TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CARLOS ENRIQUE NAJERA GONZALEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO: 20001-33-33-006-2018-00288-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 18 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actuando por conducto de apoderado judicial, la parte demandante elevó como pretensiones la declaratoria de nulidad del oficio No. 0185 del 24 de agosto de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en pensión, reclamados mediante derecho de petición de fecha 3 de agosto de 2017.
Como consecuencia de la anterior declaración, deprecó que se condenara a la entidad demandada al reconocimiento y pago del bono pensional y/o título pensional de las semanas dejadas de cotizar al Sistema de Seguridad Social. Por último, solicitó ordenar al Municipio de Valledupar reintegrar los valores pagados por el accionante por concepto de pensión. 2.2.
HECHOS Los fundamentos fácticos de las pretensiones incoadas por el demandante fueron los siguientes: Señaló la parte actora, que CARLOS ENRIQUE NAJERA GONZALEZ se vinculó al servicio del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, desde el 15 de marzo de 1996 hasta el 2 5 de julio de 2016 mediante contratos de prestación de servicios, en los cuales se obligó a servir como celador en diferentes entidades dependientes del ente territorial, tiempo durante el cual no cotizó a seguridad social.
Indicó que, durante el tiempo que estuvo vinculado a dicha entidad, no le fueron cotizadas las semanas a la seguridad social e incluso en varias oportunidades el pago de los salarios se hizo mediante acuerdos conciliatorios. El 3 de agosto de 2017 presentó derecho de petición al municipio de Valledupar en el cual solicitó que se le reconocieran y pagaran las cotizaciones a seguridad social en pensión durante el tiempo laborado, es decir desde 1996 hasta 2016.
El municipio de Valledupar respondió la petición el 24 de agosto de 2017 y negó que hubiese existido cualquier relación laboral con el accionante y sólo reconoció la prestación de servicios en el lapso comprendido entre el 2010 y el 2016, desconociendo que desde el año 1996 se desempeñaba como celador, lo cual puede corroborarse con los contratos y certificaciones existentes.
Sostuvo que la labor prestada por el demandante se ejerció de manera personal y continua, existió el cumplimiento del horario de trabajo en el sitio impuesto por la entidad y de las obligaciones pactadas con la entidad estatal contratante, así como el pago de la contraprestación por sus servicios cancelada por el Municipio de Valledupar según lo acordado en el contrato.
2.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDADA La entidad demandada contestó la demanda oportunamente, oponiéndose a las pretensiones elevadas por la parte actora. Manifestó que no ha existido ninguna relación laboral con el actor, y que en realidad lo que se suscribieron fueron contratos de prestación de servicios regulados por la ley 80 de 1993, inicialmente con el Municipio de Valledupar y luego, con la cooperativa de trabajo Cootraservir.
El municipio adujo que no le constaba nada de lo afirmado sobre el pago de seguridad social y que, si bien se realizaron algunas conciliaciones para cancelar sus servicios, nunca se trató del pago de salarios porque no tenían una relación laboral. Señaló que la parte actora no logró acreditar los elementos necesarios para tener como demostrada la existencia de la relación laboral, lo que determina la presunción de legalidad del acto acusado, por tanto, desvirtuó las pretensiones de la demanda.
Propuso como excepciones de mérito las denominadas “inexistencia de relación laboral, cobro de lo no debido, legalidad del acto administrativo y excepción genérica o innominada”.
2.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 3 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, mediante sentencia del 18 de marzo de 2024 negó las pretensiones de la demanda. En la providencia, el juzgado encontró que el demandante no logró acreditar que existió una relación laboral entre la parte actora y la entidad demandada y tampoco fue vinculado mediante nombramiento como empelado público, de manera que no tenía obligación de efectuar aportes por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, así mismo, concluyó que no se demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado.
Manifestó que si bien estuvo vinculado desde el 15 de marzo de 1996 hasta el 5 de julio de 2016 prestando sus servicios como celador o conserje no se puede concluir que el municipio de Valledupar omitió realizar aportes al sistema de seguridad social en pensiones porque no se demostró la existencia de la subordinación necesaria para la configuración de una relación laboral sino una contratación por prestación de servicios, en la que corresponde al contratista el pago de la seguridad social y en otros casos en que la vinculación fue a través de cooperativas, le correspondía a éstas el pago de las prestaciones.
Señaló que en las conciliaciones aportadas como prueba se advirtió que son por el pago de obligaciones dinerarias sin indicar que tienen origen en un contrato laboral o que correspondan al pago de salarios sino por contratos de prestación de servicios. Indicó además que en algunos de los periodos reclamados ya se habían hecho aportes por concepto de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensión, realizadas en su mayoría por las empresas particulares. 2.5.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La sentencia reseñada fue recurrida en alzada por la parte demandante, bajo argumentos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Manifestó que reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y su desacuerdo con el análisis probatorio, el cual debió realizarse conforme al principio de la sana crítica y mediante la valoración conjunta de las pruebas para arribar a un juicio de valor.
Adicionalmente, afirmó que la actividad laboral fue establecida por el Municipio de Valledupar mediante la contratación de intermediarios, concretada bajo un contrato de prestación de servicios y señaló que, si bien pudo configurarse como una modalidad temporal, en la práctica se ejecutó de manera permanente, desnaturalizando su esencia y transformándolo en un verdadero contrato de trabajo.
Por otro lado, aseguró que durante todo el tiempo laborado, al demandante sí le fueron canceladas las cesantías, vacaciones, prima de servicios y demás emolumentos, sin embargo, los aportes al sistema pensional y de salud no fueron pagados, aspecto que constituye precisamente el núcleo de las pretensiones de la demanda; en cambio con la providencia de primera instancia que planteó la obligatoriedad de dichos aportes conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, 4 artículo 22, respecto de las responsabilidades del empleador con los trabajadores a su servicio, el actor insistió en que tales obligaciones fueron evadidas y que, además, no se efectuó descuento alguno sobre su salario por ese concepto.
Finalmente, manifestó la violación de los derechos constitucionales fundamentales y especialmente lo principios establecidos en el artículo 53 de la Constitución Nacional en defensa de los trabajadores colombianos y la responsabilidad que le asiste al Municipio de Valledupar frente al caso en concreto. III. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 31 de octubre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar1.
En virtud de que la apelación incoada se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, y en la medida que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, a tenor de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la referida norma. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto al interior de este proceso.
V. CONSIDERACIONES Al no advertirse en este momento procesal ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de marzo de 2024. 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente para la época de presentación de la demanda, es competente esta Corporación para conocer en segunda instancia de la apelación presentada contra la sentencia dictada en el presente asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que convoca a la Sala en esta oportunidad se circunscribe a decidir sobre la nulidad del oficio 185 de fecha 24 de agosto de 2017 mediante el cual se negó el reconocimiento de una relación laboral entre las partes y si como consecuencia de lo anterior, hay lugar a reconocer al demandante los aportes pensionales dejados de percibir durante el lapso comprendido entre el 15 de marzo de 1996 hasta julio de 2016. 1 Archivo digital en el aplicativo SAMAI índice 00033. 5 5.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO. a) Generalidades del llamado “contrato realidad” o principio de primacía de lo sustancial sobre las formalidades, y sus elementos configurativos La Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1997, estableció las diferencias existentes entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. Entre ellas mencionó, que la autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico constituye el elemento esencial del contrato de prestación de servicios.
Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que, por regla general, la función pública se presta por el personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente, y sólo excepcionalmente en los casos en que las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
Con relación a la independencia del contratista frente al empleador, el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política de 1991 que establece el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Vale la pena precisar, que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada, no implica conferir al contratista la condición de empleado público, pues según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado, pues para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley.
Por lo tanto, la circunstancia de trabajar para el Estado no confiere la condición de empleado público. Frente a este tema, el Consejo de Estado ha sido enfático sosteniendo una línea jurisprudencial pacífica sobre los efectos de la existencia de la relación laboral enmascarada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, arguyendo que las prestaciones sociales y demás emolumentos de tipo prestacional se reconocen al contratista a título de indemnización2.
Recientemente, en lo que respecta a los elementos de la relación laboral y su prueba, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha sostenido que la carga probatoria de demostrar la configuración de cada uno de ellos le corresponde al demandante: 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de diciembre de 2000, rad.: 66001-23-31-000-1999- 00085-01, M.P.: Jesús María Lemos Bustamante; sentencia del 19 de febrero de 2009, rad.: 73001-23-31-000-2000-03449- 01, M.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia del 1° de julio de 2009, rad.: 47001-23-31-000-2000-00147-01, M.P.: Gerardo Arenas Monsalve; sentencia del 6 de mayo de 2015, rad.: 47001-23-31-000-2011-00195-01, M.P.: Luis Rafael Vergara Quintero; y sentencia del 25 de abril de 2019, rad.: 08001-23-33-000-2013-00685-01, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 6 “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte demandante demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Adicional a lo anterior, y sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado esta Corporación en diferentes fallos3”. –Sic para lo transcrito-.
En la misma providencia, sobre el particular elemento de la subordinación, la Sección Segunda profundizó sobre su demostración, dado que es éste el elemento más difícil de acreditar fácticamente entre todos los elementos configurativos de la relación laboral: “Para demostrar la subordinación será necesario que se acrediten una serie de sucesos que giran en torno al contrato, los cuales de manera conjunta llevan a la convicción de este elemento esencial, como por ejemplo las condiciones en que se debe ejecutar la labor contratada, el objeto social de la entidad estatal donde se presta el servicio, las necesidades que justifican la contratación, la temporalidad de la prestación del servicio, entre otras.
Empero, es importante aclarar, que los criterios fácticos que se deben acreditar para llegar a concluir que una relación contractual estuvo orientada por la subordinación, son disímiles en cada caso, de tal forma que, a modo de ejemplo, no siempre que haya cumplimiento de horario implica per sé que nos encontremos ante una relación laboral.
Sin embargo, si es posible enunciar algunas situaciones fácticas que permiten inferir que la relación enjuiciada puede estar regida por la subordinación, sin pretender agotarlas en su totalidad, como el cumplimiento de horario o turnos no convenidos entre las partes, la asistencia obligatoria a reuniones, la aplicación del reglamento interno del trabajo, forma de pago no acordada entre las partes, la aplicación de sanciones disciplinarias no propias de la contratación estatal y que exceden los límites de la coordinación y vigilancia, llamados de atención, el exceso en la temporalidad de los contratos, sobre todo en aquellos casos que se ejecutan funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad, y demás. Ahora bien, le corresponde a la parte demandante demostrar que en el caso particular las órdenes de prestación de servicios se utilizaron con el propósito de encubrir la continuada subordinación, toda vez que, al contrario de lo que acontece en la jurisdicción laboral ordinaria, en donde toda prestación personal del servicio se presume una relación laboral y en consecuencia se invierte la carga probatoria de la subordinación; en esta jurisdicción, para efectos de la declaración del contrato realidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se ataca son actos administrativos que se encuentran 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2021, rad.: 68001-23-33-000-2014-00427- 01(3630-15), MP.: Carmelo Perdomo Cuéter. 7 amparados por la presunción de legalidad, por lo tanto es al ciudadano afectado a quien le corresponde probar que los argumentos y los hechos en que se funda vulneran el ordenamiento jurídico y debido a ello procede la declaración de nulidad y correspondiente reconocimiento de la relación laboral”. –Se resalta por fuera del texto original-.
En ese sentido, para que las pretensiones del actor surjan avances en cada caso particular, deberá asumir en forma exitosa la carga de demostrar que la entidad estatal se valió de la figura del contrato de prestación de servicios para encubrir una verdadera relación laboral y así acceder al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir en virtud de tal maniobra por parte del órgano del Estado al que se encontró vinculado, a título de indemnización, para lo cual deberá acreditar la existencia de los tres elementos que componen la relación laboral. b) Las tesis actuales sobre aspectos puntuales del reconocimiento de relación laboral encubierta según el Consejo de Estado Pese a que la necesidad de acreditación de los elementos que configuran la relación laboral y la carga probatoria que corresponde a cada uno de los extremos de la litis en estos casos ha tenido un desarrollo pacífico y reiterado en la Sección Segunda del Consejo de Estado, no ha ocurrido lo mismo en lo que atiene a aspectos puntuales de los efectos que genera la declaración de la existencia de la relación laboral entre un particular y el Estado.
Ciertamente, el único consenso existente en este tópico es que el particular se hace acreedor a las prestaciones sociales dejadas de percibir por él en virtud del encubrimiento de la relación laboral existente. No obstante, la manera en que deben calcularse dichos emolumentos y demás aspectos sustanciales importantes sobre este punto tales como la prescripción, la devolución de aportes efectuados por el contratista a título de cotizaciones en seguridad social, el periodo de solución de continuidad y demás, han sido variables.
A esta divergencia de criterios la Sección Segunda ha dirigido sus esfuerzos con la intención de sentar jurisprudencia por su trascendencia jurídica, emitiendo así en dos oportunidades sentencias de unificación. La primera de ellas, proferida el 25 de agosto de 20164, unificó criterio en lo atinente a la manera en que opera la prescripción trienal de las acreencias laborales que se reconocen en los fallos, la procedencia de las órdenes de condena a título de restablecimiento del derecho y no de indemnización integral, y la forma en que se calcula el ingreso base de liquidación de las prestaciones que se ordenan bajo este entendido.
En dicha sentencia, se expuso sobre estos conceptos: “A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, han de tenerse en cuenta las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, rad.: 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, M.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 8 el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre la demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Más recientemente, la misma Sección en sentencia del 9 de septiembre de 2021 unificó jurisprudencia respecto al sentido y alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 9 de 1993, la ocurrencia de solución de continuidad, y la procedibilidad de devolución de aportes a seguridad social en salud5, indicándose lo que para mayor comprensión se transcribe in extenso: “La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».6 No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente.
En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. (…) Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, rad.: 05001-23- 33-000-2013-01143-01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000- 2011-00039-00(41719);
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada. En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.
Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.
(…) Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda la actora ejercer».
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por 11 parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”. –Se resalta por fuera del texto original-.
Finalmente, los criterios adoptados por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado en estas providencias, por constituir precedente judicial, se consideraron aplicables en forma retrospectiva, es decir, a todos los casos pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, salvo aquellos casos donde haya operado la cosa juzgada que, dado el alcance del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 5.4.
PRUEBAS En el trámite de la primera instancia, la parte demandante adosó con la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Oficio No. 0185 de fecha 24 de agosto de 2017, suscrito por el secretario General de la Alcaldía de Valledupar mediante el cual se le dio respuesta al derecho de petición del señor Carlos Enrique Najera (fls. 1 – 2 del expediente digital, índice 00042, Anexos Demanda) - Derecho de petición con fecha del 21 de julio de 2017 elevado por Carlos Enrique Najera al Municipio de Valledupar (fls. 3 – 6 del expediente digital, índice 00042, Anexos Demanda) - Contratos de prestación de servicios suscritos entre el Municipio de Valledupar con Carlos Enrique Najera Gonzalez (fls. 7 – 46 del expediente digital, índice 00042, Anexos Demanda) - Clausula modificatoria en contrato de prestación de servicios No. 207-2002 suscrito entre el Municipio de Valledupar y la cooperativa de trabajo en prestación de servicios “Cootraservir” (fl. 47 del expediente digital, índice 00042, Anexos Demanda) - Acta de liquidación final del contrato de prestación de servicios No. 207-2002 de fecha 23 de septiembre de 2002 suscrito entre el Municipio de Valledupar y la cooperativa de trabajo en prestación de servicios “Cootraservir” (fls. 57 - 58 ibidem) - Comprobantes de pago de la empresa Work Service con la Alcaldía de Valledupar frente a Carlos Enrique Najera Gonzalez (fls. 61 – 65 ibidem) - Comprobantes de pago de la empresa Laborando Ltda con la Alcaldía de Valledupar frente a Carlos Enrique Najera Gonzalez (fls. 67 – 68 ibidem) - Constancia expedida por la directora de recursos humanos de la Alcaldía Municipal de Valledupar de fecha 10 de diciembre de 1998 (fl. 70 ibidem) - Constancia expedida por la directora del Instituto Técnico Rafael Valle Meza de fecha 31 de enero de 1999 (fl. 71 ibidem) - Certificado expedido por el director de recursos humanos de la Alcaldía Municipal de Valledupar de fecha 5 de febrero de 2001 (fl. 73 ibidem) - Certificados expedidos por la Jefa de la Oficina de la Mujer de la Alcaldía de Valledupar con fechas de enero y febrero de 2001 (fls. 74 – 75 ibidem) - Certificados expedidos por la coordinadora de la Unidad de Educación y Formación Empresarial “UNEFE” de fechas 2 de septiembre y 1 de octubre de 2002 (fls. 79 - 80 ibidem) 12 - Certificados expedidos por la coordinadora de la Unidad de Educación y Formación Empresarial “UNEFE” con fechas del año 2003 (fls. 82 - 84 ibidem) - Certificados expedidos por el Auxiliar Administrativo de la Unidad Educativa de Formación Empresarial “UNEFE” de la Alcaldía de Valledupar con fechas del año 2004 (fls. 85 – 94, 96 – 101, 103 - 105 ibidem) - Certificado expedido por el gerente de la Cooperativa de Trabajo en Prestación de Servicios “Cootraservir” de fecha 5 de octubre de 2006 (fl. 106 ibidem) - Certificados expedidos por el secretario General de la Alcaldía Municipal de Valledupar con fechas del año 2007 (fls. 107 – 108, 110 - 111 ibidem) - Terminación de contrato de Work Service Ltda con Carlos Enrique Najera expedido por el Departamento de Recursos Humanos (fl. 109 ibidem) - Certificados expedidos por el Coordinador Programa Familias en Acción de la Oficina de Gestión Social de la Alcaldía de Valledupar con fechas de 2007 (fls. 112 – 116 ibidem) - Certificado expedido por el jefe de oficina de la empresa Laborando de fecha 19 de febrero de 2008 (fl. 117 ibidem) - Certificado expedido por la Supervisora de Recursos Humanos de Sespem Ltda de fecha 16 de junio de 2011 (fl. 119 ibidem) - Certificados expedidos por el Director del Sisben con fechas de 2011 y 2012 (fls. 120 – 124 ibidem) - Actas de audiencia de conciliación extrajudicial en la Procuraduría 47 Judicial en lo Administrativo (fls. 125 – 131, 140 - 143 ibidem) - Extracto fondo de pensiones de Colfondos (fls. 161 – 163 ibidem) - Historial laboral fondo de pensiones de Colfondos (fl. 164 ibidem) - Reporte de semanas cotizadas en pensiones de Colpensiones (fls. 168 – 170 ibidem) Por su parte, la demandada aportó con su contestación de la demanda los siguientes medios de prueba relevantes: - Respuesta de solicitud de información y certificado expedido por la secretaria de Talento Humano de la Alcaldía de Valledupar (fls. 3 – 5 del expediente digital, índice 00042, Anexos Contestación) - Certificado expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar de fecha 17 de agosto de 2017 (fls. 6 – 8 del expediente digital, índice 00042, Anexos Contestación) Adicionalmente, en audiencia de pruebas celebrada el 02 de enero de 20237, se incorporó prueba documental, sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar con radicado No. 200013333001-2013-00331-00.
5.5. CASO CONCRETO 7 Fecha que así fue escrita en el acta de audiencia, diferente como aparece en el índice 00028 de la plataforma SAMAI dentro de la relación del proceso. 13 Precisado el marco normativo y el ámbito de aplicación del componente jurisprudencial aplicable al caso particular, la Sala analizará las pruebas aportadas al expediente a fin de dirimir el problema jurídico planteado en el recurso de apelación. De las pruebas aportadas al plenario, se encuentra demostrado que el señor CARLOS ENRIQUE NAJERA GONZALEZ prestó sus servicios como celador por determinados lapsos comprendidos entre el 15 de marzo de 1996 y el 5 de julio del 2016, periodo que reclama el actor como laborado en virtud de una relación de trabajo enmascarada mediante la figura del contrato de prestación de servicios.
Por tal motivo, debe analizarse si se reúnen los elementos estructurales de la relación laboral, para efectos de dilucidar si hay lugar al pago de la Seguridad Social en pensión del llamado “contrato realidad” a cargo del Municipio de Valledupar. La parte actora adosó pruebas de la vinculación con el ente territorial a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes y certificaciones expedidas por diferentes dependencias del ente territorial, además de certificados emanados de empresas, cooperativas o asociaciones intermediarias a las que estuvo vinculado el demandante.
A partir de las pruebas allegadas al proceso, será necesario esclarecer cómo fue dado el vínculo contractual entre las partes durante los distintos periodos transcurridos y si se ve evidenciada la Seguridad Social en Pensión en adelante “S. S. P.”. Dicha información extraída de las pruebas documentales se organizó de la siguiente manera: AÑO 1996 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 15 de marzo – 10 de diciembre 1998 No especifica Constancia por la Directora de Recursos Humanos Alcaldía de Valledupar (folio 70 - anexos demanda) - AÑO 1997 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 3 – 28 febrero Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 7 - anexos demanda) - 28 de febrero – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 8 a 11 – anexos demanda) - AÑO 1998 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 2 de febrero – 31 de marzo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 12 - anexos demanda) - 1° de abril – 30 de mayo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 13 – anexos demanda) - 1° – 30 de junio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 14 – anexos demanda) - 1° – 31 de julio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 15 – anexos demanda) - 1° – 30 de septiembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 16 – anexos demanda) - 1° – 30 de octubre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 17 – anexos demanda) - 3 de noviembre – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 18 – anexos demanda) - AÑO 1999 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 – 31 de enero No especifica Constancia por la Directora del Instituto Técnico Rafael Valle Meza (Folio 71 – anexos demanda) - 14 1° de febrero – 30 de abril Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios sin firma del alcalde (folio 20 – anexos demanda) - 1° – 30 de junio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 21 – anexos demanda) - 1° – 30 de julio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 22 – anexos demanda) - 2 de Agosto – 30 de septiembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 23 – anexos demanda) - 1° de septiembre – 30 de septiembre Unidad de Educación y Formación Empresarial Constancia laboral expedida por la Directora UNEFE (folio 72 anexos demanda) - 1° de octubre – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folio 24 – anexos demanda) - AÑO 2000 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 3 – 31 de enero Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 25 a 26 – anexos demanda) - 1° de febrero – 31 de marzo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 29 a 30 – anexos demanda) - 3 de abril – 31 de mayo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 27 a 28 – anexos demanda) - 1 de junio – 31 de julio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 31 a 32 – anexos demanda) - 1 – 31 de agosto Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 33 a 34 – anexos demanda) - 1 de septiembre – 31 de octubre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 37 a 38 – anexos demanda) - 1 – 31 de noviembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 35 a 36 – anexos demanda) - 3 de enero – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por el Director de recursos humanos de la Alcaldía Municipal de Valledupar (folio 73 – anexos demanda) - AÑO 2001 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1° – 31 de enero No especifica Certificado por la Jefa de la Oficina de la Mujer de la Alcaldía de Valledupar (folio 74 – anexos demanda) - 1° – 28 de febrero No especifica Certificado por la Jefa de la oficina de la mujer de la Alcaldía de Valledupar (folio 75 – anexos demanda) - 1° de marzo – 30 de mayo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 39 a 40 – anexos demanda) - 1° de junio – 31 de agosto Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 41 a 42 – anexos demanda) - AÑO 2002 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 2 de enero – 2 de julio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 43 a 44 – anexos demanda) - 1 de abril – 30 de junio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Contrato de prestación de servicios (folios 45 a 46 – anexos demanda) - 1° – 31 de agosto No especifica Certificado por la Coordinadora de la UNEFE (folio 79 – anexos demanda) - 1° – 30 de septiembre No especifica Certificado por la Coordinadora de la UNEFE (folio 80 – anexos demanda) - 1° de agosto – 30 de septiembre No especifica Certificado por la Directora de Servicios Administrativos Municipal (folio 81 – anexos demanda) 23 de septiembre – enero de 2003 Municipio de Valledupar con la cooperativa “Cootraservir” Contrato de prestación de servicios (folios 48 a 52 – anexos demanda) - AÑO 2003 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 9 de enero – 24 febrero Municipio de Valledupar con la cooperativa “Cootraservir” Contrato modificación de clausula (folio 47 – anexos demanda) - 27 de mayo – 27 de junio No especifica Certificado por la Coordinadora de la UNEFE (folio 82 – anexos demanda) - 27 de junio – 27 de julio No especifica Certificado por la Coordinadora de la UNEFE (folio 83 – anexos demanda) - 27 de julio – 27 de agosto No especifica Certificado por la Coordinadora de la UNEFE (folio 84 – anexos demanda) - Octubre – noviembre - diciembre Cooperativa “Cootraservir” con Carlos Najera Historial laboral fondo de pensiones Colfondos (folio 164 – anexos demanda) Si AÑO 2004 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 15 12 de febrero - 12 de marzo No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 85 – anexos demanda) - 12 de marzo - 13 abril No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 86 – anexos demanda) - 12 de abril - 12 de mayo No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 87 – anexos demanda) - 12 de mayo - 12 de junio No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 88 – anexos demanda) - 12 de junio - 12 de julio No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 89 – anexos demanda) - 12 de julio - 12 de agosto No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 90 – anexos demanda) - 12 de agosto - 12 de septiembre No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 91 – anexos demanda) - 12 de septiembre – 12 de octubre No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 92 – anexos demanda) - 12 de octubre - 12 de noviembre No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 93 – anexos demanda) - 12 de noviembre – 12 de diciembre No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 94 – anexos demanda) - 12 de diciembre – 31 de diciembre No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 96 – anexos demanda) - AÑO 2005 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 de enero – 12 de enero No especifica Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 96 – anexos demanda) - 12 de enero – 12 de febrero Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 97 – anexos demanda) - 12 de mayo - 12 de junio Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 98 – anexos demanda) - 12 de junio - 12 de julio Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 99 – anexos demanda) - 12 de julio - 12 de agosto Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 100 – anexos demanda) - 12 de agosto - 12 septiembre Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 101 – anexos demanda) - AÑO 2006 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 12 de enero – 12 de marzo Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 103 – anexos demanda) - 12 de marzo – 12 de abril Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 104 – anexos demanda) - 12 de abril – 12 de mayo Municipio de Valledupar con la cooperative “Cootraservir” Certificado por el Auxiliar Administrativo de la UNEFE (folio 105 – anexos demanda) - AÑO 2007 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. Enero Work Service con Carlos Najera Historial laboral fondo de pensiones Colfondos (folio 164 – anexos demanda) Si X – 28 de febrero Municipio de Valledupar con Work Service Comprobante de pago (folio 63 – anexos demanda) Si 1 – 31 de marzo Municipio de Valledupar con Work Service Certificado por el Secretario General de la Alcaldía de Valledupar (folio 107 – anexos demanda) Si 1 – 30 de abril Municipio de Valledupar con Work Service Certificado por el Secretario General de la Alcaldía de Valledupar (folio 108 – anexos demanda) Si X – 4 de mayo Municipio de Valledupar con Work Service Terminación de contrato (folio 109 – anexos demanda) Si 4 de mayo – 27 de junio No especifica Certificado por el Secretario General de la Alcaldía de Valledupar (folio 110 – anexos demanda) - 28 de junio – 25 de julio No especifica Certificado por el Secretario General de la Alcaldía de Valledupar (folio 111 – anexos demanda) Si 25 de julio – 25 de agosto Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Coordinador programa familias en acción de la Alcaldía de Valledupar (folio 112 – anexos demanda) Si 25 de Agosto – 25 de septiembre Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Coordinador programa familias en acción de la Alcaldía de Valledupar (folio 113 – anexos demanda) Si 25 de septiembre – 25 de octubre Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Coordinador programa familias en acción de la Alcaldía de Valledupar (folio 114 – anexos demanda) Si 16 1 – 30 de noviembre Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Coordinador programa familias en acción de la Alcaldía de Valledupar (folio 115 – anexos demanda) Si 1 – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Coordinador programa familias en acción de la Alcaldía de Valledupar (folio 116 – anexos demanda) Si AÑO 2008 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 – 4 de enero Municipio de Valledupar con Laborando Certificado por el Jefe de oficina de Laborando (folio 117 – anexos demanda) Si AÑO 2009 No hay prueba sobre este año AÑO 2010 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 8 – 29 de marzo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 6 – anexos contestación) Si Junio Gobernación del Cesar con Carlos Najera Historial laboral fondo de pensiones Colfondos (folio 164 – anexos demanda) Si 15 de septiembre – 30 de septiembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por el Director de la Oficina de Participación Ciudadana y Desarrollo Comunitario del “CDV” (folio 118 – anexos demanda) - 15 de septiembre – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Sespem Ltda Certificado por la Supervisora de recursos humanos de Sespem (folio 119 – anexos demanda) Si AÑO 2011 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 de enero – 15 de junio Municipio de Valledupar con Sespem Ltda Certificado por la Supervisora de recursos humanos de Sespem (folio 119 – anexos demanda) Si 15 de julio – 14 de Agosto No especifica Certificado por el Director del Sisben (folio 120 – anexos demanda) - 15 de Agosto – 15 de septiembre No especifica Certificado por el Director del Sisben (folio 121 – anexos demanda) - 15 de septiembre – 15 de octubre No especifica Certificado por el Director del Sisben (folio 122 – anexos demanda) - AÑO 2012 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. No es clara la fecha inicial – 2 de abril No especifica Certificado por el Director del Sisben (folio 123 – anexos demanda) - 2 de abril – 2 de septiembre No especifica Certificado por el Director del Sisben (folio 124 – anexos demanda) - AÑO 2013 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 20 – 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 6 – anexos contestación) Si AÑO 2014 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 – 15 de enero Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 6 – anexos contestación) Si 9 de abril – 1 de mayo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 6 – anexos contestación) Si 11 de mayo – 1 de junio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 6 – anexos contestación) Si 12 - 31 de diciembre Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 7 – anexos contestación) Si AÑO 2015 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 1 – 5 de enero Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 7 – anexos contestación) Si AÑO 2016 PERIODO VINCULO CONTRACTUAL DOCUMENTO PRUEBA S. S. P. 17 14 de abril – 4 de mayo Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 7 – anexos contestación) Si 14 de junio – 5 de julio Municipio de Valledupar con Carlos Najera Certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar (folio 7 – anexos contestación) Si De las pruebas anteriormente relacionadas, la Sala evidencia que durante algunos periodos entre 1996 al 2016 el señor Carlos Enrique Najera González se vinculó con el Municipio de Valledupar a través de contratos de prestación de servicios celebrados directamente con el ente territorial y en otras ocasiones celebrados con empresas intermediarias de servicios, como lo fueron Cootraservir, Work Service, Laborando y Sespem Ltda;
De otro lado, en algunos lapsos no es posible determinar con los documentos aportados en qué calidad fue vinculado el actor ante la administración municipal, ni la naturaleza de su vínculo con ésta, pues únicamente se certificaron los periodos en los cuales el actor prestó sus servicios. Ahora bien, se probó que si hubo periodos en los cuales el señor Carlos Enrique Najera González se vinculó al municipio mediante una relación legal y reglamentaria en particular, en los años 2010 al 2016, cuando prestó sus servicios como celador en diferentes lugares del ente territorial a través de un nombramiento en provisionalidad y en esos tiempos si se cancelaron a Colfondos los aportes de seguridad social en pensión. En cuanto al periodo transcurrido entre 1996 y 2002 de acuerdo con las pruebas se observa que, en efecto, el señor Carlos Enrique Najera González fue contratado para ejecutar labores como celador al servicio del Municipio de Valledupar, en determinados periodos, como lo fueron, del 15 de marzo de 1996 al 31 de diciembre de 1998, 1 de junio al 31 de diciembre de 1999, 3 de enero a 31 de diciembre de 2000 y 1 de marzo a 31 de agosto de 2001 y del 2 de enero de 2002 al 30 de junio del mismo año, ello en distintas dependencias del ente territorial.
En ese contexto, dicha vinculación se materializó mediante la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, inicialmente sin interrupciones superiores a treinta (30) días hábiles entre el periodo comprendido entre el 15 de marzo de 1996 y el 31 de agosto de 2001, circunstancia que, prima facie, permite advertir una continuidad en la prestación. No obstante, en el expediente se evidencia una interrupción entre el último contrato celebrado en el año 2001 y el siguiente, suscrito entre el 2 de enero de 2002 y el 30 de junio de 2002.
Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala dilucidar si, durante los periodos fijados entre 1996 y el 2002, se configuraron los elementos estructurales de la relación laboral, a fin de determinar si las pretensiones de la demanda resultan prósperas. En primer lugar, debe señalarse que la prestación personal del servicio se encuentra debidamente acreditada, toda vez que, del análisis del objeto de las órdenes de prestación de servicios suscritas por las partes, así como de las obligaciones contractuales asumidas por el señor Najera González, se desprende de manera inequívoca que el servicio debía ser ejecutado por él de forma directa, sin posibilidad de delegación en terceros, elemento característico del vínculo laboral. 18 De igual forma, se encuentra probado el elemento de la remuneración, en tanto en los contratos allegados al expediente se estipuló expresamente el valor y la forma de pago como contraprestación por los servicios prestados, circunstancia que, aunque no se acompañó de comprobantes de pago, no fue objeto de controversia por las partes, de manera que puede tenerse por acreditada la existencia de dicho emolumento.
Aclarado lo anterior, corresponde analizar el tercer elemento estructural de la relación laboral: la subordinación o dependencia. Bajo ese planteamiento, resulta relevante advertir la duración y continuidad del vínculo, pues, conforme se observa en los contratos aportados, la relación se extendió por un lapso aproximado de seis (6) años, lo que descarta su carácter ocasional y revela que la entidad acudió de manera reiterada a dicha modalidad contractual para atender una necesidad permanente del servicio.
Aunado a lo anterior, se advierte que las actividades desarrolladas por el demandante debían ejecutarse bajo direccionamiento funcional y control por parte de la entidad o la dependencia donde se ubicara el empleo, la cual determinaba condiciones operativas de la prestación, suministraba elementos destinados a la ejecución contractual y verificaba el cumplimiento de las obligaciones asignadas.
Lo anterior se corrobora con las cláusulas contractuales que disponen, entre otras, lo siguiente: “SEGUNDA. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: En desarrollo del objeto de este contrato, el contratista se compromete a: 1). Vigilar el ingreso y salida de los particulares que adelanten cualquier tipo de actividad en las instalaciones del Centro. 2).
Revisar las personas que ingresen y salgan del Centro Empresarial La Granja, con bolsos, mochilas, bolsas y demás implementos que permitan sustraer bienes de la misma. 3). Responder por el inventario de los bienes y enseres entregados para su guarda, y custodia. 4). Hacer rondas periódicas en las instalaciones, verificando el no ingreso de personas ajenas a la misma. 5).
Exigir identificación a las personas que deseen ingresar a las instalaciones del Centro de Capacitación. 6). Dar informe a la Policía Nacional o a las autoridades competentes cuando se tenga conocimiento de hechos anómalos alrededor del Centro Empresarial. 7). Informar periódicamente al Director del Centro, sobre las anomalías que se presenten en dicho Centro.” Cabe aclarar, que no todos los contratos allegados reportan clausulas como la mencionada anteriormente, pero la labor desarrollada en todos era la misma por lo cual puede afirmarse que ellas debían ejecutarse en el lugar dispuesto por la entidad, esto es, en las instalaciones adscritas al Municipio de Valledupar, tales como la Concentración Rafael Valle Meza y el Centro Empresarial La Granja.
Dicha previsión no constituye una simple delimitación contractual del objeto, sino que revela la sujeción del contratista a la organización de la entidad, la cual definía unilateralmente el sitio de prestación del servicio, elemento que excede la mera coordinación y se enmarca dentro de un esquema de subordinación funcional. 19 Sobre este punto, la jurisprudencia del Consejo de Estado en la precitada sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 señaló: “De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar la demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación 20 laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad”. –Sic para lo transcrito-.
En consecuencia, del análisis integral y armónico del material probatorio se concluye que el señor Carlos Enrique Najera González desarrolló sus funciones bajo un esquema de sujeción a órdenes, supervisión jerárquica e inserción plena en la estructura organizacional del Municipio de Valledupar, elementos que configuran el componente de subordinación exigido por la jurisprudencia para la declaratoria del contrato realidad.
Por otra parte, la tesis de la Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, Expediente D- 1430 con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, explica las características del contrato de prestación de servicios de la siguiente manera: “El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.
Por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios” (sic) De acuerdo con lo expuesto, el contrato de prestación de servicios constituye una forma de vinculación excepcional dentro de la administración pública, concebida para atender necesidades específicas, transitorias o especializadas, y cuya duración debe limitarse estrictamente al lapso indispensable para satisfacer tales requerimientos.
Sin embargo, en este caso se acreditó que el demandante prestó sus servicios al Municipio de Valledupar durante un término aproximado de seis (6) años, lo que desvirtúa cualquier carácter temporal u ocasional de su vinculación. Por el contrario, la prolongada continuidad en la prestación del servicio demuestra que la entidad acudió de manera sistemática a esta modalidad contractual para atender una necesidad estructural y permanente relacionada con la prestación del servicio de vigilancia. Así, la reiteración de los contratos evidencia que no se trató de una colaboración esporádica ni de una actividad accesoria, sino del desempeño constante de funciones esenciales dentro de la organización. En ese contexto, resulta claro que el señor Carlos Enrique Najera González se encontraba sujeto a un verdadero esquema de dependencia frente a la entidad 21 contratante, situación incompatible con la naturaleza autónoma que caracteriza el contrato de prestación de servicios y que permite concluir la existencia de una relación laboral encubierta bajo la apariencia formal de contratos administrativos.
Bajo este entendido, la Sala concluye que el vínculo realmente existente entre el demandante y la entidad demandada, durante los periodos del 15 de marzo de 1996 al 31 de diciembre de 1998; del 1° de junio de 1999 al 31 de diciembre de 1999; del 3 de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000; del 1° de marzo de 2001 al 31 de agosto de 2001 y del 2 de enero de 2002 al 30 de junio de 2002, no fue otro que una verdadera relación laboral y no un vínculo contractual, razón por la cual corresponde declarar la nulidad del acto administrativo demandado y reconocer los efectos propios de la relación laboral enmascarada bajo la constante y reiterada suscripción de contratos u órdenes de prestación de servicios.
No obstante, teniendo en cuenta que la última vinculación del accionante fue en el año 2016, cuando se presentó la demanda ya habían prescrito el derecho a reclamar las prestaciones sociales, pero dicho tiempo sí debe ser tenido en cuenta para efectos pensionales, razón por la cual lo aquí reclamado es únicamente lo relativo al pago de la seguridad social en pensión. Por último, cabe aclarar, que el no reconocimiento de la relación laboral durante los demás periodos demandados por el actor, obedece en algunos casos a que se contrató a través de terceros, ya la falta de pruebas que acrediten los elementos configuradores de la relación laboral porque muchos documentos solo constan de certificaciones que no especifican el vínculo contractual, uno de los contratos de prestación de servicios no cuenta con la firma del contratante y que otros muy difícilmente se logran visualizar.
Por tanto, el pago de la seguridad social en pensión deberá ser reconocida parcialmente, ello es, únicamente para los periodos mencionados en el párrafo anterior. Acorde con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida el 18 de marzo de 2024 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y en su lugar accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.6.
COSTAS La Sala se abstendrá de imponer condena en costas por no encontrarlas causadas en esta instancia. 5.7. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar del 18 de marzo de 2024, por las razones consignadas en la parte motiva de este proveído. 22 SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio No. 0185 de fecha 24 de agosto de 2017, por medio del cual se denegó el reconocimiento y pago de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en pensión.
TERCERO: CONDENAR al Municipio de Valledupar al pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensión a favor del señor Carlos Enrique Nájera González, correspondientes a los siguientes períodos: del 15 de marzo de 1996 al 31 de diciembre de 1998; del 1° de junio de 1999 al 31 de diciembre de 1999; del 3 de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000; del 1° de marzo de 2001 al 31 de agosto de 2001 y del 2 de enero de 2002 al 30 de junio de 2002, tomando como base lo pactado como remuneración en los respectivos contratos de prestación de servicios.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el sistema.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Éste proveído fue discutido y aprobado en reunión de Sala de decisión efectuada en la fecha. Acta No.26. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella 23 Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 40f1beb6ad9c33be25b99a09c7bf9b527fa575714ada2b71312ede02360afadd Documento generado en 12/03/2026 10:49:42 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica