DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Nulidad de actos administrativos particulares y concretos / DEL SERVICIO DE TRANSPORTE - Habilitación para prestar el servicio de transporte mixto – Síntesis del caso: El proceso se originó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Cooperativa Norteña de Transportadores Limitada – Coonorte contra varias resoluciones expedidas por el Municipio de Andes (Antioquia), relacionadas con la cancelación de la habilitación de la Cooperativa de Transportes Andina – Cootrasandina y la posterior habilitación y otorgamiento de permiso de operación a la sociedad Provean, integrada por propietarios de vehículos vinculados a esa cooperativa.
Extracto: [ ] En ese sentido, quien estaba legitimada para invocar la declaratoria de nulidad de ese acto administrativo era Cootrasandina, pues era la directamente afectada con la decisión de la administración municipal. Coonorte (parte demandante en este contencioso) para poder elevar igual pretensión, debía acreditar el interés que como tercero tenía para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto solo se lograba con la demostración de una afectación o la lesión a derecho suyo, que, por demás, debía ser cierto, fundado, plausible y acreditable. Así las cosas, la ausencia de legitimación material por activa que la juez concluyó respecto de Coonorte para ejercerla pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1660 del 12 de agosto de 2011, fue ajustada y no merece variación para decidir de fondo la súplica.
Sin embargo, como no se incluyó en la parte resolutiva de la sentencia la declaratoria oficiosa de prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, se la Sala dispondrá lo pertinente. [ ] En consecuencia, la falsa motivación se concreta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente; o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación. [ ] En consecuencia, la falsa motivación se concreta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente; o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación. [ ] También precisó que las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, de conformidad con la Ley 336 de 1996, requieren la observancia de la organización, capacidad económica, técnica, y el lleno de unos requisitos específicos para poder operar.
Agregó que en el caso del servicio público de transporte terrestre automotor mixto, esos requisitos fueron reglamentados en el Decreto 175 de 2001. [ ] Así las cosas, la Sala concluye que no existe posibilidad de concederlos perjuicios solicitados a modo de pretensión consecuencial, pues no se acreditó la generación de la afectación material alegada.
Ciertamente, el dictamen no ofreció un valor concreto y calculado de forma real relacionada con la disminución de ingresos que pudo enfrentar Coonorte por no operar en las mismas rutas para las que se concedió habilitación en la Resolución No. 198 de 2012. Nota de Relatoría: La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la sentencia de primera instancia. Declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de Coonorte respecto de la Resolución 1660 de 2011, al concluir que dicho acto solo afectó directamente a Cootrasandina.
No obstante, anuló las Resoluciones 198 del 22 de marzo de 2012 y 844 del 9 de julio de 2012, al establecer que el municipio aplicó indebidamente el Decreto 170 de 2001, propio del transporte de pasajeros, cuando el servicio prestado correspondía a la modalidad mixta, regulada por los Decretos 175 de 2001 y 4190 de 2007, los cuales exigen la realización de un concurso público para otorgar el permiso de operación. El Tribunal concluyó que los actos anulados incurrieron en infracción de normas en que debían fundarse, falsa motivación y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
Sin embargo, negó la indemnización de perjuicios solicitada, al considerar que los daños alegados eran eventuales e hipotéticos, pues no se acreditó una afectación económica real y cierta. Finalmente, condenó en costas al municipio demandado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAG. PONENTE: LILIANA P. NAVARRO GIRALDO Medellín, 16 de marzo de 2026.
Radicado 05001333300920220032801 Sentencia N.º 051/2026 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No laboral Demandante Cooperativa Norteña de Transportadores Limitada (Coonorte) Apoderado cifh1952@hotmail.com Demandado Municipio de Andes (Antioquia) Apoderado bravorestrepoabogados@gmail.com Litisconsorte Cooperativa de Transportes Andina Cootrasandina (Provean) Apoderado marios.varelas.74@hotmail.com Vinculados Cooperativa Provean Apoderado luiscarlosdiazmora66@gmail.com Temas / Decisión Legitimación en la causa por activa cuando se trata de nulidad de actos administrativos particulares y concretos.
Habilitación para prestar el servicio de transporte mixto regulado en el Decreto 175 de 2001. Permiso de operación para la prestación del mismo servicio debe concederse conforme a procedimiento del Decreto 4190 de 2007. Indemnización de perjuicios no opera para daños eventuales o hipotéticos. / Revoca sentencia. Condena en costas. La Sala Quinta de Decisión resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Con este se cuestionó la sentencia emitida el 14 de junio de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, desestimatoria de las pretensiones. I.
ANTECEDENTES. 1.1. La sentencia apelada El Juzgado Noveno Administrativo de Medellín emitió sentencia nugatoria de las súplicas. Con relación a la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 indicó que la parte demandante (Coonorte) no se afectó con la revocatoria de la habilitación de la empresa Cootrasandina. Además, no demostró una lesión particular que la decisión le hubiere generado.
Explicó que para poder enjuiciar el acto como un tercero con aparente interés, debía acreditar que el acto lesionó su interés subjetivo. No obstante, no cumplió con la carga de demostrar con certeza que no existían otras empresas que pudieran cubrir las rutas y, que en caso de acudirse al proceso concursal, era la mejor y o única opción. Afirmó que, evidentemente existían empresas que podían competir por asumir todas o parte de las rutas que ya no podía cubrir Cootrasandina, por ejemplo, Transportes Suroeste Antioqueño, quien también contaba con habilitación y podía ser adjudicataria en caso de someter las rutas a un proceso concursal.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 2 En consecuencia, declaró la falta de legitimación material por activa para ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
En torno a las Resoluciones 198 y 844 del 22 de marzo y 9 de julio de 2012 refirió que fueron expedidas en forma posterior a la revocatoria de la habilitación Cootrasandina, en acogimiento de concepto emanado de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte y por solicitud de algunos propietarios de la cooperativa en mención. Consideró que con la primera resolución se aplicó el artículo 37 del Decreto 170 de 2001 y se habilitó a los propietarios para operar los mismos servicios que habían sido autorizados a Cootrasandina; con ello se evitó la interrupción del servicio de transporte.
Afirmó que la parte demandante no probó más allá de sus argumentos un ejercicio arbitrario de la administración o que buscara un fin distinto a garantizar el servicio de transporte requerido por la comunidad. Además, no se advirtió aplicación indebida del precepto en mención que supusiera ilegalidad de la decisión. Ello porque en la norma se consagró una alternativa en la operación y en la prestación del servicio frente a la configuración de una situación especialísima (cancelación de la habilitación o aun cuando se tiene licencia de funcionamiento, una empresa que presta el servicio público de transporte no adquiere la habilitación).
En ese caso, un mínimo del 80% de los propietarios de los vehículos vinculados a la empresa están facultados para solicitar y obtener habilitación a fin de operar los mismos servicios autorizados a la empresa cancelada, sin necesidad de efectuar el procedimiento establecido para la adjudicación de rutas y horarios. Puso de presente que con las Resoluciones 198 y 844 de 2012 se asignaros las rutas que estaba contenidas en las Resoluciones 1055 de 12 de agosto de 1995, 1769 de 23 de septiembre de 1996 y 2433 de 29 de noviembre de 1996, todas del municipio de Andes (Antioquia).
Estos actos administrativos fueron anulados por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante Sentencia del 7 de marzo de 2022, por haberse expedido con violación del debido proceso y con ausencia de motivación. Sin embargo, afirmó que la decisión anulatoria no tuvo su génesis en las rutas sino en los vicios concretados en la expedición de los actos.
Así las cosas, consideró que no debía entenderse que con la cancelación de su habilitación, las rutas y horarios no podían ser asignadas a los propietarios de los vehículos en los términos del artículo 37 del Decreto 170 de 2001. Finalmente, afirmó que le correspondía a la parte actora demostrar que los propietarios que integraban a la Cooperativa de Propietarios de los Vehículos vinculados a la Cooperativa de Transportes Andina (Provean) cubrían las mismas rutas que habían sido asignadas mediante los actos administrativos declarados nulos.
Además, que esas rutas no habían sido autorizadas con posterioridad a Cootrasandina mediante actos administrativos que no fueron objeto de nulidad por decisión del Consejo de Estado; esta carga no se asumió. 1.2. Recurso de apelación RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 3 Quien agenció a la parte demandante interpuso recurso de apelación1.
En él solicitó la revocación de la sentencia a fin de que lograr la concesión de las súplicas de la demanda. Argumentó que en la demanda se señalaron los motivos por los cuales los actos administrativos demandados se consideraron ilegales. Sin embargo, en la sentencia, so pretexto de la presunción de legalidad que cobija a las decisiones de la administración, simplemente no los analizó en forma cuidadosa.
Cuestionó el hecho de haberse determinado la falta de legitimación por activa de Coonorte para demandar la nulidad de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011. Lo anterior, por considerarse en la sentencia que un acto administrativo de carácter particular y concreto solo puede ser impugnado por la persona o personas a las que alude la decisión; esto carece de sustento jurídico, pues pueden ser censurados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y del de nulidad simple de acuerdo con el animus de quien se presente como demandante.
Por ello, afirmó que cualquier persona fuere Coonorte u otra, podía formular demanda de simple nulidad contra la Resolución No. 1660 de 2011. Adicionalmente, que un acto administrativo puede afectar derechos y situaciones jurídicas de personas distintas a las que se mencionan en él, es decir, a terceros, por lo tanto, es posible que éstos actúen en el trámite administrativo como ocurrió con la Coonorte al interponer recurso de reposición contra esa actuación. De otro lado, argumentó que el Consejo de Estado declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se adjudicaron determinadas rutas a Cootrasandina y a Coonorte.
En esa medida, no podía el juez morigerar o modificar los alcances de esa decisión como se hizo en la decisión apelada. Desde el momento en que se produjo esa anulación, Coonorte insistió ante el municipio de Andes (Antioquia) para dar cumplimiento a la providencia. En ese sentido, refirió que Coonorte tenía un claro interés en que las rutas cuya adjudicación había sido declarada nula, se sometieran al proceso licitatorio ordenado por la ley.
Ese interés lo vinculó también al hecho de que las rutas adjudicadas a Cootrasandina, se habían entregado a Coonorte para ser operadas en horarios diferentes. Reiteró que Coonorte y cualquier otra empresa de transporte estaba legitimada para demandar la nulidad de la Resolución No. 1660 de 2011 e incluyó a las Resoluciones 2150 y 2604 de 2011.
Además, para clamar el restablecimiento de sus derechos. Argumentó que con la expedición de la Resolución No. 1660 de 2011 el alcalde del municipio de Andes (Antioquia) no dio cumplimiento únicamente a la sentencia del Consejo de Estado, sino que además canceló su habilitación como empresa de transporte. Eso, sin más, denotó la ilegalidad del acto, aunado a que no consultó un propósito jurídico loable. 1 Archivo digital inserto en carpeta 14.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 4 También destacó que mientras estaba pendiente de resolución el recurso de reposición incoado por Coonorte contra la Resolución No. 1660 de 2011, propietarios de los vehículos vinculados a Cootrasandina solicitaron autorización para seguir prestando el servicio público de transporte en las rutas autorizadas a esa cooperativa por un término de 6 meses.
Lo anterior, apegados a lo normado en el artículo 37 del Decreto 170 de 2001, aunque para este caso sería aplicable el artículo 30 del Decreto 175 del mismo año. Y esto fue aceptado por el municipio de Andes (Antioquia) con total desconocimiento del debido proceso y con desviación de poder. Agregó que mediante la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012 el alcalde municipal de Andes habilitó y otorgó permiso de operación a Provean con fundamento en lo decidido en acto administrativo carente de fundamento legal.
Defendió la premisa de falta de motivación de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 que en su sentir fue ignorada en la sentencia. Expresó que este defecto impactó en la validez del acto por carecer de unos de sus elementos esenciales y que en este caso se concretó respecto de la cancelación de la habilitación de la empresa.
También, alegó la falta de control de legalidad de las Resoluciones 2150 del 18 de octubre y 2604 del 13 de diciembre de 2011 amparado en la idea que para el momento en que se canceló la habilitación a Cootrasandina, ya había sido autorizada por actos administrativos previos a aquel declarado nulo por el Consejo de Estado. Finalmente, afirmó que con el procedimiento ilegal del municipio de Andes (Antioquia) los propietarios de los vehículos vinculados a Cootrasandina operaron las rutas que coincidían con las lícitamente explotadas por Coonorte de manera directa y a través de Provean.
Además, siguieron sirviéndose de esas rutas cuando en realidad no estaban habilitados pues la adjudicación de esa empresa se había declarado nula. Puso de presente el aporte de dictámenes periciales para acreditar el perjuicio sufrido por Coonorte derivado de ese proceder ilegal. Y concluyó con la defensa de procedencia de la súplica indemnizatoria, así como, de la legitimación de la empresa para invocar la nulidad de las actuaciones administrativas. 1.3.
Intervenciones en segunda instancia 1.3.1. Dentro del término establecido en el numeral 4°. del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la parte demandada, el litisconsorte y los vinculados no se pronunciaron respecto del recurso de apelación incoado por la parte demandante. 1.3.2. La Agente del Ministerio Público delegada ante el Despacho de la magistrada ponente, se abstuvo de allegar concepto dentro término dispuesto por el numeral 6° de la misma ley.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 2.1. Aspecto previo RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 5 La juez en la sentencia apelada como primera medida refirió que, aunque fueron tres los actos administrativos enjuiciados, en esencia se trató de dos decisiones sometidas al control judicial.
La primera, fue la contenida en la Resolución 1660 de 2011. Refirió que ésta, en principio, era un acto de ejecución, solo que al contener una decisión adicional consistente en revocar la habilitación de la empresa Cootrasandina, se convirtió en un acto enjuiciable por ese tópico en particular. Lo anterior, ya que no consultó lo señalado en la sentencia del Consejo de Estado a la que le pretendía dar cumplimiento.
Los demás actos (Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio de 2012), fueron aquellos mediante las cuales se habilitó y otorgó operación a la empresa denominada Propietarios de los vehículos vinculados a la Cooperativa de Transportes Andina Cootrasandina, con radio de acción suburbano o interveredal, cuya habilitación fue concedida en la Resolución 2425 de 2000 y cancelada en Resolución No. 1660 de 2011.
El inciso segundo del artículo 187 del CPACA prevé que «[…] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]».
El Consejo de Estado se ha pronunciado respecto de la facultad del juez de decidir sobre las excepciones propuestas y las que se encuentren probadas incluso en el curso de la segunda instancia. Ha dicho que esa regla opera tanto para primera como para segunda instancia2. La Ley 2080 del 2021 reformó el CPACA y entró en vigencia el 26 de enero de 2021.
Sin embargo, en su artículo 86 reiteró lo dispuesto en el 624 de la Ley 1564 de 2012 (que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887). Indicó que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir, con algunas excepciones. Por ello, a partir del 26 de enero de 2021, las reformas procesales que introdujo la Ley 2080 de 2021 en materia procesal debían aplicarse de manera inmediata y preferente en relación con las anteriores normas (Ley 1437 de 2011 y Decreto 806 de 2020).
Determinados actos procesales, como los recursos interpuestos, se debían regir por las leyes vigentes en el momento en que se presentaron. El parágrafo 2°. del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021) dispuso que las excepciones previas debían formularse y decidirse según lo regulado en los artículos 100 a 102 del CGP.
Dentro del listado de excepciones previas contenido en el artículo 100 del CGP (aplicable por la remisión e integración normativa dispuesta por el artículo 306 del CPACA) se consagró la de inepta demanda (numeral 5). Este medio exceptivo, 2 Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión 16. Sentencia del 27 de enero de 2023. Consejero ponente: César Palomino Cortés. Radicado: 11001031500020120212400.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 6 en los términos de la disposición normativa, ha de encauzarse por la falta de requisitos formales o por la indebida acumulación de pretensiones. En este caso, se clamó la nulidad de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
Por medio de ella el alcalde municipal de Andes (Antioquia) resolvió:
ARTICULO PRIMERO: Acatar la declaratoria de Nulidad de las Resoluciones Nro. 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 de noviembre de 1996, proferida mediante sentencia del 7 de marzo de 2002 por el Honorable Consejo de Estado, motivo por el cual se cancela la habilitación otorgada a la Cooperativa Transportadora Andina COOTRASANDINA.
ARTICULO SEGUNDO: A partir de la expedición del presente acto administrativo se prohíbe a la Cooperativa Transportadora Andina COOTRASANDINA, prestar el servicio para las rutas que fueron adjudicadas bajo el imperio de las Resoluciones Nro. 1055 del 12 de agosto de 1995 de 23 de septiembre de 1996 y 2433 de noviembre de 19963. Sin embargo, al disponer la cancelación de la habilitación de la empresa Cootrasandina como si fuera una consecuencia de la nulidad determinada por el Consejo de Estado mediante sentencia, creó una situación jurídica que no se fue objeto de la providencia a la que le estaba dando cumplimiento.
La providencia del órgano de cierre únicamente declaró la nulidad de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre y 2433 de noviembre de 1996. Mediante la primera se había otorgado licencia de funcionamiento a Cootrasandina para operar como empresa de transporte terrestre automotor en la modalidad de pasajeros y mixto, en un radio de acción suburbano o interveredal con especificación de rutas y horarios.
La segunda adicionó la resolución anterior con fijación de horarios, modalidad y frecuencia y con más rutas. Y la tercera resolvió el recurso de reposición incoado contra la resolución antes citada. Así las cosas, acertó la juez al estimar que en lo que toca con la revocación de la habilitación concedida a Cootrasandina la Resolución No. 1660 de 2011 es susceptible de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por ello, no se avizora la configuración de una ineptitud de demanda por la falta de requisitos formales, concretamente por la ausencia de control judicial de la decisión de la administración. 2.2. Problema jurídico A esta Sala de Decisión4 le corresponde establecer si hay lugar a revocar la sentencia, para en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, esto es, las Resoluciones 1660 del 12 de agosto de 2011, 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio, ambas de 2012 y todas expedidas por el alcalde del municipio de Andes (Antioquia). 3 Folios 146 a 148, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». 4 Al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín, el 14 de junio de 2023.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 7 La primera acató orden judicial consistente en declaratoria de nulidad de actos administrativos (Resoluciones 1055 de 1995, 1769 y 2433 de 1996), canceló la habilitación otorgada a Cootrasandina y le prohibió la prestación de servicio público de transporte en las rutas adjudicadas en los actos anulados.
De este acto únicamente es verificable la decisión adoptada tras cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado. En todo caso, habrá de constatarse la legitimación en la causa por activa de Coonorte para cuestionar su legalidad. La otras dos, habilitaron y otorgaron permiso para operar como empresa a la sociedad llamada Propietarios de vehículos Vinculados a la Cooperativa de Transporte Andina Cootrasandina (Provean) en el radio de acción suburbano o interveredal.
La cooperativa había sido habilitada mediante Resolución No. 2421 del 30 de octubre de 2000 y se le canceló ésta mediante la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011. Así las cosas, y de acuerdo con los argumentos en que se cimentó la sentencia y los cargos de la apelación, se deben abordar temas asociados a la legitimación en la causa por activa (respecto de la Resolución 1660 de 2011) e infracción de las normas en que debían fundarse, desconocimiento del debido proceso, falsa motivación y desviación de poder (para las Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio de 2012). 2.3.
Tesis de la Sala Desde ya se anuncia que las hipótesis que se sostendrán se concretan en la revocación de la sentencia de primera instancia en la que fueron negadas las súplicas de la demanda. En lugar de ello, se declarará de oficio probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto de la pretensión anulatoria direccionada contra la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
Además, se declararán no probadas las excepciones de fondo formuladas por la demandada y los vinculados y la nulidad de las Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio de 2012. Estos últimos actos fueron expedidos con infracción de normas en que debían fundarse, falsa motivación y con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa.
Se negará la pretensión consecuencial de la nulidad (indemnización de perjuicios) por no haberse demostrado la causación de una afectación económica concreta y real, sino meramente eventual o hipotética. 2.4. Legitimación en la causa por activa frente a la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 La legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el cual versa un litigio.
Por ello, se entendido como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda. Esto por ser sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. Desde el extremo activo de la contienda, la legitimación en la causa se perfila como la que tiene cualquier persona para reclamar el derecho de que es titular.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 8 Y en las demandas que se instauren en ejercicio del medio de control de nulidad contra actos administrativos, tienen capacidad para ser sujetos procesales: las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva, quienes se crean lesionados en un derecho.
Así lo ha sostenido el Consejo de Estado5. El Consejo de Estado se ha referido a la legitimación en la causa por activa cuando se trata de controversias que se generan por la habilitación de rutas, horarios, frecuencias, capacidad transportadora y demás otorgadas a las empresas que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal.
Ha dicho que la afectación de una situación particular y concreta que se puede generar con un acto administrativo debe estar cimentada en una base cierta, objetiva, fundada, plausible y demostrable. Además, que de admitir que cualquier persona puede cuestionar por vía de nulidad y restablecimiento del derecho un acto de esa naturaleza, se pondría en entredicho la seguridad jurídica de aquellos sujetos que resultaron beneficiados con ese tipo de decisiones, al quedar expuestas a que cualquier individuo, bajo el pretexto de creerse lesionado, entre a cuestionar la legalidad de las mismas sin haber sufrido en realidad ninguna afectación en la esfera subjetiva de sus derechos e intereses jurídicamente protegidos6.
En otra providencia relativa a temas de autorización para operar el servicio público de transporte concedida a empresas, indicó que aun cuando se puede llegar a tener un eventual interés en declarar la nulidad de actos administrativos relacionados con ello, al tercero no está permitido sustituir a la empresa a la que dirige el acto en su condición de legitimada para incoar el medio de control de nulidad7.
Y al analizar un asunto similar al que es objeto de decisión, precisó que se debe demostrar que un derecho particular ha sido lesionado con las resoluciones controvertidas en las que el titular es diferente al que demanda su nulidad o, al menos, que está envuelto en estrecha relación con los efectos propios de los actos8. En este caso se clamó la nulidad de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
En esta, como se anotó en capítulo anterior, el alcalde municipal de Andes (Antioquia) a más de acatar la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 de noviembre de 1996, dispuesta por el Consejo de Estado en sentencia del 7 de marzo de 2002, canceló la habilitación otorgada a la Cooperativa Transportadora Andina (Cootrasandina).
Además, determinó que a partir de la expedición del acto, dicha cooperativa no podía prestar el servicio para las rutas que fueron adjudicadas bajo el imperio de las resoluciones anuladas9. 5 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 1 de agosto de 2024. Consejero ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación número: 11001032400020100019700. 6 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 1 de noviembre de 2012. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicación número: 17001233100020060012601. En el mismo sentido: Sección Primera. Sentencia del 29 de julio de 2021. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación número: 17001230000020050113501. 7 Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia del 14 de septiembre de 2017. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación número: 08001333100420110055601. 8 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 10 de agosto de 2023. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación número: 17001233100020100021601. 9 Folios 146 a 148, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal».
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 9 En ese sentido, quien estaba legitimada para invocar la declaratoria de nulidad de ese acto administrativo era Cootrasandina, pues era la directamente afectada con la decisión de la administración municipal.
Coonorte (parte demandante en este contencioso) para poder elevar igual pretensión, debía acreditar el interés que como tercero tenía para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto solo se lograba con la demostración de una afectación o la lesión a derecho suyo, que, por demás, debía ser cierto, fundado, plausible y acreditable.
El extremo activo, a lo largo del proceso, defendió la idea de asistirle interés para demandar el acto varias veces citado. Esto lo fundó en que el municipio de Andes (Antioquia) emitió la decisión con el ánimo de adjudicar las rutas que cubría Cootrasandina, por acto administrativo y sin adelantar un proceso de licitación. Esto, en su sentir, le impidió a Coonorte ser adjudicatario de esas rutas entregadas a la persona jurídica a la que le canceló la habitación. En el recurso de apelación, además de lo anterior, afirmó que la Resolución No. 1660 de 2011 aun siendo particular y concreto, era demandable por vía de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por ello, cualquier persona pudo elevar la pretensión anulatoria. Adicionalmente, que pudo afectar derechos y situaciones jurídicas de personas distintas a las mencionadas en él. Es más, afirmó que por esa afectación interpuso recurso de reposición en su contra, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 2128 del 13 de octubre de 2011.
Finalmente, afirmó que tenía un claro interés en que las rutas cuya adjudicación había sido declarada nula, se sometieran al proceso licitatorio ordenado por la ley y que Coonorte o cualquier otra empresa estaba legitimada para demandar la Resolución No. 1660 de 2011, así como la Resolución No. 2150 del 18 de octubre del mismo año, por con estas se había autorizado a los propietarios de los vehículos a continuar prestando el servicio de transporte en las rutas adjudicadas a Cootrasandina.
A propósito del primer argumento esbozado en el recurso, se recuerda que el artículo 137 del CPACA prevé el medio de control de nulidad en el sentido de que toda persona puede pedir por sí o por intermedio de representante, que se declare la nulidad de actos administrativo de carácter general. Excepcionalmente, establece que se puede invocar la nulidad de actos de contenido particular en los siguientes casos: 1) Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2) Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3) Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4) Cuando la ley lo consagre expresamente.
Si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, la pretensión se debe tramitar dentro del marco de la nulidad y restablecimiento del derecho. RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 10 En este caso, la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011, a más de acoger una decisión judicial (acto de ejecución), contiene una manifestación de la administración municipal de Andes que afectó una situación particular al disponer cancelación de la habilitación de Cootrasandina.
Eso hace que el acto sea de contenido particular y concreto y cuestionable en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en donde no cualquier persona puede atacar su legalidad, sino solo aquel que sea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica. Además, claramente en la demanda se invocó la reparación del derecho subjetivo en tanto se pidió ordenarle al municipio de Andes (Antioquia) reconocer los perjuicios derivados de esa decisión. Por ello, la Sala no puede aceptar el razonamiento realizado por el apelante pues la excepcionalidad de la demanda de un acto particular en el contencioso objetivo quedó condicionada a que no se persiga o de la sentencia de nulidad no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. En todo caso, no se puede pasar por alto que la nulidad de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 se propuso fue bajo el amparo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no del de nulidad en el que aplica esa regla excepcional.
De otro lado, se tiene que mediante la Resolución No. 2128 del 13 de octubre de 2011 el alcalde del municipio de Andes resolvió el recurso de reposición incoado contra la Resolución No. 1660 de ese mismo año. Sin embargo, en los considerandos del acto se dejó anotado que quien hizo uso del recurso fue Cootrasandina a través de su representante legal10.
Así las cosas, no resulta ser cierto el argumento planteado en la alzada en torno a que la afectación indirecta de Coonorte por la expedición de la Resolución 1660 de 2011, se podía comprobar con el hecho de haber interpuesto reposición. En este punto es necesario poner de presente que Coonorte incoó reposición fue contra la Resolución No. 2150 del 18 de octubre de 2011.
A través de éste, el municipio de Andes (Antioquia) autorizó mediante permiso especial y transitorio por el término de 6 meses improrrogables a los propietarios de los vehículos vinculados a Cootrasandina. Esa autorización la otorgó para continuar prestando el servicio público colectivo de transporte de pasajeros en las rutas suburbanas o interveredales que habían sido autorizadas mediante las resoluciones anuladas en sentencia del Consejo de Estado (1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre y 2433 del 29 de noviembre de 1996).
El recurso fue resuelto mediante la Resolución No. 2604 el 13 de diciembre de 2011 dejándolo incólume11. Ninguno de esos actos fue objeto de nulidad en este contencioso, sino en otro de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Coonorte con radicado 10 Folios 149 a 154, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». 11 Folios 155 a 175 y 192 a 197, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal».
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 11 050012331000201200593. En él, el Tribunal Administrativo de Antioquia en Sentencia del 12 de febrero de 2015 declaró su nulidad12. Así las cosas, la única premisa en la que eventualmente podría soportarse el interés indirecto o la lesión al derecho de Coonorte como tercero frente a lo decidido en la Resolución No. 1660 de 2001, es aquella según la cual fue privada de ser adjudicataria de las rutas que se habían entregado a Cootrasandina por la no realización de un proceso de licitación. No obstante, tal como concluyó la falladora de primer grado, los actos administrativos que pudieron lesionar el derecho subjetivo de Coonorte fueron las Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio de 2012, no la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
No se olvide que en esta última lo que se determinó fue la cancelación de la habilitación de Cootrasandina y la no posibilidad de continuar prestando el servicio de trasporte en las rutas que estaban determinadas en actos administrativos que fueron retirados del ordenamiento jurídico por decisión anulatoria. En las Resoluciones 198 y 844 de 2012, acudiendo a las previsiones del Decreto 170 de 2001, se habilitó y otorgó permiso de operación a la empresa o sociedad llamada Propietarios de los Vehículos Vinculados a la Cooperativa de Transportes Andina (Provean) que había sido autorizada en forma provisional.
La aplicación de ese procedimiento regulado en el Decreto 170 de 2001 fue lo que en sentir de la parte activa, afectó su derecho de participación en concurso para obtener la adjudicación de las rutas. En esa medida, la Sala ni siquiera tiene que entrar a analizar si Coonorte probó la afectación alegada y vinculada a la no adjudicación de rutas como derivada de la Resolución No. 1660 de 2011.
Esto para determinar si estaba legitimado en la causa por activa y si podía acudir en demanda con clamor de nulidad. En definitiva, en ese acto administrativo no se adoptó una decisión que resultara lesiva a sus intereses. Por ende, la afirmación plasmada en la sentencia en cuanto a que no cumplió con la carga de demostrar que no existían otras empresas que pudieran cubrir las rutas y, que en caso de acudirse al proceso concursal, era la mejor y o única opción, aplicaba para justificar la legitimación en la causa respecto de la pretensión anulatoria forjada contra las Resoluciones 198 y 844 de 2012.
Así las cosas, la ausencia de legitimación material por activa que la juez concluyó respecto de Coonorte para ejercer la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1660 del 12 de agosto de 2011, fue ajustada y no merece variación para decidir de fondo la súplica. Sin embargo, como no se incluyó en la parte resolutiva de la sentencia la declaratoria oficiosa de prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, se la Sala dispondrá lo pertinente. 12 Folios 804 a 834, archivo digital «003_05001233300020130015900_C003», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal».
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 12 2.5. Nulidad de las Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio, ambas de 2012 Como bien lo delimitó la juez, frente a los actos administrativos referenciados el extremo activo formuló varios cargos de nulidad.
Estos se concretaron infracción de las normas en que debían fundarse, desconocimiento del debido proceso, falsa motivación y desviación de poder. En el escrito de apelación hizo énfasis un cargo de falta de motivación, pero referido a la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011. Además, afirmó que en la sentencia no se hizo control de legalidad de la Resolución No. 2150 del 18 de octubre y de la Resolución No. 2604 del 13 de diciembre todas de 2011.
También, se indicó que antes de resolverse el recurso de reposición incoado contra el acto del 12 de agosto de 2011, los propietarios de los vehículos vinculados a Cootrasandina, apoyados en el artículo 37 del Decreto 170 de 2001, que no era el que aplicaba en este caso, sino el artículo 30 del Decreto 175 de 2001, solicitaron seguir prestando el servicio público de transporte en las rutas autorizadas a la misma hasta por el término de 6 meses.
Y que esa autorización fue otorgada por el municipio de Andes (Antioquia) con total ilegalidad, con violación del debido proceso y con desviación de poder. Ciertamente la autorización a la que alude la parte demandante y apelante fue la otorgada mediante la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012 y confirmada mediante la Resolución No. 844 del 9 de julio del mismo año. De los argumentos antes referenciados, salvo el relativo al acto respecto del que no se adoptará decisión (Resolución No. 1660 de 2011) la Sala infiere que se insiste en los cargos de anulación planteados desde el escrito genitor.
No obstante, se vuelve a indicar que las Resolución 2150 del 18 de octubre y 2604 del 13 de diciembre de 2011 no fueron cuestionadas en el proceso que nos convoca. Por lo tanto, no se abordará la censura forjada en cuanto a que la juez evadió su control de legalidad. El artículo 138 del CPACA, al regular el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso que la nulidad pedida en éste procede por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior, esto es, el que define al medio de control de nulidad.
Entre esas causales, se encuentran la expedición de los actos con infracción de las normas en que debían fundarse los actos; el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y la falsa motivación alegadas en este caso. Según ha dicho el Consejo de Estado de vieja data y reiterado de forma actual, la configuración de la primera causal se da por falta de aplicación, aplicación indebida o, interpretación errónea.
La falta de aplicación de una norma ocurre bien porque se ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, no la aplica a la solución del caso. La aplicación indebida se presenta cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer, se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 13 el asunto que es objeto de decisión. Esta puede dar lugar a un error por dos circunstancias: i) Porque el juzgador se equivoca al escoger la norma debido a una inadecuada valoración del supuesto de hecho que el precepto consagra y porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto; y ii) Por una interpretación errónea.
Esta se da cuando el precepto o preceptos que se aplican, son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica, es decir, cuando le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde13. La causal de infracción de normas, según el órgano de cierre, está íntimamente relacionada con la falsa motivación de los fundamentos de derecho del acto acusado.
Por ello, ha dicho que la causal de nulidad de falsa motivación por error de derecho se configura cuando la administración desconoce los supuestos jurídicos que deben fundamentar la decisión administrativa por alguno de los siguientes motivos: inexistencia de la norma invocada por la autoridad; ausencia de relación entre la norma invocada por la entidad y los hechos objeto de su decisión; y por errónea interpretación14.
La motivación, por ser un elemento del acto administrativo que, por regla general le impone a la administración la carga de exponer los fundamentos de hecho y de derecho que soportan su decisión. Por tanto, si aquellos no corresponden con la realidad, bien sea porque no existen o por un error en los mismos, se configura el vicio de falsa motivación y así lo ha sostenido el Consejo de Estado15.
En consecuencia, la falsa motivación se concreta cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente; o cuando existiendo unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en la primera hipótesis el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa motivación. El desconocimiento del derecho de audiencia y defensa se vincula a la violación al debido proceso defendido con ahínco por quien demandó. Para entenderlo se debe se debe rememorar el artículo 29 Superior que específica la aplicación del debido proceso a toda actuación administrativa.
Esto significa que en la producción de la decisión administrativa operan, entre otras, las garantías de ser oído antes de que se tome la decisión; participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su terminación; ofrecer y producir pruebas; obtener decisiones fundadas o motivadas; recibir notificaciones oportunas y conforme a la ley; tener acceso a la información y documentación sobre la actuación; 13 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 15 de marzo de 2012. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Radicación número: 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660). Reiterado por la misma Sección, en sentencia del 01 de marzo 29 de julio de 2021 dentro del expediente con radicación número: 11001- 03-27-000-2020-00017-00(25346). 14 Consejo de Estado.
Sección Quinta en descongestión de la Sección Primera. Sentencia del 12 de abril de 2018. Consejero Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio. Radicación número: 0500123-31-000-2007-03305-01. 15 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 5 de julio de 2018. Rad.: 0685-2010. RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 14 controvertir los elementos probatorios antes de la decisión; obtener asesoría legal; tener la posibilidad de intentar mecanismos contra las decisiones administrativas y así lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-980 de 2010 y el Consejo de Estado16.
En palabras del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador.
Lo anterior, con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa17. De manera que, el debido proceso administrativo se explica por aquellas garantías que permiten el curso de un trámite previamente establecido, con respeto a los derechos de defensa y contradicción de las partes, y en el que las autoridades estatales se encuentran sujetas al principio de legalidad.
La desviación de poder ha sido definida por el Consejo de Estado de tiempo atrás que como aquella que surge cuando un acto fue expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, pero con fines distintos a los fijados por el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto. Ha dicho que esa circunstancia vicia el acto porque la autoridad ejerce sus atribuciones conferidas por la ley con una finalidad diferente de la prevista por ella, bien en beneficio personal o de un tercero. Por lo tanto, siendo premisa fundamental que los funcionarios deben actuar teniendo en cuenta el interés general, cuando lo hacen desligados éste, de los principios que guían a la administración y de la buena marcha del servicio y función públicas asignadas, con el propósito de favorecer intereses propios o de terceros, desvían el poder18.
Este vicio, entraña una problemática probatoria, en tanto el acto en apariencia puede observarse legal, pero la intención o finalidad que se propone con él no es la de satisfacer el interés general. Así, su estudio implica adentrarse en la esfera volitiva de la autoridad para establecer si la intención del autor del acto si fue o no congruente con el interés público.
Esa carga de demostrar su configuración la asume la parte demandante. Al descender al caso, la Sala encuentra que mediante la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012 se concedió habilitación y permiso para operar como empresa de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros en el radio de acción municipal, área suburbana y rural o interveredal a: PROPIETARIOS DE LOS VEHÍCULOS VINCULADOS A LA COOPERATIVA DE TRANSPORTES ANDINA “COOTRASANDINA” CON RADIO DE ACCIÓN SUBURBANO O INTERVEREDAL CUYA HABILITACIÓN FUE OTORGADA POR LA RESOLUCIÓN NO 2425 DEL 30 DE OCTUBRE DE 2000, PROFERIDA POR LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ANDES 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 17 de marzo de 2010. Rad. 05001-23-26-000-1992-00117-01(18394). 17 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18). 18 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 28 de mayo de 2012. Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Radicación número: 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489). RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 15 ANTIOQUIA Y FUE CANCELADA POR LA RESOLUCIÓN NO 1660 DE 12 DE AGOSTO DE 2011 Y EJECUTORIADA POR LA RESOLUCIÓN No 2128 DEL 13 DE OCTUBRE DE 2011, TAMBIÉN DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ANDES Y AUTORIZADOS EN FORMA PROVISIONAL PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS HASTA EL 26 DE MARZO DE 2012 […].
La modalidad de transporte para la que se concedió la habilitación fue «Transporte Público Colectivo Terrestre Automotor de Pasajeros en el Radio de Acción Municipal»19. La resolución en sus considerandos mencionó que mediante Resolución No. 2425 del 30 de octubre de 2000 el alcalde municipal de Andes (Antioquia) habilitó a Cootrasandina en razón de la licencia suburbana o interveredal que tenía y por haber cumplido los lineamientos contemplados en el Decreto 1558 de 1998 (artículos 8 a 21).
En ese acto se dijo que la habilitación tendría vigencia indefinida mientras subsistieran las condiciones exigidas para su otorgamiento. Agregó que mediante la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 del municipio de Andes (Antioquia) se acató la nulidad de las Resoluciones 1055 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre del mismo año declarada por el Consejo de Estado mediante Sentencia del 7 de marzo de 2002.
Y que por ello se cancelaba la habilitación otorgada a Cootrasandina. También, que los propietarios de los vehículos que prestaban servicios a Cootrasandina solicitaron habilitación y permiso para operar como empresa de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros en radio de acción municipal, área suburbana y rural o interveredal del municipio de Andes (Antioquia).
El fundamento normativo de la resolución cuya legalidad se analiza fue básicamente el Decreto 170 de 2001 «Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros». Concretamente los artículos 12, 15 y 37. En ellos se establecía que las empresas legalmente constituidas, interesadas en prestar el servicio público de transporte terrestre colectivo de pasajeros en el radio de acción metropolitano, distrital y municipal debían solicitar y obtener habilitación para operar.
Esa habilitación concedida autorizaba a la empresa para prestar el servicio solamente en la modalidad solicitada; si se pretendía prestar el servicio de transporte en una modalidad diferente, debían acreditar ante la autoridad competente de la nueva modalidad, los requisitos de habilitación exigidos (artículo 12). Además, los requisitos para obtener la habilitación en la modalidad del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros metropolitano, distrital y municipal (artículo 15). 19 Sic para todos los errores del texto.
Folios 201 a 219, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 16 La autorización a propietarios de los vehículos vinculados a una empresa cuya habilitación hubiere sido cancelada o que con licencia de funcionamiento prorrogada no obtuvieron habilitación. Esta autorización sería hasta por el término de seis meses a los propietarios, para seguir prestando el servicio público de transporte en las rutas autorizadas a la empresa.
Esto quedó prescrito en el artículo 37 del decreto y en el inciso segundo se establecía que en el término improrrogable de seis meses contado a partir de la ejecutoria de la resolución que canceló la habilitación, un mínimo del 80% de los propietarios de los vehículos vinculados a la empresa podía solicitar y obtener habilitación para operar los mismos servicios autorizados a la empresa cancelada, sin necesidad de efectuar el procedimiento establecido para la adjudicación de rutas y horarios.
Si en ese tiempo los propietarios de los vehículos no presentaban la solicitud de habilitación, las rutas y horarios serían adjudicados mediante licitación pública. Como viene de decirse en el acto administrativo analizado se reconoció el antecedente contenido en la Resolución No. 1055 de 12 de agosto de 1995. A través de ella se había concedido a Cootrasandina licencia de funcionamiento para operar como empresa de transporte terrestre automotor, en un radio de acción veredal y en la modalidad de servicio público de pasajeros y mixto.
Además, se destacó la anulación de ese acto y de las Resoluciones 1769 del 23 de septiembre y 2433 del 29 de noviembre de 1996, mediante Sentencia del 7 de marzo de 2002 emitida por el Consejo de Estado. También, el acatamiento de esa decisión mediante la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011 con la consecuente cancelación de la habilitación de Cootrasandina20.
Ese licenciamiento se expidió en vigencia del Decreto 1787 de 1990 (derogado, además sustituido en lo pertinente por los Decretos 170, 171 y 175 de 2001), el cual determinaba que era el reconocimiento que hacía la autoridad competente a una empresa para la prestación del servicio de transporte público automotor (artículo 17). Ahora bien, el acto que contenía ese licenciamiento y los posteriores que lo adicionaron y resolvieron recurso de reposición (anulados por el Consejo de Estado), en definitiva estaban relacionados con la modalidad de servicio de transporte de pasajeros y mixto.
Incluso, por el acatamiento de la anulación del acto de licenciamiento a través de la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011, fue emitida la Resolución No. 2150 del 18 de octubre de 2011. Aunque ésta no fue objeto de pretensión anulatoria, la Sala estima necesario hacer mención de ella solo para dar contexto de la modalidad del servicio de transporte para la que originalmente había sido licenciada Cootrasandina y cuya autorización transitoria se entregó a los propietarios de los vehículos vinculados a ésta.
En la actuación, en efecto se autorizó mediante permiso especial y transitorio por el término de seis meses improrrogables hasta el 26 de marzo de 2012, a los propietarios de los vehículos vinculados a Cootrasandina. Esto para continuar «[…] prestando el servicio público de transporte colectivo de pasajeros en las rutas suburbanas o interveredales autorizadas mediante las resoluciones 1055 20 Se aclara que la Resolución No. 1769 del 23 de septiembre de 1996, adicionó a la Resolución No. 1055 de 1995 y la Resolución No. 2433 del 29 de noviembre de 1996 resolvió el recurso de reposición incoado contra el acto identificado con el número 1769.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 17 del 12 de agosto de 1995, 1769 del 23 de septiembre de 1996 y 2433 del 29 de noviembre de 1996 […]»21. Sin dudas, la concesión del permiso especial y temporal estaba relacionado con las rutas autorizadas a Cootrasandina desde 1995 para ser operadas bajo licenciamiento en la modalidad de transporte de pasajeros y mixto.
Sin embargo, la entidad permitió la continuidad de la operación de forma transitoria aplicando el artículo 170 del 2001 (artículo 37), no el Decreto 175 del mismo año. El Decreto 170 de 2001 regulaba en exclusivo el servicio público de transporte de pasajeros automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros. El Decreto 175 de 2001 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto» reguló el servicio de transporte simultáneo de pasajeros y carga (artículo 6, modificado por el Decreto 4190 de 2007).
Incluso, por la aplicación de un régimen jurídico que no correspondía a la modalidad del servicio de transporte que había sido determinada en los actos administrativos anulados por el Consejo de Estado (mixto), fue que el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Resolución No. 2150 del 18 de octubre de 2011 y de la Resolución No. 2604 del 13 de diciembre de 2011 que resolvió el recurso incoado en su contra22.
Ese mismo defecto de ausencia de relación entre la norma aplicada y los hechos objeto de decisión que se acompasa no solo con el vicio de infracción de normas en que debía fundarse la decisión, sino con el de falsa motivación por error de derecho, fue replicado al expedirse la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2011, confirmada mediante la Resolución No. 844 del 9 de julio del mismo año. Antes de explicar esa afirmación, la Sala estima necesario traer a colación la Ley 336 de 1996.
Ella contiene el Estatuto General de Transporte y en su artículo 11° indica que las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deben solicitar y obtener habilitación para operar. Ésta, constituye la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.
Adicionalmente, en su artículo 16°. prevé que la prestación del servicio público de transporte está sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte.
El Consejo de Estado en sentencia de vieja data, con base en la citada ley, refirió que las empresas que deseen prestar el servicio público de transporte, para poder operar requieren estar habilitadas, esto es, obtener la autorización general para la prestación del servicio público de transporte para una modalidad de transporte específico.
Además, deben obtener el permiso para operar. Por ello, indicó que la habilitación es una figura independiente del permiso para operar. 21 Folios 155 a 175, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». 22 Tribunal Administrativo de Antioquia. Sala Cuarta de Decisión. Sentencia del 12 de febrero de 2015.
Magistrada Ponente: Liliana Patricia Navarro Giraldo. Radicación número: 05001233100020120059300. Folios 804 a 934, archivo digital «004_05001233300020130015900_C003», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 18 También precisó que las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, de conformidad con la Ley 336 de 1996, requieren la observancia de la organización, capacidad económica, técnica, y el lleno de unos requisitos específicos para poder operar.
Agregó que en el caso del servicio público de transporte terrestre automotor mixto, esos requisitos fueron reglamentados en el Decreto 175 de 200123. Ciertamente, cuando se expidió la Resolución No. 198 de 2012 existía dentro del ordenamiento jurídico el Decreto 175 de 2001, que como ya se dijo, reglamentaba el servicio público de transporte terrestre automotor mixto.
Este, a la luz de lo prescrito en su artículo 6° (modificado por el Decreto 4190 de 2007), se entendía como el prestado bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada, a través de un contrato celebrado entre la empresa de transporte y cada una de las personas que habrían de utilizar el servicio para su traslado simultáneo con el de sus bienes o carga, en una zona de operación autorizada.
Mientras que el Decreto 170 de 2001 (aplicado por la administración municipal) regulaba en exclusivo el servicio público de transporte de pasajeros automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros. Este servicio, según su artículo 6°. era el prestado bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esa modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que hubieren de utilizar el vehículo de servicio público a ésta vinculado, para recorrer total o parcialmente una o más rutas legalmente autorizadas.
Ahora, el otorgamiento de permisos para la prestación del servicio de transporte en la modalidad de mixto lo reguló el Decreto 4190 de 2007. Este modificó al Decreto 175 de 2001 y estableció el procedimiento para conceder el permiso de prestación del servicio. En su artículo 6°. indicó que el procedimiento para otorgar el permiso de prestación del servicio público de transporte terrestre automotor mixto de carácter metropolitano, distrital o municipal, regional, en zonas de operación, se efectuaría mediante concurso.
En este se debía garantizar la libre concurrencia y la iniciativa privada. Además, precisó que el permiso otorgado es revocable e intransferible, por tanto, su beneficiario está obligado a cumplir las condiciones establecidas en el acto que lo concedió y está condicionado a la obtención de la habilitación por parte de la empresa en esta modalidad de servicio en los términos establecidos en el Decreto 175 de 2001.
En sus parágrafos especificó que, en el caso de las empresas nuevas, para la modalidad de servicio, debían primero concursar y obtener la adjudicación del servicio y posteriormente habilitarse. Aquellas que obtuvieron habilitación por primera vez en vigencia del Decreto 175 de 2001, la mantendrían siempre y cuando adquirieran el permiso de operación, acorde con lo dispuesto para tales efectos en el decreto 4190 de 2007.
Y en el evento que no fueren autorizados los servicios la habilitación cesará inmediatamente. 23 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 28 de enero de 2016. Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación número: 76001233100020100182402. RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 19 En los artículos siguientes, fijó las condiciones del concurso el procedimiento para el otorgamiento del permiso de prestación del servicio mixto en las zonas de operación, entre otros aspectos.
En la misma sentencia citada en líneas anteriores, el órgano de cierre afirmó que las normas que disponen el otorgamiento de la habilitación no condicionan al resultado de un proceso licitatorio. Contrario sucede con la figura del permiso para operar en la modalidad mixta contenida en el Decreto 4190 de 2007. Además, que el decreto previó que las empresas deben habilitarse para operar con el lleno de unos requisitos generales, lo cual resulta lógico, ya que estos requisitos generales son necesarios para funcionar como prestador del servicio público en cualquier modalidad, y solo hasta entonces, como consecuencia lógica, podrían acceder por medio de concurso al otorgamiento del permiso a fin de materializar el servicio.
Y en providencia un tanto reciente, la Sección Primera del Consejo de Estado puntualizó: […] De conformidad con las leyes 105 y 336, la Sala encuentra que la prestación del servicio público de transporte se encuentra sometida a presupuestos como la habilitación y a la expedición de un permiso que se otorgará mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública.
En efecto, en vigencia del Estatuto Nacional de Transorte, la regla general es el concurso para obtener el permiso para la prestación del servicio público y la excepción, es la adjudicación directa en caso excepcional, cuando el permiso a otorgar no está sujeto a ruta y horario […]24. Es un hecho cierto que el municipio de Andes (Antioquia) al expedir la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012 habilitó a la empresa Provean.
Esta empresa se constituyó de forma posterior a la emisión del permiso especial y transitorio otorgado a los propietarios de vehículos vinculados a Cootrasandina para continuar prestando el servicio en las rutas que cuya adjudicación fue anulada por decisión judicial mediante (Resolución No. 2150 del 18 de octubre de 2011). La habilitación contenida en el acto analizado se cimentó en lo normado en el Decreto 170 de 2001, el cual aplica para el servicio de transporte de pasajeros, no para el mixto y que finalmente era el servicio prestado en las rutas que desde 1995 se habían adjudicado a la cooperativa Cootrasandina a la cual estaban vinculados los propietarios de los vehículos y que se conformaron en la sociedad Provean.
En atención a lo dispuesto en el artículo 189 del CPACA los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo en un proceso tienen fuerza de cosa juzgada erga omnes. Esto significa que la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo. Así lo ha indicado el Consejo de Estado25.
Así las cosas, la anulación de los actos que concedieron la licencia a la cooperativa adjudicataria de las rutas para las que mediante la Resolución No. 198 de 2012 se habilitó a la sociedad conformada por los propietarios de los vínculos que 24 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 21 de marzo de 2024. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación número: 17001233100020110009903. 25 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 1 de febrero de 2024. Consejero Ponente: German Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación número: 11001032400020140016100. RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 20 estaban vinculadas a ella, supuso la desaparición de lo que en los años 1995 y 1996 se conocía como licencia de funcionamiento.
A partir del año 2001, las empresas en funcionamiento debían obtener la habilitación para prestar, en este caso, el servicio público de transporte terrestre mixto. Por lo tanto, no podía la administración municipal de Andes (Antioquia) asumir que, tras cobrar vigencia la sentencia de nulidad de la Resolución No. 1055 de 1995 (reconocida como un antecedente de la Resolución No. 198 de 2012), le estaba permitido habilitar a Provean para operar como empresa de transporte público colectivo terrestre en las mismas rutas entregadas a Cootrasandina desde 1995, pues el acto que dispuso esa adjudicación salió del ordenamiento jurídico.
La anulación de la licencia de funcionamiento en modalidad de transporte mixto derivó en el retorno de las rutas a la autoridad municipal, pues no se trataba de un derecho adquirido de Cootrasandina. Esto se entiende de la lectura del artículo 9°. de la Ley 336 de 1996. En él se prevé que el servicio público de transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se presta por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente.
De ahí que se tuvieran que otorgar licencias de funcionamiento (como se denominaba en vigencia de las normas anteriores a 2001) o habilitaciones de operación a las empresas interesadas en prestar este servicio público. Adicionalmente, no le estaba permitido, so pretexto del acogimiento de la decisión anulatoria, aplicar el Decreto 170 de 2001 para variar la modalidad del servicio de transporte habilitado a la empresa originalmente adjudicataria de las rutas.
Sin dudas, la habilitación dada el 22 de marzo de 2012 fue para el servicio de transporte de público colectivo terrestre automotor de pasajeros y las rutas estaban siendo operadas bajo la modalidad de servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto. Cuando se trata de un servicio que involucra transporte de pasajeros y bienes, se denomina mixto y se rige por el Decreto 175 de 2001.
Recuérdese que en el acto además de la habilitación, se concedió permiso a Provean para operar como empresa de transporte público colectivo y no podía la entidad otorgarlo acudiendo a la regulación del Decreto 170 de 2001. Esta figura fue regulada en forma expresa en el Decreto 4190 de 2007 para la modalidad de transporte mixto y el procedimiento para su concesión exige la realización de un concurso en el que se deben acreditar un mínimo de requisitos y garantizar la libre participación. Es más, en vigencia del Estatuto Nacional de Transporte, la regla general es el concurso para obtener el permiso para la prestación del servicio público y la excepción la adjudicación directa en caso excepcional.
Por todo lo anterior, el municipio de Andes (Antioquia) incurrió en el vicio de infracción de normas en que debían fundarse los actos al emitir las Resoluciones 198 del 22 de marzo y 844 del 9 de julio de 2012. Adicionalmente, en el de falsa motivación porque el régimen jurídico que aplicaba era el contenido en los Decretos 175 de 2001 y 4190 de 2007, no el Decreto 170 de 2001.
De paso, en el de desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, ya que, para conceder RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 21 el permiso de operación de las rutas especificadas en ellos, no adelantó el concurso indicado no solo en el Estatuto Nacional de Transporte, sino en el Decreto 4190 de 2007 y las adjudicó de forma directa a Provean.
Habiéndose comprobado los vicios antedichos, la Sala estima innecesario adentrarse en el cargo de desviación de poder. Incluso porque los argumentos en que se soportó esa premisa simplemente consistieron en que el alcalde municipal de Andes (Antioquia) lo que quiso fue evitar que las rutas fueran sometidas a concurso. Esto tiene vinculación con la desatención del procedimiento establecido para la concesión del permiso de operación que finamente derivó en la configuración del cargo de violación del derecho de audiencia y defensa.
De lo anterior emerge que la parte activa logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados. Por ello, la Sala revocará la sentencia apelada para declarar la nulidad de la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012 y de la Resolución No. 844 del 9 de julio del mismo año. 2.4. Pretensión consecuencial Coonorte solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, le fueran reconocidos los perjuicios causados con los actos.
Sustentó esa pretensión en que existió coincidencia entre las rutas autorizadas a Coonorte mediante Resoluciones 131 del 10 de febrero de 1992 y 806 del 31 de mayo de 2001 y las rutas en que antes prestaba el servicio Cootrasandina y cuya licencia de funcionamiento fue declarada nula. Anexó estudio realizado por Anderson Adrián Quiceno Sierra de los perjuicios causados por la operación que de esas rutas hizo Provean y que privó a Coonorte de captar esa clientela con el efecto de disminución de ingresos.
El estudio se realizó desde el 22 de marzo de 2012 (fecha en que se expidió la Resolución No. 198) hasta el 19 de octubre del mismo año. Estimó el perjuicio en la suma de $330.343.200, pero consideró que continuó causándose hasta tanto Provean no cesara la operación de las rutas. En el estudio26 se consignaron los siguientes datos y resumen: 26 Folios 399 a 416, archivo digital «001_05001233300020130015900_C001», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal».
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 22 En la sesión de audiencia de pruebas del 30 de septiembre de 2014 compareció el perito Anderson Adrián Quiceno Sierra (economista y especialista en vías y transporte).
Explicó que el estudio lo basó en los actos administrativos con contenidos técnicos con respecto a rutas, horarios y tarifas que otorgaba el municipio de Andes a diferentes empresas, entre ellas Coonorte y Provean. El cálculo de la suma fijada como perjuicios totales, indicó la obtuvo teniendo en consideración a cada una de las rutas señaladas en los actos con origen y destino, la capacidad mínima y máxima de vehículos de las dos empresas, la capacidad transportadora asignada, las tarifas del servicio público colectivo municipal de pasajeros.
La afectación por ruta la estableció entonces multiplicando la cantidad de horarios en las rutas (incluyendo los recorridos de ida y regreso), por la disponibilidad de sillas entregada a Coonorte y a Provean. Luego extrajo la tarifa por pasajero según el tipo de vehículo operado por Coonorte y Provean, así como las frecuencias con que operaban.
De esa forma estableció el ingreso económico por día que debieron tener los conductores o asociados de Coonorte, lo multiplicó la cantidad de oferta, por la tarifa y eso arrojó un ingreso económico promedio por día. Finalmente, ese ingreso económico por día, para el caso de Coonorte lo multiplicó 21 días de operación que tenía sobre cada una de las rutas (frecuencia), así calculó el ingreso mensual.
Y para el caso de Provean lo multiplicó por 30 días. Comparó los ingresos económicos por mes de Coonorte y los de Provean y obtuvo unos resultados que luego contrastó y le permitió definir el porcentaje del perjuicio económico por mes por cada una de las rutas y en cada uno los esos analizados (del 22 de marzo al 19 de octubre de 2012).
El perito reconoció no haber realizado estudios de campo sino información secundaria. Además, que tomó en cuenta la capacidad máxima de las sillas ofrecidas a cada empresa partiendo del supuesto de ocupación total en cada recorrido. Esto lo basó en la hipótesis de que si mediante acto administrativo se les otorgaron rutas con una capacidad específica, era porque las empresas garantizaron esa ocupación. Luego reconoció que para evaluar la condición de ocupación máxima si era necesario hacer verificación de campo porque van a influir condiciones de oferta y demanda.
Finalmente, reconoció que del valor fijado a modo de perjuicio económico no dedujo gastos operacionales de las diferentes rutas; el valor corresponde al ingreso bruto dejado de percibir27. 27 Audio identificado «05001233300020130015900 parte1 30-09-2014» inserto en carpeta 11. RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 23 De lo anterior se desprende que el dictamen aportado por la parte activa con el ánimo de justificar los perjuicios no logró ese cometido.
Ni en el informe, ni con las explicaciones dadas por el perito en la audiencia de contradicción se encontró que la suma dictaminada correspondiera a los que efectivamente Coonorte pudo haber percibido en forma real y certera de haber resultado adjudicatario de las rutas para las que se habilitó a Provean. Como pudo observarse determinó el valor con capacidades totales de los vehículos autorizados a Coonorte y a Provean y simplemente se basó en una mera hipótesis.
Esta, como bien lo indicó, consistió en que si el acto administrativo concedió esa capacidad, la empresa garantizaba la movilización de un número determinado de pasajeros en cada ruta y en todos sus trayectos. Pero eso no lo pudo comprobar en campo, es decir, no logró establecer ocupación máxima, pese a reconocerlo como algo necesario por estar impactada con condiciones de oferta y demanda.
Se trató pues de un estudio que no dio cuenta de un perjuicio económico y real sufrido por Coonorte. La afectación que el auxiliar de la justicia dijo encontrar, se obtuvo únicamente con fundamento en información general contenida en actos administrativos relacionados con rutas, horarios, frecuencias, capacidad de vehículos, entre otros.
La jurisprudencia del Consejo de Estado indica que el perjuicio a indemnizar debe ser cierto, por ende, debe estar edificado en situaciones reales, existentes en el momento de la ocurrencia del evento del cual se predica su causación. El perjuicio eventual o hipotético, por no corresponder a la prolongación real y directa del estado de cosas producido por el daño, no es susceptible de reparación28 Por solicitud de los propietarios de los vehículos vinculados como terceros se decretó la práctica de prueba consistente exhibición de documentos con inspección de perito.
Esto con el objeto de determinar los ingresos y egresos de Coonorte correspondientes a la movilización de pasajeros con un año de anterioridad al 22 de marzo de 2012 y hasta la fecha en que se efectuara la diligencia. Ello en relación con los servicios que prestó en la jurisdicción del municipio de Andes (Antioquia), radio de acción veredal o suburbano. El perito Héctor Manuel Montoya Gómez (economista, contador público y administrador de empresas) rindió un primer informe presentado el 9 de noviembre de 2015.
En él expresó que de lo visto en expediente no encontraba perjuicios a favor de la parte demandante29. Tras realizada audiencia en ese mismo mes y luego de haberle sido exhibida la información, rindió otro informe el 5 de febrero de 2016. En este solo indicó que hizo la debida inspección y que los ingresos y egresos estaban contenidos en planillas diarias elaboradas por el municipio de Andes (Antioquia) con sus soportes.
Esos soportes, dijo correspondían al período comprendido entre 22 de marzo de 2012 y febrero de 2016 y a los servicios de transporte de pasajeros en 28 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2021. Consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez. Radicación número: 25000232600020100033401(51239).
Reiterado en Sentencia del 28 de octubre de 2024. Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. Radicación número: 25000233600020160222801(86217). 29 Folios 361 a 363, archivo digital «003_05001233300020130015900_C002(2)», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 24 la jurisdicción del municipio de Andes (Antioquia), radio de acción veredal o suburbano. Finalmente, afirmó: «Esta información la encontré de conformidad»30.
En la sesión de audiencia de pruebas del 6 de septiembre de 2016 al perito se le preguntó sobre los asientos contables y la información contenida en ellos, ya que hacía alusión a municipios diferentes a Andes, además de incluir conceptos diversos a ingresos y egresos por movilización de pasajeros. No logró explicar si en realidad valoró los datos correspondientes al servicio de transporte prestado por Coonorte en el municipio de Andes (Antioquia).
Simplemente afirmó que estaban correctamente incluidos esos datos en las planillas diarias y en los libros de contabilidad31. En todo caso, si se parte del dicho del perito que revisó la información contable de Coonorte, se evidencia que no existió perjuicio material en su contra. Así las cosas, la Sala concluye que no existe posibilidad de conceder los perjuicios solicitados a modo de pretensión consecuencial, pues no se acreditó la generación de la afectación material alegada.
Ciertamente, el dictamen no ofreció un valor concreto y calculado de forma real relacionada con la disminución de ingresos que pudo enfrentar Coonorte por no operar en las mismas rutas para las que se concedió habilitación en la Resolución No. 198 de 2012. 3. De las costas. El artículo 188 del CPACA (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021) establece: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Por su parte, el artículo 365 del CGP, prevé: Artículo 365. Condena en Costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 30 Folios 12 y 13, archivo digital «006_05001233300020130015900_C004(2)», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal». 31 Audio identificado «05001233300020130015900 06-09-2016» inserto en carpeta 11.
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 25 La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201632, reiterada por la misma Corporación en providencias33, respecto de la condena en costas en vigencia de la Ley 1437 de 2011, concluyó que la legislación varió del CPACA de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, por cuanto se consagró que en toda sentencia ha de disponerse sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del CGP. Valorativo, porque se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Con base en el anterior criterio jurisprudencial, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado34 dejó sin efectos una providencia de la anterior Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación en la que se había condenado en costas de segunda instancia. Ordenó, realizar el análisis valorativo de la causación de costas. Además, la Sección Cuarta de la misma corporación ha condicionado la condena en costas a que se encuentren probadas en el proceso35.
Acorde con lo indicado en el numeral 4°. del artículo 365 del CGP la revocación de la sentencia supone la imposición de la condena en las dos instancias a cargo de la parte vencida. Además, existe prueba de la causación de las costas, esto es, honorarios fijados al perito Héctor Manuel Montoya Gómez que acompañó la diligencia de exhibición de documentos en primer grado, los cuales quedaron a cargo de los terceros vinculados36.
En consecuencia, hay lugar a condenar en costas de primera y segunda instancia al municipio de Andes (Antioquia) y a favor de la parte que asumió el pago de los honorarios del perito Héctor Manuel Montoya Gómez (terceros vinculados) en la proporción que cada uno asumió (numeral 7°, artículo 365 del CGP). LA DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. Se revoca la sentencia emitida el 14 de junio de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Medellín. En ella se negaron las súplicas de la demanda. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2016.
C.P. William Hernández Gómez. Radicado N° 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 19001-23-33-000-2018-00029-01(1622-20), del 2 de diciembre de 2021, radicado N° 88001-23-33-000-2017-00035-01(6604-19), del 17 de febrero de 2022, radicado N° 17001-23- 33-000-2016-00874-01 (4600-19), entre muchas otras. 34 En sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado N° 11001-03-15-000-2022-01131-01. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencias del 11 de noviembre de 2021, radicado N° 68001-23-33-000-2015-00787-01(24432), del 18 de noviembre de 2021, radicado N° 25001-23-33-000-2018-00365-01(25510), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2013- 01403-01(24233), del 25 de noviembre de 2021, radicado N° 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028), entre muchas otras. 36 Folio 43, archivo digital «006_05001233300020130015900_C004(2)», carpeta 3, subcarpeta 1, subcarpeta «C01Principal».
RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 26 SEGUNDO. De oficio, se declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de Coonorte, respecto de pretensión anulatoria dirigida a la Resolución No. 1660 del 12 de agosto de 2011.
TERCERO. Se declaran no probadas las excepciones de fondo propuestas por la entidad demandada y los vinculados, conforme a los argumentos expuestos en la sentencia.
CUARTO. Se declara la nulidad de la Resolución No. 198 del 22 de marzo de 2012, así como de la Resolución No. 844 del 9 de julio de 2012, ambas expedidas por el alcalde municipal de Andes (Antioquia). Por medio de ellas se concedió habilitación y permiso para operar como empresa de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros en el radio de acción municipal, área suburbana y rural o interveredal a sociedad Provean (Propietarios de los Vehículos Vinculados a la Cooperativa de Transporte Andina (Cootrasandina) con radio de acción suburbano o interveredal) y se resolvió el recurso de reposición.
QUINTO. Se niegan las demás súplicas de la demanda, concretamente la indemnización de perjuicios clamada como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados.
SEXTO. Se condena en costas de primera y segunda instancia al municipio de Andes (Antioquia) y a favor de los terceros vinculados en la proporción que cada uno asumió.
SÉPTIMO. Désele cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 189, 192 y 195 del CPACA.
OCTAVO. Una vez ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiada y aprobada en Sala de la Fecha. Acta No. 026. Las Magistradas: (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO CCH (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co Firmado Por: RADICADO: REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: 05001-33-33-009-2022-00328-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – NO LABORAL COONORTE MUNICIPIO DE ANDES (ANTIOQUIA) Y OTROS 27 Liliana Patricia Navarro Giraldo Magistrada Tribunal Administrativo De Antioquia Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e6cceeca80d3676676bd549710ae1dc7acebf65eeb65a735275fa1c2c912c2b1 Documento generado en 16/03/2026 10:57:33 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica