobernación de Antioquia y la Aerocivil; porque no existe vínculo jurídico ni fáctico entre la ANI y el objeto litigioso; y, la jurisprudencia del Consejo de Estado establece que la legitimación exige participación real en la situación que origina la demanda, que no se acredita en este caso. 43.
Señala que, para que proceda la acción popular deben concurrir tres elementos: (i) acción u omisión del demandado, (ii) daño contingente o amenaza a derechos colectivos, y (iii) relación de causalidad. Ninguno de esos elementos se acredita respecto de la ANI, pues no existe norma que le imponga la obligación de ejecutar las obras reclamadas, no hay prueba de daño o amenaza, y no se configura relación causal entre la actuación de la ANI y la presunta vulneración.
44. INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA (043), afirma que las pretensiones contra el Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA son jurídicamente improcedentes, pues buscan imponerle obligaciones (como la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas) que exceden completamente sus competencias legales y contractuales, ya que es un establecimiento público departamental de fomento y desarrollo, creado por la Ordenanza 13 de 1964, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y su función principal es promover el desarrollo económico y social del Departamento de Antioquia mediante operaciones financieras, créditos y administración de recursos, no la ejecución de obras civiles. 45.
Añade que participa en el proyecto Conexión Vial Aburrá Oriente –Túnel de Oriente únicamente como operador financiero, según Convenio Interadministrativo No. 22IA111B712-2022, el IDEA “no tiene ningún tipo de injerencia ni responsabilidad en relación con las actividades necesarias para adelantar las obras objeto de la destinación de los recursos”, solo realiza desembolsos según instrucciones del Departamento de Antioquia, sin injerencia técnica, operativa ni contractual en las obras, por lo que no existe nexo causal ni imputación fáctica que lo vincule con la presunta vulneración de derechos colectivos, y atribuirle tales obligaciones vulneraría los principios de legalidad y competencia previstos en el artículo 121 de la Constitución y en las leyes 80 de 1993 y 489 de 1998. 46.
En consecuencia, solicita negar las pretensiones y desvincularlo por falta de legitimación material en la causa, imposibilidad jurídica de las pretensiones y ausencia de nexo causal pues no tiene relación con los hechos, no participó en la planeación, diseño, ejecución y supervisión de las obras, no tiene facultades para ordenar la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas o canaletas y no ha desarrollado, República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 11/34 F-413 26/3/2026 omitido ni tolerado actuaciones que puedan considerarse causa o concausa del daño alegado.
47. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. LA PARTE ACTORA (081), reitera que con la construcción del intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova, la comunidad que habita y trabaja alrededor del aeropuerto no cuenta con andenes continuos para transitar de manera segura desde el intercambio vial hasta el aeropuerto, pues si bien es cierto antes de la obra no había andenes, contaban con un espacio amplio para andar al costado de la vía, tanto así que varios de los declarantes confirmaron que se tenía un paso no muy seguro para desplazarse pero sí existía, además que durante la obra, se dispusieron pasos peatonales de manera provisional y que fueron usados por la comunidad. 48.
Asegura que con el intercambio vial se construyó un trébol, que integra y permite la movilidad peatonal de un lado a otro, frente a frente, de derecha a izquierda y viceversa, pero al salir de ese espacio, los transeúntes no tienen zonas seguras para andar o desplazarse desde y hacia el aeropuerto, quedando atrapados en un diseño moderno y útil solo para el tránsito vehicular. 49.
Agrega que, en las reuniones de socialización y sensibilización del proyecto de intercambio vial, la comunidad manifestó reiteradamente su inconformidad y preocupación por la ausencia de infraestructura adecuada que garantizara la circulación peatonal segura, especialmente para los adultos mayores como actores viales vulnerables; no obstante, dichas inquietudes no recibieron una respuesta de fondo ni un amparo claro por parte de las autoridades competentes.
La situación fue acreditada mediante prueba documental y corroborada con los testimonios rendidos en audiencia, en los cuales se indicó que la no construcción de los andenes en este tramo obedeció a la falta de aprobación presupuestal y a que dicha obra no estaba contemplada ni en los contratos suscritos ni en las actas de modificación, lo que impedía ejecutar la continuidad del andén; pese a las manifestaciones reiteradas de la comunidad, no se adoptaron medidas ni se evidenció gestión efectiva por parte de las entidades responsables para atender la necesidad planteada, específicamente la culminación del andén hasta la glorieta interna del aeropuerto. 50.
De las contestaciones a la acción popular presentadas por las entidades accionadas y vinculadas se desprende que el proyecto del intercambio vial fue concebido y ejecutado priorizando exclusivamente la solución de la congestión vehicular, sin una consideración integral por la movilidad peatonal, circunstancia corroborada por el material probatorio obrante en el expediente —imágenes, videos y declaraciones rendidas en audiencia—, en las que se reconoce que, aunque la obra se extiende hasta el sector de Los Pórticos, la circulación de peatones fue prevista únicamente en el área del trébol, desconociendo el entorno aledaño y el Análisis de Flujos Peatonales contenido en el Título 6 del Volumen X – Estudio de Urbanismo y Paisajismo Intercambiador Aeropuerto José María Córdova Fase III, aportado por la Concesión Túnel Aburrá Oriente, el cual evidencia, a partir de la caracterización de volúmenes peatonales del ramal oriental de la glorieta, un flujo significativo de peatones —principalmente en el sentido sur–norte— que no fue adecuadamente atendido en el diseño del proyecto.
El estudio también detalla la cantidad de carriles y el ancho de estos, además indica que: (página 20) “La circulación peatonal en los cuatro accesos de la glorieta en estudio se desarrolla sobre espacios que no cuentan con la disposición exclusiva para la movilidad de peatones”. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 12/34 F-413 26/3/2026 51.
Asegura que el Documento Soporte Técnico del Plan Local de Seguridad vial del Municipio de Rionegro- archivo 01. DTS_PLSV_Rionegro anexos requerimiento Rionegro antecedentes 2025-931, se hace referencia que en el diagnóstico elaborado se reveló el desafío que ha enfrentado el Municipio de Rionegro en materia de seguridad vial, afirmando que: “Las estadísticas de los últimos 8 años son evidentes: 255 víctimas fatales y 737 personas lesionadas en siniestros viales, con una alta concentración de afectación en motociclistas y peatones. 52.
De las declaraciones de los ingenieros responsables del proyecto y la documentación aportada, se establece que el diseño y ejecución del Intercambio Vial del Aeropuerto José María Córdova se enfocó exclusivamente en resolver la congestión vehicular, sin contemplar adecuadamente la movilidad peatonal ni la infraestructura para bicicletas, limitándose a cruces peatonales en el trébol y pasos provisionales durante la obra.
Aunque se reconoce la necesidad de andenes y ciclorrutas en el tramo hacia la glorieta interna del aeropuerto, esta no fue incluida en el alcance contractual por falta de recursos y aprobación presupuestal, pese a las reiteradas solicitudes de la comunidad y a estudios técnicos que evidencian la vulnerabilidad de peatones y ciclistas, quienes representan el 30% de las víctimas fatales en Rionegro entre 2017 y 2024.
La situación refleja una falta de articulación entre las entidades públicas y privadas involucradas, dejando sin solución una necesidad evidente para garantizar la seguridad vial y el derecho a la movilidad segura. 53. Según las pruebas practicadas, el tramo comprendido entre los arcos y la glorieta interna del Aeropuerto José María Córdova pertenece a la Aeronáutica Civil, conforme a la Resolución 1600 del 10 de agosto de 2023, siendo esta entidad y el concesionario del aeropuerto responsables de su administración. En audiencia se indicó que la construcción de infraestructura peatonal en dicho sector requiere recursos y coordinación con la Gobernación de Antioquia, enfatizando que no tendría sentido ejecutar obras sin garantizar continuidad hasta la terminal aérea.
Por ello, se solicita que la construcción de andenes se realice desde el intercambio vial del aeropuerto (el trébol) hasta la glorieta interna, como medida necesaria para asegurar la movilidad peatonal segura y la articulación entre las entidades competentes. 54. Finalmente, atribuye responsabilidad al Departamento de Antioquia, en cuanto le corresponde propender por la conectividad de la infraestructura vial departamental y municipal, debiendo ejercer, a través de la ANI, la supervisión necesaria para garantizar el cumplimiento de las órdenes que se impartan mediante eventuales adiciones o modificaciones contractuales encaminadas a salvaguardar los derechos colectivos invocados; de igual forma, se compromete la responsabilidad del Municipio de Rionegro, llamado a cooperar para asegurar a la ciudadanía el acceso efectivo a lo público, particularmente mediante la construcción y adecuación de andenes y ciclorrutas inexistentes entre el intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova y la glorieta interna del aeropuerto; por su parte, el Ministerio de Transporte debe intervenir desde sus competencias de orientación, planeación, dirección y control de la infraestructura vial, mientras que la Concesión Túnel Aburrá Oriente está obligada a gestionar la infraestructura peatonal faltante para garantizar una movilidad segura en el tramo comprendido entre el intercambio vial del aeropuerto y la escultura de Los Pórticos; por último, justifica la vinculación de ODINSA S. A., en tanto ejerce el control directo sobre ODINSA Vías S. A. S., plataforma de inversión en infraestructura vial, circunstancia que le otorga vocación de prosperidad como sujeto llamado a responder en el presente proceso.
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55. EL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (075) señala que no existe prueba técnica de daño o amenaza, requisito estructural de la acción popular, y cita jurisprudencia del Consejo de Estado para enfatizar que la prosperidad de esta acción exige evidencia real y nexo causal demostrable entre la conducta atribuida y la afectación alegada. En particular, indica que no hay evidencia de inundaciones, de accidentalidad significativa atribuible a la obra, ni estudios que demuestren insuficiencia de los pasos peatonales existentes, así como la ausencia de informes periciales que corroboren la amenaza. 56.
En materia probatoria, resalta la unanimidad de los testigos técnicos en cuanto a que el proyecto sí contempló, diseñó y ejecutó pasos peatonales — incluyendo medidas provisionales bajo el Plan de Manejo de Tránsito, senderos y pasos seguros tipo box culvert— y que, previo a la obra, el sector carecía de infraestructura peatonal, por lo que la intervención habría mejorado las condiciones existentes.
De acuerdo con la línea jurisprudencial invocada, cuando la administración demuestra medidas razonables para proteger derechos colectivos, la imputación por omisión se excluye. 57. Argumenta la inexistencia de obligación sobre el tramo que pretende la parte actora, por tratarse de una zona ajena al área de influencia del proyecto y bajo administración/concesión distinta, señalando que el permiso de uso otorgado por la Aerocivil es limitado y no transfiere dominio ni responsabilidad.
En esa perspectiva, afirma que una acción popular no puede usarse para imponer obras no diseñadas, alterar contratos ni trasladar competencias, máxime cuando las zonas invocadas no fueron objeto de intervención. 58. Con base en lo anterior, solicita negar en su integridad las pretensiones, declarar probada la excepción de inexistencia de obligación por falta de competencia y ausencia de mandato legal o contractual, y reconocer que no hay evidencia de daño o amenaza a los derechos colectivos.
59. EL MUNICIPIO DE RIONEGRO (077) reitera la falta de legitimación en la causa por pasiva, para responder por las pretensiones de la acción popular, lo cual tiene como fundamento el régimen de propiedad y administración del tramo vial en disputa. 60. Con fundamento en los anteriores argumentos exige se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, se excluya del trámite de la acción, denegar las pretensiones de la demanda y no condenar en costas al municipio. 61.
El MINISTERIO DE TRANSPORTE (082) reitera que las causas que dieron origen al proceso no le son atribuibles, configurándose una falta de legitimación en la causa por pasiva, tanto material como subjetiva, ya que las pruebas aportadas no acreditan omisión ni acción irregular atribuible al Ministerio, por lo que no se configura responsabilidad. 62.
ODINSA S.A. (080) insiste en la falta de legitimación en la causa por pasiva por la inexistencia de relación directa con el contrato y los hechos de la demanda, por la independencia que existe entre ODINSA S.A. y la CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE S.A. 63. Finalmente menciona que, si bien la acción popular es un mecanismo amplio de protección de derechos colectivos, no puede convertirse en una herramienta para demandar indiscriminadamente a cualquier actor económico que tenga un nombre similar o un antecedente histórico remoto. 64.
La CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE (079) reitera que actuó como contratista privado sin funciones públicas, circunscrita estrictamente a lo pactado en las Actas de República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 14/34 F-413 26/3/2026 Modificación Bilateral (AMB) 56, 57 y 60 del Contrato de Concesión 97-CO-20-1811, bajo modalidad de precios unitarios; por ende, solo podía ejecutar las obras expresamente incluidas y en las cantidades previstas, sin facultad para adicionar, suprimir o redefinir alcance sin instrucción del contratante y otrosí con respaldo presupuestal.
En tal marco, el Intercambio Vial Aeropuerto JMC fue concebido como solución eminentemente vial, con pasos peatonales únicamente dentro de la glorieta, sin andenes ni ciclorrutas hasta el aeropuerto y que los diseños elaborados por la Concesión no recibieron objeción de la interventoría, por lo que no existe transgresión de derechos colectivos atribuible a su actuación conforme al contrato y directrices públicas. 65.
Asegura que conforme a las pruebas documental y testimonial técnica, la obra tuvo un límite espacial objetivo: hasta la escultura “Los Pórticos” (KO+700) en la vía hacia el aeropuerto (conocida como “los arcos”). Más allá de ese punto, no se pactó ejecución de andenes o ciclorrutas ni otras obras adicionales. En consecuencia, si ya no hay legitimación dentro del tramo ejecutado para exigir obras no contratadas, con mayor razón la Concesión carece de legitimación respecto del segmento posterior que nunca hizo parte del proyecto. 66.
Subraya que el reproche de los actores no versa sobre defectos del intercambio construido, sino sobre obras omitidas por fuera del alcance material y espacial del contrato. Si en el futuro las autoridades decidieran construir la continuidad peatonal/ciclística hasta el aeropuerto, ello exigiría apropiación presupuestal y proceso de selección propios, independientes del vínculo concesional vigente y sin mandato para imponerle nuevas obligaciones al contratista.
Por tanto, solicita excluir cualquier orden que la comprometa en la eventual ejecución de esas obras. 67. Adicionalmente, cuestiona un supuesto fáctico de la demanda: el tramo pretendido fue calificado por los demandantes como zona urbanizada de carácter mixto, cuando según el POT de Rionegro (Acuerdo 002/2018), corresponde a suelo rural (vereda Playa Rica – Ranchería).
Por ello, considera impropia la aplicación de lineamientos técnicos para pasos urbanos que fueron allegados por los actores, reforzando la improcedencia de las exigencias frente al contratista. 68. Con base en lo anterior, solicita desestimar las pretensiones formuladas en su contra y excluirla de cualquier mandato de construcción de andenes o ciclorrutas fuera del marco contractual ya cumplido (AMB 56, 57 y 60). 69.
AIRPLAN –OPERADORA DE AEROPUERTOS CENTRO NORTE (076) precisa que es concesionario aeroportuario al amparo del Contrato de Concesión 8000011-OK de 2008, con un objeto cierto y limitado: administración, operación, inversión, adecuación y mantenimiento de las terminales y de las vías de acceso dentro de los predios aeroportuarios (Apéndices D y E). 70.
Reitera que no participó en el diseño, planeación, financiación, ejecución ni administración del Intercambio Vial, que es obra vial pública por fuera del alcance concesional. En materia de acceso y transporte terrestre, su obligación es cooperar con la autoridad competente y gestionar aspectos operativos internos (p. ej., bahías, áreas de espera de taxis), no diseñar ni construir andenes/ciclorrutas en vía pública.
Por ello, las decisiones de diseño y movilidad externa corresponden a la Alcaldía/Secretaría de Movilidad de Rionegro, y a las demás autoridades viales competentes, no al concesionario. 71. Agrega que, con base en el contrato, su responsabilidad física llega hasta la primera glorieta interna del aeropuerto; las glorietas y calzadas del Intercambio Vial República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 15/34 F-413 26/3/2026 externo no son parte del área concesionada.
En consecuencia, no tiene injerencia ni obligación de ejecutar obras de infraestructura peatonal o ciclista en ese tramo. Este deslinde territorial sustenta su posición de que no existe vínculo funcional ni contractual con el objeto material de la acción. 72. Insiste en la configuración de la falta de legitimación por pasiva, porque las pretensiones recaen sobre obras viales públicas cuya competencia normativa, operativa y sancionatoria corresponde a las autoridades de transporte (Ministerio y alcaldes/autoridades municipales), de acuerdo con el régimen compilado en el Decreto 1079 de 2015 (arts. 2.2.1.1.2.1 y 2.2.1.1.2.2, provenientes de los arts. 10 y 11 del D.170/2001).
Al ser empresa privada no es autoridad para regular, diseñar o construir andenes o ciclorrutas en vía pública; su papel se circunscribe al ámbito aeroportuario y a la coordinación con la autoridad competente. 73. Asegura que el actor no acreditó los tres elementos estructurales de la responsabilidad (conducta imputable, resultado lesivo y nexo causal).
Rechaza una lectura de responsabilidad objetiva en acciones populares que invierta la carga de la prueba, recordando que el artículo 167 del CGP impone al demandante la carga probatoria. Cita a la Corte Constitucional (C‑215/1999) y el Consejo de Estado (19/02/2004, Sección Primera, rad. 2002‑00559), sobre la necesidad de probar amenaza o vulneración y su atribuibilidad a la parte demandada.
Concluye que no hay evidencia idónea que vincule una acción u omisión de AIRPLAN con la falta de andenes/ciclorrutas o con un riesgo cierto para derechos colectivos en el tramo discutido. 74. Solicita su exoneración de responsabilidad y que se desestimen las pretensiones en su contra, al no existir vulneración de los derechos colectivos invocados ni competencia u obligación contractual para ejecutar las obras reclamadas en el intercambio vial externo. 75.
La AEROCIVIL (083) reitera sus argumentos en cuanto a la falta de competencia para la construcción, habilitación o mantenimiento de andenes, ciclorrutas, bermas o infraestructura vial externa al perímetro aeroportuario, la falta de prueba de su responsabilidad en los hechos materia de investigación, pues toda la actividad probatoria se concentró en la Gobernación de Antioquia, la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., la Alcaldía de Rionegro y AIRPLAN, confirmando que el debate jurídico no gira en torno a la Aerocivil. 76.
Agrega que mediante la Resolución 1600 de 10/8/2023, otorgó al Departamento de Antioquia un permiso de uso sobre los predios e infraestructura de la Glorieta Externa del Aeropuerto José María Córdova, trasladándole íntegramente la gestión predial, la ejecución de las obras, la operación y mantenimiento de la vía, así como las responsabilidades ambientales, sociales y técnicas, que incluyó una cláusula de indemnidad de cualquier responsabilidad —incluso solidaria— desde su notificación el 11/8/2023, acto administrativo válido, ejecutoriado y obligatorio. 77.
Concluye que conforme al artículo 91 de la Ley 472 de 1998, la acción popular solo procede cuando existe una vulneración o amenaza cierta e inminente de derechos colectivos, situación que no se configura respecto de la Aerocivil, pues no hay prueba —ni siquiera sumaria— que permita atribuirle la afectación alegada por los actores; por el contrario, la entidad carece de competencia para ejecutar las obras que reclama y su participación en el sector se limitó a expedir un permiso de uso de predios a favor del Departamento de Antioquia. 78.
La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI (078) reitera la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no posee competencia funcional ni República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 16/34 F-413 26/3/2026 vínculo jurídico con los hechos alegados.
La ANI no administra ni interviene en el tramo objeto de reclamo y no tiene facultades para ordenar, financiar o ejecutar la construcción de andenes, ciclorrutas, canaletas o bermas en ese sector. Así, conforme a la sentencia de 18/5/2017 de la Sección Primera del Consejo de Estado, la ausencia de competencia funcional excluye la imputación en sede de acción popular y obliga a su desvinculación. 79.
Destaca que el expediente no contiene un solo elemento probatorio que permita asociar a la ANI con la planeación, diseño, ejecución u omisión relacionada con las obras reclamadas. No hay informes técnicos, testimonios ni documentos que acrediten acción u omisión atribuible a la entidad. La ausencia de prueba es coherente con su falta de competencia funcional: si la ANI no participa en el manejo del corredor, resulta imposible estructurar un nexo causal entre su actuación y la supuesta vulneración de derechos colectivos.
A la luz de la jurisprudencia, la acción popular no admite imputaciones genéricas ni decisiones fundadas en conjeturas, por lo que la inexistencia absoluta de pruebas impide cualquier declaración de responsabilidad en su contra. 80. Resalta que ha actuado con plena diligencia procesal, atendió los requerimientos judiciales, aportó la documentación técnica pertinente y contribuyó a clarificar la competencia real de las entidades involucradas.
No existe rastro de omisión, demora o falta de colaboración. Por el contrario, su intervención evidencia transparencia y buena fe, por lo que no puede imponérsele una obligación o una carga que excede por completo su marco legal y contractual de actuación.
81. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO (084). Tras analizar la demanda, las contestaciones y el acervo probatorio, concluye que sí se probó la amenaza a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente en el tramo comprendido entre el intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova y la glorieta interna de ingreso al terminal aéreo.
Luego de examinar la naturaleza preventiva de las acciones populares consagrada en la Ley 472 de 1998, resalta que estas proceden no solo ante vulneraciones actuales, sino también frente a amenazas ciertas e inminentes, siempre que persista una situación de riesgo que pueda evitarse mediante medidas correctivas. 82. El Ministerio Público fundamenta su posición en los artículos 82 y 88 de la Constitución, la Ley 9 de 1989, la Ley 1682 de 2013, y la jurisprudencia del Consejo de Estado, señalando que el espacio público —incluidos andenes, ciclorrutas y zonas de circulación peatonal— integra la infraestructura de transporte y debe garantizar condiciones de seguridad, accesibilidad y protección para los peatones, especialmente en corredores de alta afluencia como los de acceso aeroportuario.
Destaca que, pese a existir obras internas del intercambio vial con pasos peatonales y senderos, no se proyectaron ni ejecutaron andenes en el tramo complementario que también fue entregado al Departamento mediante la Resolución 01600 de 2023 de la Aerocivil. Esta omisión del Departamento de Antioquia, unida al alto flujo peatonal y vehicular, crea una situación de riesgo previsible y técnicamente demostrable, agravada porque la comunidad debe transitar por bermas no diseñadas para soportar esa demanda. 83.
Concluye que el Departamento de Antioquia, habiendo recibido el área a intervenir, debió prever continuidad peatonal y extender los estudios de movilidad a todo el tramo entregado. Mientras que la Aerocivil, como entidad que autorizó el uso y cedió la zona de intervención, debió ejercer seguimiento sobre la totalidad del área entregada, incluida la infraestructura para peatones.
En contraste, considera que República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 17/34 F-413 26/3/2026 no existe prueba que permita atribuir responsabilidad a las demás entidades (Municipio de Rionegro, AIRPLAN, Concesión Túnel Aburrá Oriente, ODINSA, Ministerio de Transporte, ANI e IDEA), bien sea por falta de competencia, ausencia de nexo causal o inexistencia de obligaciones contractuales o funcionales. 84.
Finalmente, en aplicación de los principios propios de la acción popular y la jurisprudencia que autoriza fallos ultra y extra petita cuando ello resulte necesario para proteger derechos colectivos, solicita al Tribunal ordenar al Departamento de Antioquia y a la Aerocivil, con apoyo técnico de la ANI, la elaboración de estudios de circulación peatonal, diseños de andenes y obras complementarias, así como la ejecución de la infraestructura requerida para eliminar la amenaza identificada, garantizando la seguridad vial y el adecuado goce del espacio público en el corredor de acceso al aeropuerto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 85. CONSIDERACIONES PREVIAS. Agotadas las etapas previstas en el proceso ordinario, sin que se observe causal de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales, la Sala procede a proferir sentencia, con fundamento en las siguientes pruebas relevantes para la toma de decisión:
86. PRUEBAS DOCUMENTALES GENERALES - Ordenanza 13 de 1964, por la cual se crea el IDEA (043 p.35-41). - Decreto 360 de 1964, por medio del cual se ejecuta la ordenanza 13 de 1964 (043 p.42). - Resolución 006/14, por la cual se reforma los estatutos del IDEA de 3/6/2014 (043 p.22-34).
87. SOBRE MOVILIDAD - Lineamientos de infraestructura para medios no motorizados en pasos urbanos de 7/2023 del Ministerio de Transporte (003 p.151-179, 012 p.258-286). - Análisis conectividad peatonal y ciclista Diagnostico de octubre de 2016 (072). - Decreto 191 de 14/6/2019, por el cual se adopta el plan maestro de movilidad del municipio de Rionegro – PMM- (072). - Plan Maestro de Movilidad Municipio de Rionegro (072). - Contrato interadministrativo No. 1080-06-09-041-2024, suscrito entre el municipio de Rionegro y SOMOS Sistema Operativo de Movilidad Oriente Sostenible (072). - Adición 01 y Otrosí 01 contrato interadministrativo 1080-06-09-041-2024 (072). - Informes 1 a 6 del contrato 1080-06-09-011-2024, Sistema de Bicicletas Publicas BICIRIO municipio de Rionegro, de marzo a diciembre de 2024 (072). - Estudios de movilidad tendientes a la modernización del sistema urbano de transporte público, individual e interurbano del municipio de Rionegro, Antioquia - Diagnóstico de información secundaria, de mayo de 2025 (072). - Informes 1, 2 y 3 del contrato 10.10.00-21.1 6-0 1 1 -2025, Sistema de Bicicletas Publicas BICIRIO municipio de Rionegro, de febrero a septiembre de 2025 (072). - Documento técnico soporte – Plan local de seguridad vial Rionegro -Antioquia (072,01).
88. SOBRE EL CONTRATO DE CONCESIÓN NO. 8000011-OK DE 13/3/2008 - AEROPUERTO - Contrato de concesión No. 8000011-OK de 13/3/2008 de la UAE Aeronáutica Civil, Concesión para la administración, operación, explotación comercial, adecuación, modernización y mantenimiento de los aeropuertos Olaya Herrera (Medellín), José República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 18/34 F-413 26/3/2026 María Córdova (Rionegro), El Caraño (Quibdó), Los Garzones (Montería), Antonio Roldán Betancourt (Carepa) y Las Brujas (Corozal) y anexos (012 p.287-443). - Acta de entrega de bienes al concesionario de 30/7/2008, Contrato de concesión No. 80000011 OK 2008 (025 p.13-19). - Acta de entrega de los listados de inventarios de los activos fijos muebles del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro (025 p.20-287). - Apéndice D - Especificaciones Técnicas de Operación y Medio Ambiente (025 p.288-491). - Plano de área concesionada del Aeropuerto José María Córdova de Rionegro (025 p.493). - Plan de Operaciones de 20/11/2024, del Aeropuerto Internacional José María Córdova (069). - medición 2025 indicadores de calidad- concedentes (070). - medición 2025 evaluación de calidad y satisfacción – Airplan (070).
89. SOBRE EL CONTRATO DE CONCESIÓN 97-CO-20-1811 DE 20/12/1997 – CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ-ORIENTE - Contrato de concesión No. 97-C0-20-1811 suscrito entre el Departamento de Antioquia y la Concesión Túnel Aburrá -Oriente S.A. el 20/12/1997 (026 p.55-77). - Acta de Modificación Bilateral –AMB 56 de 14/11/2023, contrato 97-CO-20- 1811 (037, 100). - Acta de Modificación Bilateral –AMB 57 de 27/8/2024, contrato 97-CO-20-1811 (037, 100). - Acta de Modificación Bilateral –AMB 60 de 16/7/2025, Contrato 97-CO-20-1811 (037, 100). - Anexos AMB 60 (037, 100).
90. SOBRE EL PROYECTO INTERCAMBIO VIAL AEROPUERTO JOSÉ MARÍA CÓRDOVA - Resolución 01600 de 10/8/2023 del director general de la UAE Aerocivil, Por la cual se hace entrega y otorga permiso uso del suelo para la intervención de los predios y la infraestructura de propiedad de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, a favor del Departamento de Antioquia para realizar obras en el sector denominado glorieta externa del Aeropuerto José María Córdova (GEAJMC), en Rionegro, Antioquia (003 p.144-150, 012 p.251-257, 028 p.23-29). - Constancia de notificación de la resolución 01600 (028 p.30-32). - Concepto de no objeción al diseño de pavimentos de la intersección glorieta e intercambiador aeropuerto y la calzada izquierda de los sectores 1, 2, 3 y 4 del túnel del oriente, etapa de estudios y diseños, de 6/9/2023 (073, p.16-19). - Concepto de NO objeción al documento PG-04-GT-GAR-INF-001-R2 volumen IV-V estudio para taludes y fundaciones del intercambiador aeropuerto JMC para ingeniería de la intersección de la glorieta del aeropuerto José María Córdova, etapa de estudios y diseños, de la conexión vial Aburrá Oriente en su etapa 2, de 14/9/2023 (073, p.20-52). - Concepto de no objeción de diseños fase III intercambiador vial glorieta aeropuerto de acuerdo con directriz de la Gobernación en el marco de la adición No. 4 al contrato de interventoría, de 5/10/2023 (073, p.4-5). - Revisión de avance de los estudios y diseños etapa 2 fase III conexión vial Aburrá Oriente segunda entrega -Informe ejecutivo de no objeción (073, p.6-15). - Acta de reunión de 27/11/2023 de la Concesión Túnel Aburrá Oriente, objetivo: Socializar el proyecto de Intercambio vial aeropuerto José María Córdova (003 p.65- 83, 012 p.71-89, 023 p.57-94).
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 19/34 F-413 26/3/2026 - Contrato de consultoría C-555 de 2022 de 29/12/2023, volumen x – estudio de urbanismo y paisajismo intercambiador aeropuerto JMC ajuste lazos internos (073, p.53-117). - Acta de reunión de 26/4/2024 de la Concesión Túnel Aburrá Oriente, objetivo: Realizar la reunión de inicio con el área de influencia del proyecto con establecimientos de servicio y comercio (023 p.36-56, 003 p.91-111, 012 p.116-136). - Petición de 2/4/2025, remitida al Ministerio de Transporte, Aerocivil, Odinsa, Airplan, Gobernación de Antioquia, Municipio de Rionegro, Concesión Túnel Aburrá Oriente, que incluye enlace a 5 videos de YouTube (012 p.90-105), radicado de AIRPLAN de 3/4/2025 (012 p.110), radicado de la Gobernación de 3/4/2024 (012 p.137-139, 141), radicado de la Aerocivil de 10/4/2025 (012 p.147, 023 p.35). - Oficio de 14/4/2025, de la Concesión Túnel Aburrá Oriente, Respuesta petición PQRS-E-25000104 - Derecho de petición por motivos de interés general (003 p.84- 86, 012 p.106-109). - Oficio de 24/4/2025 de AIRPLAN, Respuesta a petición relacionada con andenes para circulación. // Contrato de Concesión No. 8000011-OK de 2008 (003 p.87-90, 012 p.111-115). - Oficio 2025030139657 de 28/4/2025 de la gobernación de Antioquia, Atención a PQRS con radicado de Gobernación No. 2025010162576 2025010162544 y fechado del 3/4/2025 y radicado 2025010195628 del 23-04-2025 (003 p.112-113, 012 p.140, 142-143). - Oficio 2025232000018498 Id: 1668010 de 2/5/2025 del director Aeronáutico Regional (E) de la Aerocivil, Respuesta a petición de 10/4/2025 (003 p.116-123, 012 p.148-156). - Oficio 2025EN019611 de 26/5/2025 del secretario de Desarrollo Territorial de la Alcaldía de Rionegro, Respuesta parcial 2025RE016207 (003 p.124-125, 012 p.157-158). - Oficio 2025EN027505 de 15/7/2025 del Subsecretario de Equipamiento Público de la Alcaldía de Rionegro, Respuesta parcial 2025RE016207 (003 p.127- 131, 012 p.159-163). - Oficio 2025EN030646 de 21/7/2025 del Subsecretario de Equipamiento Público de la Alcaldía de Rionegro, Respuesta definitiva al radicado 2025RE016207 (003 p.133-143, 012 p.165-175, 023 p.95-112). - Acta de reunión de 31/7/2025 de la Concesión Túnel Aburrá Oriente, objetivo: Ejecutar la séptima y última reunión con el Comité de Participación Comunitaria del proyecto de Intercambio Vial Aeropuerto José María Córdova (026 p.22-47). - Memorando 20253110180103 de 6/10/2025, respuesta a Memorando de Radicado ANI No. 2025-701-017783-3, solicitud de Información para respuesta a acción popular No.05001233300020250093100.
Convocante: German Orlando Ramírez Gómez. Proyecto Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro – DEVIMED (042 p.19-23). - Intercambio vial -alcance del proyecto (026 p.48-54). - Proyecto intercambio vial Aeropuerto JMC (037, 99). - Comprobante s.d. de radicado ante Mintransporte 20253030567132 (003 p.126, 012 p.146). - Imagen parcial de Chat de WhatsApp sin fecha, iniciador no identificado, receptor +57 321 6344929 (003 p.114-115, 012 p.144-145). - Enlaces a publicaciones en redes sociales, fotografías y un video (003 p.14- 16). - Registro fotográfico de pasos peatonales temporales instalados para la ejecución del proyecto (037, 101).
91. PRUEBAS DECLARATIVAS recaudadas en audiencia de 18/11/2025 (063): República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 20/34 F-413 26/3/2026
92. MARCIAL ENRIQUE QUIÑONES QUIÑONES (min. 13:11), ingeniero civil y Director de la interventoría del proyecto Intercambio Vial – Glorieta Externa del Aeropuerto José María Córdova desde 2023, aseguró que la obra está finalizada en un 99%, solo resta la siembra de zonas verdes y algunos detalles internos (zonas duras) dentro de la glorieta, pues el componente vial está terminado al 100%.
Agregó que el proyecto fue diseñado principalmente para resolver la congestión vehicular de la antigua glorieta del aeropuerto y para incluir cruces peatonales seguros que antes no existían: cruces peatonales semaforizados en todos los ejes viales que confluyen en la glorieta, túneles peatonales bajo las “orejas” del puente para garantizar pasos seguros, andenes internos para permitir que el peatón llegue a los puntos de cruce; no incluye ciclovías, ciclorrutas ni ciclo bandas, extensión de andenes hacia los arcos del aeropuerto y ninguna intervención por fuera del límite del proyecto, hasta un sector específico previo al ingreso al aeropuerto, ampliar esos alcances requeriría de nuevos diseños, presupuesto adicional y nueva aprobación de la Gobernación. Sobre la movilidad fuera del alcance del proyecto, el peatón solo puede desplazarse por la berma, lo cual no es óptimo ni completamente seguro, aunque no forma parte de las obligaciones de la interventoría ni del contrato vigente y que no es posible garantizar accesibilidad universal fuera del área intervenida porque no existía presupuesto ni alcance contractual.
Aclara que en reuniones sociales pudo haber expresiones de “gestionar posibilidades”, pero sin una orden técnica o jurídica, sin recursos sin aprobación formal de la Gobernación, no se puede ejecutar nada adicional. Puntualizó que la resolución 1600 de 2023 de la Aerocivil fue indispensable pues otorgó a la Gobernación el uso del suelo para construir la glorieta externa, lo que hizo posible ejecutar la obra.
93. JORGE ELIÉCER GUTIÉRREZ PÉREZ (min: 1:01:50), ingeniero civil especialista en gerencia de proyectos y quien trabaja con la Concesión, relató que la antigua glorieta externa del aeropuerto no tenía andenes, cruces peatonales, ni infraestructura segura, los peatones transitaban “a riesgo”, cruzando entre vehículos, usando bermas sin protección, la vía hacia el aeropuerto tampoco contaba con andenes, por lo que la circulación era totalmente informal.
El proyecto señaló tenía límites precisos y autorizados, se intervino solo la glorieta externa (la grande) y hasta los arcos metálicos en el corredor hacia el aeropuerto (el “buffer” del proyecto), la glorieta interna del aeropuerto no fue intervenida y solo recibió adecuaciones temporales de manejo de tráfico. Precisó que la Resolución 1600 de 2/8/2023 de la Aerocivil autorizó a la Gobernación el uso de los predios necesarios para ejecutar la obra, sin esta resolución, el proyecto no podía realizarse. 94.
Añadió que dentro del alcance del proyecto sí se construyó infraestructura peatonal, pero limitada al área autorizada como cruces peatonales semaforizados, 4 pasos peatonales tipo box culvert (pasos a desnivel bajo el intercambio), andenes dentro del intercambio y en los puntos de conexión contemplados por el diseño, 4 paraderos de transporte público completamente nuevos, rampas y accesos que cumplen con requisitos de movilidad reducida.
Aclaró que todo fue construido exactamente como lo definían los estudios de movilidad y los diseños aprobados. 95. Puntualizó que el proyecto no incluye andenes entre los arcos y el aeropuerto, pues no hacen parte del alcance autorizado, ciclovías, infraestructura para bicicletas, obras fuera de la jurisdicción autorizada por Aerocivil y, que la movilidad peatonal hacia el aeropuerto sigue ocurriendo por bermas que no son ideales, pero están por fuera del alcance del proyecto.
Acotó que durante las construcciones se implementó andariveles, senderos provisionales, gestores viales, plan de manejo de tránsito y no se registró ningún incidente con peatones. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 21/34 F-413 26/3/2026 96.
Reconoció que la comunidad participó en reuniones iniciales y finales; las intermedias eran atendidas por equipos social/ambiental, también recibió información sobre límites del alcance, posibles ampliaciones “si se obtenían recursos” y la seguridad peatonal lograda dentro del proyecto. Aclaró que no existió compromiso formal de construir andenes adicionales fuera del alcance contractual.
Explicó que en el proyecto del intercambio vial el IDEA brindó un apalancamiento financiero sin injerencia técnica ni jurídica. AIRPLAN administra la terminal del aeropuerto, no participa en diseño, planeación o construcción y la Aerocivil, propietaria de los predios, autorizó su uso, pero no intervino en la ejecución. Finalmente señaló que la obra está prácticamente terminada falta solo paisajismo (siembra de césped).
El desarrollo vial y peatonal está totalmente ejecutado.
97. ANDRÉS VILLEGAS HORTAL (min: 2:00:28), ingeniero civil con una maestría en gestión de la construcción, es líder de construcción para la CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE en el intercambio Aeropuerto José María Córdova tiene vinculación laboral directa con la concesión desde febrero de 2024, tras un contrato previo de prestación de servicios desde septiembre de 2023 para estructuración contractual.
Indicó que trabaja con Entrevalles S.A.S., filial de la concesión, encargada de la segunda etapa del Túnel de Oriente. Su función durante el proyecto del intercambio fue coordinar la construcción desde el inicio hasta su terminación, dentro del marco del contrato de concesión 97C/201811 (fase 4), bajo modalidad de precios unitarios. 98.
Explicó que el proyecto se diseñó para solucionar la congestión y, simultáneamente, ordenar la circulación peatonal dentro del área de intervención (la antigua glorieta externa). Detalló que el intercambio incluye cruces peatonales semaforizados, pasos peatonales a desnivel tipo box culvert (bajo las “orejas” del puente), rampas para personas con movilidad reducida, barreras físicas que separan peatones de vehículos y cuatro paraderos de transporte público.
Aclaró que, a 18/11/2025, el componente vial de la obra estaba en un 99% terminado, con pendientes menores de urbanismo y paisajismo, incluso ya existía acta de terminación con pendientes. Subrayó que antes de la obra no existían andenes en la glorieta y el tránsito peatonal era “a riesgo”. 99. Villegas fue enfático en que el límite (“buffer”) del proyecto llega hasta los arcos metálicos en el corredor hacia el aeropuerto; no abarca la glorieta interna ni el tramo hasta las plataformas de la terminal.
Por ello, no se construyeron andenes hasta la terminal ni fuera del área intervenida, donde los peatones siguen usando la berma como en cualquier corredor no urbano. Estimó, que el proyecto incorporó aproximadamente 400–500 m lineales de andenes y explicó los empalmes logrados con infraestructura existente (por ejemplo, hacia Sajonia/Doña Rosa y frente a establecimientos como Sancho Paisa, Multicentro, Home Park, Granate/Terranova), siempre dentro del alcance.
Precisó que no hay ciclovías / ciclorrutas en el intercambio. 100. Recalcó que, al ser un contrato a precios unitarios, la concesión no puede ejecutar obras fuera del alcance sin visto bueno técnico, no objeción de la interventoría, aprobación de la Gobernación y la formalización de un otro‑sí (Acta de Modificación Bilateral) con recursos definidos.
Confirmó que la Resolución 1600 de 2/8/2023 de Aerocivil fue la que otorgó el uso de los predios a la Gobernación para intervenir la glorieta externa; sin este permiso, la obra no sería viable. También aclaró que AIRPLAN no participó en planeación, financiación, diseño, ni construcción y que el IDEA tuvo un rol financiero de apalancamiento, sin injerencia técnica, jurídica y ambiental.
Finalmente, sobre las solicitudes comunitarias (por ejemplo, la de extender andenes hasta la terminal), afirmó que siempre se escucharon y se gestionaban ante República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 22/34 F-413 26/3/2026 el concedente, pero solo se ejecutaban si encajaban en el alcance y contaban con presupuesto y aprobación; en este caso, no hubo modificación contractual para tales extensiones. 101.
JUAN PABLO MARÍN GARCÍA (min: 30:57), quien desde el 1/2/2025 se desempeña como subdirector técnico de la interventoría del proyecto Túnel Aburrá Oriente, explicó que el intercambio vial José María Córdova se desarrolla conforme a lo establecido en la Acta de Modificación Bilateral 56 (AMB 56) del contrato de concesión. El alcance incluye: construcción de ejes viales, desarrollo del urbanismo en el entorno de la glorieta del aeropuerto e intervenciones autorizadas por la Aerocivil mediante la Resolución 1600, que habilitó obras dentro de predios bajo su administración. Se trata de un proyecto con alcance definido y limitado a lo autorizado por la autoridad aeronáutica y lo pactado contractualmente. 102.
Sobre la circulación peatonal y ciclista, detalló que el proyecto contempla: conexión peatonal desde la doble calzada Sajonia hasta el intercambio vial, adecuación de andenes y accesos en los lazos viales adyacentes, continuidad de andenes desde establecimientos comerciales existentes (como la licorera Granate y Localiza) hasta empalmar con infraestructura peatonal previa e intervenciones en sectores como Multicentro y el paradero de buses, garantizando la conexión con andenes existentes.
Agregó que el proyecto sí incluye componentes de movilidad peatonal, pero limitados al alcance contractual, sin extenderse más allá de los predios autorizados. 103. INTERROGATORIOS DE PARTE, practicados en audiencia de 18/11/2025 (063). 104. CARLOS JOSÉ VÁZQUEZ VILLEGAS (min: 5:41) representante legal para asuntos sociales y administrativos de Odinsa S.A, aclaró el papel de Odinsa S.A. y su relación con otras sociedades del grupo, especialmente Odinsa Vías S.A.S. y la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., explicó que Odinsa S.A. es una empresa dedicada a promover proyectos de infraestructura y Odinsa Vías S.A.S. tiene un rol distinto, más orientado a la estructuración, operación y financiación de proyectos.
Hasta junio de 2022, Odinsa S.A. fue accionista de la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., pero ya no lo es. Agregó que Odinsa S.A. tiene participación accionaria en Odinsa Vías S.A.S., pero no es su sociedad controlante. No existe relación contractual de dirección, coordinación o apoyo técnico entre Odinsa S.A. y Odinsa Vías S.A.S. respecto del proyecto del intercambio vial.
Tampoco le consta que Odinsa Vías S.A.S. haya intervenido en la planeación o diseño del proyecto. Enfatizó en que Odinsa S.A. no participó en la planeación, diseño, definición del alcance y ejecución del intercambio vial del aeropuerto José María Córdova, ni Odinsa Vías S.A.S., pues las actividades las adelantó el concesionario, es decir, la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A. 105.
ESTEFANÍA RENDÓN MORENO (min: 17:15), representante legal suplente y directora jurídica de la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., coincidió en que la ejecución del intercambio vial es responsabilidad exclusiva del concesionario, quien tenía inicialmente a su cargo la doble calzada Sajonia hasta la antigua glorieta del aeropuerto y que la obra del intercambio vial constituye la primera intervención del tramo proyectado entre el aeropuerto y el sector Belén–ZICA (fase 4 del contrato).
La intervención de la concesión llega hasta antes de los arcos ubicados en la entrada del aeropuerto, desde los arcos el área corresponde a la Aerocivil o a la concesión aeroportuaria (Airplan) y desde los arcos hacia Guarne, corresponde a la concesión DEVIMED. 106. EMILIANA VILLA MEJÍA (min: 27:41), representante legal suplente de Airplan S.A.S. señaló que la concesión de Airplan inicia en la glorieta interna del aeropuerto, República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 23/34 F-413 26/3/2026 desde la glorieta interna hacia afuera, incluyendo el sector de Los Arcos, no es área concesionada y, por tanto, no está bajo responsabilidad de Airplan.
Añadió que Airplan no administra ni tiene responsabilidad sobre las vías peatonales y área externa, reiteró que dichas áreas no forman parte del contrato de concesión aeroportuaria. No conoce con certeza la titularidad del área entre Los Arcos y la glorieta interna del aeropuerto. 107. SOBRE LAS EXCEPCIONES. Previo a abordar el estudio de los derechos o intereses colectivos invocados, la Sala analizará lo relativo a la declaración de falta de legitimación en la causa por pasiva de algunas de las entidades demandadas, las cuales coinciden en afirmar que no existe vínculo jurídico, funcional o material entre su actuación —u omisión— y la presunta amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados por los actores, en particular frente a la construcción de andenes, ciclorrutas, bermas y obras de drenaje en el tramo comprendido entre el intercambio vial del aeropuerto José María Córdova y la glorieta interna del terminal aéreo. 108.
En términos generales, las demandadas sostienen que la acción popular fue dirigida de manera indiscriminada, sin un análisis adecuado de las competencias legales, los límites contractuales y el alcance territorial de la intervención vial, lo cual impide estructurar la legitimación material exigida por los artículos 9, 14 y 30 de la Ley 472 de 1998, conforme a la jurisprudencia. 109.
Pues bien, la Sala debe reiterar que la legitimación material en la causa tiene que ver con la relación sustancial y la participación real de las personas en el hecho que origina la pretensión de la demanda, independientemente de que dichas personas hayan sido demandadas. Es un presupuesto para proferir sentencia de mérito a favor de las pretensiones o, en su defecto, para que prosperen las excepciones2. 110.
En este caso, la acción popular ha sido promovida contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, el MUNICIPIO DE RIONEGRO, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, ODINSA, la CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE, AIRPLAN –OPERADORA DE AEROPUERTOS CENTRO NORTE y la AEROCIVIL. 111. Mientras que, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI con Nit. 830.125.996-9 y el INSTITUTO PARA EL DESARROLLO DE ANTIOQUIA –IDEA fueron vinculadas de oficio. 112.
PROBLEMA JURÍDICO. La Sala debe determinar si se encuentra demostrada la existencia de una amenaza o vulneración de los derechos colectivos a (i) la infraestructura pública peatonal, vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, (ii) un ambiente sano, (iii) goce del espacio público peatonal, y (iv) seguridad y prevención de desastres viales, (v) y la defensa del patrimonio público de los habitantes y/o transeúntes del sector glorieta aeropuerto internacional José María Córdova de Rionegro, por la falta de construcción de andenes, ciclorrutas, bermas y canaletas de agua, en la zona de influencia del proyecto Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova, específicamente hacia la glorieta interna del mismo aeropuerto. 113.
TESIS DE LA SALA. La Sala responde que la acción popular procede frente a la amenaza o vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público, por la falta de andenes en un tramo vial entre el intercambio vial del Aeropuerto José María Córdova y el mismo aeropuerto, como quiera que se encuentra acreditado un riesgo cierto, actual y objetivamente evitable para el tránsito peatonal, cuya prevención o 2 Cfr. CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 25/3/2010 (1275-08). República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 24/34 F-413 26/3/2026 mitigación se encuentra dentro del ámbito de competencia legal y funcional del Departamento de Antioquia y la Aerocivil, como pasa a explicarse: 114.
CONSIDERACIONES SOBRE LA FINALIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR Y LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA. Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo. 115.
Esto es, para la procedencia de la acción popular, deben acreditarse: (i) una acción u omisión de la demandada; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, siempre que no corresponda al riesgo normal de la actividad humana; y, (iii) una relación de causalidad entre la acción/omisión y la afectación de los derechos e intereses colectivos. 116.
SOBRE LA OMISIÓN QUE MOTIVA LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR. Según consta en la demanda (003 p.3-10), esta acción popular ha sido promovida por un grupo de vecinos considerar que se ha vulnerado y/o se amenazan derechos colectivos por la omisión de varias entidades públicas y particulares a quienes solicitaron entre 2023 y 2024, que durante la ejecución del intercambio vial del aeropuerto José María Córdova (en adelante JMC), la construcción de: (i) andenes, (ii) en lo posible, ciclovías, (iii) un sistema de desagüe adecuado para gestionar la lluvia y evitar posibles inundaciones. 117.
Las solicitudes se referían al “sector de la glorieta… aledaño a la glorieta… aproximadamente 1.000 metros de distancia… no cuenta con andenes…” (003 p.9- 10). 118. Reconocen que antes del proyecto del intercambio vial, tampoco había andenes ni ciclorrutas, pero había una franja que usaban para desplazarse de ida y vuelta al aeropuerto y agregan que en esa zona ha aumentado la construcción de vivienda y comercio, así como el flujo de peatones y ciclistas. 119.
De acuerdo con los documentos aportados, desde la reunión de socialización de noviembre de 2023, los vecinos del proyecto se han quejado ante el contratista, la Gobernación del Departamento, la Alcaldía de Rionegro y las demás demandadas por la no inclusión de andenes y, en lo posible, ciclovías, para transitar de forma segura desde y hacia el aeropuerto José María Córdova. 120.
En efecto, se encuentra acreditado y las accionadas están de acuerdo en que el Proyecto Intercambio Vial Aeropuerto José María Córdova fue planeado y ejecutado entre 2023 y 2025, como una solución de movilidad para una intersección que permite la conexión vial entre los valles de Aburrá y San Nicolás, el Aeropuerto Inernacional José María Córdova y la Autopista Medellín Bogotá. 121.
Es decir, un punto geográfico de vital importancia para la movilidad local, regional y nacional con conexión directa a un aeropuerto internacional, tanto que allí convergen los límites de tres concesiones: (i) la Concesión Túnel Aburrá Oriente, (ii) la Concesión Devimed a cargo de la autopista Medellín-Bogotá y las vías del oriente Antioqueño y (iii) la Concesión del Aeropuerto JMC, conocido como la glorieta externa del aeropuerto y sus conexiones.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 25/34 F-413 26/3/2026 122. El proyecto fue desarrollado por la Concesión Túnel Aburrá Oriente -CTAO y el Departamento de Antioquia según actas de modificación bilaterales AMB 56, AMB 57 y AMB 60 en el marco de la Fase IV del Contrato de Concesión, en 3 etapas. 123.
Asimismo, se encuentra acreditado que, si bien en desarrollo del proyecto, la CTAO construyó andenes, pasos a nivel y box culvert, incluyó señalización, cebras y semaforización para garantizar la conexión vial y movilidad peatonal segura en todas las vías que llegan al intercambiador (antes glorieta externa del aeropuerto) y al interior del mismo intercambiador, no incluyó ninguna solución peatonal en el último tramo vial de la doble calzada a desnivel que conecta la vía Las Palmas con el Aeropuerto JMC, es decir, unos 700 metros entre la salida del intercambiador hacia la glorieta interna del aeropuerto, pasando por la escultura “Los Pórticos”, en sentido Medellín -Aeropuerto. 124.
Visto lo anterior debe determinarse si tal omisión afecta derechos colectivos, segundo elemento indispensable para el amparo de los derechos colectivos invocados, esto es: la verificación de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de bienes o intereses colectivos alegados por los accionantes, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana. 125.
SOBRE LOS DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS CUYA PROTECCIÓN SE INVOCA. La demanda señala como amenazados o vulnerados los derechos consagrados en los literales a), d) e) y l) del artículo 4º de la Ley 472, pues invoca los intereses colectivos a la infraestructura pública peatonal, vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, un ambiente sano, goce del espacio público peatonal, seguridad y prevención de desastres viales y defensa del patrimonio público. 126.
Aunque sea innegable que las condiciones de vida de los seres humanos, sus desplazamientos y los medios que utilizamos impactan el medio ambiente, el ambiente sano como garantía tiene un alcance más universal (art. 4-a), en la medida en que la protección del aire, del agua y del suelo garantiza el equilibrio ecológico para la vida en general y la subsistencia del planeta como entidad global y no de una especie en particular, como evidencia el carácter planetario de las principales preocupaciones en este ámbito, esto es, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación; es decir, excede el problema que pueda representar para la cotidianidad, las vías a disposición de una población flotante o variable que transita, trabaja o visita temporalmente un aeropuerto internacional y sus alrededores. 127.
Y es cierto que, en general, las obras de infraestructura suponen una inversión de recursos y que hacen parte del patrimonio público (art. 4-e), mas su consagración como derecho colectivo busca prevenir eventos de corrupción y despilfarro; mientras que, las garantías del goce del espacio público (art. 4-d) solo es posible una vez se cuente con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 128.
Finalmente, en relación con la prevención de desastres previsibles técnicamente (art. 4-l), las administraciones locales tienen deberes específicos previstos en la Ley 1523 de 2012 y, en todo caso, se entiende que el interés colectivo protegido tiene un alcance y una especificidad en relación con desastres, emergencias y calamidades que produzcan o puedan producir una alteración grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad que exijan del Estado ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción; alcance que, en principio, no tendrían los eventos que busca precaver la construcción de unos cientos de metros de andén, aunque coloquialmente algunos de tales incidentes puedan ser considerados en el lenguaje coloquial como “desastres”, técnicamente este derecho colectivo se circunscribe a República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 26/34 F-413 26/3/2026 la prevención de fenómenos de remoción de masa, control de erosión, inundaciones, avenidas torrenciales, incendios forestales y reforzamiento estructural. 129.
La Sala considera entonces, que los hechos y pretensiones se enmarcan en la vulneración al derechos e interés colectivo relacionado con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes (art. 4-m), en la medida en que se planeó y ejecutó una obra de infraestructura o intercambio vial en un área de suelo suburbano, sin una solución para la movilidad peatonal entre el intercambio vial y el aeropuerto JMC. 130.
Visto lo anterior debe determinarse si tal omisión afecta derechos colectivos, segundo elemento indispensable para el amparo de los derechos colectivos invocados, esto es: la verificación de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de bienes o intereses colectivos alegados por los accionantes, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal generado por la actividad humana. 131.
SOBRE EL DAÑO, PELIGRO, AMENAZA, VULNERACIÓN O AGRAVIO DE DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS. El artículo 2° de la Constitución Política señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.
Igualmente, se estableció que “[…] las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 132. La Constitución también consagra, entre otros derechos, el de circular libremente por el territorio nacional (art. 24) y, como se dijo, el artículo 4-m de la Ley 472 consagra el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuyo núcleo esencial impone el deber a las autoridades y a los particulares que desarrollen cualquier tipo de construcción de respetar el espacio público y procurar que su actuación beneficie las condiciones de habitabilidad de la población que ocupa un territorio. 133.
En relación con el alcance de este derecho, el Consejo de Estado lo ha definido como “…la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen de forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo”3. 134.
En este mismo sentido, el Consejo de Estado ha reiterado la relación existente entre el estado de la infraestructura pública vial y la garantía de accesibilidad, operatividad y funcionalidad de la infraestructura, en cuanto que, su desarrollo debe materializar los derechos la movilidad, tránsito y transporte en condiciones de seguridad y comodidad, mas no aumentar el nivel de riesgo de accidentalidad: “En consecuencia, el juez de la acción popular le exigió al responsable de la infraestructura vial las actividades de planificación, ejecución, construcción, administración, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación correspondientes, para efectos de: (i) salvaguardar los derechos de las 3 CONSEJO DE ESTADO.
Sentencia de 6/3/2008 (AP-2005-00901). República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 27/34 F-413 26/3/2026 personas, especialmente el de la seguridad; (ii) permitir el traslado de personas, bienes y servicios; (iii) facilitar el acceso e integración de las diferentes zonas del país y de este con otros países; y (iv) propender por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos”.4 135.
El Consejo de Estado5 ha reiterado que, la acción popular es procedente para prevenir el daño, siempre y cuando se acredite la situación causante de la amenaza, con lo cual, no resulta necesario demostrar la ocurrencia de accidentes en la zona, dada la naturaleza preventiva de la acción popular. 136. En ese orden de ideas, una obra vial o de infraestructura debe contar con cruces peatonales y andenes adecuados para la circulación en condiciones de seguridad y comodidad (salvo restricciones razonables admisibles), de lo contrario se expone a los usuarios de tales obras a riesgos y con ello se vulnera el derecho colectivo tantas veces citado, cuya garantía debe hacer prevalecer el beneficio de la calidad de vida de los habitantes, esto es, no perder de vista la centralidad de la persona humana y su dignidad como finalidad del orden jurídico. 137.
SOBRE EL CASO EN CONCRETO. Revisado el acervo probatorio, la Sala encuentra acreditado que el Intercambio Vial – Glorieta Externa del Aeropuerto Internacional José María Córdova fue ejecutado en desarrollo del Contrato de Concesión No. 97‑CO‑20‑1811, suscrito entre el Departamento de Antioquia y la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., en el marco de la fase IV del proyecto Conexión Vial Aburrá‑Oriente, cuyo objeto principal consistió en mejorar las condiciones de movilidad vehicular de acceso al aeropuerto JMC. 138.
Asimismo, se encuentra acreditado que la ejecución de la obra requirió el permiso de uso de predios otorgado por la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil mediante la Resolución 01600 de 10/8/2023, acto administrativo que habilitó la intervención de la glorieta externa del aeropuerto y su área inmediata de influencia, sin transferencia de dominio y sin autorización para intervenir de manera indiscriminada las zonas colindantes o internas del terminal aéreo. 139.
A partir de los documentos contractuales, las actas de modificación bilateral, los planos de diseño y las declaraciones rendidas en audiencia por los ingenieros responsables del proyecto y de la interventoría, la Sala encuentra probado que el límite físico del intercambio vial se ubica aproximadamente en el lugar donde se encuentra ubicada la escultura “Pórticos” (K0+700), también conocida como “Los Arcos”, en la denominada glorieta interna del aeropuerto, punto a partir del cual no se ejecutaron obras de infraestructura vial ni peatonal asociadas al proyecto objeto de análisis. 140.
Hasta ese lugar del eje vial principal y en el resto del polígono efectivamente intervenido por el proyecto, sí se construyeron elementos de infraestructura peatonal, tales como cruces semaforizados, pasos peatonales a desnivel tipo box culvert, andenes internos, rampas de accesibilidad y paraderos de transporte público que, según la prueba técnica, mejoraron las condiciones de circulación peatonal en el entorno inmediato de la glorieta externa y que garantizan la continuidad y permeabilidad de los flujos peatonales a través del mismo intercambio vial. 141.
En efecto, durante la etapa de construcción, la Concesión implementó medidas provisionales de manejo de tránsito, incluyendo senderos peatonales 4 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 21/1/2021, exp. 85001233300020180014501. 5 Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 13/12/2023, exp. 68001233300020120000101. República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 28/34 F-413 26/3/2026 temporales, señalización y presencia de gestores viales, con el fin de mitigar los riesgos para los peatones mientras se ejecutaban las obras.
Si bien es cierto que tales medidas son transitorias y limitadas al periodo de ejecución (PMT), también es cierto que acreditan, precisamente, la existencia de tales flujos peatonales. 142. Y no podría ser de otra manera, como quiera que, la ubicación de un aeropuerto internacional y la dinámica del desarrollo y urbanización que conllevan obras de infraestructura como el Túnel Aburrá Oriente, fenómenos de desarrollo suburbano que precisamente incrementan el tráfico de todo tipo (incluso el peatonal) y cuya densidad precisamente motivó la planeación y ejecución de este intercambio vial y que exige adoptar decisión de planeación y desarrollo oportunas que pueden resultar necesarias pese al atraso en que se encuentren los planes y herramientas de ordenamiento. 143.
La Sala debe resaltar que resulta contradictorio que las accionadas y, especialmente las autoridades territoriales y el concesionario (como contratista) no hayan priorizado la conexión peatonal con el aeropuerto, pese a la localización de tal infraestructura y su carácter determinante para el ordenamiento del territorio (art. 2.2.2.1.1.2 DUR 1077 de 2015). 144.
En efecto, el proyecto evidencia una preocupación por dar continuidad a los andenes en los otros ejes viales, en garantizar los cambios de nivel y cruces de calzada, al punto de prever cruces semaforizados, preocupación que no impidió dejar trunco el andén hacia el aeropuerto, precisamente la infraestructura que tiene mayor vocación de atraer los flujos peatonales, dada la población flotante que transita, trabaja o visita el intercambio (como viajeros, visitantes, personal de las aerolíneas, tripulantes, proveedores de servicios, turistas, trabajadores), en general, usuarios que generan demanda temporal de servicios básicos, transporte, etc., en la misma conexión vial y sus alrededores. 145.
Es decir, una vez superado el sector de la escultura “Pórticos”, no se garantiza la continuidad de las vías de circulación peatonal hacia el aeropuerto, circunstancia que fue admitida por los intervinientes técnicos al señalar que, fuera del área intervenida, los peatones continúan desplazándose por bermas no diseñadas para tránsito peatonal, lo que vulnera la garantía de accesibilidad al espacio público. 146.
Se encuentra entonces acreditado que el tramo comprendido entre el límite del intercambio vial y la glorieta interna de ingreso al Aeropuerto Internacional José María Córdova carece de andenes continuos, separadores peatonales o infraestructura que permita una circulación segura de peatones, pese a tratarse de un corredor de alta demanda vehicular y con flujos peatonales significativos. 147.
La ausencia de infraestructura peatonal en dicho segmento obliga a los transeúntes entre ellos trabajadores del aeropuerto, residentes del sector y usuarios del transporte público a compartir la calzada o a transitar por bermas reducidas, sin segregación física respecto del tráfico vehicular, lo que incrementa objetivamente el riesgo de siniestros viales. 148.
Esta situación fue corroborada tanto por la prueba documental (fotografías, videos, estudios técnicos y respuestas a los requerimiento de pruebas de oficio exigidas por el Despacho sustanciador a varias entidades) como por las declaraciones rendidas en audiencia, de las cuales se infiere que la no construcción de andenes en este tramo no obedeció a razones técnicas de inviabilidad, sino a limitaciones de alcance contractual, presupuestal y de articulación interinstitucional.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 29/34 F-413 26/3/2026 149. Del análisis conjunto de los estudios de movilidad, del Documento Soporte Técnico del Plan Local de Seguridad Vial del Municipio de Rionegro y del estudio de urbanismo y paisajismo del propio proyecto, se desprende la existencia de flujos peatonales relevantes en los accesos al aeropuerto, con especial concentración en determinados sentidos y franjas horarias.
Tales flujos se desarrollan en un entorno caracterizado por altas velocidades vehiculares, múltiples carriles de circulación y ausencia de infraestructura segregada para peatones, lo que configura un riesgo cierto, actual y objetivamente previsible, más aún para actores viales vulnerables como adultos mayores, personas con movilidad reducida y ciclistas. 150.
En efecto, el Plan Local de Seguridad Vial de Rionegro identifica entre los corredores estratégicos porque la siniestralidad se concentra, a la Autopista Medellín Bogotá y la vía al aeropuerto y una población en condición de discapacidad de 3.756 personas. 151. Para la Sala, esta situación no puede calificarse como un riesgo normal de la actividad humana ni como una simple incomodidad urbana, sino como una condición de amenaza persistente a los derechos colectivos, susceptible de ser prevenida o mitigada mediante medidas razonables de planeación y ejecución de infraestructura peatonal. 152.
En consecuencia, la Sala concluye, desde el plano estrictamente fáctico, que la ejecución del intercambio vial, aun cuando incorporó soluciones peatonales internas, dejó sin continuidad la conectividad peatonal hacia el aeropuerto, generando un escenario de riesgo que resulta relevante desde la perspectiva de los intereses colectivos. 153.
Conforme a lo establecido en los artículos 88 de la Constitución Política y 4 y 9 de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede no solo ante vulneraciones actuales, sino también frente a amenazas ciertas, reales y técnicamente previsibles a los derechos colectivos, siempre que dichas situaciones de riesgo resulten objetivamente evitables mediante la adopción de medidas razonables dentro del marco de competencias de las autoridades llamadas a intervenir. 154.
En el caso, la Sala considera acreditado que la ausencia de infraestructura peatonal continua y segura en el tramo comprendido entre el límite del Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de ingreso a la terminal aérea configura una amenaza concreta a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la infraestructura pública peatonal y de transporte terrestre en condiciones de seguridad y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 155.
Dicha amenaza no se deriva de un fenómeno fortuito ni de un riesgo inherente e incontrolable de la actividad humana, sino de una falla estructural de articulación en la planeación de la infraestructura vial y peatonal, que dejó sin solución la continuidad funcional del espacio público en un corredor de alta afluencia peatonal y vehicular, exponiendo a los transeúntes a condiciones de peligro. 156.
SOBRE LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD ENTRE LA ACCIÓN/OMISIÓN Y LA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - IMPUTACIÓN – LEGITIMACIÓN. El Consejo de Estado ha reiterado que la imputación en acciones populares no se sustenta en un régimen de responsabilidad objetiva, sino en la constatación de una acción u omisión atribuible a la autoridad o al particular que actúe en ejercicio de funciones administrativas, siempre que tal conducta tenga incidencia causal en la configuración de la amenaza o vulneración del derecho colectivo.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 30/34 F-413 26/3/2026 157. En esa medida, la imputación exige verificar: (i) que la entidad demandada ostente competencia legal o funcional sobre el ámbito material en el que se configura la amenaza;
(ii) que se encuentre en posición real de prevención, control o mitigación del riesgo; y (iii) que exista inactividad, insuficiencia o desarticulación institucional frente a una situación objetivamente previsible. 158. Bajo estos criterios, la Sala descarta una imputación genérica o extensiva basada únicamente en la cercanía geográfica, la vinculación nominal al proyecto o la participación indirecta, pues ello desnaturalizaría el carácter preventivo y razonable de la acción popular y vulneraría el principio de legalidad. 159.
A partir de los hechos probados, la Sala advierte que la amenaza a los derechos colectivos identificada es imputable, desde el punto de vista institucional, a la falta de previsión y coordinación efectiva entre las autoridades con competencia sobre la planeación, ejecución y administración del corredor vial de acceso al aeropuerto, particularmente en lo atinente a la continuidad funcional del espacio público peatonal. 160.
En efecto, se evidenció que, si bien el Intercambio Vial incorporó soluciones peatonales dentro de su polígono de intervención, no se adoptaron decisiones oportunas para extender o articular dichas soluciones hacia el tramo complementario que conduce a la glorieta interna del aeropuerto, pese a tratarse de un acceso estratégico y a la existencia de información técnica suficiente sobre flujos peatonales y riesgos asociados. 161.
La amenaza resulta así atribuible a una omisión institucional relevante, consistente en no haber previsto mecanismos de planificación, coordinación interadministrativa o adopción de estudios complementarios que garantizaran la integridad y continuidad del sistema peatonal, manteniendo en el tiempo una condición de riesgo previsible y evitable para la comunidad. 162.
Finalmente, está demostrado que la comunidad elevó de manera reiterada solicitudes ante entidades públicas y privadas, sin que se concretara una solución definitiva orientada a garantizar la continuidad funcional del espacio público peatonal entre el intercambio vial y la glorieta interna del aeropuerto. Las respuestas institucionales incorporadas al expediente evidencian que, si bien cada entidad delimitó su ámbito de competencias, pese al deber de colaboración armónica, no llegaron a materializar una acción coordinada que permitiera abordar integralmente la problemática, con la prolongación en el tiempo de la situación vulneradora de derechos colectivos. 163.
No obstante, lo anterior, la Sala resalta que la imputación de la amenaza no puede extenderse de manera indiscriminada a todas las entidades vinculadas al proceso, toda vez que el acervo probatorio demuestra que varias de ellas carecen de competencia funcional, dominio material o injerencia decisoria sobre el tramo específico en el que se configura la amenaza. 164.
De acuerdo con los Anexos del AMB 60, el Concesionario asumió los riesgos de estudios y diseños, adquisición de predios y gestión predial, riesgo contractual por obligaciones ambientales y riesgos de financiación, concedente y concesionario compartes los riesgos regulatorios y concedente asume los riesgos de caso fortuito y fuerza mayor. 165.
En particular, la responsabilidad institucional se predica de aquellas autoridades que, conforme a la ley y a los actos administrativos que habilitaron la intervención del área, se encontraban en capacidad jurídica y fáctica de evitar o mitigar la amenaza, bien mediante la incorporación de estudios de movilidad República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 31/34 F-413 26/3/2026 peatonal, la definición de soluciones de continuidad o la adopción de medidas transitorias y definitivas de protección. 166.
En síntesis, la Sala concluye que en el presente asunto se encuentra demostrada una amenaza cierta y técnicamente previsible a varios derechos colectivos, cuya imputación institucional se fundamenta en la inacción y desarticulación administrativa frente a una necesidad evidente de continuidad peatonal en el acceso al Aeropuerto Internacional José María Córdova. 167.
Así las cosas, la amenaza acreditada resulta imputable principalmente al Departamento de Antioquia y a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, por cuanto, conforme al Contrato de Concesión 97‑CO‑20‑1811 y la Resolución 01600 de 10/8/2023, se encontraban en posición jurídica y fáctica de prever, planificar y articular la continuidad funcional del sistema peatonal entre el límite del intercambio vial y la glorieta interna del Aeropuerto Internacional José María Córdova, sin que hubieran adoptado decisiones oportunas y eficaces para conjurar el riesgo advertido, manteniéndose una situación de circulación peatonal por bermas no destinadas a tal fin en un corredor de alta demanda vehicular y peatonal. 168.
Cabe anotar que, la entidad territorial no puede perder de vista que la contratación pública es una función social y que la acción urbanística está legal y constitucionalmente encaminada a mejorar la calidad de vida de la población, por lo que debe cumplir con los estándares urbanísticos previstos en el ordenamiento, consecuentemente le corresponde de manera imperativa, la búsqueda de un remedio para la violación de los derechos colectivos de índole constitucional. 169.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala debe amparar los derechos colectivos al goce del espacio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y transeúntes del tramo comprendido entre el límite del Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de ingreso al terminal aéreo, en jurisdicción del municipio de Rionegro, Antioquia. 170.
El Departamento de Antioquia, en coordinación con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe habilitar un paso peatonal provisional, continuo y debidamente señalizado entre dichos puntos, acompañado de un Plan de Manejo de Tránsito Peatonal que asegure condiciones mínimas de seguridad mientras se implementa la solución definitiva. 171.
En desarrollo de la solución definitiva, el Departamento de Antioquia y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en el término de seis meses elaboren los estudios técnicos y diseños para una infraestructura peatonal continua —andenes y obras complementarias— en el tramo referido; y al Departamento de Antioquia, que con base en tales estudios ejecute las obras definitivas, directamente o mediante los instrumentos contractuales y presupuestales procedentes, dentro de un término razonable que se precisará en el cronograma de ejecución correspondiente y que no exceda la mitad del término que tomó la construcción del intercambio vial. 172.
Finamente, se declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en relación con el Municipio de Rionegro, el Ministerio de Transporte, ODINSA S.A., la Concesión Túnel Aburrá Oriente S.A., AIRPLAN – Operadora de Aeropuertos Centro Norte, la Agencia Nacional de Infraestructura República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 32/34 F-413 26/3/2026 (ANI) y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia (IDEA), por cuanto no se acreditó responsabilidad alguna en cabeza de estas entidades, dado que la obra del intercambio vial fue desarrollada por el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA en predios de la AEROCIVIL, previa autorización de esta última entidad. 173.
CONFÓRMESE un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, integrado por un delegado de la Defensoría del Pueblo, quien lo presidirá, un delegado de la Secretaría de Desarrollo Territorial del Municipio de Rionegro, uno del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y uno de la AEROCIVIL. El Comité deberá rendir un informe a este Tribunal una vez se cumpla el plazo estipulado para el acatamiento de cada una de las órdenes dadas en la presente providencia. 174.
EN CONCLUSIÓN. La Sala encuentra demostrado que la ausencia de continuidad peatonal segura en el tramo comprendido entre el límite del Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de acceso a la terminal aérea configura una amenaza cierta, actual y técnicamente previsible a los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y al goce del espacio público, a la infraestructura pública peatonal y de transporte terrestre en condiciones de seguridad y, atendiendo el carácter preventivo de la acción popular, se accede parcialmente a las pretensiones para conjurar la amenaza identificada. 175.
OTRAS DECISIONES. Sin costas (art. 365-366 CGP). 176. Se advierte a los sujetos procesales que, para la radicación de cualquier memorial dirigido al proceso, se encuentra habilitada la ventanilla virtual6 del aplicativo SAMAI7, y al memorial deben anexar prueba de haber remitido copia a los demás sujetos procesales (arts. 78-14 CGP, 186 CPACA y 2 y 3 Ley 2213 de 2022).
III. DECISIÓN 177. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Antioquia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, a la infraestructura pública peatonal y de transporte terrestre en condiciones de seguridad y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los habitantes y transeúntes del sector comprendido entre el límite del Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de ingreso al terminal aéreo, en el municipio de Rionegro, Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que la amenaza a los derechos colectivos amparados es jurídicamente imputable al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL –AEROCIVIL, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en coordinación con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL, que a más tardar en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, habilite un 6 Para conocer cómo funciona y cómo puede usar la ventanilla virtual, puede consultar la Guía de la ventanilla virtual. 7 Según Acuerdo PCSJA23-12068 de 16/5/2023 es obligatorio el uso del aplicativo SAMAI.
República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 33/34 F-413 26/3/2026 paso peatonal provisional, continuo y debidamente señalizado entre el límite del intercambio vial y la glorieta interna de ingreso al Aeropuerto Internacional José María Córdova, acompañado de un Plan de Manejo de Tránsito Peatonal que garantice condiciones mínimas de seguridad para los peatones mientras implementan la solución definitiva a que se refiere el siguiente ordinal.
CUARTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL que, a más tardar en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, elaboren los estudios técnicos y diseños definitivos necesarios para la construcción de infraestructura peatonal que dé continuidad, incluidos andenes y obras complementarias de drenaje, iluminación y accesibilidad universal, en el tramo comprendido entre el Intercambio Vial del Aeropuerto Internacional José María Córdova y la glorieta interna de acceso al mismo terminal aéreo.
QUINTO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA que, con fundamento en los estudios y diseños aprobados, adelante la ejecución de las obras definitivas de infraestructura peatonal, directamente o a través de los instrumentos contractuales y presupuestales que resulten jurídicamente procedentes, dentro de un término razonable, de conformidad con lo expuesto en el acápite 171 de la parte motiva.
SEXTO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del MUNICIPIO DE RIONEGRO, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, la Sociedad ODINSA S.A., la CONCESIÓN TÚNEL ABURRÁ ORIENTE S.A., AIRPLAN – Operadora de Aeropuertos Centro Norte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA.
SÉPTIMO: DISPONER que la Defensoría del Pueblo ejerza seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la presente sentencia, conforme a lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y el acápite 173 de la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones.
NOVENO: SIN COSTAS.
DÉCIMO: RECURSOS. contra la presente decisión procede apelación ante el CONSEJO DE ESTADO.
DÉCIMO PRIMERO: En firme el presente proveído, por Secretaría procédase a ARCHIVAR el expediente, previa desanotación en los Sistemas de Registro.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO (ausente con permiso) DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Firmado Por: Vannesa Alejandra Perez Rosales Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Despacho 016 Tribunal Administrativo De Antioquia República de Colombia Rama Judicial del Poder Público 16-302-03 Popular 05001233300020250093100 Tribunal Administrativo de Antioquia Pe.- 34/34 F-413 26/3/2026 Dohor Edwin Varon Vivas Magistrado 020 Tribunal Administrativo De Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 50610bed04601da037d1a4ed392404dca68bb195231b489dcb20741f25f1300a Documento generado en 27/03/2026 04:06:29 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica