Sincelejo, marzo veinticinco (25) de dos mil veintiséis (2026) Radicación 700013333009-2024-00198-01 Demandante Roberto Antonio Luna Blanco Demandado Nación - Ministerio de Educación Nacional - Departamento de Sucre Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Tema Niega reconocimiento y pago de diferencias salariales causadas por incrementos salariales del Gobierno Nacional en los diferentes grados del Escalafón Nacional Docente – Confirma sentencia que negó las pretensiones.
M. Ponente Silvia Rosa Escudero Barboza QR expediente Asunto por resolver: El recurso de apelación propuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el 19 de septiembre de 2025. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones: La parte demandante pretende que se inaplique por ilegal el Decreto nacional 284 de 2024 y/o los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen. De igual manera, solicita la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio 2024-EE- 135452, proferido por el Jefe de Oficina Asesora de Planeación y Finanzas de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Oficio de fecha 2 de mayo de 2024, proferido por el Asesor de Prestaciones Sociales del Departamento de Sucre A título de restablecimiento del derecho pretende: Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia El reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la petición realizada, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en los años 2009 y 2011 para el grado en el escalafón 2AE y 2BE.
Reconocimiento y pago de la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación pedagógica, horas extras y demás emolumentos percibidos de las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la petición por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal y las que se lleguen a causar en el futuro, con ocasión de la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada e ilegal en los años 2009 y 2011 para el grado en el escalafón 2AE y 2BE.
Reconocimiento y pago del valor de las diferencias salariales que, por concepto de cesantías anualizadas, se hayan causado en estos últimos tres años anteriores. Los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo aplicadas desde el momento en que debió pagarse cada mensualidad y hasta que se haga efectivo el pago de estas diferencias salariales.
Pago de intereses moratorios, cumplimiento del fallo (artículos 192 y siguientes de la Ley 1537 de 2011), y condena en costas. 1.2. Hechos relevantes: Manifiesta la parte actora que a través de los Decretos Nacionales 1313 de 2005, Decreto Nacional 596 de 2006 y Decreto Nacional 634 de 2007 se determinaron iguales incrementos salariales a todos los docentes oficiales que pertenecen al nuevo escalafón docente (Decreto – Ley 1278 de 2002) para los años 2005, 2006 y 2007 respectivamente.
Durante el año 2011, se determinaron incrementos salariales de manera indiscriminada, que generaron una diferencia con efectos en los salarios futuros, en desmedro de sus intereses, en su condición de docente perteneciente al grado de escalafón 2CE, así: Año Escalafón 3AM Escalafón 2BE Escalafón 2AE 2009 - 6.67% 15.61% 2011 11.3% 7.67% 5.7% Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Solicitó a la parte demandada la diferencia en el incremento salarial y le fue negada a través de los actos acusados. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación: Indicó la parte demandante, que el acto administrativo ficto vulneró las siguientes normas: - Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Artículos 13 y 53 de la Constitución Política de Colombia - Artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992 - Artículos 46 y 49 del Decreto – Ley 1278 de 2002 La parte actora en su concepto de violación que plasmó en la demanda, consideró, en síntesis, que los actos administrativos demandados son ilegales, por cuanto incurrieron en desconocimiento de los principios constitucionales y legales a los cuales debían atender, incurriendo en la causal de nulidad por vulneración a las normas en que debía fundarse.
Lo anterior, en virtud de que, a un docente en la categoría 2AE y 2BE se le exige mayor preparación académica, mayor número de periodo de prueba, mayor exigencia en los títulos y de esta manera, si el gobierno pretendía realizar un incremento superior a alguna de las 2 categorías, y de esta manera, si el gobierno pretendía realizar un incremento superior a alguna de las 2 categorías, debía haber efectuado un juicio de los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio, circunstancia que no se dieron y por ende los actos administrativos no fueron expedidos conforme a las normas en que debían fundarse.
Afirma que esta diferenciación carece de justificación objetiva y vulnera los principios de igualdad, mérito y remuneración proporcional, pues los docentes que cumplen mayores exigencias académicas y profesionales terminaron recibiendo incrementos porcentuales menores que quienes se encuentran en niveles inferiores del escalafón. Además, señala que las entidades demandadas no ofrecieron una explicación técnica o jurídica suficiente para sustentar esta decisión. Por último, considera que se vulneraron los principios laborales y constitucionales que rigen el régimen docente, lo que ha generado una afectación en la base salarial que se ha proyectado en los años posteriores.
Por ello, solicita que se declare la nulidad de los Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia actos administrativos demandados y se restablezcan los derechos salariales que estima afectados. 1.4 Pronunciamiento de la parte demandada: Oponiéndose a las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de sustento fáctico y jurídico, las entidades plantearon los siguientes argumentos de defensa: El Ministerio de Educación Nacional: Los incrementos salariales aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 dentro del escalafón docente no vulneran el derecho a la igualdad, pues responden a criterios objetivos relacionados con el nivel de formación académica y la experiencia, por lo que no se configura una transgresión del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.
La fijación del régimen salarial de los docentes corresponde al Gobierno Nacional conforme a los parámetros establecidos por el legislador, de acuerdo con lo previsto en la Ley 4ª de 1992 y demás normas que regulan el sistema educativo y el régimen del escalafón docente, entre ellas la Ley 91 de 1989, la Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 1278 de 2002.
Los ajustes salariales obedecen a las reglas legales vigentes y a los mecanismos de evaluación y reubicación establecidos en el escalafón docente. Propuso como excepciones de mérito las siguientes: indebido medio de control frente a actos administrativos de carácter general; presunción de legalidad de los actos administrativos; prescripción; falta de requisitos de la respuesta emitida por el Ministerio de Educación Nacional (radicado No. 2024-EE-135452), al no constituir un acto administrativo; inexistencia de norma violada; inexistencia de vulneración del principio de igualdad; debida aplicación de los principios del derecho por parte del Gobierno Nacional; abuso del derecho; legalidad del gasto público; improcedencia del principio de favorabilidad; caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional; aplicación estricta de los principios de seguridad jurídica y buena fe, y, finalmente, la excepción genérica.
Departamento de Sucre: Los incrementos salariales aplicados en los años 2008 y 2009 dentro del escalafón docente no vulneran Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia el derecho a la igualdad, pues responden a criterios objetivos relacionados con el nivel de formación académica y la experiencia, por lo que no se configura una transgresión del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.
La fijación del régimen salarial de los docentes corresponde al Gobierno Nacional conforme a los parámetros establecidos por el legislador, de acuerdo con lo previsto en la Ley 4ª de 1992 y demás normas que regulan el sistema educativo y el régimen del escalafón docente, entre ellas la Ley 91 de 1989, la Ley 115 de 1994 y el Decreto Ley 1278 de 2002.
Los ajustes salariales obedecen a las reglas legales vigentes y a los mecanismos de evaluación y reubicación establecidos en el escalafón docente. En ese marco, afirmó que los ajustes salariales obedecen a las reglas legales vigentes y a los mecanismos de evaluación y reubicación establecidos en el escalafón docente. Propuso como excepciones previas; la falta de legitimación en la causa por pasiva y la falta de jurisdicción o competencia. Asimismo, formuló como excepciones de mérito la falta de legitimación en la causa por pasiva, el cobro de lo no debido, caducidad del medio de control, carencia de fundamentos fácticos y jurídicos de las pretensiones por inexistencia de violación de las normas invocadas en la demanda, así como la prescripción de los derechos.
Finalmente, solicitó que se declaren de oficio las excepciones que resulten probadas durante el curso del proceso. 1.5 Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público: La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. El Ministerio de Educación Nacional y El Departamento de Sucre no presentaron alegatos de conclusión, finalmente el Ministerio Público no emitió concepto. 1.6 Sentencia de Primera Instancia: El 19 de septiembre de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo dispuso negar las pretensiones de la demanda.
Como sustento de la decisión, expuso: “(…) Frente al asunto bajo estudio, se tiene que los sujetos comparables, es decir, docentes que pertenecen al escalafón 2BE (2009) y 2AE (2011) frente a docentes del escalafón 2AE (2009) y 3AM (2011), no se encuentran en idéntica situación fáctica ni jurídica, pues están diferenciados por su categoría o escalafón lo que conlleva un nivel salarial diferente.
Los docentes ubicados en la Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia categoría 2BE y 2AE del escalafón tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en la categoría 2AE y 3AM, respectivamente, lo que justifica una diferenciación en los aumentos salariales.
(…) Dentro del asunto bajo estudio, si bien existe una diferencia entre los porcentajes de incremento salarial aplicado a las categorías del escalafón docentes 2BE (2009) 2AE (2011) y 2AE (2009) 3AM (2011, lo cierto es que tales incrementos fueron realizados atendiendo el IPC del año inmediatamente anterior (Para el año 2008 7.67%; para el año 2010 fue del 3,17%) garantizando movilidad salarial y capacidad adquisitiva del salario.
Sumado a lo anterior se debe anotar que la justificación en la escala salarial es de iniciativa concurrente del gobierno y del legislador, pero en los precisos términos delimitados por este último, sin afectar derechos adquiridos. Por ende, las variables salariales del año 2009 y 2011 entre los grados y niveles 2BE y 2AE; y 2AE y 3AM, a las que alude la parte demandante, se encuentran justificados por el legislador, en tanto tienen que ver con la formación profesional del docente, de tal manera que dichas asignaciones salariales no resultan ni injustificadas ni caprichosas, y en tal efecto no desconocen los derechos laborales, salariales o prestacionales, de los docentes entren uno y otro grado.
Así las cosas, se mantendrán incólume los actos administrativos demandados, pues para este despacho no existe discriminación salarial en el caso bajo estudio, pues existen parámetros objetivos, discernibles y razonables que justifican la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, atendiendo a su grado y nivel en el escalafón, asignado según su formación académica y experiencia;
Por último, se considera improcedente la aplicación de la excepción de ilegalidad como pretensión de la demanda, pues no se desconoce regla y garantías constitucionales. (…)” 1.7 El recurso de apelación: La parte actora reiterando los argumentos expuestos en la demanda se opone a la decisión de instancia, manifestando que: Omitió analizar la presunta vulneración del principio de igualdad derivada de los incrementos salariales diferenciados aplicados a los docentes de los escalafones 2AE y 2BE frente al 3AM en los años 2009 y 2011.
No verificó si dicha diferencia obedecía a una justificación objetiva y legítima o si constituía una irregularidad injustificada, limitándose a acoger los argumentos del Ministerio de Educación Nacional. La controversia no cuestiona la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial docente, sino la falta de justificación para establecer incrementos porcentuales desiguales Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia en esos años, cuando en las demás anualidades se aplicaron aumentos homogéneos para todo el escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.
La administración no sustentó adecuadamente la medida y ello vulnera el principio de igualdad consagrado en la Constitución Política de Colombia. Concretamente desarrolló los siguientes puntos: -Vulneración del principio de igualdad. -Los actos administrativos demandados están en contravía de la escala salarial del establecida por el decreto ley 1278 de 2002. -No se está debatiendo la competencia del gobierno nacional para expedir decretos nacionales que fijen los salarios de los docentes oficiales según su escalafón. -Debe tenerse en cuenta la inscripción y ascenso en el escalafón docente y evaluación de competencias. -Los actos acusados se encuentran viciados de nulidad según las causales contenidas en el artículo 137 del CPACA. -Sólo es posible que los docentes oficiales devenguen ciertos emolumentos adicionales a su salario base, diferenciados respecto de otros, exclusivamente en casos excepcionales. 1.8 Actuación procesal en segunda instancia: Admisión: 12 de marzo de 2026 1.9 Pronunciamiento de las partes: Las partes demandante y demandada Nación - Ministerio de Educación, guardaron silencio.
El Departamento de Sucre se opuso a los argumentos expuestos en el recurso de apelación. El Ministerio Público no rindió concepto. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia: La Sala tiene competencia para conocer del presente asunto, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.2 Problema jurídico: Consiste en determinar si los actos acusados se encuentran viciados de nulidad.
En consecuencia, si la parte demandante, en calidad de docente perteneciente a las categorías 2AE y 2BE, al reconocimiento y pago de las diferencias salariales resultantes del incremento salarial del grado 2AE del Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia 15.61% para el año 2009, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, mientras que para el grado 2BE el incremento fue únicamente del 7.67% y en el año 2011 a la 2AE (incremento del 5.67%), de manera indiscriminada con relación con el incremento salarial diferenciado que fue determinado para la categoría 3AM (del 11.3%), por medio del Decreto 1027 de 2011.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, al considerar que a la parte demandante no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las diferencias reclamadas. Para desarrollar la tesis planteada, se analizarán los siguientes aspectos: i) régimen salarial de los docentes y directivos docentes territoriales, nacionales y nacionalizados, ii) ingreso en carrera al servicio docente, ubicación y ascenso en el escalafón iii) principio de progresividad y no regresividad iv) principio de igualdad y v) caso concreto. 2.3 Régimen jurídico de los docentes y directivos docentes.
De conformidad con lo dispuesto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al congreso, entre otras funciones “Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública”. En ese mismo orden, el numeral 14 del artículo 189 de la CP dispone que corresponde al Presidente de la República la creación de empleos y fijación de sus emolumentos.
La Ley 2277 de 19791, en su artículo 1º contempla “ el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñan la profesión docente en los distintos niveles y modalidades que integran el Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior que se regirá por normas especiales.” Ley 4 de 19922, señala “…las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros 1“Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.” 2 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”.
La Ley 115 de 1994, dispone que el ejercicio de la profesión docente estatal “…se regirá por las normas del régimen especial del Estatuto Docente y por la presente Ley. El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley.” Así las cosas, el régimen salarial para los docentes vinculados con posterioridad a 1990 es el establecido en la Ley 91 de 1989, que remite a los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 en lo que respecta a otros beneficios a los que tienen derecho además del salario.
Con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se estableció el régimen salarial de los docentes que fueran vinculados a partir del año 2003, siendo el Gobierno Nacional el encargado de “…establecer dicho emolumento garantizando la equivalencia entre el Estatuto de Profesionalización Docente establecido en el Decreto 1278 de 2002, los beneficios prestacionales vigentes a la expedición de la ley y la remuneración de los docentes ya vinculados frente de lo que se desprende de lo ordenado en el presente artículo.” Este grupo de docentes estarán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y con derechos pensionales del régimen contemplado en la Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003.
En todo caso, es reitera, es el Gobierno Nacional quien fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos, los docentes. 2.4 Ingreso en carrera al servicio docente, ubicación y ascenso en el escalafón. El Decreto Ley 1278 de 20023, “Estatuto de Profesionalización Docente”, en su artículo 1º dispone que “…regulará las relaciones del Estado con los educadores a su servicio, garantizando que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente y buscando 3 “Por el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente”.
Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia con ello una educación con calidad y un desarrollo y crecimiento profesional de los docentes.” En su artículo 8º contempla el concurso de méritos como la forma de proveer el ingreso al servicio educativo estatal, con periodo de prueba que debe superarse (artículo 12), en caso positivo, prevé la inscripción en el Escalafón Docente (artículo 18 y s.s.), conforme los requisitos para inscripción y ascenso en el Escalafón Docente (artículo 21), así: Grado uno a) Ser normalista superior. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba.
Grado dos a) Ser licenciado en Educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación. b) Haber sido nombrado mediante concurso. c) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno Grado tres a) Ser Licenciado en Educación o profesional. b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza - aprendizaje de los estudiantes. c) Haber sido nombrado mediante concurso. d) Superar satisfactoriamente la evaluación del período de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el Grado Uno o Dos El artículo 20 ibídem, en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 2.4.1.4.1.4., del Decreto 1075 de 20154, dispone que estará conformado por tres grados -con base en la formación académica- y cada grado estará compuesto por cuatro niveles salariales (A-B-C-D).
Inicialmente los docentes que superen el período de prueba son ubicados en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico acreditado. Una vez completados tres (3) años de servicio, pueden ser reubicados en siguiente nivel, o ascender de grado, si obtienen el puntaje exigido para ello, en la evaluación de competencias esto es, más del 80% (artículo 36).
El Gobierno Nacional, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 es el competente de establecer la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional para los docentes escalafonados, de acuerdo con el grado y nivel que acrediten (artículo 46). 4 Parágrafo 1, modificado por el Art. 7 del Decreto 2105 de 2017 Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia En atención a estas facultades, anualmente son expedidos los decretos que modifican el salario de los docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, y son dictadas otras disposiciones en la materia.
En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto Ley 1278 de 2002 y Decreto Ley 2277 de 1979, por ejemplo, el presidente de la República para el año 2024, expidió el Decreto 284 de 2024, el cual en su artículo 1° dispone: Artículo 1º. Asignación básica mensual.
A partir del 1º de enero de 2024, la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente correspondientes a los empleos docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, será la siguiente: 2.5 Del principio de progresividad y regla de la no regresividad.
Este principio, se encuentra consagrado en los artículos 2º y 11º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC, que disponen: “Artículo 2. 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
( )” (Subrayas fuera del texto) “Artículo 11 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
( )” (Subrayas fuera del texto) La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en su artículo 26, dispone: “Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” (Subrayas fuera del texto) Debe tenerse en cuenta que, así como en estos, en otros instrumentos internacionales también se encuentra consagrado este principio.
En el ordenamiento jurídico interno, la Constitución Política de Colombia hace referencia al citado principio de progresividad al señalar en su artículo 48, que “( ) El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.
( )” Por su parte, la H. Corte Constitucional, en Sentencia C-046 de 20185, señaló: 5 Corte Constitucional. Sala Plena. Referencia: Expedientes D-11782 y D-11797 acumulados. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) (D- 11782) y contra la totalidad del artículo 20 de la de la Ley 1797 de 2016 (D-11797) acumulados.
Demandante: Diana Fernanda Trujillo Chávez y Nixon Torres Carcano (D-11782) y Sebastián Contreras Vargas (D-11797). Magistrada sustanciadora: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciocho (2018). https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/c-046- 18.htm Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia “16.
El principio de progresividad se refiere a la forma en la que el Estado debe hacer efectiva la faceta prestacional de los derechos, lo cual implica que su eficacia y cobertura debe ampliarse gradualmente y de conformidad con la capacidad económica e institucional del Estado. Se resalta que dicho principio se predica de algunos aspectos de tal faceta, pues existen otros que aun cuando tienen un componente prestacional son exigibles de forma inmediata [112]6.
Estos se refieren, principalmente, a aquellos relacionados con el principio de no discriminación y con el contenido esencial de cada derecho, que suponen mínimos de protección [113]7. El principio de progresividad consta de dos obligaciones: la primera, avanzar y ampliar cada vez más el ámbito de realización del derecho; y, la segunda, no disminuir el nivel de satisfacción alcanzado con anterioridad.
Esta imposibilidad de retrotraer las medidas que logran la protección de los derechos es conocida como el mandato de no retroceso, según el cual existe una prohibición prima facie de regresión, que tiene un margen cuando éste se puedan justificar [114]8. De esta forma, el mandato de progresividad comporta“(i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección;
(ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor 6 [1] La Recomendación General No. 3 del Comité de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (pàrr. 12) determinó que dentro de las obligaciones de carácter inmediato se encontraban “el artículo 2 (2) sobre la no discriminación; el artículo 3, específicamente sobre la igualdad entre hombres y mujeres; el artículo 7 (a) (i) sobre salario justo y la igualdad de remuneración; el artículo 8 sobre el derecho a formar sindicatos y el derecho a la huelga; el derecho 10 (3) sobre la protección especial de los menores; el artículo 13 (2) (a) sobre la educación primaria obligatoria y gratuita; el artículo 13 (3) sobre la libertad de elección de los padres en materia de educación; el artículo 13 (4) sobre educación privada; y el artículo 15 (3) sobre la libertad de investigación científica”.
Estas obligaciones también son aplicables en tiempos de crisis económica. 7 Al respecto ver por ejemplo Sentencia T-780 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: ““3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque se trata de una acción simple del Estado, que no requiere mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé durante su primer año de vida –art. 50, CP–).
Otras de las obligaciones de carácter prestacional derivadas de un derecho fundamental son de cumplimiento progresivo, por la complejidad de las acciones y los recursos que se requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho. Tanto la decisión democrática acerca del grado de protección que se brindará a un derecho fundamental en sus facetas prestacionales, como la adopción e implementación de las formas específicas de garantizar su efectivo respeto, protección y cumplimiento, suponen que el cumplimiento de este tipo de obligaciones se logre progresivamente.
En tal sentido, el cumplimiento de este tipo de obligaciones no se satisface con la simple actuación estatal, ésta debe ser ajustada a la Constitución, por lo que debe estar encaminada a garantizar el goce efectivo de los derechos.” 8 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Observación General 3,1990.
Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos” [115]9. 17.
Inicialmente, el principio de progresividad y su consecuente prohibición de retroceso se predicaban, por excelencia, de los derechos económicos, sociales y culturales [116]10 con fundamento en la teoría de las generaciones de los derechos. Este principio se incorpora al ordenamiento a partir de la inclusión de los artículos 2.1 y 4 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) [117]11, 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y del Protocolo de San Salvador mediante el bloque de constitucionalidad, al igual que de la interpretación sobre el alcance de los derechos reconocidos en el PIDESC la Observación General No. 3 [118]12.
Para dotarlo de contenido, se entiende que algunas de las obligaciones sobre los derechos económicos, sociales y culturales no son exigibles de forma inmediata, pues dependen, en gran medida, de la creación de políticas públicas y de la disposición de recursos. Por ello, de acuerdo con el principio de progresividad, la forma de cumplir sus obligaciones debe ser paso a paso, con la prohibición de retroceder en las garantizas alcanzadas con el tiempo.” 9 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, Observación General 3,1990. 10 Sentencia C-251 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero. 11 Sentencia C-251 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero. “Uno de los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el principio de progresividad se produjo en la Sentencia C-251 de 1997. En esa decisión se analizó la constitucionalidad del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos “Protocolo de San Salvador”, suscrito en 1988.
En esa ocasión, esta Corporación examinó si los artículos 1º y 2º del Protocolo que establecían la obligación de los Estados de realizar progresivamente los derechos a los que hace referencia el Instrumento –básicamente, los que la doctrina reconoce como económicos, sociales y culturales—, estaba ajustado a la Constitución. Con base en la doctrina internacional especializada (principalmente, los informes del Comité DESC y los principios de Limburgo, adoptados por expertos en Maastritch, Holanda, en 1986), la Corte declaró exequibles los artículos analizados.
Consideró que eran obligaciones acordes con la fórmula de Estado Social de Derecho y el deber de las autoridades de hacer efectivos los derechos constitucionales.” 12 La fuerza vinculante del principio quedó plasmada en la Sentencia C-1165 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, cuando este Tribunal determinó que una norma que reducía los recursos destinados al Fondo de Solidaridad y Garantía era contraria a la Constitución, pues no permitía la realización progresiva de los derechos comprendidos bajo el concepto de seguridad social.
La Corporación precisó, asimismo, que la medida se apartaba del mandato contenido en el artículo 48 Superior, de acuerdo con el cual el Estado tiene el deber de ampliar progresivamente la seguridad social. En esa ocasión, la sentencia expresó: “Sin lugar a duda, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta, pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales, que vive el país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así como la calidad de servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en desmedro y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aun estando en capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos sociales.” Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Así las cosas, la progresividad supone la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección, la no discriminación, la adopción de medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable y la prohibición de retroceder por el camino iniciado para asegurar la vigencia de los derechos. 2.6 Del principio de igualdad.
El artículo 13 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental a la igualdad y en ese mismo sentido, el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo. El H. Consejo de Estado, en providencia del dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) SUJ-033-CE-S2-2023, aborda lo referente a la aplicación de este principio en un asunto en el que se perseguía la nivelación salarial.
La Corporación citó jurisprudencia de la Sección Segunda de ese mismo Tribunal y de la Corte Constitucional, señalando: 155. Una de las consecuencias de la especial protección que el Estado debe brindar al trabajo, es la exigencia legal y judicial del respeto por la dignidad y la justicia en la relación laboral (C.P. art. 25); directamente ligada con lo anterior se encuentra la obligación de proporcionar una remuneración acorde con las condiciones reales del trabajo (C.P. art. 53), puesto que el salario es “la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral” (79)13. 156.
Es de anotar que la Corte Constitucional en sentencia T- 782 de 1998, señaló que existen muchos cargos en el servicio público cuyas funciones parecen ser similares o iguales pero los requisitos que se exigen para el ejercicio de los mismos difieren, por lo que se puede justificar el tratamiento diverso a nivel salarial. 157. Al respecto, esta Corporación, a través de la Sección Segunda Subsección B, en sentencia de 25 de agosto de 2022 (80)14 sobre la aplicación de este fundamental principio precisó, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que existen razones admisibles para la diferenciación salarial: “[…] El principio a trabajo igual, salario igual, responde entonces a un criterio relacional propio del juicio de igualdad.
Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, reciben una remuneración diferente. Se insiste entonces en que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable que justifique 13 (79) Corte Constitucional.
M.P. Jaime Córdoba Triviño T- 103/02. 14 (80)Proceso radicado con el número 25000-23-42-000-2013-01319-01 (2828- 2018) con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos. ” ( )” Así las cosas, es posible concluir que la diferenciación salarial, no implica, en sí misma, el desconocimiento del principio constitucional de la igualdad, comoquiera que existen parámetros objetivos, discernibles y razonables que eventualmente la justifican. 2.7 Caso concreto: Del material probatorio allegado al expediente se advierte que, mediante Resolución No. 0122 de 2017 el docente Roberto Antonio Luna Blanco fue nombrado por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre en propiedad en la Planta Global de Cargos y de Personal Docente y Directivo Docente que prestan su servicio a población Afrocolombiana: Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Previa acreditación del título de Ingeniero Electrónico otorgado por la Universidad Tecnológica de Bolívar y de Especialista en Pedagogía de las Ciencias otorgado por la Corporación Educativa Mayor del Desarrollo Simón Bolívar, mediante la Resolución (Número ilegible)15, la Secretaría de Educación Departamental de Sucre dispuso la inscripción Rafael Alberto Álvarez Montalvo en el grado 2AE del Escalafón Nacional Docente: A través de Resolución No. 3111 de 2023, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Sucre, fue reubicado del grado 2 nivel AE (2AE) al grado 2 nivel BE (2BE) del Escalafón Nacional Docente: 15 Folio 58 del archivo demanda Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia De los desprendibles de pago allegados al expediente, correspondientes a los siguientes periodos del 1 al 30 de septiembre de los años 2021, de 2022 y de 2023, se evidencia Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia que la parte actora se encuentra ubicada en el grado 2 nivel AE (2AE) del Escalafón Nacional Docente: Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Del desprendible de pago más reciente aportado al proceso, correspondiente al período comprendido entre el 1 al 31 de octubre de 2023, se evidencia que el actor se encuentra ubicado en el grado 2BE del Escalafón Nacional Docente.
Estima la Sala que no le asiste razón al recurrente al afirmar que sus emolumentos, en calidad de docente ubicado en los grados 2AE y 2BE del Escalafón Nacional Docente, se vieron afectados desde los años 2009 y 2011. Los Decretos 714 de 2008 y 626 de 2008 modifican la remuneración de los servidores públicos docentes para esa anualidad.
Seguidamente con el Decreto 1238 de 2009, es posible observar que a partir del 1° de enero de 2009, la asignación básica mensual de los distintos grados y niveles del escalafón nacional docente correspondientes a los empleos docentes y directivos docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, fue la siguiente (Artículo 1°): Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Así las cosas, comparte la Sala el criterio expuesto en la decisión de primera instancia, al manifestar que no se acreditan argumentos ni elementos probatorios suficientes que permitan la prosperidad de la pretensión de nulidad de los actos acusados.
La prueba recaudada, no demuestra siquiera que el docente para los años 2008, 2009 y 2011, períodos de los que pretende la nivelación, ostentara el nivel 3AM (en el 2011) y 2AE (en el 2009). El Decreto 1027 de 2011, conforme a lo dispuesto en el artículo 16, empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, deroga los Decretos 1367 y 2940 de 2010 y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2011, por lo cual, regula el incremento anualizado del año 2011, pero atendiendo a la inflación causada para el año 2010, fijando lo siguientes salarios para el escalafón docente: Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Tampoco se encuentra acreditado que para el año 2011 el actor estuviera ubicado en el grado 3AM del Escalafón Nacional Docente, pues, se reitera, su situación en el escalafón fue la siguiente: 2017: Nombramiento en propiedad como docente inscripción al grado 2AE (Decreto 0122 del 07 de febrero de 2017 y otro). 2023: Reubicación al grado 2BE (Resolución No. 3111 del 31 de mayo de 2023).
En ese orden de ideas, no le asiste razón a la parte actora cuando sostiene que sus emolumentos, en calidad de docente ubicado en el grado 2AE y 2BE del Escalafón Nacional Docente, se vieron afectados desde los años 2009 y 2011, toda vez que para dichas anualidades no se encontraba acreditado que ostentara la vinculación en las condiciones que actualmente invoca.
De igual manera, para el año 2011 tampoco detentaba la categoría 3AM. Se evidencia que algunas de las diferencias salariales en los grados de escalafón fueron a mayor preparación y mejor Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia desempeño, pero en otros casos, el gobierno nacional incrementó en mayor manera los salarios de cargos de inferiores grados, y ello no atiende a un trato desigual, sino a las facultades discrecionales del Gobierno Nacional, para realizar proporcionalmente los incrementos, máxime cuando los considera necesarios precisamente para cerrar brechas existentes.
Lo expuesto impide considerar que existe una violación al principio a la igualdad, pues aunque se observa una diferenciación salarial, se configuran en el presente caso algunas de las razones admisibles que la justifican, de conformidad con lo expuesto por la jurisprudencia constitucional, tales como la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño y la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.
Debe precisarse que, la clasificación de un docente en determinado grado o nivel del escalafón dependerá de la preparación académica y profesional, su experiencia y del rendimiento en el ejercicio de su labor, obteniendo más de 80% en la evaluación de competencias. Por ende, el ascenso o reubicación en el Escalafón Nacional Docente es un instrumento que permite estimular la profesionalización, la academia y la prestación del servicio educativo con calidad.
Por todo lo expuesto, esta Sala considera que no existe una discriminación salarial en el caso estudiado,, y por ende, haya lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, específicamente a la aplicación de la excepción de ilegalidad (Art. 148 del CPACA), pues no se evidencia contravención de principios (igualdad y progresividad), derechos ni garantías constitucionales en la norma aludida por la parte actora, en la medida en que, se reitera, existen parámetros objetivos, discernibles y razonables que justifican la diferenciación salarial y prestacional entre los docentes, atendiendo a su grado y nivel en el escalafón, que es producto de la formación académica, experiencia y aún el desempeño laboral.
Aunado a lo hasta aquí expuesto, no se evidencia que el A quo haya valorado de manera defectuosa la prueba debidamente allegada al expediente, pues las documentales no dan cuenta de las circunstancias que el apelante pretende probar. Conclusión: La Sala confirmará la decisión del A quo, que negó Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia las pretensiones de la demanda, pues las diferencias evidenciadas en el incremento salarial entre docentes de uno y otro grado del escalafón se configuran debido al mejoramiento del servicio educativo, siendo el escalafón una herramienta que permite el reconocimiento de incentivos y salarios a los docentes que académicamente estén mejor preparados y que mejor sea su desempeño laboral.
Realizar mayores aumentos salariales a los docentes que se encuentren en los grados más altos del escalafón, es una facultad que le asiste al Gobierno Nacional, pero también lo es, realizar mayores incrementos salariales a los docentes ubicados en los grados y niveles más bajos del escalafón, cuando con ello atienda a la eliminación de desigualdades o brechas salariales. 2.6.
Costas: De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado (Sección Segunda, 7 de abril de 2016), no obstante resultar vencida la parte demandada, no se condenará en costas, comoquiera que no se ha comprobado su causación, en virtud del criterio objetivo - valorativo, para la imposición de la condena en costas. 2.7 DECISIÓN: En medio de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el 19 de septiembre de 2025.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este fallo, devolver el expediente al Despacho de origen, previa anotación en los sistemas de información. El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Rad. 700013333009-2024-00198-01 Roberto Antonio Luna Blanco – Min. de Educación Nacional y Departamento de Sucre Sentencia de 2ª instancia Firmado electrónicamente CESAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada Valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documento s/evalidador.aspx