Repúblca de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Magistrado Ponente. Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: No. 73001-33-33-007-2024-00169-02 Medio de control: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Demandante: ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES – SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA. Y REINALDO ROMERO Asunto: Sentencia de segunda instancia Expediente Samai I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Entra la Sala a decidir la impugnación del fallo de primera instancia proferido el 27 de febrero de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio del cual se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Flandes y del señor Reinaldo Arteaga y declaró improcedente el medio de control de cumplimiento iniciado por Andrea Carolina Devia Suárez.
II.
ANTECEDENTES Andrea Carolina Devia Suarez, actuando a través de apoderado judicial, inició el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos contra el Municipio de Flandes – Sociedad Leal y Huertas Ltda. y Reinaldo Romero Arteaga, con fundamento en los siguientes II.1.
HECHOS Como hechos relevantes el actor mencionó: II.1.1. Que en el mes de enero del año 2021, las señoras Andrea Carolina Devia Suárez y María Edith Suárez radicaron querella en la Alcaldía Municipal de Flandes y en la Personería Municipal con radicado N°042-21, en la que se denunciaba la disposición inadecuada de residuos que arrojaban personas vecinas al predio Campo Calderón y a las fachadas de las viviendas, en el barrio La Ceiba del municipio de Flandes, Tolima.
II.1.2. Que mediante acta de audiencia pública de fecha 11 de marzo de 2022, se dispuso: I) DECLARAR a la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA. representada legalmente por su gerente RAÚL HUERTAS responsable de omitir el cerramiento y mantenimiento del lote conocido como Campo Calderón. II) APLICAR la medida correctiva de cerramiento y mantenimiento del inmueble a la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA. por lo que se le ordena que encierre perimetralmente el predio materia de la presente querella y realice el mantenimiento del inmueble, consistente en dejarlo limpio, libre de basuras, escombros y malezas, concediendo el término de seis RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 2 (6) meses una vez en firme la decisión, para el cumplimiento de la Orden de Policía dada.
II.1.3. Que, la parte querellada interpuso recurso de apelación en audiencia, para lo cual se envió el expediente al despacho del Alcalde Municipal para que decidiera sobre este, quien mediante Resolución No. 661 del 23 de noviembre de 2022, dispuso lo siguiente: I) DECLARAR responsable de Omitir el cerramiento y mantenimiento del lote conocido como Campo Calderón a la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA., representada legalmente por su gerente, el doctor RAÚL LEAL HUERTAS; y II) DECLARAR responsable de Omitir el cerramiento y mantenimiento del lote conocido como Campo Calderón a la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA. representada legalmente por su gerente, el doctor RAÚL LEAL HUERTAS.
II.1.4. Que el 1 de agosto del año 2023, mediante Oficio IMP-0683-23, la Inspección de Policía, en proceso con radicado 042-21 dispuso OFICIAR a la Secretaría de Hacienda y al señor REINALDO ROMERO ARTEAGA para que de manera inmediata encierren perimetralmente el predio materia de la presente querella y realicen el mantenimiento del inmueble, consistente en dejarlo limpio, libre de basuras, escombros y malezas.
II.1.5. Que el 5 de diciembre de 2023, la señora Andrea Carolina Devia Suárez, radicó derecho de petición por medio de correo electrónico en la Alcaldía Municipal de Flandes solicitando que se cumpla con el Acto Administrativo de la Inspección de Policía de Flandes, Tolima con fecha 01 de agosto de 2023 en el que se oficia a la Secretaría de Hacienda Municipal y al señor REINALDO ROMERO ARTEAGA para que proceda a encerrar perimetralmente y a realizar el mantenimiento del predio Campo Calderón ubicado en el barrio La Ceiba de Flandes, Tolima.
II.1.6. Que el 26 de enero de 2024 mediante Oficio S.G. No. 24, el municipio de Flandes- Tolima contestó la petición de la señora Andrea Carolina Devia Suárez, sin resolver de fondo la petición radicada. II.1.7. Que en el mes de enero de 2024, la señora Andrea Carolina Devia Suarez radicó acción de tutela por la vulneración a su derecho fundamental al derecho de petición, por parte de la Alcaldía Municipal de Flandes, Tolima correspondiendo su conocimiento al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Flandes- Tolima quien emitió fallo de tutela el 6 de febrero de 2024, amparando el derecho de petición y ordenó a la entidad territorial que diera una respuesta de fondo, clara y congruente a la petición elevada el 5 de diciembre de 2023.
II.1.8. Que el día 10 de abril de 2024, se radicó ante el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Flandes, Tolima, un incidente de desacato del fallo de tutela del 6 de febrero de 2024, desatado mediante proveído de fecha 23 de abril de 2024, en el cual se dispuso que el incidente de desacato no era el mecanismo que procedía para solicitar el cumplimiento del Acto Administrativo de la Inspección de Policía Municipal de Flandes- Tolima.
II.1.9. Que, a la fecha de presentación de la presente acción, los demandados no habían materializado las acciones cuyo cumplimiento se persigue. II.2. PRETENSIÓN RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 3 Que se ordene al municipio de Flandes- Secretaría de Hacienda Municipal y/o a la Sociedad Leal y Huertas Ltda y/o al señor Reinaldo Romero Arteaga (secuestre del predio Campo Calderón) y/o a quien corresponda para que den cumplimiento al acta de audiencia pública de fecha 11 de marzo de 2022, al acto administrativo IMP-0683- 23 de fecha 1º de agosto de 2023, expedidos por la Inspección de Policía Municipal de Flandes, Tolima y a la Resolución No. 661 de fecha 23 de noviembre de 2022, expedida por el Municipio de Flandes; y el numeral 4º del artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, las cuales, respectivamente, ordenan “encerrar perimetralmente el predio Campo Calderón y realizarle mantenimiento consistente en dejarlo limpio, libre de basuras, escombros y malezas.
III. ACTUACIÓN PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto fechado el 8 de julio de 2024 el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué rechazó por improcedente la acción de cumplimiento, al considerar que se trataba de decisiones jurisdiccionales expedidas en el marco de un proceso policivo no susceptibles de control judicial.
La anterior decisión fue objeto de apelación, siendo resuelto por esta Corporación en sala dual (en atención al impedimento presentado y aceptado al Magistrado José Andrés Rojas Villa), mediante providencia del 5 de septiembre de 2024, en la que se revocó la decisión inicial, y se ordenó al Juzgado adelantar un nuevo estudio de admisión. Con auto del 7 de octubre de 2024, el fallador de primera instancia inadmitió la demanda para que se allegara información de las direcciones de los accionadas y la prueba de la renuencia1.
Posteriormente, a través de providencia del 28 de octubre de 2024 se admitió el medio de control y se ordenó la notificación a los interesados2. La Sociedad Leal y Huertas Limitada en liquidación dentro del término concedido contestó la demanda y solicitó que se les excluya de cualquier responsabilidad3. IV. SENTENCIA IMPUGNADA El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante providencia del 27 de febrero de 2025, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Municipio de Flandes Tolima y del señor Reinaldo Romero Arteaga, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR por improcedente la presente ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO en contra del Oficio No. Oficio No. IMP-0683-23 del 01 de agosto de 2023, en mérito de lo expuesto.
TERCERO: DENEGAR por improcedente la presente ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO instaurada por la señora ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ en contra de la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: ADVERTIR a la accionante que no podrá instaurar una nueva acción con esta misma finalidad, de conformidad con el artículo 7º de la ley 393 de 1997 ( )” 1 Ver índice 019 aplicativo Samai Juzgado. 2 Ver índice 025 aplicativo Samai Juzgado. 3 Ver índice 039 aplicativo Samai. RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 4 Para llegar a la anterior decisión el A-quo consideró: “2.
Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. En lo que atañe a este requisito sobra precisar, que de conformidad con lo señalado por la Honorable Corte Constitucional, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan.
Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas, lo cual no obsta, claro está, para que, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados.
(…) Así entonces, tenemos que el objeto de la acción de cumplimiento fue especificado por el propio constituyente, quien en el artículo 87 de la Carta Magna dispuso que este consistía en asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” que la autoridad competente se niega a ejecutar. En virtud de ello, el particular, quien actúa en interés propio, en representación de un tercero, o en defensa del interés general, tiene la facultad de exigir, precisamente, la adopción de una decisión, la iniciación o continuación de un procedimiento, la expedición de un acto o la ejecución de una acción material necesaria para que se cumpla el deber omitido, así éste haya sido establecido en una ley que no menciona específicamente a la autoridad renuente.
Trayendo los fundamentos legales y jurisprudenciales expuestos en precedencia al campo de lo acontecido dentro del presente asunto, advierte el Despacho que, a través del sub lite, el extremo accionante pretende obtener que el Municipio de Flandes- Tolima, la Sociedad Leal y Huertas Ltda y el señor Reinaldo Romero Arteaga, dando cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 77 de la Ley 1801 de 2016 y en las decisiones contenidas en el Acta S/N de fecha 11 de marzo de 2022 que fueran confirmadas mediante Resolución No. 661 del 23 de noviembre de 2022, procedan a encerrar perimetralmente el predio denominado Campo Calderón ubicado en la Carrera 8ª No. 7B-41 del barrio La Ceiba del municipio de Flandes, Circuito del El Espinal, ubicado en el predio No.01- 02-0026-0002-000, identificado con matrícula inmobiliaria No. 357- 0032652 (Lote No.1) y a realizar el mantenimiento del mismo consistente en dejarlo limpio, libre de basuras, escombros y malezas.
RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 5 En estos términos, se advierte que los actos administrativos y la norma cuyo cumplimiento se persigue a través del presente asunto, consagran: Acta de Audiencia del 11 de marzo de 2022.
Se ordena a la SOCIEDAD Y HUERTAS LTDA representada por su Gerente, el Doctor RAUL LEAL HUERTAS quien ha manifestado identificarse con cédula de ciudadanía 5.908.507, encierre perimetralmente el predio materia de la presente querella y realice el mantenimiento del inmueble, consistente en dejarlo limpio, libre de basuras, escombros y malezas, concediendo el término de seis (06) meses una vez en firme la decisión para el cumplimiento de la Orden de Policía dada.
Resolución No. 661 del 23 de noviembre de 2022.
ARTICULO SEGUNDO: Confirmar en todas sus partes la decisión de primera instancia proferida por la inspección municipal de policía de Flandes – Tolima. Numeral 4 del artículo 77 de la Ley 1801 de 2016.
ARTÍCULO 77. Comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles. Son aquellos contrarios a la posesión, la mera tenencia de los bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, bienes destinados a prestación de servicios públicos. Estos son los siguientes: 4.
Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. De lo anterior es posible concluir, que si bien la presente acción se dirige en contra del municipio de Flandes- Tolima, de la Sociedad Leal y Huertas LTDA y del señor Reinaldo Romero Arteaga, los actos administrativos cuyo cumplimiento se persigue a través del presente asunto, contienen un mandato imperativo e inobjetable en cabeza únicamente de la Sociedad Leal y Huertas LTDA, particular que no se encuentra en ejercicio de funciones públicas.
Así las cosas, como quiera que el objeto de la presente acción constitucional se circunscribe al cumplimiento de un deber omitido contenido en una ley o acto administrativo que la autoridad competente o el particular en ejercicio de funciones públicas se niega a ejecutar, no hay lugar a debatir a través del sub judice el cumplimiento de obligaciones u órdenes diferentes a las contenidas en los actos administrativos invocados.
Por ello, como quiera que dentro del presente asunto no se encuentra acreditado que la Sociedad Leal y Huertas LTDA, se constituya en un particular en ejercicio de funciones públicas, resulta ser improcedente la presente acción para los fines perseguidos. En consecuencia, como quiera que no se encuentra acreditado el segundo de los elementos para que resulte procedente la acción de cumplimiento, esto es, que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigió la RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 6 acción de cumplimiento, el Despacho habrá de despachar de manera desfavorable las pretensiones de la demanda.” V. LA IMPUGNACIÓN La apoderada de la parte demandante impugnó el fallo de primera instancia, argumentando: “En ese sentido, el MUNICIPIO DE FLANDES, TOLIMA, efectivamente sí tiene legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso de cumplimiento toda vez que, la función y el deber de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, no radica solamente, en este caso en un acto administrativo, sino que esta inmiscuido expresa e inobjetablemente en la norma de normas, como se explayó en líneas anteriores.
A propósito de eso, el Tribunal Administrativo del Tolima por medio de Auto del 5 de septiembre de 2024, en el que resuelve la apelación propuesta por esta solicitante, se pronuncia sobre el tema sub judice, en este primer numeral impugnado: “…En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), el medio de control en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones…” (…) Precisando en palabras de la H. Corte Constitucional, el fin de la acción constitucional de cumplimiento es el de otorgarle a las personas, la posibilidad de exigir la efectiva ejecución de un deber o una obligación que está en manos de una autoridad, en este caso, el MUNICIPIO DE FLANDES, TOLIMA, en su obligación de, como entidad y representación del Estado, garantizar los fines esenciales del mismo, impresos en el artículo 2 de la Constitución Política.
Es por eso que, indiscutiblemente, la administración debe cumplir, materializar y ejecutar lo que, dentro del presente proceso, se solicita. En segundo término, aludiendo a la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del señor REINALDO ROMERO ARTEAGA, cabe decir que, la persona en mención, es un auxiliar de la justicia, a lo que, la H. Corte Constitucional, en sentencia C-798/2003, sienta que: “…Además, los auxiliares de la justicia no tienen un vínculo laboral con el Estado sino que son particulares que cumplen transitoriamente funciones públicas…” Con pocas interpretaciones, en el caso en concreto, el señor REINALDO ROMERO ARTEAGA, efectivamente sí tiene legitimación en la causa por pasiva en razón a que el artículo 6 de la Ley 393 de 1997 establece la procedencia de la acción contra particulares que ejercen funciones públicas, como en este caso, lo es el señor REINALDO ROMERO ARTEAGA.
Sobre este supuesto, es de decir que, en la sentencia de primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué se limitó a declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva en razón a que, el acto administrativo que RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 7 vinculaba y obligaba al MUNICIPIO DE FLANDES, TOLIMA y al señor REINALDO ROMERO ARTEAGA es un acto de mera comunicación, lo que es ambiguo y no refleja en su sentido máximo el carácter del acto administrativo IMP – 0683-23 del 1 de agosto de 2023, como se motivará en el siguiente punto.
Sobre el segundo numeral de la sentencia impugnada, el cual niega la presente acción contra el Oficio IMP – 0683-23 por ser improcedente, según, en palabras del Juzgado, por ser un acto administrativo de mera comunicación; lo que no es cierto toda vez que, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta del H. Consejo de Estado, en Radicación No. 54001-23-33-000-2020-00616-01, establece la exigibilidad de un acto administrativo: (…) Por tal relación, lo que establece el H. Consejo de Estado y la evidencia de que, efectivamente, el acto administrativo sub lite, contiene un mandato imperativo e inobjetable, más allá de que, como se valoró en primera instancia, con este se comunique la decisión, genuinamente, contra este Oficio, SÍ procede la acción de cumplimiento.
Por último, sobre lo que alude el tercer numeral de la sentencia de primera instancia en el que niega por improcedente la acción de cumplimiento contra la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA, se tiene que: 1. El fallo de la Inspección de Policía es de naturaleza administrativa en razón a lo que establece la H. Corte Constitucional en la sentencia T-146 de 2022: (…) Precisando la naturaleza administrativa del fallo de la Inspección de Policía del Municipio de Flandes, Tolima, es congruente, para que fehacientemente se declare la procedencia de la acción de cumplimiento contra la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA, el artículo 8 de la Constitución Política de Colombia coadyuva a dilucidar este supuesto en razón a que: “Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.” En lo que precede, la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA. Tiene la OBLIGACIÓN de proteger el predio Campo Calderón toda vez que es un mandato constitucional lo que los obliga y, por consiguiente, les atribuye una función pública transitoria hasta que, ejecuten las acciones pertinentes a materializar el fallo de la Inspección de Policía. (…) El texto ejusdem es taxativo en lo que se refiere al ejercicio arbitrario de los particulares sobre el medio ambiente; es por eso que, la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA no puede tener una actitud pasiva y arbitraria en lo que es realizar el mantenimiento, el encierro perimetral y el conjunto de acciones que aseguren el cumplimiento del fallo de la Inspección de Policía Municipal de Flandes, Tolima.
Por lo anterior, la acción de cumplimiento es PROCEDENTE toda vez que, la SOCIEDAD LEAL Y HUERTAS LTDA tiene una función pública transitoria para efectos de asegurar: 1) La prevalencia del interés general, debido al malestar social generado por los malos olores, el mal estado de la zona y el foco de infección que RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 8 significa el actual estado del predio; 2) El mandato constitucional del artículo 8, el cual, a ellos, como PARTICULARES, los obliga a proteger las riquezas naturales.” VI.
CONSIDERACIONES DE SEGUNDA INSTANCIA • Competencia del Tribunal Es competente esta Corporación para aprehender el conocimiento del presente asunto en segunda instancia, de conformidad a lo previsto en la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., así como lo dispuesto en el artículo 153 ibídem, en concordancia con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997.
Igualmente, se precisa que la decisión se asumirá en Sala dual, dado que mediante providencia del 5 de septiembre de 2024 se aceptó el impedimento manifestado por el Magistrado José Andrés Rojas Villa para conocer de las presentes diligencias. Esto se debe a su amistad íntima con todos los socios de la demandada Leal y Huertas LTDA y a su condición de copropietario del predio denominado Campo Calderón de Flandes, Tolima, sobre el que recaen las órdenes cuyo cumplimiento se pretende en el sub lite. • Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué el 27 de febrero de 2025, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Flandes y del señor Reinaldo Romero Arteaga y denegó por improcedencia el medio de control de cumplimiento, al considerar que no contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de una autoridad pública o un particular en el ejercicio de funciones públicas. • Generalidades de la acción de cumplimiento El fundamento constitucional de la acción de cumplimiento es el artículo 87 de la Constitución Política, que a la letra expresa: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.” En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 19974 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), el medio de control en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las 4 por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia.
RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 9 diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones. De este modo, el medio de control de la referencia, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Sobre el particular ha mencionado la H. Corte Constitucional “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]” (subraya fuera del texto) 5.
Para que prospere este medio de control, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997 a saber: i. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)6. ii. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace procedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). • Actos administrativos cuyo cumplimiento se depreca: Con la demanda se pretende el cumplimiento del Acta del 11 de marzo de 2022 expedida por la Inspección de Policía Municipal de Flandes, en la que se dispuso: 5 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 10 Igualmente se solicita el cumplimiento de la Resolución No. 661 del 23 de noviembre de 2022 en la que el Alcalde Municipal de Flandes resolvió el recurso de apelación contra la anterior decisión, confirmándola en su integridad.
A la letra resolvió: RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 11 Y finalmente el oficio IMP-0683-23 del 1º de agosto de 2023 expedido por la Inspección de Policía de Flandes en el que se indicó: • Caso concreto El demandante refiere en el recurso de alzada que el Municipio de Flandes tiene la obligación de garantizar los fines esenciales del Estado, como servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y por ende es la llamada a materializar los actos administrativos cuyo cumplimiento se solicita.
Igualmente señala que el señor Reinaldo Romero Arteaga, como auxiliar de la justicia, también tiene legitimación en la causa por pasiva, ya que cumple funciones públicas transitorias. Precisó que el acto administrativo IMP-0683-23 contiene un mandato imperativo e inobjetable, más allá de ser un acto de mera comunicación. Igualmente señaló que la Sociedad Leal y Huertas LTDA tiene la obligación de proteger el predio Campo Calderón, conforme al artículo 8 de la Constitución Política de Colombia, que establece la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. Además, los actos de la Inspección de Policía tienen naturaleza administrativa.
La Sala anticipa que la decisión de primera instancia que declaró improcedente el presente medio de control de cumplimiento será confirmada de acuerdo con las siguientes razones: Debe recordarse que, una de las exigencias de procedencia de la acción de cumplimiento es que el deber que se pide cumplir se encuentre consignado, entre otros, en un acto administrativo vigente, y que contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir (Arts. 5º y 6º).
Este principio está relacionado con la naturaleza del deber que debe ser exigido a través de la acción de cumplimiento y con la legitimación de las personas o entidades a quienes se les puede dirigir la acción. Para que un mandato sea imperativo, debe ser obligatorio y concreto, lo que significa que debe estar claramente definido en un acto administrativo o en una norma con fuerza material de ley.
El mandato debe ser tal que no deje espacio a la interpretación o a la voluntad del destinatario, es decir, debe implicar una obligación cuya ejecución no dependa de la discreción del destinatario. Se dirige a aquellos que tienen un deber imperativo y que no lo han cumplido, RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 12 pero este deber debe estar radicado en autoridades públicas o en particulares que actúan en el ejercicio de funciones públicas.
Esto se debe a que el medio de control de cumplimiento tiene como propósito asegurar que las decisiones de carácter público sean efectivas y se cumplan. Las autoridades son las encargadas de tomar decisiones o emitir actos administrativos que afectan el bienestar colectivo. Estas decisiones, cuando no son cumplidas, pueden ser exigidas a través de la acción de cumplimiento.
Ahora bien, aunque la acción de cumplimiento está generalmente dirigida a las autoridades públicas, se extiende también a aquellos particulares que están actuando en un contexto de funciones públicas, como en el caso de entidades privadas encargadas de la gestión de bienes o servicios públicos, o cuando un particular asume un deber claramente determinado por la ley o por un acto administrativo que emana de una autoridad pública.
En el contexto de este caso, es claro que la orden emitida por la autoridad policiva del municipio de Flandes está dirigida específicamente a la Sociedad Leal y Huerta Ltda,, quien no es una entidad pública ni un particular en ejercicio de funciones públicas, sino una empresa privada que está obligada a cumplir con ciertas disposiciones administrativas, como el cerramiento y mantenimiento del predio Campo Calderón, pero no en el marco de un mandato imperativo proveniente de un ejercicio de función pública.
Es así que, tal y como lo concluyó el a quo, el mandato cuyo cumplimiento se solicita en estas diligencias no está en cabeza de una autoridad pública ni de un particular que actúe bajo funciones públicas. En otros términos, aunque el acto administrativo sea claro y específico, el medio de control de cumplimiento solo puede dirigirse contra aquellos que estén en ejercicio de funciones públicas o que estén sometidos a un mandato de carácter público, lo cual no se da en este caso con la Sociedad Leal y Huertas Ltda. De otra parte, y si en gracia de discusión se tuviera como procedente este medio de control para hacer cumplir el mandato contenido en los actos relacionados en la demanda, advierte la Sala, de la prueba documental que obra en el expediente, que el bien inmueble sobre el que recae la obligación de cerramiento y mantenimiento, esto es, el predio Campo Calderón ubicado en el municipio de Flandes identificado con matricula inmobiliaria No. 357-32652 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de El Espinal, en el marco de un proceso de cobro coactivo iniciado por el Municipio de Flandes tiene inscrita medida de embargo desde el 15 de abril de 2011, en los siguientes términos: RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 13 (…) Consecuencia de ello, el 6 de mayo de 2022 se llevó a cabo diligencia de secuestro contra el mencionado inmueble por parte del municipio de Flandes, designando como secuestre al auxiliar de la justicia Reinaldo Romero Arteaga: RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 14 (…) Teniendo en cuenta que el secuestro es una medida cautelar mediante la cual se retira el bien del control del propietario con el fin de garantizar la efectividad del cobro de la deuda, el inmueble actualmente está bajo la custodia de la persona designada por el Municipio de Flandes como secuestre, para asegurar que el propietario no disponga de él mientras se resuelve la obligación. Por ello, el propietario -Sociedad Leal y Huertas Ltda- actualmente no tiene la posesión del bien7.
La tenencia (uso y disfrute del bien) quedó suspendida, ya que el bien fue entregado a la custodia del secuestre escogido por el Municipio de Flandes mientras se resuelve lo relativo a la deuda en el marco del proceso de jurisdicción coactiva. Es decir que, al no tener la Sociedad poder de disposición sobre el lote, no resultaría procedente exigirle el cumplimiento de las labores de limpieza y cerramiento del mismo, razón adicional para declarar la improcedencia del presente medio de control.
Así las cosas, no queda alternativa diferente para la Sala que confirmar en su integridad la decisión de primera instancia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué que declaró la improcedencia. Por lo anterior, se proferirá la siguiente…. 7 Código Civil ARTICULO 764. <TIPOS DE POSESION>.
La posesión puede ser regular o irregular. Se llama posesión regular la que procede de justo título y ha sido adquirida de buena fe, aunque la buena fe no subsista después de adquirida la posesión. Se puede ser, por consiguiente, poseedor regular y poseedor de mala fe, como viceversa, el poseedor de buena fe puede ser poseedor irregular.
Si el título es traslaticio de dominio, es también necesaria la tradición. La posesión de una cosa, a ciencia y paciencia del que se obligó a entregarla, hará presumir la tradición, a menos que ésta haya debido efectuarse por la inscripción del título. RAD: No. 007-2024-00169-02 CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS ANDREA CAROLINA DEVIA SUAREZ VS MUNICIPIO DE FLANDES – TOLIMA Y OTROS 15 DECISIÓN EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY RESUELVE Primero: CONFIRMAR la providencia impugnada proferida el 12 de septiembre de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué, a través de la cual declaró improcedente el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, notifíquese personalmente esta decisión a los interesados.
TERCERO: Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen para lo de su cargo. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha a través de medios electrónicos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx