TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD (Segunda Instancia – Oralidad – Expediente Digital Expediente Digital) DEMANDANTE: CORPORACIÓN AUTÓNOMA Y REGIONAL DEL CESAR (CORPOCESAR) DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-002-2022-00312-01 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada en contra de la sentencia de 22 de septiembre de 2025, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se accedió parcialmente a las súplicas deprecadas, así: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Circulares no. 004 de 31 de agosto de 2015, 003 de 02 de noviembre de 2016 y 002 de 12 de diciembre de 2019, expedidas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, por lo señalado en la parte motiva de la sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de las Circulares no. 001 de 29 de junio de 2018 y 002 de 30 de noviembre de 2018, expedidas por la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE VALLEDUPAR, por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las consideraciones señaladas en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: El MUNICIPIO DE VALLEDUPAR dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión de conformidad con lo establecido en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y contra la misma procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo ante el Tribunal Administrativo del Cesar, el cual podrá interponerse y sustentarse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 SÉPTIMO: En firme esta providencia, se dispone el ARCHIVO del expediente.” II.- ANTECEDENTES. Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS1.- Manifiesta el actor que el Concejo Municipal de Valledupar expidió el Acuerdo 011 del 5 de junio de 2011 por medio del cual se aprueba el segundo Plan de Ordenamiento Territorial2, en virtud de dicho acuerdo, la Oficina de Planeación del Municipio de Valledupar expidió las Circulares 004 de 31 de agosto de 2015, 005 del 15 de septiembre de 2015, 003 del 2 de noviembre de 2016, 002 del 30 de noviembre de 2018, 002 del 12 de diciembre de 2019, 002 del 19 de diciembre de 2019 y 001 del 1° de junio de 2020, las cuales iban dirigidas a Curadurías e instituciones públicas, privadas o mixtas y el sector privado en general.
Señala que las referidas circulares se han desviado de su misión legal (servir como mecanismo de interpretación del Acuerdo No. 011 de 2011), y han servido como sustento para la expedición de actos administrativos que modifican el Plan de Ordenamiento Territorial, otorgando a las entidades a las que iban dirigidas una base normativa para la expedición de actos administrativos sin el cumplimiento de requisitos legales, como, por ejemplo, licencias urbanísticas.
Expresa que pese a que con la expedición de estas circulares se buscó precisar los alcances de “presuntos vacíos normativos” advertidos en el Acuerdo No. 011 de 2011, estas van en contravía de lo previsto por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997, toda vez que en caso de vacíos jurídicos, es facultad de las autoridades de planeación interpretar y delimitar claramente cómo debe ser entendida la norma para luego aplicarla, más no expedir conceptos que reconozcan, modifiquen y creen derechos superiores, como es el caso de los actos acusados.
Precisa que, aunque estas circulares emitidas por la autoridad de planeación tienen carácter vinculante y son de obligatorio cumplimiento cuando se realicen trámites de licencias urbanísticas, estas no pueden ajustar o modificar el POT, ni los instrumentos que lo desarrollen o lo complementen, pues esto vulnera los lineamientos establecidos en normas superiores.
Afirma que las circulares emitidas por la Alcaldía de Valledupar han permitido a las curadurías del municipio expedir licencias urbanísticas sin el lleno de los requisitos legales, lo que ha conllevado a que se permita intervenir en suelos rurales con restricciones para la realización de actividades productivas, comerciales y de servicios industriales, generando conflictos en el uso del suelo e impactos ambientales negativos.
Finalmente, indica que se omite la vinculación de CORPOCESAR en los procesos de planificación y ordenamiento territorial, lo que evita que se garantice la protección del medio ambiente en las decisiones trascendentales del Municipio, sin tomar en cuenta que la autoridad ambiental cuenta con un reglamento para la expedición de permisos y estudios que deben llevarse a cabo para otorgar estas licencias urbanísticas, que están siendo omitidas. 1 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 02Demanda.pdf (páginas 2-5).
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 2.2.- PRETENSIONES2. - En ejercicio del medio de control de Nulidad, la parte actora elevó las siguientes súplicas: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD CIRCULAR NO 004 DEL 31 DE AGOSTO DEL 2015, expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
Y en consecuencia declarar la nulidad de:
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No 005 del 15 de septiembre de 2015 expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL. TECERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No. 003 del 2 de noviembre del 2016; expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No. 002 del 30 de noviembre del 2018, expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
QUINTO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No. 002 del 19 de diciembre del 2019; expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
SEPTIMO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No. 002 del 19 de diciembre del 2019, expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
OCTAVO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular No. 002 del 12 de diciembre del 2019; expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.
NOVENO: DECLARAR LA NULIDAD de la Circular 001 del 1 de junio del 2020, expedidas por la alcaldía del Municipio de Valledupar a través de la Oficina de Planeación, dirigidas a las CURADORIAS URBANAS, INSTITUCIONES PÚBLICA, PRIVADAS O MIXTAS Y SECTOR PRIVADO EN GENERAL.”-sic- 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.3- Como normas vulneradas se invocan: artículos 6º y 29 de la Constitución Política; artículos 2º y 11 de la Ley 99 de 1993; artículo 102 de la Ley 338 de 1997;
Ley 1437 de 2011; artículo 2.2.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015; Decreto 1469 de 2010; Decreto 3600 de 2007 y, Acuerdo No. 011 de 2011. Considera que las actuaciones desplegadas por la Alcaldía del Municipio de Valledupar vulneran el derecho fundamental al debido proceso, debido al desconocimiento de lo previsto en los numerales 2° y 5° del artículo 31 de la ley 99 2 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 02Demanda.pdf (páginas 16-17). 3 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 02Demanda.pdf (páginas 5-16).
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 de 1993, los cuales establecen que las Corporaciones Autónomas Regionales4 serán las máximas autoridades ambientales dentro de su jurisdicción, y que deberán participar con las demás autoridades dentro de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial en aras de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se pretendan adoptar.
Indica que el Acuerdo No. 011 de 2011 es claro al delimitar el uso que debe darse a las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas, definiendo además que ante los vacíos que existan en dicho acuerdo, la Oficina de Planeación podrá emitir la correspondiente interpretación mediante circulares que tendrán carácter de doctrina para casos similares, realizando especial énfasis en que, ante la existencia de contradicciones entre el acuerdo y documentos de soporte, siempre prevalecerá lo previsto en el acuerdo.
Afirma que la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Valledupar con los actos aquí censurados vulnera lo establecido en el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, el cual expresamente indica que solamente en casos de ausencia de normas exactamente aplicables al caso concreto o de contradicción entre las normas urbanísticas, los curadores urbanos podrán remitirse a la interpretación establecida en las circulares emitidas por la autoridad de planeación correspondiente; sin embargo, estas circulares no pueden ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial, ni de los instrumentos que lo desarrollen y/o complementen.
De acuerdo con lo expuesto, considera que con la expedición de los actos acusados se incurrió en infracción de las normas en que debía fundarse, ya que se desconoció la normativa aplicable, no se solicitó concepto a la autoridad ambiental y se infringió el POT. Señala que la Oficina de Planeación no cuenta con la facultad de modificar lo reglado en el POT, sino que su función se ciñe a expedir un instrumento de interpretación, situación que configuró, además, la causal de falta de competencia, pues la autoridad de planeación se extralimitó en sus funciones al expedir los actos acusados.
Expresa que la H. Corte Constitucional en Sentencia C-577 del 2000, indicó cómo debía entenderse la interpretación realizada por las autoridades administrativas, sosteniendo que estas solo interpretan normas ya existentes, por vía doctrinal, emitiendo su concepto, sin que al interpretar dichas normas pueda ejecutar funciones diferentes a las asignadas por la Constitución y la ley.
Manifiesta que conforme a lo previsto por la Ley 388 de 1997, la facultad de interpretación de normas urbanísticas solo se habilita ante dos situaciones, esto es, ante la ausencia de una norma aplicable o ante la contradicción de las ya existentes, por lo tanto, la competencia de las autoridades de planeación para emitir circulares no es absoluta, debiendo ejercerse dentro de los límites legales establecidos.
Finalmente considera que es claro que los actos acusados fueron expedidos con extralimitación de funciones, sin tener competencia para ello, e inobservando las normas en que debía fundarse, expidiéndose los mismos bajo una falsa apariencia de legalidad. 4 En adelante CAR Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 2.4.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.4.1.- ADMISIÓN: Mediante auto adiado 23 de junio de 20235 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, admitió la demanda de la referencia, ordenando notificar de manera personal al apoderado de la entidad accionada y al Ministerio Público, y por estado a las demás partes, actuación que se surtió en debida forma.
Posteriormente, en auto del 2 de febrero de 20246 fueron negadas las medidas cautelares solicitadas por el extremo actor. 2.4.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. - El ente territorial allegó escrito de contestación de manera extemporánea. 2.4.3.- AUTO CORRE TRASLADO PARA ALEGAR: Inicialmente, el Juzgado Segundo Administrativo a través de auto de fecha 2 de febrero de 20247, fijó fecha para llevar a cabo audiencia inicial; no obstante, mediante auto del 9 de abril de 20248, se indicó que por un error involuntario se tomó por contestada la demanda por parte del ente territorial accionada, sin percatarse que la misma fue allegada en forma extemporánea, por lo que, se dejó sin efectos dicho proveído, debido a que el trámite a seguir no era fijar fecha de audiencia inicial, sino dictar sentencia anticipada.
En consecuencia, se da aplicación a la figura de la sentencia anticipada por cumplirse con lo reglado en el numeral 1° del artículo 182A, por lo tanto, se fija el litigio, se decretan pruebas, se declara cerrado el periodo probatorio y se corre traslado para presentar alegatos a las partes dentro de los 10 días siguientes, así mismo, para que el Ministerio Público, emita su concepto. 2.4.4.- PRUEBAS: En la actuación se cuenta como elementos de prueba los documentos que se relacionan a continuación: Circular No. 004 de fecha 31 de agosto de 2015, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos artículos del Acuerdo 011 de 2015.9 Circular No. 005 de fecha 15 de septiembre de 2015, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos apartes del Acuerdo 011 de 2015.10 Circular No. 003 de fecha 2 de noviembre de 2016, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, 5 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 14AutoAdmiteDemanda.pdf 6 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 20AUTONIEGAMEDIDASC.pdf 7 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00021 – (AutoFijaFechaAudiencia) 8 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00025 – (AutoCorreTrasladoAlegatos) 9 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 1-8) 10 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 9-16) Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos articulados del Acuerdo 011 de 2015, y documentos que hacen parte.11 Circular No. 001 de fecha 29 de junio de 2018, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos artículos del Acuerdo 011 de 2015, y documentos que hacen parte.12 Circular No. 002 de fecha 30 de noviembre de 2018, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos articulados del Acuerdo 011 de 2015, y documentos que hacen parte.13 Circular No. 002 de fecha 12 de diciembre de 2019, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos artículos del Acuerdo 011 de 2015, y documentos que hacen parte.14 Circular No. 001 de fecha 1 de junio de 2020, expedida por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, la cual se encuentra dirigida a las Curadurías urbanas, Empresas Constructoras, Sociedad Colombiana de Arquitectos e Ingenieros, Organizaciones Gremiales y Comunidad en General, mediante la cual se realiza una Interpretación por contradicción y vacío normativo en algunos articulados del Acuerdo 011 de 2015, y documentos que hacen parte.15 Oficio de fecha 14 de mayo de 2021, suscrito por la Subdirectora del Área de Planeación de CORPOCESAR, dirigido a la Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, bajo el asunto “Informe para realizar control de legalidad a la expedición de circulares por la Oficina de Planeación del municipio de Valledupar”, mediante el cual se realiza un análisis de las circulares emitidas por la Oficina de Planeación del Municipio de Valledupar, concluyendo que las circulares emitidas modifican el POT contrariando las normativas aplicables, decidiendo remitir informa a la oficina jurídica para que se tomen las acciones pertinentes contra las circulares expedidas, en aras de preservar el ordenamiento ambiental y evitar la vulneración de lo establecido en la Ley 388 de 1997.16 2.4.5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. - Dentro de la oportunidad concedida para el efecto, el apoderado judicial de la CAR17 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 11 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 17-20) 12 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 21-28) 13 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 29-54) 14 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 55-74) 15 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 75-97) 16 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00023 – 3ANEXOS.pdf (Fol. 99-113) 17 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00027 – (AlegatosCorpocesar) Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 Por su parte, el Municipio de Valledupar18 sostiene que el Decreto 1077 de 2015 le otorgó facultades de interpretación a las autoridades de planeación municipales en los casos donde exista ausencia de normas exactamente aplicables o de contradicciones en la normativa urbanística, facultades que CORPOCESAR ignora, pues ante la existencia de alguna de las mentadas situaciones debe la Oficina de Planeación emitir las circulares necesarias para llenar los vacíos y esclarecer contradicciones que se generen del POT.
En el mismo sentido, señala el desconocimiento de la entidad accionante sobre lo previsto por el artículo 489 del POT, el cual establece las facultades de interpretación en cabeza de la Oficina de Planeación, asimismo, indica que no es cierto la no concertación del POT, pues como puede observarse en el considerando 10.4, este fue concertado entre el ente territorial y la demandante.
Resalta que de la simple lectura del articulado citado se puede determinar que para la expedición de las circulares acusadas no resulta necesario concertación o aprobación por parte de autoridad ambiental alguna, máxime cuando estas fueron expedidas para llenar vacíos dejados en el POT, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1077 de 2015.
Precisa que las circulare censuradas fueron expedidas a favor de los particulares, para que estos cuenten con la posibilidad de desarrollar sus inmuebles a través del licenciamiento y los derechos de construcción, ya que, de no hacerlo se generaría una vulneración a las funciones del urbanismo, las cuales se encuentran contempladas taxativamente en el artículo 3° de la Ley 388 de 1997. 2.4.6.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: No emitió concepto alguno. III.- SENTENCIA APELADA. - El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en sentencia de fecha 22 de septiembre de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos19: “...
5.7. CASO CONCRETO
5.7.1. EXPEDICIÓN IRREGULAR CIRCULAR 004 DE 31 DE AGOSTO DE 2015 El acto administrativo resolvió la solicitud de concepto de uso del suelo elevada por la Federación Nacional de Arroceros – FEDEARROZ, con el fin de que definiera las condiciones normativas ante el presunto vacío normativo existente para los artículos 414 y 416 del Acuerdo no. 011 de 2015 (uso para las áreas agrícolas y uso para las áreas agroforestales y silvoagrícolas, respectivamente), pues estos no se presentan en el cuadro de restricciones.
Con base en el informe técnico de 19 de agosto de 2015, la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar consideró que existe un vacío normativo y por analogía se determinó como condiciones para los usos restringidos de las áreas agrícolas y las áreas agroforestales y silvoagrícolas, respectivamente, las condiciones de los suelos restringidos para el suelo suburbano. El informe técnico mencionado, indicó que el vacío normativo se constituye porque los artículos 414 y 416 del Acuerdo no. 011 de 2015, no contienen un cuadro de 18 Expediente Digital – SAMAI – Índice 00028 – (AlegatosMunVup) 19 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00031 - 39Sentencia de Pr_202100301ImpuestoAlu.pdf Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 restricciones tal y como lo establecen los artículos 276 y 277 y el artículo 433 de dicho estatuto, que presentan los referidos cuadros con las restricciones para el funcionamiento de las actividades clasificadas como restringidas o condicionadas.
Tal manifestación dio lugar a que la Oficina Asesora de Planeación Municipal aplicara por analogía para los usos restringidos contenidos en los artículos 414 y 416 del Acuerdo 011 de 2015, (Uso para las áreas agrícolas y Uso para las áreas agroforestales y silvoagrícolas, respectivamente), las condiciones establecidas para los usos restringidos del suelo suburbano siempre y cuando que las actividades clasificadas como restringidas en cada área de actividad del suelo rural guarden cierta similitud con las actividades descritas como restringidas en el suelo suburbano. [...] Desde un enfoque normativo y sistemático del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) contenido en el Acuerdo no. 011 de 2015, los artículos 414 y 416 se puede afirmar que sí establecen un régimen de uso de los suelos rurales para las áreas agrícolas y las áreas agroforestales y silvoagrícolas, clasificando las actividades permitidas como: uso principal, uso compatible o complementario y uso condicionado o restringido.
Si bien no se encuentran contenidas en un cuadro gráfico como los artículos 276, 277 y 433 del POT, de su lectura se puede verificar las actividades permitidas en dichos tipos de suelo y las condiciones para su desarrollo. [...] Lo que conlleva a que toda actividad clasificada como uso condicionado o restringido deba cumplir con los requisitos ambientales, de localización y compatibilidad establecidos en el POT, el Decreto 1077 de 2015 y el mencionado Decreto 3600 de 2007, que a su turno indican: [...] De lo expuesto se desprende que el POT del municipio de Valledupar sí establece un marco normativo claro para los usos condicionados o restringidos en suelo rural.
Por tanto, no es jurídicamente válido aplicar por analogía las condiciones del suelo suburbano a estas áreas, ya que eso implicaría modificar el régimen de usos definido en el POT, lo cual solo puede hacerse mediante un nuevo acuerdo del Concejo Municipal, no por medio de circulares administrativas. Aunado a lo anterior, si bien el Acuerdo No. 011 de 2015 no establece de forma expresa una cláusula general que imponga la obligación de contar con el concepto previo de la autoridad ambiental para toda actuación urbanística, dicha exigencia se deriva de la estructura normativa del propio Plan de Ordenamiento Territorial y de la legislación nacional aplicable.
En efecto, el POT reconoce a CORPOCESAR como autoridad competente para declarar, administrar y regular las áreas protegidas según los artículos 16 a 21. Estas disposiciones, en armonía con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que consagra a las Corporaciones Autónomas Regionales como máximas autoridades ambientales en su jurisdicción y con el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que otorga jerarquía superior a las determinantes ambientales; imponen la necesidad de contar con concepto técnico de la autoridad ambiental cuando se pretenda interpretar o aplicar normas urbanísticas que incidan sobre el uso del suelo rural, áreas protegidas o zonas de especial valor ecosistémico.
En consecuencia, cualquier interpretación normativa que afecte el componente ambiental del POT, debió contar con el aval técnico de CORPOCESAR. Por todo lo expuesto, este despacho encuentra que la CIRCULAR NO. 004 DE 31 DE AGOSTO DE 2015, excede la facultad de interpretación conferida a las autoridades de planeación por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015 porque, aunque identificó un presunto vacío normativo en los artículos 414 y 416 del POT, relativo a la ausencia de cuadros de restricciones para los usos condicionados o restringidos en áreas agrícolas y agroforestales, la solución adoptada mediante analogía con el régimen aplicable al suelo suburbano implicó una modificación sustancial del régimen de usos del suelo rural que vulnera expresamente el citado artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015.
Además, al tratarse de áreas rurales con valor ambiental, cualquier Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 interpretación normativa que afecte su régimen de uso debió contar con concepto técnico previo de la autoridad ambiental competente, en este caso CORPOCESAR, conforme a lo previsto en los artículos 16 a 25 del Acuerdo 011 de 2015 y en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993..7.3.
EXPEDICIÓN IRREGULAR CIRCULAR NO. 003 DEL 02 DE NOVIEMBRE DE 2016 La Circular no. 003 de 2016, interpreta el alcance del artículo 416 del POT para permitir la infraestructura de apoyo a procesos productivos (como minería) en suelo agroforestal, en los siguientes términos: La Circular excede la facultad de interpretación conferida por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, al permitir el desarrollo de infraestructura de apoyo a procesos productivos, incluyendo actividades mineras en suelo agroforestal y silvoagrícola, aplicando por analogía las condiciones previstas para el suelo suburbano, contenida en la Circular no. 004 de 2015, reiterando su contenido y extendiendo sus efectos.
Tal como se analizó previamente, la Circular no. 004 de 2015, modificó el régimen de usos del suelo rural, sin competencia legal para ello. De la lectura del artículo 416 del Acuerdo no. 011 de 2015, se establece expresamente los usos permitidos en las áreas agroforestales y silvoagrícolas, clasificando la infraestructura de apoyo a procesos productivos como un uso condicionado o restringido, sujeto a las condiciones impuestas por las normas urbanísticas y ambientales correspondientes, sin que se autorice la aplicación de criterios externos o de otras categorías de suelo; sin embargo, ni dicho artículo ni el POT en su conjunto autorizan la aplicación de condiciones propias del suelo suburbano a estas áreas rurales, ni mucho menos la habilitación de actividades industriales como la minería. Esta interpretación constituye una modificación sustancial del régimen de usos del suelo rural definido en el Acuerdo No. 011 de 2015.
La analogía aplicada por la circular no se limita a interpretar una contradicción normativa, sino que introduce condiciones nuevas para el desarrollo de actividades industriales en áreas rurales ambientalmente sensibles, sin contar con el respaldo normativo del POT ni con el concepto técnico de la autoridad ambiental competente (CORPOCESAR), lo cual vulnera el principio de legalidad, la jerarquía normativa y el régimen de competencias establecido en el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la Circular no. 003 de 2016 excede la facultad de interpretación normativa, modifica el contenido sustancial del POT y omite el cumplimiento de requisitos esenciales del procedimiento, configurándose así la causal de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA, por infracción de las normas en que debían fundarse y por extralimitación de funciones.
5.7.4. EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA CIRCULAR NO. 002 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2018 En el referido acto administrativo se resuelven las solicitudes de reglamentación de las cargas urbanísticas de regularización, espacio público, equipamiento comunitario e infraestructura vial, así como la resolución de contradicciones y ausencia de normas que presuntamente se presentaban desde la aprobación del Acuerdo Municipal 011 de 2018, en concordancia con las normas locales y aquellas de carácter superior.
La oficina de Planeación Municipal al resolver las solicitudes solo consideró que existía una contradicción en cuanto a la normativa de la parcelación de vivienda campestre, la cual resolvió en los siguientes términos: Como se ha mencionado a lo largo de esta providencia, el Concejo Municipal en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales conferidas por la Ley 388 de Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 1997, es el único órgano competente para establecer las normas de uso, ocupación y transformación del suelo en el municipio.
El Acuerdo No. 011 de 2015 es la materialización de esta competencia en el municipio de Valledupar y, por lo tanto, constituye la norma rectora en materia de ordenamiento territorial, dicho acuerdo define de manera detallada y taxativa las categorías de suelo (urbano, rural, de expansión urbana) y establece las normas de uso y las densidades permitidas en cada una de ellas.
En este caso, la circular permite las parcelaciones campestres "en todo el territorio rural del municipio de Valledupar", excediendo manifiestamente las facultades de la administración municipal, porque crea de facto una nueva norma de uso del suelo, generalizando una actividad que, conforme al POT, podría estar sujeta a regulaciones más estrictas o a prohibiciones específicas en determinadas zonas rurales.
Al conferirse la autorización general, se desconocen las particularidades y la zonificación detallada que el POT establece para el suelo rural, el cual está dividido en diversas subcategorías con regulaciones diferenciadas, incluyendo áreas de protección ambiental, zonas de producción agropecuaria, y otras de interés estratégico. Si bien la circular condiciona la autorización a que "guarden relación con las normas de densidad, ocupación y las demás que le sean inherentes, establecidas en el Acuerdo 011 de 2015", tal condicionamiento es insuficiente para subsanar el vicio de ilegalidad que se confirma, ya que la circular, de entrada, ha alterado el régimen de usos del suelo al permitir una actividad de manera generalizada donde el POT pudo haberla restringido o prohibido.
Por lo tanto, se confirma que la circular no es un simple acto de interpretación, sino que se erige como una norma de carácter regulatorio que invade la órbita de competencia del Concejo Municipal. Con base en el análisis precedente, este despacho encuentra que la circular administrativa, al permitir de manera generalizada las parcelaciones campestres en el territorio rural del municipio, excedió de manera palmaria el marco de sus competencias; la disposición no se limita a interpretar o unificar criterios del Acuerdo No. 011 de 2015, sino que crea una nueva regla de uso del suelo que contradice, en el fondo, la zonificación y las regulaciones establecidas en el POT.
En consecuencia, es procedente declarar la nulidad parcial del acto administrativo, por cuanto se expidió con evidente extralimitación de funciones, desconociendo el principio de jerarquía normativa y arrogándose una competencia que, por mandato legal y constitucional le corresponde exclusivamente al Concejo Municipal. La administración municipal no puede, a través de circulares, enervar las decisiones de ordenamiento territorial adoptadas por el órgano de representación popular, so pena de desarticular el marco jurídico de planeación del territorio..7.5.
EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA CIRCULAR NO. 001 DEL 29 DE JUNIO DE 2018 El acto administrativo resuelve dos planteamientos, el primero de ellos por solicitud de la ciudadana ELVINA ESTHER MINDIOLA, frente a la cual se concluyó que: La circular identifica una inconsistencia entre el texto del artículo 249 del POT, que define el área de actividad comercial y de servicios urbanos (C-3) como aquella que se desarrolla frente a corredores viales principales, y el plano FORM-URB-9, que asigna una clasificación distinta a los predios objeto de análisis.
La Oficina de Planeación al resolver la solicitud, acoge el principio de prevalencia del texto normativo sobre la cartografía, conforme lo dispone el artículo 494 del POT16, y determina que los predios en cuestión deben considerarse como parte del área de actividad C-3, en virtud de su localización sobre un corredor vial principal y de la vocación funcional y urbana que presentan.
Esta interpretación no modifica el contenido del POT, ni altera el régimen de usos del suelo, sino que se limita a resolver Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 una contradicción entre el texto y los planos, conforme a la competencia legal otorgada. El segundo planteamiento resuelve la solicitud realizada por la Superintendencia de Notariado y Registro, en atención del programa de titulación de predios fiscales en la modalidad de cesión a título gratuito, a través del convenio Nº 0001 de 2016, suscrito con la Superintendencia de Notariado y Registro, que incorpora, entre otros, el Municipio de Valledupar y sus corregimientos, solicitando aclaración de la condición del suelo del centro poblado alto de la vuelta, toda vez si bien se denominan centros poblados rurales tienen las condiciones físicas y normativas para denominarse suelo rural.
En el plano FORM-RUR-1, que hace parte integral del POT, se identifican los centros poblados rurales, entre ellos el Alto de la Vuelta, como parte de esta categoría. En el diagnóstico del POT (página 7 del Acuerdo 011 de 2015), se menciona expresamente que: “También se identifican zonas no tituladas pero habitadas en forma regular y permanente por comunidades afrodescendientes que se localizan en los corregimientos de Guacoche, Guacochito, Badillo, el Alto de la Vuelta, Valencia de Jesús, Caracolí, los Venados, el Perro y Guaymaral ”.
(Subrayas fuera del texto). Esto refuerza que el Alto de la Vuelta es reconocido como corregimiento rural, y por tanto, su clasificación como centro poblado rural dentro del suelo rural está plenamente respaldada por el POT; por ello, la interpretación que lo reclasifica como suelo urbano sin reformar el POT contraviene el principio de legalidad urbanística y excede la competencia de interpretación normativa.
Debe recordarse que la facultad de interpretación otorgada por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015 no permite ajustar ni modificar el POT, ni reclasificar el suelo. La circular incurre en una modificación sustancial del componente general del POT, lo cual está expresamente prohibido y conlleva a la declaración de nulidad parcial de la Circular no. 001 de 29 de junio de 2018.
5.7.6. EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LA CIRCULAR NO. 002 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2019 5.7.6.1. La circular citada resuelve entre otros aspectos, la siguiente solicitud, “Que se declare que los proyectos de propiedad de la Iglesia Católica y a las demás Iglesias reconocidas por el estado colombiano están excluidas del cumplimiento de las Obligaciones Urbanísticas para la provisión de Espacio Público y Equipamientos en el municipio de Valledupar".
Para determinar la validez de esta orden, es necesario examinar el alcance de la normativa invocada y su relación con el régimen del ordenamiento territorial. Las obligaciones urbanísticas, como las cesiones para espacio público y equipamientos, son instrumentos de planeación y gestión del suelo previstos en la Ley 388 de 199717, que no tienen una naturaleza tributaria ni fiscal, sino que son cargas impuestas a los propietarios del suelo para asegurar un desarrollo urbano equilibrado y sostenible, en el que se garantice a toda la comunidad el acceso a bienes y servicios públicos esenciales, son obligaciones de orden público y su finalidad es la de garantizar el interés general sobre el particular.
El Concordato celebrado entre Colombia y la Santa Sede, aprobado por la Ley 20 de 1974, efectivamente reconoce una serie de privilegios y exenciones para la Iglesia Católica, principalmente de carácter fiscal y tributario; no obstante, una interpretación sistemática de este acuerdo no permite concluir que las exenciones se extienden a las obligaciones urbanísticas, que no son tributos sino cargas del derecho de propiedad en el marco de la función social y ecológica de la misma, tal como lo establece el artículo 58 de la Constitución Política18.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 Revisada la sentencia C-027 de 1993, proferida por la Corte Constitucional y citada en la referida circular, no se considera viable interpretarla como una autorización para eximir a dichas entidades de las obligaciones urbanísticas, ya que la decisión expresamente indicó: Teniendo presente que las obligaciones urbanísticas no son de naturaleza tributaria, y, por lo tanto, no están cobijadas por las exenciones del Concordato, Ley 20 de 1974 o la Sentencia C-027 de 1993, la interpretación efectuada por la entidad accionada no es acorde con lo expuesto por la jurisprudencia constitucional, y modifica el régimen de cargas urbanísticas del POT sin competencia legal para ello.
En efecto, si el municipio de Valledupar no ha expedido un acuerdo que reglamente la exoneración de la participación en plusvalía o de las obligaciones urbanísticas para las iglesias, no puede aplicarse válidamente mediante una circular administrativa, ya que esto implicaría modificar el régimen normativo sin competencia legal. En ningún caso puede una circular administrativa modificar el régimen de cargas urbanísticas ni establecer exenciones que no estén previstas en la ley o en acuerdos municipales, ya que esto vulnera el principio de legalidad, la jerarquía normativa y la reserva de ley en materia de ordenamiento territorial. 5.7.6.2.
En acto seguido, la Circular no. 002 del 12 de diciembre de 2019, resuelve la siguiente solicitud de interpretación normativa: La Oficina Asesora de Planeación Municipal consideró que existe una contradicción normativa porque hay dos disposiciones que regulan el mismo tema y lo resolvió de la siguiente forma: De la lectura de la circular se puede concluir que la interpretación no se limita a aclarar una contradicción normativa, sino que introduce una regla sustantiva que habilita una modalidad de subdivisión con parámetros específicos.
En conclusión, teniendo en cuenta que la regla general del POT regula una prohibición expresa de subdivisión en la tipología edificatoria aislada, lo indicado en la ficha FN-C2 no puede invocarse para autorizar subdivisiones, porque se trata de un parámetro técnico que solo aplica cuando la subdivisión está permitida. En este caso la circular desconoce el contenido normativo del POT. 5.7.6.3.
Finalmente, en el numeral tercero de la Circular no. 002 de 12 de diciembre de 2019, se concluyó lo siguiente: El Plan de Ordenamiento Territorial vigente, adoptado mediante el Acuerdo Municipal no. 011 de 2015, establece de manera expresa y detallada los usos permitidos en el suelo rural, incluyendo los suelos agroforestales y silvoagrícolas regulados en el artículo 416.
En dicha disposición se permite, como uso condicionado o restringido, la infraestructura de apoyo a procesos productivos, tales como agroindustria, agroturismo, acuaturismo, centros de investigación del agro, granjas experimentales y centros de acopio. No obstante, en ningún caso se autoriza el desarrollo de parques industriales, conjuntos o agrupaciones industriales en suelo rural no suburbano. Por tanto, no se configura un vacío normativo que habilite a la autoridad administrativa para emitir una interpretación extensiva o analógica, tal como se analizó en el numeral 5.7.1. de esta providencia. En consecuencia, la reiteración de lo dispuesto en la Circular 004 de 2015, ya considerada contraria al POT, configura una causal de nulidad por violación de normas superiores, conforme al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y por desviación de poder, al exceder la competencia material de la Oficina Asesora de Planeación Municipal.
Por todo lo anterior, se concluye que la Circular 002 de 2019 debe ser declarada nula, al no existir vacío normativo que justifique la interpretación, y al Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 contradecir de forma directa el régimen de usos del suelo establecido en el POT vigente. [ ]” -Se subraya- IV.- RECURSO INTERPUESTO. – El Municipio de Valledupar interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia en el cual cuestionó la decisión de declarar la declaración de nulidad de las Circulares Nos. 004 de 2015, 003 de 2016 y 002 de 2019, y la nulidad parcial de las Circulares No. 001 y 002 de 201820, pues el A quo desconoció las Oficinas Asesoras de Planeación cuentan con facultades de interpretación, reconocidas legalmente por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, partiendo del reconocimiento que la aplicación de los Planes de Ordenamiento Territorial pueden contener normas contradictorias e incluso vacíos, frente a los cuales debe ofrecerse una solución que le permita a los ciudadanos y autoridades desarrollar sus iniciativas vinculadas a procesos de urbanismo y organización del territorio.
Desde esta perspectiva, para la entidad territorial no es cierto que las circulares demandadas se hayan expedido sin contar con la competencia requerida, y lo único que procuraron fue sentar criterios de aplicación de las normas del POT en asuntos que no se encontraban expresamente regulados o en el que las normas aplicables resultaban contradictorias, y reitera que desconocer esta facultad conlleva vulnerar las funciones que en materia de urbanismo les han sido atribuidas a las entidades territoriales.
Asegura que esas normas al unísono reconocen que, en casos de ausencia de normas exactamente aplicables a una situación, o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponde a las autoridades de planeación a través de las respectivas circulares, y que los actos demandados fueron emitidos en ejercicio de esas atribuciones y en el marco de las reglas adoptadas en el segundo Plan de Ordenamiento Territorial vigente.
Al respecto precisa que “... [c]on con su expedición se generan derecho a favor de los particulares, pues precisamente esos actos administrativos se expidieron para que estos desarrollaran sus actividades en sus inmuebles a través de los procesos de licenciamientos y los derechos de construcción, pues al no hacerlo el Municipio de Valledupar atraves de la Oficina Asesora de Planeación, generaría una vulneración a las funciones del urbanismo contenido en el art. 3 de la ley 388/1997 [...]”.
De igual forma, cuestiona que en la sentencia se le imponga obtener concepto previo de CORPOCESAR para ejercer las facultades de interpretación, toda vez que no existe norma que establezca ese requisito y las exigencias de concertación con la máxima autoridad ambiental solo se requieren en el proceso de formación del POT, en el que se debe garantizar no solo su participación sino de otros sectores de la comunidad21. 20 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00033 - 42_MemorialWeb_Recurso-APELAJ09ADMVALLEDU.pdf 21 Se afirma en el recurso “...[s]e tiene que para la expedición de estas circulares normativas demandadas no se requieren de una concertación o aprobación de la autoridad ambiental, en este caso la de CORPOCESAR como entidad demandante, no obstante de esta consigna legal se tiene que dentro del proceso de formación y socialización del POT, contenido en el acuerdo numero 011 del 2015, en el articulo 10.4 de este documento se encuentra allí consignado que esta expedición fue concertada con CORPOCESAR, donde de manera expresa le manifestó [...] Conforme a lo anterior, esa afirmación fue igualmente corroborada por este mismo despacho al expresar que el acuerdo numero 011 del 2015, no tiene establecido de forma expresa una cláusula general que nos imponga la obligación de contar con el concepto previo de CORPOCESAR para toda actuación urbanística, lo que nos lleva a concluir que no era necesario el concepto técnico de la demandante para la expedición de los actos administrativos, contenidos en las circulares ya relacionadas dentro de este asunto, exigencia legal esta que riñe con la realidad procesal y por lo que se considera estas circulares están provistas de legalidades. [...]”-sic- Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 Con apoyo en estos argumentos solicita revocar la sentencia apelada y en su lugar desestimar las pretensiones de la demanda.
V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - El expediente ingresó por reparto el 21 de noviembre de 202522, y mediante auto de fecha 4° de diciembre de 202523 se admitió el recurso de apelación interpuesto, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público y por estado a las demás partes, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
En aplicación de lo previsto en el artículo 247 del CPACA, en los términos en que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, ejecutoriada la admisión del recurso el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 22 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. 6.1.- COMPETENCIA. - La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, es decir, del CPACA. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. - Corresponde a la Sala establecer si en el asunto bajo examen le asiste razón al Municipio de Valledupar al afirmar que en el fallo de primera instancia se desconocen las facultades de interpretación previstas en los artículos 102 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, conferidas a las autoridades de planeación en los casos en los que existan vacíos o contradicciones en la normativa urbanística, y que no existe norma que le exija en forma previa al ejercicio de esa facultad concertar u obtener la aprobación de la Corporación Autónoma Regional.
De la respuesta a este interrogante dependerá que se acceda a revocar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que declaró la nulidad de algunas circulares emitidas en ejercicio de esa potestad por presunta extralimitación de funciones, desviación de poder, desconocimiento de 22 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00003 23 Expediente Digital - SAMAI – Índice 00004 Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 normas superiores y desconocimiento de reglas en el proceso de formación de los actos cuestionados. 6.3.- TESIS DE LA SALA. – La Sala confirmará la decisión recurrida, al constatar que la primera instancia sí analizó la facultad de interpretación reconocida a las autoridades de planeación por los artículos 102 de la Ley 388 de 1997 y 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, y determinar que la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar se extralimitó al ejercer esa facultad, toda vez que por vía de “interpretación” introdujo modificaciones al Acuerdo 011 de 2015, que solo podían ser realizadas por el Concejo Municipal, previo agotamiento del procedimiento establecido para la formación del Plan de Ordenamiento Territorial.
Se precisa en la sentencia que las facultades de interpretación reconocidas a las Oficinas de Planeación Municipales no conllevan posibilidad de modificar, adicionar o ajustar el POT mediante circulares administrativas. 6.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS. - La Constitución Política utiliza la expresión ordenamiento territorial para referirse a una de las materias que son objeto de las leyes orgánicas24, y que tiene como cometido distribuir competencias entre la Nación y las entidades territoriales25; determinar los requisitos para la creación de nuevos departamentos26; fijar el régimen de las áreas metropolitanas27 y, determinar los requisitos para la creación de entidades territoriales indígenas28.
De esa manera, podría pensarse que el ordenamiento territorial es una función exclusiva del nivel central del Estado, ejercida por el Congreso de la República, consistente en determinar la separación vertical del poder público; sin embargo, el ordenamiento jurídico nacional, utiliza la expresión “ordenamiento territorial” para referirse a las medidas de autogobierno y autogestión confiadas a las entidades territoriales para planear su desarrollo a partir del componente físico urbano29.
En ese contexto, el instrumento mediante el cual los concejos municipales y distritales reglamentan de manera autónoma los usos del suelo a partir de sus componentes físicos, urbanos y rurales, se conoce como el Plan de Ordenamiento 24 El artículo 151 de nuestra carta política dispone que el Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sometida la actividad legislativa para, entre otras materias, la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. 25 Constitución Política: “ARTÍCULO 288.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” 26 Constitución Política: “ARTÍCULO 297.
El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución.” 27 Constitución Política: “ARTÍCULO 319. La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.” 28 Constitución Política: “ARTÍCULO 329.
La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.” 29 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-035 del 8 de febrero 2016, MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. En lo pertinente a la facultad de planeación, sostuvo: ”El ejercicio de esta facultad permite planificar las actividades que pueden realizarse en las distintas veredas y corregimientos que conforman los municipios. Esta labor de planeación incide en todos los ámbitos: en la protección del ambiente sano, en el desarrollo industrial, económico, educativo y cultural de las entidades territoriales”.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 Territorial30, instrumento que define el modelo de ocupación del territorio, de clasificación del suelo con identificación de las áreas de protección y conservación ambiental así como de aquellas que constituyen patrimonio material, análisis e incorporación de la gestión del riesgo, sistemas de equipamientos y servicios a desarrollarse en la entidad territorial, identificación del suelo rural y su clasificación, e implementación de estrategias para subsanar eventuales vacíos normativos, por ejemplo actualización de estos documentos y mecanismos de adopción y aprobación. En ese contexto los POT cuentan con un componente general (constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo, en los que se definen entre otros aspectos la clasificación del territorio, la distribución del municipio en suelo urbano, rural y de expansión urbana con la respectiva fijación de su perímetro mediante coordenadas planas o geográficas o temáticas de soporte); un componente urbano (constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano, en el cual se establece el uso y ocupación del suelo urbano y las áreas de expansión, teniendo en cuenta la visión del ente territorial y las expectativas de crecimiento de la población urbana, así como las posibilidades de incorporación de centros poblados o cabeceras corregimentales); y, un componente rural (constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo [reglamentación de usos para esa porción del territorio, identificación de áreas de conservación y protección ambiental, localización y dimensionamiento de las áreas de producción agropecuaria y zonas determinadas como suburbanas]).
Por regla general estos documentos se encuentran acompañados de documentos técnicos que les han servido de soporte y que deben ser leídos y consultados de manera integral (planos o cartografía temática, documento técnico de los componentes rural y urbano y diagnóstico y propuestas de ordenamiento del suelo en el futuro [mapas de diagnóstico, mapas de reglamentación, entre otros] y, documento resumen del POT con el cual se adelantó su socialización con las comunidades).
De igual forma, es necesario indagar con la administración municipal que no se hayan expedido planes parciales, acuerdos de modificación o revisión excepcional de los planes, de acuerdo con el término de las vigencias por componentes, los cuales por regla general deben estar integrados en lo que se denomina “expediente urbano”, en el que debe reposar toda la memoria documental del proceso de organización del territorio, como herramienta y soporte para la toma de decisiones y garantizar su trazabilidad.
De allí que su expedición exija que las autoridades que participan en el proceso de formación conozcan las características de su territorio, acorde a las condiciones socioeconómicas y políticas de desarrollo que se pretenden impulsar mediante la ordenación del territorio (construcción de parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, proyectos de expansión urbana, entre otros) y el establecimiento de eventuales limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se ejerza sobre bienes inmuebles ubicados en el área de jurisdicción31, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. 30 De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 388 de 1997, la expresión Plan de Ordenamiento Territorial es genérica: “Los planes de ordenamiento del territorio se denominarán: // a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes; // b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes; //c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes. // PARAGRAFO.
Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo”. 31 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-192 de 20 de abril de 2016, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
En esa oportunidad, esa alta Corporación expresó: ”... El territorio constituye el centro de la interacción humana. Allí se Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 Por ende, el proceso de formación y expedición de un POT supone realizar una actividad prospectiva, política y técnica de identificación de finalidades y elección de instrumentos que permitan alcanzarlas, así como de previsión de riesgos y contingencias e instrumentos de ajuste o corrección, como medidas anticipatorias, que en su conjunto sirvan de guía para el desarrollo de actividades públicas y privadas en el territorio del distrito o municipio, en un marco de respeto por los derechos e intereses colectivos y de prevalencia del interés general, como la protección, conservación y recuperación del medio ambiente o del patrimonio histórico; el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad; la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público32.
Bajo esa comprensión, el ordenamiento territorial garantiza que la concepción, configuración y proyección del espacio físico urbano y rural, sirva como marco a las autoridades locales para adoptar sus planes de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas a ser ejecutados durante su periodo de vigencia (tres periodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales)33, pues debe contener los objetivos, metas, políticas, directrices, estrategias y normas, a las cuales deben someterse todas las actividades a ejecutar en el área que abarca su territorio, dentro del marco trazado por la Ley 388 de 1997, normativa que contempla otros instrumentos de ordenamiento territorial en los cuales puede apoyarse el cumplimiento de los objetivos trazados por los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial (POT34, PBOT35, EOT36).
El Decreto 879 de 1998 reglamentó contenidos, procedimiento y obligatoriedad de adoptar los planes de ordenamiento territorial y, finalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, compiló la reglamentación del sector vivienda, ciudad desarrollan, conviven y cruzan relaciones de diverso tipo y confluyen personas y entidades con objetivos o expectativas diferentes.
Su ordenación constituye, en realidad, la definición sobre la manera en que las personas, el medio ambiente, el espacio y el Gobierno deben vincularse. En su regulación se encuentra comprometida no solo la protección de derechos individuales que hacen posible el desarrollo de los planes de vida de cada uno de los habitantes de la ciudad, sino también la realización de derechos e intereses colectivos como la protección de la cultura, el amparo del espacio público y la adecuada prestación de los servicios públicos.
A esa regulación subyace entonces un inequívoco interés público que le confiere una importancia especial. [...]”. 32 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-006 del 23 de enero de 2002, MP: Clara Inés Vergas Hernández. Para lo pertinente, esta providencia resalta: ” [l]a función de los Concejos para regular los usos del suelo en los límites de su territorio guarda relación con el ordenamiento territorial, cuyo fundamento constitucional se encuentra en los artículos 49, 51, 52 y 79 de la Constitución que, en su orden, garantizan el derecho a la vivienda digna, a la salud y saneamiento ambiental, a la recreación, al ambiente sano y al espacio público. [...]”. 33 El Artículo 341 de la Constitución Política indica: “...
El Gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación […]”. 34 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, en adelante POT, definido por el artículo 9º de la Ley 388 de 1997 en los siguientes términos: “El plan de ordenamiento territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal.
Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. [...]” 35 PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, en adelante PBOT, que conforme a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 388 de 1997 debe contener, entre otros: “1.
En cuanto al componente general, [...] señalará los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como los siguientes contenidos estructurales: 1.1 Identificación y localización de las acciones sobre el territorio que posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad[.. ]. 2.
En relación con el componente urbano, el Plan Básico deberá contener por lo menos: 2.1 La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas así como su proyección para las áreas de expansión, si se determinaren; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de vías y servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para equipamientos colectivos y espacios públicos para parques y zonas verdes públicas y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras. [...] 3.
El componente rural establecerá por lo menos las mismas previsiones indicadas para el plan de ordenamiento territorial. [...]”-se subraya- 36 ESQUEMA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, en adelante EOT, concebido por la Ley 388 de 1997 que exige que contenga “[c]omo mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo y mediano plazo para la ocupación y aprovechamiento del suelo, la división del territorio en suelo urbano y rural, la estructura general del suelo urbano, en especial, el plan vial y de servicios públicos domiciliarios, la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales y las medidas de protección, las zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y las normas urbanísticas requeridas para las actuaciones de parcelación, urbanización y construcción. [...]”(artículo 17) Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 y territorio, incluyendo aspectos técnicos del licenciamiento y lineamientos para articular el ordenamiento y la gestión del riesgo.
En ese contexto normativo, son autoridades locales de planeación en el nivel territorial: el Concejo Municipal, que tiene a su cargo la adopción y modificación del POT37; el Alcalde, al cual le corresponde adoptar los planes parciales y ejecutar el POT sin modificarlo, y las denominadas “Oficinas de Planeación Municipal”, a las cuales se les ha confiado la aplicación del POT y emitir conceptos técnicos cuando frente a un caso específico y atendiendo sus características especiales se advierta que no existe norma que permita definir la situación planteada38.
En la demanda indica CORPOCESAR que el Concejo Municipal de Valledupar ha adoptado dos Planes de Ordenamiento Territorial desde la fecha de entrada en vigencia de la Ley 388 de 1997, encontrándose vigente el Acuerdo No. 011 de 5 de junio de 2011, en el cual la Oficina de Planeación Municipal ha identificado “vacíos normativos” que se han pretendido superar mediante el ejercicio de las facultades de interpretación atribuidas por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997, reafirmada por lo previsto en el artículo 2.2.6.6.1.4. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015, normas que son del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 102.
INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS. En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. En los casos de ausencias de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación, las cuales emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares. [...]” -Se subraya- “DECRETO 1077 DE 26 DE MAYO DE 2015 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio....
ARTÍCULO 2. 2.6.6.1.4 INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS. En el ejercicio de sus funciones, los curadores urbanos verificarán la concordancia de los proyectos de subdivisión, parcelación, urbanización, construcción y demás sometidos al trámite de licencias con las normas urbanísticas vigentes. Solamente en los casos de ausencia de normas exactamente aplicables a una situación o de contradicciones en la normativa urbanística, la facultad de interpretación corresponderá a las autoridades de planeación del municipio o distrito, 37 “ARTÍCULO
24. INSTANCIAS DE CONCERTACION Y CONSULTA. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concierten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios. [...]
ARTÍCULO
25. APROBACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO. El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.
Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración.
ARTÍCULO
26. ADOPCIÓN DE LOS PLANES. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto. [...]” 38 También participan en el proceso de formulación y adopción del POT, además de la administración municipal por conducto de la Oficina de Planeación o dependencia que haga sus veces, el Concejo Municipal, la respectiva autoridad ambiental que realiza la revisión y concertación oficial de la incorporación de los determinantes ambientales y el Consejo Territorial de Planeación, las Juntas de Acción Comunal, y la ciudadanía con ocasión a las convocatorias y audiencias públicas que se realicen para garantizar la participación de todos los actores privados y comunitarios del municipio.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 las cuáles emitirán sus conceptos mediante circulares que tendrán el carácter de doctrina para la interpretación de casos similares, de conformidad con el artículo 102 de la Ley 388 de 1997. Existe vacío normativo cuando no hay una disposición exactamente aplicable y contradicción cuando hay dos o más disposiciones que regulan un mismo tema que son incompatibles entre sí. En todo caso mediante estas circulares no se pueden ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen.
La interpretación que realice la autoridad de planeación, en tanto se utilice para la expedición de licencias urbanísticas, tiene carácter vinculante y será de obligatorio cumplimiento, con el fin de darle seguridad a dicho trámite. [ ]” -se sombrea y subraya- Considera la Sala que esa facultad le permite a las autoridades de planeación determinar el sentido y alcance de una o varias normas frente a una situación específica, que puede resultar aplicable a sujetos diferentes que compartan condiciones similares a las que fueron objeto de interpretación. Para atribuir sentido a las normas aplicables y precisar qué se persiguió al expedirlas, cómo deben aplicarse y qué límites o alcances tiene frente al caso materia de análisis, bien puede el interprete acudir a cualquiera de los sistemas de interpretación admisibles, bien sea el literal o gramatical que se apoya en el sentido natural de las palabras utilizadas por la norma; o el sistemático, que procura establecer la relación existente entre la norma que genera dificultades de aplicación con las demás del mismo cuerpo normativo; o el teleológico o finalista, en el cual se parte de identificar la finalidad o propósito que se ha perseguido con la norma; o el histórico, que conlleva establecer en qué contexto fue creada la norma y los cambios que se registran con posterioridad a su expedición, lo que permite establecer el sentido que tendría en una realidad cambiante y en constante evolución; y, el principalista, que permite armonizar la norma con los principios y valores constitucionales.
En nuestra tradición jurídica, estos sistemas de interpretación permiten resolver las contradicciones o vacíos que se presenten en el ordenamiento jurídico y evitar aplicaciones contrarias de las normas superiores, ajustando su sentido a lo razonable y constitucionalmente admisible en un Estado social de derecho, en el que la coherencia y armonía de las normas constituye premisa de su desarrollo.
Y es precisamente atendiendo a que lo que se procura en la labor de interpretación es asegurar una aplicación razonable de las normas ante situaciones que no aparecen expresamente reguladas o suponen contradicciones entre sí, que se admite de manera pacífica que su ejercicio en ningún caso faculta para introducir modificaciones a la norma, que solo pueden ser realizadas por las autoridades expresamente facultadas para ello.
Frente al POT esta premisa impone aceptar que sus modificaciones solo pueden ser introducidas por el respectivo Concejo Municipal, que es el facultado para adoptarlo para un periodo específico y previa observancia del procedimiento establecido en la ley (Ley 388 de 1997) y si se trata de un componente definido para el largo, mediano o corto plazo39. 39 Legalmente son admisibles dos tipos de modificaciones excepcionales a las normas urbanísticas, la primera por iniciativa del alcalde siempre que se demuestre la necesidad y esta se encuentre soportada en estudios técnicos que acrediten las razones que dan lugar a la modificación y tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes del POT (art 2.2.2.1.2.3.4 Decreto 1232 de 2020) y, la revisión excepcional del POT por razones de orden público, fuerza mayor o caso fortuito mediando iniciativa del alcalde y con Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 20 Como este documento contiene las estrategias territoriales de uso, ocupación, y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales, entiende la Sala que las facultades de interpretación que se reconocen a las autoridades de planeación municipal está vedado para modificar, alterar, flexibilizar o adicionar contenidos normativos no contemplados en este instrumento, menos aún para ampliar los usos del suelo, modificar tratamientos urbanísticos o alterar parámetros que tienen una proyección en el mediano plazo.
De igual forma, se ha admitido por nuestra jurisprudencia que esas facultades deben ejercerse de manera (i) Técnica, esto es, de manera consistente con el POT; (ii) Instrumental, en el entendido que facilite la aplicación de las normas ya establecidas y, (iii) No normativa, en tanto no puede crear ni alterar reglas. A la luz de estas premisas conceptuales, procede la Sala a abordar el análisis de los cuestionamientos hechos por la primera instancia a las facultades de interpretación ejercidas por la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar en las circulares demandadas, y si con su ejercicio se incurrió en la extralimitación al introducir modificaciones sobre el POT vigente en esa entidad territorial, en los términos expuestos por la Corporación Autónoma Regional del Cesar. 6.5.- CASO CONCRETO.- En la demanda CORPOCESAR afirma que mediante la expedición de algunas circulares emitidas por la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Valledupar40, se han creado nuevas reglas que constituyen verdaderas modificaciones al POT, lo que además de desconocer normas superiores en las cuales se han debido fundar, también constituyen una extralimitación de las competencias que le han sido reconocidas.
Respecto de cada circular, CORPOCESAR identificó los cambios realizados, así como las repercusiones que tienen esas modificaciones frente a la ordenación del territorio y las restricciones de uso previstas en el Acuerdo 011 de 2015 (Plan de Ordenamiento Territorial vigente). El Juzgado Segundo Administrativo declaró la nulidad total de las Circulares No. 004 de 31 de agosto de 2015, 003 de 2 de noviembre de 2016 y 002 de 12 de diciembre de 2019, y parcial de Circulares Nos. 001 y 002 del 29 de junio y 30 de noviembre de 2018, al concluir que la Oficina Asesora de Planeación Municipal excedió sus competencias materiales por introducir modificaciones a la norma interpretada, debido a que en las interpretaciones realizadas se facultó para realizar intervenciones no autorizadas conforme a la clasificación del uso del suelo en el municipio de Valledupar, con especial afectación de zonas clasificadas como reserva o de especial protección medio ambiental.
El ente territorial interpone recurso de apelación insistiendo en que las facultades ejercidas en las circulares demandadas se encuentran reconocidas en el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, no conllevaron modificación alguna en el POT y tampoco desconocieron restricciones o limitaciones al uso que comprometan aspectos medio ambientales, por lo que ocasión de la declaratoria de desastre o calamidad pública por la ocurrencia súbita de desastres de origen natural, resultados de estudios técnicos de amenazas o riesgos no mitigables o condiciones de restricción originalmente no contempladas en el POT. 40 Circular No 005 del 15 de septiembre de 2015, Circular No 004 del 31 de agosto del 2015, Circular No. 003 del 2 de noviembre del 2016, Circular No. 002 del 30 de noviembre del 2018, Circular No. 002 del 19 de diciembre del 2019, Circular No. 002 del 12 de diciembre del 2019, Circular 001 del 1 de junio del 2020.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 21 también resulta desacertado exigir que se haya garantizado la intervención de CORPOCESAR en el proceso de su emisión. Así mismo destaca que la facultad de interpretación fue ejercida al advertir vacíos y contradicciones en parte de las normas que integran el POT y su objetivo fue garantizar que el uso y desarrollo del suelo, esto es, una adecuada ordenación del territorio municipal.
Como quedó expuesto en precedencia, corresponde a las autoridades municipales y distritales en ejercicio de la función pública de urbanismo organizar, ejecutar y adoptar decisiones de ordenación del territorio e intervenir frente a las controversias que puedan surgir sobre el uso del suelo, precisando los sitios, las intensidades y los índices de ocupación para la localización de las urbanizaciones, edificaciones y equipamientos colectivos que se pretendan desarrollar dentro de sus jurisdicción, en el marco previamente definido por el respectivo POT, y propendiendo por la salvaguarda de las áreas de especial importancia estratégica como las reservas forestales y zonas de especial protección medio ambiental conforme a las reglas de uso previamente establecidas.
Frente a esta clase de áreas adicionalmente se debe tener en cuenta que conforme a lo establecido en el artículo 5º de la Ley 99 de 1993, es competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran las reservas forestales y zonas de especial protección medio ambiental, así como reglamentar su uso y funcionamiento (ver Ley 2ª de 1959 y Decreto 2811 de 1974), correspondiendo a las Corporaciones Autónomas Regionales su administración, evaluación, control y seguimiento, que en aplicación de lo previsto por el parágrafo 4º del artículo 31 de la Ley 99 citada, deben realizar sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y demás organismos a las que estas hayan asignado responsabilidades que hacen parte de la órbita de sus competencias.
De allí que se entienda que ante el ejercicio de las “facultades de interpretación” realizadas por la Oficina de Planeación Municipal de Valledupar en las circulares demandadas, se registre la inconformidad de CORPOCESAR en tanto la doctrina sentada por el municipio conlleva riesgos medio ambientales que estaban salvaguardados en el POT y que al parecer se desconocieron al extender tratamientos similares a suelos con características disímiles, situación que conlleva una modificación de las normas de ordenación del suelo.
La Sala parte de reconocer que las facultades de interpretación reconocidas a la autoridad de planeación municipal y que se encuentra expresada en varias circulares, solo podía ser ejercida frente a vacíos normativos41 o contradicciones normativas42, en los términos definidos por las normas habilitantes, que a su vez restringieron su ejercicio cuando conlleven cambios sobre las normas de ordenamiento territorial que solo pueden ser introducidas por el Concejo Municipal previo agotamiento del procedimiento establecido en la ley.
En consecuencia, procede revisar a grandes rasgos qué decisiones se adoptaron en las circulares cuya nulidad fue declarada en primera instancia, y respecto de lo cual registra su inconformidad el municipio de Valledupar, las cuales pueden apreciarse en el siguiente cuadro explicativo: 41 El artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, es claro al delimitar lo que se entiende por la expresión: ”Vacío Normativo”, señalando que este se presenta cuando no hay una disposición exactamente aplicable. 42 El artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015, al igual que con la anterior expresión, señaló que la contradicción existía cuando se presentaran dos o más disposiciones que regularan un mismo tema y que estas son incompatibles entre sí. Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 22 ACTO ADMINISTRATIVO TEMA CIRCULAR No. 004 DEL 31 DE AGOSTO DE 2015.
Se emite para atender la solicitud elevada por la FEDERACIÓN NACIONAL DE ARROCEROS, que requiere aclaración sobre las condiciones para el uso del suelo dentro de las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas. Estudio y Decisión: Mediante informe técnico del 19 de agosto de 2015, la Oficina de Planeación Municipal decide que existe un vacío normativo en los artículos 414 y 416 del POT.
Partiendo de esa premisa decide que, por la similitud entre el área suburbana y las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas, debe aplicarse por analogía las condiciones de uso del suelo establecidas para las áreas suburbanas y, que para las condiciones de uso de las viviendas campesinas deben remitirse al artículo 469 del POT que las define.
Esta interpretación ha permitido que los curadores al estudiar el otorgamiento de las licencias para la construcción bodegas y otras obras de similar naturaleza, concluyan que para su realización deben observarse las condiciones de uso de suelo establecidas para los suelos suburbanos que hacen parte del área rural. CIRCULAR No. 003 DEL 2 DE NOVIEMBRE DE 2016.
De manera oficiosa la Oficina de Planeación Municipal ejerce la facultad de interpretación al advertir que se presenta un vacío legal en el artículo 416 del POT, específicamente en el apartado de uso condicionado o restringido del suelo agroforestal y silvoagrícola, pues no contempla la actividad de producción de material pétreo. En el acto acusado, el ente territorial concluye que la actividad de producción de material pétreo debe estar incluida en el uso condicionado de las áreas agroforestales y silvoagrícolas previstas para el suelo rural, toda vez que conforme al POT en esta clase de suelo se puede llevar a cabo la explotación de recursos naturales.
Además, precisa que a esas áreas es dable aplicarles las condiciones previstas para los suelos suburbanos. De esta manera se adiciona un uso condicionado en las áreas agroforestales y silvoagrícolas, que sujeta a las condiciones establecidas para los suelos suburbanos. CIRCULAR No. 002 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2019. Se pronuncia frente a tres solicitudes: la primera elevada por el apoderado de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, quien requiere declarar que los proyectos de propiedad de la iglesia católica y demás iglesias reconocidas por el Estado se encuentran excluidas del cumplimiento de las obligaciones urbanísticas para la provisión del espacio público y equipamientos dentro del municipio, en aplicación de lo establecido en el artículo XXIV del Concordato y el Protocolo Final firmado entre Colombia y la Santa Sede el 12 de julio de 1973, adoptado por la Ley 20 de 1974; la segunda, presentada por la Curadora Urbana No. 2 de esta ciudad, quien solicita establecer qué norma debe ser aplicada en trámite de una licencia de subdivisión en la modalidad de reloteo sobre un inmueble, pues a voces del artículo 379 del POT, los predios calificados con tipología aislad, no permiten subdivisiones, mientras que la ficha normativa FN-C2, en el numeral 4° de las notas particulares, prevé que se permitirá una subdivisión mínima de 600 M2; y la tercera, presentada por la sociedad Grupo Urbe, que solicita el levantamiento de las condicionantes o restricciones de los predios de su propiedad para la construcción de un complejo de bodegas para la prestación del servicio de almacenamiento, bodegaje y tratamiento de productos agrícolas, por cuanto el POT no contempla tales condiciones.
En el mismo sentido, el señor Javier Urbina solicita el levantamiento de los condicionantes sobre el predio de su propiedad para la construcción de un hogar geriátrico. Estudio y Decisión: Primera Petición: Frente a la primera solicitud, referida a la exención de pago de las obligaciones urbanísticas para provisión de espacio público y equipamientos establecido en los artículos 192 y 204 del POT, sobre obras que llegaren a ejecutar dichas iglesias, la Oficina Municipal de Planeación precisó que esta clase de beneficios ya han sido reconocidos por el Concejo Municipal de Valledupar, y a título de ejemplo citó las exenciones otorgadas en el impuesto predial unificado y el impuesto de delineación urbana.
No obstante, atendiendo el trato que le ha venido dando el Municipio de Valledupar a la normativa invocada, consideró viable acceder a la exención del pago de la participación plusvalía y de las obligaciones urbanísticas para provisión de espacio público y equipamientos, a los bienes propiedad de la iglesia católica y demás iglesias legalmente reconocidas dentro del Municipio de Valledupar, relevándolas del deber de compensar, ceder o cumplir esas obligaciones urbanísticas.
En este aspecto se destaca que las exenciones en materia tributaria son del exclusivo resorte del Concejo Municipal, aun cuando pueda mediar iniciativa previa del Gobierno Local. Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 23 Segunda Petición Cabe precisar que el predio de la peticionaria se encuentra dentro de la Comuna 2 de Valledupar, Sector 12, con tratamiento de consolidación urbana y los predios allí ubicados se encuentran con la tipología edificatoria aislada, que conforme a lo previsto en el artículo 379 del POT no admite subdivisión predial.
No obstante, el numeral 4º de la ficha normativa FN-C2 autoriza una subdivisión mínima de 600 M2 en predios calificados con tipología aislada en la Comuna 2 de Valledupar (del que también hace parte el predio de la peticionaria). Frente a la contradicción que se presenta entre lo previsto en el artículo 379 del POT y el numeral 4° de las notas particulares la ficha normativa FN-C2, la Oficina de Planeación Municipal aplicando el principio de favorabilidad considera procedente realizar las actividades de reloteo o subdivisión en aquellos predios urbanos zonificados en el sector 12 de la Comuna 2 de esta ciudad, enmarcando la situación planteada en lo admitido por el plano FN-C2 del POT, conforme a la nota particular No. 4° de la respectiva ficha normativa Para la Sala esta interpretación y aplicación del principio de favorabilidad no conllevan modificación sobre el uso original admitido en esta clase de predios, sino una armonización técnica entre el POT y los documentos técnicos soporte.
Tercera Petición: Sobre la procedencia de construir bodegas para el tratamiento de productos agrícolas en área agrícola reglada por el artículo 414 del POT y eventual levantamiento de las condiciones existentes sobre un predio para la construcción de un hogar geriátrico ubicados en las áreas agroforestales y silvoagrícolas que se rigen por lo previsto en los artículos 415 y 416 del POT, la Oficina de Planeación remite a lo precisado en la Circular No. 004 de 31 de agosto de 2015 ya citada (petición de FEDEARROZ), en la cual se puso de presente el vacío normativo que existía en las condicionantes establecidas en los artículos 415 y 416 del POT.
Partiendo de estas premisas indica que para el caso del Grupo Urbe, se aplicarán las condiciones especiales para el desarrollo de los suelos suburbanos y no suburbanos de uso restringido contenidas desde el artículo 432 al 437 del POT, el numeral 2° del artículo 438 para la definición de parcelaciones industriales y, los artículos 442 al 445 para las cesiones para suelo rural y rural suburbano. Mientras que para el caso del señor Urbina, señaló que se aplicaría el cuadro de condiciones para usos restringidos en el corredor vial suburbano, establecido en el artículo 443 del POT.
Las dos soluciones desconocen la vocación del suelo agrícola y silvoagrícola y por tanto representan la construcción de una norma nueva aplicable a los supuestos planteados, como se analizó al abordar el estudio de la Circular No. 004 ya citada. CIRCULAR No. 001 DEL 29 DE JUNIO DE 2018. Concurren dos solicitudes a ser resueltas, que se abordan en los siguientes términos: Primera Petición La señora Elvina Mindiola eleva solicitud tendiente a que se aclare una contradicción normativa del POT, por cuanto sus predios ubicados sobre la carrera cuarta del municipio cuentan con clasificaciones distintas dependiendo de qué norma se aplique, pues la definición contenida en el plano FORM-URB-9, es incongruente con lo previsto por el numeral 3° del artículo 249 del POT, ambos aplicables a su caso concreto.
La Oficina Municipal de Planeación consideró que existe una contradicción entre el plano FORM-URB-9 y lo previsto por el numeral 3° del artículo 249 del POT, por lo que dio aplicación a lo reglado en el artículo 190 del Decreto Ley 019 de 2012, el cual establece que, ante la existencia de inconsistencias entre el POT y su cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el texto del POT, de manera que los predios que correspondan al perfil V1B deben catalogarse como área de actividad comercial y de servicios urbanos básicos, conforme a la definición del numeral 3° del artículo 249 del POT.
Para la Sala esta interpretación y aplicación del principio de favorabilidad no conllevan modificación sobre el uso original admitido en esta clase de predios, sino una armonización técnica entre el POT y los documentos técnicos soporte. Segunda Petición La Superintendencia de Notariado y Registro, en atención al programa de titulación de predios fiscales en la modalidad de cesión a título gratuito, a través del Convenio No. 0001 de 2016, el cual incorpora al Municipio de Valledupar, solicita se aclare la condición del suelo del centro poblado “Alto de Vuelta”, pues pese a que, si bien se denomina “Centro Poblado Rural”, tiene las condiciones físicas y normativas para denominarse “Suelo Rural”.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 24 La Oficina Municipal de Planeación, señala que el centro poblado rural “Alto de Vuelta” posee un tratamiento de desarrollo y mejoramiento integral, y que dentro de sus áreas predominan las áreas residenciales y dotacionales, por lo que se aplican los preceptos normativos de los centros poblados urbanos, y que conforme a los tratamientos urbanísticos y su alcance definido por el Decreto 1077 de 2015, es claro que la vocación del suelo en el que se agrupa la población de “Alto de Vuelta” es de suelo urbano, en virtud de que se zonificaron con tratamiento de desarrollo y mejoramiento integral y, además poseen áreas de actividad de uso residencial y dotacional.
Esta interpretación conlleva una modificación del POT como se explicará en detalle a continuación de este cuadro, en la medida en que se requieren precisiones conceptuales adicionales. CIRCULAR No. 002 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2018. El Curador Urbano No. 1 del Municipio de Valledupar elevó solicitud expresando que existen sendas contradicciones que deben ser enmendadas por parte de la Oficina de Planeación, las cuales relacionó en diez puntos específicos.
La Oficina Municipal de Planeación consideró que de las 10 solicitudes elevadas, solo debían ser objeto de interpretación dos de ellas, decidiendo lo siguiente: En la petición 7° el Curador solicita se permita la parcelación de vivienda campestre en todo el territorio del Municipio de Valledupar, toda vez que la norma que delimita este tipo de construcciones lo hace dentro de un mismo sector (entre el Kilómetro 8 y el Kilómetro 15 / Centros Poblados Los Corazones y Río Seco), pues ello puede dar lugar a que en esa extensión surjan otras poblaciones o la unión de los dos centros poblados, impactando a la economía regional y el medio ambiente, no susceptibles de ser mitigados.
Considera la autoridad de planeación que existe una contradicción entre lo previsto en el artículo 438 del POT, que admite las parcelaciones de vivienda campestre únicamente en los Centros Poblados de Los Corazones y Río Seco, y lo establecido en el artículo 439 que indica que las viviendas campestres se pueden desarrollar en todo el suelo rural, a lo que se suma que conforme a lo contemplado en los artículos 414, 416 y 440, son compatibles con la construcción de las viviendas para las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas.
Concluye que por encontrarse demostrado que la localización nucleada de la vivienda campestre podría traer consecuencias negativas de orden ambiental, con la posible construcción de equipamientos en parcelación rural, resultaba procedente permitir las parcelaciones de vivienda campestre en todo el territorio rural del Municipio de Valledupar, siempre que guardaran relación con las normas de densidad, ocupación y demás que le fueran inherentes.
Considera la Sala que esta posición no constituye una manifestación de la facultad de interpretación, sino una modificación de lo previsto en el POT, para lo cual se requería agotar el trámite legal y una decisión por parte del Concejo Municipal, como se abordará en detalle a continuación de este cuadro. Por otro lado, la petición 8° expone un vacío normativo sobre el suelo donde se encuentra ubicado el monumento del Ecce Hommo y sus obras complementarias.
La autoridad de planeación manifestó que mediante Resolución No. 1399 de 2014 emitida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se resolvió sustraer un área de 15,36 hectáreas de la reserva forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta establecida en la Ley 2° de 1959, en virtud de una solicitud elevada por la Alcaldía de Valledupar.
Señala que dicha área cuenta con dos polígonos, el primero de ellos correspondiente al monumento Ecce Hommo y el Cerro Corralito, en donde se desarrollan: a) un monumento; b) una capilla; c) obras complementarias, un baño y una cafetería; d) un parqueadero; y un segundo polígono correspondiente al parque lineal hurtado. Así mismo, señala que, si bien la resolución establece que esta área solo se sustrae para el desarrollo que implique cambio en el suelo relacionadas con el monumento del santo Ecce Hommo, no implica que se pueda afectar toda la infraestructura forestal, pues se deberá priorizar las áreas con el fin de no afectar las zonas con coberturas boscosas.
Finalmente concluye que, el POT no contiene normas específicas del uso del suelo del monumento Ecce Hommo y sus obras complementarias, y en uso de sus facultades interpretativas, fija el suelo del polígono 1° como área de actividad dotacional o institucional con el fin de que se desarrollen las obras de ese macroproyecto. Analizado lo anterior, la Sala abordará una serie de ejemplos en aras de exponer de manera clara las irregularidades cometidas por la autoridad de planeación al momento de hacer uso de sus facultades interpretativas excepcionales, teniendo en Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 25 cuenta que estas solo operan en los casos donde exista ausencia de normas exactamente aplicables a una situación o contradicciones en la normativa urbanística, sin que en ningún caso sea posible modificar las normas urbanísticas del POT.
Iniciamos con la presunta similitud que da la autoridad de planeación a los suelos suburbanos y rurales en las Circulares Nos. 004 de 31 de agosto de 2015, 003 de 2 de noviembre de 2016 y 002 de 12 de diciembre de 2019, ordenando dar aplicación al cuadro de condiciones de los suelos suburbanos y al cuadro de condiciones de uso restringido en el corredor vial suburbano, por cuanto considera que existe un vacío normativo referente a las condiciones para el uso restringido de los suelos de las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas.
La administración municipal parte de la premisa que la Ley 388 de 1997 establece que los suelos suburbanos son una clasificación que se encuentra dentro de los suelos rurales; no obstante, lo que desatiende la autoridad de planeación es que, si bien el suelo suburbano constituye una categoría ubicada dentro del suelo rural, no es equiparable con los suelos rurales debido a que no comparten criterios de densidades e índices máximos de ocupación y construcción, y mucho menos, confluyen las formas de vida del campo y la ciudad, pues estos están destinados a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales, entre otras actividades análogas, mientras los suelos suburbanos están orientados principalmente a la vivienda campestre con estilos de vida que confluyan con los usos de suelo urbano. Desconociendo además que, el numeral 2° del artículo 2.2.2.2.1.3 del Decreto 1077 de 201543 califica las áreas de producción agrícola, ganadera y de explotación de recursos naturales dentro de las categorías de protección del suelo rural.
Esta situación no fue pasada por alto por el Concejo Municipal, pues en el artículo 11 del Acuerdo 011 de 201544, señaló que en el suelo rural del Municipio de Valledupar existían una serie de categorías y, dentro de la categoría de protección se encuentran las “[Á]reas de producción agrícola, Ganadera y de Explotación de Recursos Naturales conformadas por: a) Las áreas agrícolas; b) Las áreas agroforestales y Silvoagrícola. [ ]”, y continuación en la categoría de desarrollo restringido incluye al suelo suburbano y el corredor vial suburbano, diferenciándolos de manera clara.
Para eliminar toda duda, en el siguiente cuadro se aprecian las diferencias puntuales entre ambos tipos de suelo y su tratamiento, en virtud del POT municipal, así: CRITERIO SUELO RURAL SUELO SUBURBANO Instrumentos de planificación Plan de ordenamiento territorial, con observancia de los determinantes ambientales consagrados en la ley 388 de 1997, y las condiciones de uso.
Sigue las mismas reglas, sin embargo, se adicionan reglas concretas para parcelación y 43 “ARTÍCULO 2.2.2.2.1.3 Categorías de protección en suelo rural. Las categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la misma ley:.
Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales. Incluye los terrenos que deban ser mantenidos y preservados por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales o de explotación de recursos naturales. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.2.6.2.2 del presente decreto, en estos terrenos no podrán autorizarse actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen la alteración o transformación de su uso actual.
Dentro de esta categoría se incluirán, entre otros, y de conformidad con lo previsto en el artículo 54 del Decreto-ley 1333 de 1986, los suelos que según la clasificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, pertenezcan a las clases I, II y III, y aquellos correspondientes a otras clases agrológicas, que sean necesarias para la conservación de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de protección forestal. [ ]” -se subraya- 44 https://www.colombiaot.gov.co/pot/ Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 26 edificación por la vocación del uso de esta clase de suelos.
Usos principales Agropecuarios, forestales, conservación del medio ambiente, entre otros definidos en el POT. Actividades industriales de confección, reciclaje, refinación de productos químicos; Estaciones de servicio, Fabricas alimentarias, entre otras. Usos compatibles Actividades afines que no afecten la vocación productiva ni la integridad ambiental, como la vivienda rural campesina, entre otros regulados en el POT.
Grandes superficies comerciales, mantenimiento y reparación de vehículos pesados, Servicio de transporte público, entre otros regulados en el POT. Intensidades y densidades Bajas densidades y control de parcelación para evitar fragmentación y pérdida de suelo productivo. Densidades mayores que el rural productivo, pero limitadas por POT, conforme a las reglas de la ley 388 de 1997.
Clasificación en el POT Suelo Rural Protegido. Suelo rural de desarrollo restringido. De esa manera, resulta claro que la Oficina de Planeación Municipal no podía ordenar la aplicación del cuadro de condiciones para usos restringidos en el suelo suburbano contenido en el artículo 433 del POT, al uso de suelo condicionado de las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas previstos en los artículos 414 y 416 ibidem, ya que, como se puede observar, pese a ser ambos partes del suelo rural, su destinación y función son completamente diferentes, por lo que el establecer condiciones equiparables desconocería el tratamiento y la diferenciación que establecen las normas pertinentes en la materia y las normas urbanísticas del mismo Acuerdo 011 de 2015.
Lo anterior atendiendo a las particularidades de las áreas agrícolas, agroforestales y silvoagrícolas, que fueron identificadas en los estudios técnicos que sirvieron de preparación al proyecto de POT, por lo que cualquier modificación que se pretenda introducir requiere un estudio detallado de las condiciones realmente aplicables en específico a esta clase de suelos, situación que no puede suplirse con una simple analogía mediante una circular interpretativa, toda vez que hacerlo por este medio desborda la competencia de la autoridad de planeación y vicia el acto por falsa motivación y falta de competencia, pues hacer este tipo de interpretaciones equivale, en la práctica, a modificar el POT.
Puntualizado lo anterior, resulta necesario ejemplificar otros escenarios de extralimitación de las funciones de la autoridad de planeación, donde a través de los actos acusados modifica el contenido del Acuerdo 011 de 2015. La Circular No. 001 del 29 de junio de 2018, estudia la solicitud elevada por la Superintendencia de Notariado y Registro, quien de manera concreta requirió “[s]e aclare la condición del suelo del centro poblado alto de la vuelta, toda vez si bien se denominan centros poblados rurales tienen las condiciones físicas y normativas para denominarse suelo rural.” -sic- La autoridad de planeación para definir la condición del suelo del centro poblado rural “Alto de la Vuelta” realiza una comparación con el centro poblado urbano “El Javo”, manifestando que como ambos centros poblados comparten actividades de uso del suelo y tratamiento urbanístico de desarrollo y mejoramiento integral, el primero debía cambiar su vocación de suelo rural a suelo urbano. Debe destacarse que, conforme a los recortes de los planos cartográficos de ambos centros poblados plasmados en el acto administrativo estudiado, es cierto que ambos comparten tratamiento urbanístico y uso de suelo residencial y dotacional, lo que no habilitaba a la autoridad de planeación para cambiar la vocación del suelo Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 27 del centro poblado “Alto de la Vuelta”, que le atribuyó el numeral 8° de la parte considerativa del POT que lo define como una zona no titulada, pero habitada en forma regular dentro del suelo rural del Municipio de Valledupar, con vocación eminentemente rural.
Así mismo, el artículo 3° del POT señala dentro de los planos que lo integran, una clara diferenciación entre ambos centros poblados, estableciendo dentro de los centros poblados rurales el plano FORM-CP-11 “NORMAS CENTROS POBLADOS RURALES ALTO DE LA VUELTA” y, dentro de los planos de los centros poblados de los corregimientos urbanos el FORM-CР-8 correspondiente a las “NORMAS CENTROS POBLADOS CORREGIMENTALES URBANOS EL JAVO”.
De esa manera, es clara la extralimitación de las funciones interpretativas excepcionales de la Oficina Municipal de Planeación, ya que esta no puede modificar lo previsto en las normas urbanísticas debidamente adoptadas por el Concejo Municipal en el POT, por lo que esta Corporación comparte la postura del A-quo al precisar que la facultad de interpretación otorgada por el artículo 102 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 2.2.6.6.1.4 del Decreto 1077 de 2015 no permite ajustar ni modificar el POT, ni mucho menos reclasificar el suelo, competencia constitucional que es exclusiva de la corporación idílica municipal.
Por otro lado, la Circular No. 002 del 30 de noviembre de 2018, entre otros aspectos, autorizó la parcelación de vivienda campestre en toda el área rural del Municipio de Valledupar, ante la petición del Curador urbano 01 de Valledupar, el cual solicitó: “La concentración territorial que se observa en la cartografía, somete la ubicación para parcelaciones de vivienda campestre entre el Km 8 hasta el Km 15, facilitando la conurbación de los centros poblados Los Corazones y Rio Seco y los convierte automáticamente en una agrupación quе contradice y atenta contra el decreto 097 de 2006, ya que la construcción de equipamientos en suelo rural podrá autorizarse siempre que se compruebe que no exista la posibilidad de formación de un núcleo de población, de conformidad con la localización prevista para estos usos por el Plan de Ordenamiento Territorial.
De tal manera que, así como está dispuesta esta contradictoria norma, no se distribuye equitativamente la economía regional, ni se mitiga el impacto negativo ambiental que produce este tipo de construcciones, puesto que, de establecerse en un mismo sector, lo que se está construyendo es otra población o contribuyendo a la unión de los dos (2) centros poblados mencionados [ ]” -sic- Resolviendo la autoridad de planeación en los siguientes términos: “Ante la evidencia demostrada en la cartografía oficial (Plano 01 FORM-RUR-01), sobre la localización nucleada de la vivienda campestre (Ver decreto 097 de 2006, numeral 3), que podría traer consecuencias negativas de orden ambiental, con la posible construcción de equipamientos en parcelación rural, se establece que las actuaciones de parcelaciones campestres, a partir de la fecha de ejecutoria de esta circular, serán permitidas en todo el territorio rural del municipio de Valledupar, siempre que guarden relación con las normas de densidad, ocupación y las demás que le sean inherentes, establecidas en el Acuerdo 011 de 2015, exceptuando las intervenciones para las áreas de Conservación y Protección ambiental, áreas de Patrimonio Cultural y áreas de Resguardos Indígenas por tener un régimen de protección de carácter especial.” -se subraya- En el acto acusado se observa que la autoridad de planeación confunde los conceptos de vivienda campestre y parcelación de vivienda campestre, ambos Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 28 conceptos regulados por el numeral 4° del artículo 438 y el artículo 439 el POT del Municipio de Valledupar, los cuales prevén: “ARTÍCULO 438°.
DEFINICIÓN. Unidades de terreno y/o predios indivisos producto de procesos y/o licencias de parcelación, vinculados a través de espacios públicos y privados que presentan dimensiones, cerramientos, tipologías, accesos y otras características similares a las de una urbanización, pero con intensidades y densidades propias del suelo rural y suburbano, donde se pueden desarrollar usos, actividades y densidades permitidas en el presente Plan, las Unidad de Planeamiento Rural que se expidan asi como demás normatividad aplicable.
Las parcelaciones pueden ser según mencionado artículo:. PARCELACIÓN DE VIVIENDA CAMPESTRE. Conjunto o grupo de viviendas permanentes o temporales para la residencia, el descanso, el esparcimiento con servicios e infraestructuras comunes para todos los residentes o copropietarios. En el municipio de Valledupar se ubican entre el centro poblado Los Corazones y Rio Seco, delimitadas en el plano de clasificación del suelo municipal que hace parte del presente plan de ordenamiento territorial.
ARTÍCULO 439 °. VIVIENDA CAMPESTRE. Edificaciones destinadas a la vivienda, descanso o esparcimiento ubicadas en suelo rural. Puede desarrollarse de manera individual, en unidades habitacionales en predios indivisos, o en parcelaciones de vivienda campestre que comparten áreas comunes, cerramientos, accesos y demás características propias de una urbanización, pero con intensidades y densidades propias del suelo rural.” -se subraya- De la norma transcrita se desprende entonces que las viviendas campestres son edificaciones construidas en el área rural del Municipio destinadas a ser habitadas en forma permanente o transitoria, y estas se pueden desarrollar de manera individual en predios indivisos, no obstante, el POT también señala que estas podrán ser construidas dentro de parcelaciones de viviendas campestres, y conforme a lo definido en la norma, hay parcelación cuando en predios rurales existen unidades habitacionales en predios indivisos con rasgos de urbanización (cerramientos, accesos, etc.) destinadas a vivienda campestre, siempre y cuando mantenga las densidades rurales establecidas en el POT.
Ahora bien, el Decreto 1077 de 2015 exige que todo Plan de Ordenamiento Territorial identifique y delimite las áreas dentro del suelo rural donde se ubicarán las viviendas campestres, así como las áreas donde estarán permitidas las parcelaciones y todas sus clases, incluidas las parcelaciones de vivienda campestre; situación que no fue omitida por el Acuerdo 011 de 2015, quien dentro de sus artículos 414 y 416 dentro de los usos compatibles del suelo rural estableció la construcción de vivienda campestre de manera individual, mientras que el numeral 4° del artículo 438 previó que las parcelaciones de vivienda campestre solo estarían permitidas en un área restringida entre el corregimiento de los corazones y río seco.
Situación que a juicio de la Sala no comporta una contradicción normativa, y lo que propone es precisamente lo que le exige el Decreto 1077 de 2015, para la creación y adopción de los planes de ordenamiento territorial, sin embargo, si la autoridad de planeación como lo expone en su acto administrativo consideraba que tal situación representaba consecuencias ambientales negativas debió realizar el seguimiento y evaluación pertinente para la modificación del POT, presentando los estudios que soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación y siguiendo los procesos de concertación pertinentes.
Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 29 Debe recordarse, que la modificación, revisión y ajuste de los POT no son actos discrecionales, sino procedimientos debidamente reglados, sujetos a participación, concertación ambiental y aprobación por parte del Concejo Municipal correspondiente, pues si lo que consideraba pertinente el gobierno municipal era modificar el POT por un vacío normativo y/o una vulneración medio ambiental, debió seguir lo lineamientos fijados por la subsección 3°45 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, la cual fija las reglas para la revisión y modificación de los planes de ordenamiento territorial.
Máxime cuando la norma es clara al expresar que mediante estas circulares interpretativas no se puede ajustar o modificar las normas urbanísticas del Plan de Ordenamiento Territorial ni de los instrumentos que lo desarrollen y complementen. Así las cosas, hasta este punto se considera suficiente la ilustración de la extralimitación de las funciones interpretativas excepcionales en cabeza de la autoridad municipal de planeación, pues solo en estos tres (3) ejemplos se puede determinar de forma clara que con las circulares emitidas se modificó el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Valledupar, ajustando, delimitando y adicionando normas urbanísticas para regular el uso del suelo, facultad constitucional que, valga reiterar, se encuentra exclusivamente en los Concejos Municipales.
En ese sentido, es dable concluir que el A-quo no erró en su análisis referente a la facultad interpretativa que le asistía a la Oficina de Planeación del Municipio de Valledupar, encontrando múltiples irregularidades contenidas en los actos demandados, de las cuales algunas se ejemplificaron en este proveído; debe precisarse, que no todos los actos acusados fueron declarados nulos, pues precisamente en el análisis racional que se realizó la primera instancia, se determinó que no todos los actos demandados desbordaron las facultades interpretativas otorgadas, razones que como se expuso, comparte esta Sala de Decisión, motivo por el cual la sentencia recurrida será confirmada.
En este orden de ideas, se despacharán desfavorablemente los argumentos expuestos por el recurrente. 6.5.- DECISIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA. - Por las razones que anteceden, esta Corporación confirmará la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR, de fecha 22 de septiembre de 2025, en los términos expuestos previamente. 6.6.- COSTAS. - No habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, porque conforme con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la misma no procede en procesos en que se ventile un interés público, como el presente medio de control de nulidad.
DECISIÓN 45 Corresponde desde el artículo 2.2.2.1.2.3.1 hasta el artículo 2.2.2.1.2.3.6 Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 30 Por lo anteriormente expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de fecha 22 de septiembre de 2025, en la que se declaró la nulidad de las Circulares Nos. 004 de 31 de agosto de 2015, 003 de 02 de noviembre de 2016 y 002 de 12 de diciembre de 2019, y la nulidad parcial de las Circulares no. 001 de 29 de junio de 2018 y 002 de 30 de noviembre de 2018, expedidas por la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase la misma al juzgado de origen. ANÓTESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Este proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No. 020 DORIS PINZÓN AMADO MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA Magistrado Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, Medio de Control Nulidad Proceso No. 2022-00312-01 Sentencia de Segunda Instancia 31 conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e8dda6ac734d42f3248b49ddb9a3d1b5f70e56dbc766d9e5a3b79b15ed07c4ee Documento generado en 12/03/2026 02:31:36 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica