13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 Cartagena de Indias D.T y C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-23-33-000-2018-00755-00 Demandante Fray José Cera Portela Demandado ESE Hospital Local San Juan de Puerto Rico de Tiquisio – Bolívar Asunto Reconocimiento y pago de prestaciones sociales Magistrado Ponente Edgar Alexi Vásquez Contreras II.- PRONUNCIAMIENTO Procede esta Corporación a dictar emitir sentencia dentro del proceso de la referencia. III.- ANTECEDENTES 3.1.
La demanda (fs. 1 – 7). 3.1.1 Pretensiones. La parte demandante, mediante apoderado judicial, formuló las siguientes: 1. Que se declare la NULIDAD total del acto administrativo negativo de fecha 24 de Mayo de 2018, notificado en fecha 25 de Mayo de 2018, que deniega el reconocimiento y pago AUXILIO DE CESANTÍAS en su totalidad conforme ingreso salarial, INTERESES DE CESANTÍAS, VACACIONES, PRIMAS DE VACACIONES, PRIMAS DE SERVICIO Y NAVIDAD y APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL, así como, las SANCIONES MORATORIAS de rigor, derivadas de la relación laboral y reglamentaria suscrita con esta entidad, durante el periodo de ejecución laboral que inicio el 15 de enero de 2015 hasta el 3 de noviembre de 2015, en el cargo de jefe de información mediante nombramiento y posesión contenido en la resolución N° JINFO 00152015-1 de 2015.
A título de indemnización, se solicita; 2. Que se reconozca el pago de las acreencias laborales que a la fecha no han sido pagadas, durante el periodo laboral del 2015, descritas así; a. Prestación social de AUXILIO DE CESANTÍAS en su totalidad, conforme al ingreso salarial. b. Prestación social de INTERESES DE CESANTÍAS conforme al auxilio de cesantía. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 c. Prestación social de PRIMAS DE VACACIONES. d. Prestación social de PRIMAS DE SERVICIOS. e. Prestación social de PRIMAS DE NAVIDAD. f. Vacaciones. g. Aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral – vigencia 2015, es decir, durante la relación laboral que inicio el 15 de enero de 2015 hasta el 3 de noviembre de 2015, en el cargo de jefe de información tales como;
Salud, Pensión y ARL. 3. Reconocer y pagar las SANCIONES e INTERESES MORATORIOS a raíz de la falta de pago de acreencias laborales, tal y como lo establece el artículo 65 del código sustantivo del trabajo, en armonía, con la Ley 50 de 1990, y de manera subsidiaria en caso de ser pertinente la Ley 244 de 1995 adicionada y Modificada por la Ley 1071 de 2006. 4.
Se condene en costas procesales.” 3.1.2 Hechos La parte demandante sustentó las pretensiones con base en los hechos que a continuación se resumen: Fue nombrado como jefe de la Oficina de Presupuesto en la E.S.E. Hospital Local San Juan de Puerto Rico mediante Resolución No. JINFO 00152015-1 de 2015, cargo en el que se desempeñó desde el 15 de enero al 3 de noviembre de esa anualidad, devengando una asignación salarial de $1.800.000 más $1.200.000 por concepto de bonificaciones y gastos de representación, para un total de $3.000.000.
Al momento de su desvinculación el demandado le quedó adeudando varias acreencias laborales, tales como, auxilio de cesantías, intereses de cesantías, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, vacaciones y aportes al SGSSS, lo que ha dado lugar a las consecuentes sanciones moratorias. De manera escrita presentó solicitud de reconocimiento de las citadas acreencias, la cual fue denegada mediante acto administrativo de 24 de mayo de 2018, notificado el 25 de mayo de esa anualidad. 3.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 Señaló como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 122, 123, 125 de la Constitución Política; 1 al 6 y 19 de la Ley 909 de 2004; 194 y 195 de la Ley 100 de 1993; 674 del Decreto Ley 1298 de 1994; 26 al 31 de la Ley 10 de 1990; artículos 1 al 43 del Decreto 3135 de 1968; 1, 2, 3, 13 y ss., del Decreto Ley 1042; 1 al 5 y s.s., del Decreto 1045 de 1978; 1 al 6 del Decreto 1919 de 2002; y el numeral 2 del art. 2 y s.s. de la Ley 80 de 1993.
Como concepto de la violación explicó que el acto administrativo demandado violó los artículos 1 a 4 de la Ley 244 de 1995, 1 a 5 de la Ley 1071 de 2006, y la Ley 50 de 1990, toda vez que la omisión injustificada en el pago de las acreencias laborales adeudadas al momento de su desvinculación daba lugar al reconocimiento y pago de la sanción moratoria deprecada. 3.2 Trámite.
La demanda se inadmitió el 24 de febrero de 2019 (fs. 23-24); mediante providencia de 29 de abril de 2019 se admitió (f. 70); por auto de 18 de marzo de 2022 y con el objeto de dictar sentencia anticipada con fundamento en el artículo 182A de la Ley 1437/11, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080/21, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por la parte demandante, se negó la prueba de solicitud de informe y se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Agente del Ministerio Público para que rindiera concepto.1 3.2.
Contestación. La E.S.E. accionada no contestó la demanda. 3.3. Alegatos de conclusión Las partes no alegaron y el agente del Ministerio Público no rindió concepto. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Agotadas las etapas procesales propias de la instancia no se advierten causales de nulidad que impidan a la Sala decidir de fondo el proceso.
V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer el presente proceso en primera instancia, de conformidad con el artículo 152-2 del CPACA. 1 Archivo “02AutoSentenciaAnticipada.pdf” del expediente digital. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 5.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si procede declarar la nulidad del Oficio de 24 de mayo de 2018, y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la accionada que reconozca y pague las cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad, aportes a seguridad social y la sanción moratoria reclamadas en la demanda. 5.3.
Tesis de la Sala La Sala declarará la nulidad parcial del acto acusado, tras determinar que el demandante tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague los intereses de cesantías, más la prima de vacaciones en los términos del Decreto 1045/78 y del Decreto 1919/02 que extendió el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los del orden territorial.
Por otra parte, declarará de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales frente a la pretensión referida a la sanción por mora en el pago de las cesantías, en vista de que dicha pretensión no fue objeto de reclamación previa ante la accionada; y la excepción de inepta demanda por falta de integración de la proposición jurídica completa, por no haberse demandado la Resolución No. REC-23022016-1 de 23 de febrero de 2016 que reconoció y liquidó las cesantías definitivas del demandante. 5.4.
Marco normativo y jurisprudencial. 5.4.1. De la liquidación de cesantías e intereses de cesantías. El auxilio de cesantía se rige por lo dispuesto en la Ley 6 de 1945 que, en su artículo 17, estableció esta prestación social en razón de un mes de sueldo por cada año de servicios. A partir de la expedición de la Ley 344 de 1996 se estableció un nuevo régimen de liquidación anual de las cesantías, aplicable a partir de 1997, con corte a 31 de diciembre de cada año, para los servidores públicos vinculados o que se vinculen a los órganos y entidades del Estado, cualquiera que sea su nivel (nacional, departamental, municipal o distrital).
Para reglamentar este nuevo régimen en el ámbito territorial se expidió el Decreto 1582 de 1998, para los servidores públicos vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, a quienes se les aplican los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 El Decreto 1582 de 1998, dictado en el marco de la Ley 4ª de 1992 para reglamentar los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5° de la Ley 432 de 1998, dispuso lo siguiente: “Artículo 1°. - El régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5° y demás normas pertinentes de la ley 432 de 1998.” Respecto a los intereses de cesantías, el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, establece: “2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.” Significa lo anterior, que los intereses sobre cesantías deben ser pagados por el empleador anualmente, cuando las cesantías corresponden a un año completo, pero si corresponden a menos de un año, deben pagar de forma proporcional al tiempo laborado. 5.4.2.
Sobre la prima de vacaciones y vacaciones. El artículo 150-19, literal e) de la Constitución Política establece que corresponde al Congreso fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública. Mediante la Ley 4ª/92 “(…) se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” El artículo 12 ibídem establece que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la dicha Ley. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 Teniendo en cuenta lo anterior, el presidente de la República expidió el Decreto 1919 de 2002 “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial”, extendió el régimen de prestaciones sociales de los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional a los servidores del orden territorial y sus entes descentralizados.
Así: “Artículo 1. A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas”. El Consejo de Estado, en varias sentencias, entre otras la proferida el 27 de noviembre de 2020 dentro del proceso 08001-23-33-000-2016-00608-01, y el 16 de agosto de 2018 dentro del proceso radicado con el No. 08001-23-33-000- 2014-00088-01, ha señalado que el Decreto 1919 de 2002 extendió el régimen de prestaciones sociales más no salarial de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional a los del orden territorial.
El artículo 42 del Decreto 1042/782 establece que, además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, y señaló que constituyen factores salariales: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto, b. Los gastos de representación, c. La prima técnica, d. El auxilio de transporte, e. El auxilio de alimentación, f. La prima de servicio, g. La bonificación por servicios prestados y h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión. 2 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 De conformidad con lo expuesto, no es posible reconocer a los empleados públicos de orden territorial ninguno de los factores señalados anteriormente, porque tienen carácter salarial.
No ocurre lo mismo con la prima de vacaciones y las vacaciones, porque constituyen prestaciones sociales. En efecto, al artículo 5º del Decreto 1045/78 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”, establece que constituyen prestaciones sociales, entre otros, las vacaciones y la prima de vacaciones, así: “ARTICULO 5º.
DE LAS PRESTACIONES SOCIALES. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2o., de este decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: a. Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b. Servicio odontológico; c. Vacaciones; d. Prima de Vacaciones; e. Prima de Navidad; f. Auxilio por enfermedad; g. Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h. Auxilio de maternidad; i. Auxilio de cesantía; j. Pensión vitalicia de jubilación; k. Pensión de invalidez; l. Pensión de retiro por vejez; m. Auxilio funerario; n. Seguro por muerte.
El artículo 8 ibidem establece que los empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho a quince (15) días hábiles de vacaciones por cada año de servicios, salvo lo que se disponga en normas o estipulaciones especiales. En los organismos cuya jornada semanal se desarrolle entre lunes y viernes, el sábado no se computará como día hábil para efecto de vacaciones. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 El artículo 24 ibidem establece que la prima de vacaciones creada por los decretos-leyes 174 y 230 de 1975 continuarán reconociéndose a los empleados públicos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, en los mismos términos en que fue establecida por las citadas normas.
De esta prima continuarán excluidos los funcionarios del servicio exterior. El artículo 25 ibidem establece que la prima de vacaciones será equivalente a quince días de salario por cada año de servicio. El artículo 17 ibidem establece los factores salariales para la liquidación de vacaciones y prima de vacaciones, así: “ARTICULO
17. DE LOS FACTORES SALARIALES PARA LA LIQUIDACION DE VACACIONES Y PRIMA DE VACACIONES. Para efectos de liquidar tanto el descanso remunerado por concepto de vacaciones como la prima de vacaciones de que trata este decreto, se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario, siempre que correspondan al empleado en la fecha en la cual inicie el disfrute de aquellas: a. La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b. Los incrementos de remuneración a que se refieren los artículos 49 y 97 del decreto-ley 1042 de 1978; c. Los gastos de representación; d. La prima técnica; e. Los auxilios de alimentación y de transporte; f. La prima de servicios; g. La bonificación por servicios prestados.
En caso de interrupción de las vacaciones por las causales indicadas en el artículo 15 de este decreto, el pago del tiempo faltante de las mismas se reajustará con base en el salario que perciba el empleado al momento de reanudarlas. 5.5 CASO CONCRETO 5.5.1 Pruebas relevantes para decidir. - Copia de la Resolución N° JINFO 01152015-1 de 15 de enero de 2015, mediante la cual el Gerente de la Empresa Social del Estado del Municipio de Tiquisio, nombra al demandante en el cargo de Jefe de Información (fs. 16 – 17 expediente digital). 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 - Copia del acta de posesión del demandante en el cargo anteriormente descrito (f. 18 expediente digital). - Copia de la Resolución N° 0311-2015-2 del 3 de noviembre de 2015, mediante la cual el Gerente de la Empresa Social del Estado del Municipio de Tiquisio, declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de Jefe de Presupuesto (fs. 13 – 14 expediente digital) - Copia del acta de notificación personal de la Resolución N° 0311-2015-2 del 3 de noviembre de 2015, mediante la cual el Gerente de la Empresa Social del Estado del Municipio de Tiquisio, declaró insubsistente el nombramiento del demandante en el cargo de Jefe de Presupuesto (f. 12 expediente digital) - Resolución N° REC-23022016-1 del 23 de febrero de 2016, mediante la cual el Jefe de la Oficina de Talento Humano de la Empresa Social del Estado del Municipio de Tiquisio, autorizó al fondo privado Porvenir el pago de cesantías totales al demandante por valor de $1.525.000 (f. 11 expediente digital) - Copia del oficio suscrito el 24 de mayo de 2018, por medio del cual el Gerente de la Empresa Social del Estado del Municipio de Tiquisio, reconoció adeudarle salarios, primas, vacaciones, aportes al SGSSS y negó el reconocimiento y pago de gastos de representación, auxilio de cesantías e intereses de cesantías al accionante (fs. 16 - 17). 5.5.2 Del análisis de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial.
En primera instancia advierte la Sala que el demandante solicitó la nulidad del oficio de fecha 24 de mayo de 2018, mediante el cual el hospital demandado le negó el reconocimiento y pago de las acreencias derivadas de la relación laboral que inició el 15 de enero y culminó el 3 de noviembre de 2015, a saber, i) auxilio de cesantías, ii) intereses de cesantías, iii) vacaciones, iv) primas de vacaciones, v) primas de servicio y navidad, vi) aportes al SGSSS.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la E.S.E. demandada que reconozca y pague a su favor las prestaciones sociales adeudadas, más el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación inoportuna de las cesantías. De la respuesta emitida por la E.S.E. se infiere que, la E.S.E. demandada admitió adeudarle al actor unos días de salario, vacaciones, primas y aportes al SGSSS, no obstante, frente a las cesantías e intereses de cesantías indicó haberlas 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 pagado, adjuntando la resolución de autorización de entrega dirigida al fondo privado, y negó por improcedente el reconocimiento de gastos de representación. Al documento anterior se acompañó el acto de liquidación de prestaciones sociales del demandante en el cargo, referido a las primas y vacaciones, para un valor total de $ 2.175.000, firmado por el Contador y el Gerente de la entidad.
En ese orden, estamos frente al reconocimiento expreso de una obligación en cabeza de la administración de cara al salario, vacaciones, primas y aportes al SGSSS. En sus pretensiones, indica el demandante que las acreencias laborales deprecadas deben ser reconocidas y pagadas conforme al ingreso salarial, sin embargo, no aporta certificado de los factores salariales que devengó durante la relación laboral, debiéndose tomar como tales los señalados en el acta de liquidación, esto es, cesantías e intereses, primas y vacaciones, y, como salario devengado la suma de $1.800.000 según se desprende del citado documento, en concordancia con el artículo tercero de la resolución de nombramiento en el cargo y con el artículo primero de la resolución de insubsistencia. Realizadas las operaciones aritméticas tendientes a verificar la liquidación efectuada por la E.S.E. demandada, se observa que, el período laborado fue de 290 días, y, tomando como base el salario de $1.800.000, la suma total por concepto de primas equivale a $1.450.000 y el valor proporcional de vacaciones corresponde a $725.000, como acertadamente se dispuso en el acta de liquidación. - Para sustentar la pretensión de reconocimiento de cesantías, anexó el demandante la Resolución No. REC-23022016-1 de 23 de febrero de 2016, mediante la cual el jefe de la Oficina de Talento Humano de la ESE accionada accede a la solicitud de cesantías del accionante y autoriza al Fondo de Cesantías Porvenir a pagarle las cesantías totales por valor de $1.525.000.
La Sala advierte que la resolución descrita, contiene un acto administrativo definitivo que define una situación jurídica, en la medida en que reconoció adeudar las cesantías referidas y las liquidó por el monto allí consignado. No obstante, el accionante solicitó con posterioridad las cesantías junto con las demás prestaciones sociales a que se refiere la demanda y fueron denegadas mediante el oficio de 24 de mayo de 2018, cuya nulidad se demanda. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 Luego, es claro que frente a la pretensión de cesantías definitivas la autoridad demandada profirió dos actos administrativos que, en principio, debieron ser demandados, puesto que de omitirse la demanda de uno de ellos se configura la inepta demanda por falta de integración de la proposición jurídica completa, excepción sobre la cual el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La proposición jurídica incompleta se configura en dos circunstancias, la primera de ellas, cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, y la segunda cuando el acto enjuiciado no es autónomo por encontrarse directamente relacionado con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo.
Lo anterior implica que en todo caso debe enjuiciarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular junto con aquellas decisiones, que en vía gubernativa, constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone el marco de decisión del juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, y de paso hacer idónea la eventual sentencia estimatoria.”3 El accionante pudo demandar la resolución descrita con antelación porque, como se advierte en el expediente, no consta que se hubiera notificado en legal forma, en los términos de los artículos 66 y siguientes del CPACA, y como no formuló pretensión de nulidad en su contra se configura la excepción de inepta demanda por falta de integración de la proposición jurídica completa, tal como se declarará. Pero, si en gracia de discusión se admitiera que está el Tribunal habilitado para decidir de fondo la pretensión de reconocimiento de cesantías, debería igualmente negarla, porque lo que se reclama respecto de ella es en realidad que se liquide con base en el salario que señala el actor, en el cual incluye los gastos de representación, a los que no tiene derecho por las razones expuestas en el acápite de esta providencia que niega la pretensión de su reconocimiento.
Al realizar la Sala el ejercicio de liquidación del monto de las cesantías que debieron reconocerse al retiro del accionante con base en su salario básico devengado, durante los días laborados, encontró que dicha prestación 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejo de Estado, sentencia del 2 de mayo de 2019, radicación interna 4866-18. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 ascendía a $1.525.000, precisamente el valor reconocido en la Resolución No. REC-23022016-1 de 23 de febrero de 2016. - Con relación a los intereses de cesantías solicitados, la E.S.E. se limitó a decir que no procedía su reconocimiento y pago en razón del retiro de cesantías efectuado.
No obstante, se observa que ni en el acta de liquidación de prestaciones sociales, ni en la resolución de autorización de retiro de cesantías se hizo mención de los mismos, y, como quiera que por disposición legal debieron ser cancelados directamente al actor por la E.S.E. demandada al finalizar la relación laboral, y no lo fueron, el acto administrativo demandado, en cuanto desconoce deberlos, adolece de nulidad por falsa motivación. No sobra agregar que la manifestación de la parte demandante de que no se le han reconocido ni pagado dichos intereses constituye una negación indefinida, que a la luz del artículo 167 del C. G. P. y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado invierte la carga de la prueba, por lo cual fue la ESE accionada quien debió acreditar el reconocimiento y pago de los intereses de cesantías reclamados, pero no lo hizo. - En lo tocante a la prima de vacaciones, se puntualiza que, de conformidad con la jurisprudencia citada en precedencia, todo empleado público tiene derecho al reconocimiento y pago de 15 días de salario por concepto de prima de vacaciones, los cuales se liquidarán con base en los factores salariales que señala el artículo 17 del Decreto 1045/78.
Del acto administrativo demandado, se advierte que la entidad accionada solo reconoció al demandante el valor de las vacaciones y no de la prima de vacaciones por el tiempo laborado, por ello la Sala ordenará el reconocimiento y pago de dicha prima, proporcionalmente al tiempo laborado, liquidada de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1045/78.
Advierte la Sala que, aunque el Decreto 17 establece todos los factores a tener en cuenta para liquidar las vacaciones y las primas de vacaciones, lo cierto es que solo se debe tener en cuenta el valor correspondiente a la asignación básica mensual y la prima de servicios señaladas para el respectivo cargo, pues los demás factores enunciados son factores salariales incluidos en el artículo 42 del Decreto 1042/78, y como se señaló anteriormente, los empleados territoriales no tienen derecho a dichos factores salariales. - Declaración oficiosa de la excepción de inepta demanda respecto a la sanción por el pago tardío de cesantías. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 El artículo 161 del CP.A.C.A., estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda, así: “Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]. Tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, entre otras sentencias en la providencia del 6 de diciembre de 2018, dentro del proceso radicación No. 17001-23-33-000-2016-00273-01(0380-17), la norma citada consagró la actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En esa providencia señaló que con la denominada vía gubernativa regulada por el C.C.A. y la actuación administrativa desarrollada en el C.P.A.C.A., se estableció la necesidad de que el interesado acudiera ante la administración con el fin de que se pronuncie en forma definitiva frente a sus peticiones, previo a acudir a los mecanismos de control en sede judicial.
En tal sentido, precisó: “Ahora, debe señalarse que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de vía gubernativa, ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa.4 En el asunto bajo estudio, si bien en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por el pago tardío de cesantías, lo cierto es que el 4 Al respecto ver Sentencia de 26 de abril de 2018, Consejo de Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez, radicación 52001-23-33-004-2014-00276 (3164-2015). 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 demandante no probó haberla reclamado ante la administración, pues no aportó la solicitud correspondiente, y del acto acusado tampoco se infiere que la hubiera hecho, porque en el mismo no se hace mención alguna a esta pretensión, y por ello la Sala deberá declarar de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, lo cual impide el estudio de fondo de la pretensión relativa a sanción moratoria.
Por último, se observa que el demandante aportó copia de un documento rotulado “ANEXO 3 PLANTA DE PERSONAL ESE HOSPITAL SAN JUAN DE PUERTO RICO ACUERDO 2412-2014” que está firmado por un Presidente y un Secretario, con la intención de demostrar que durante la relación laboral con la entidad demandada, además de los factores salariales descritos en el acta de liquidación de prestaciones sociales, devengaba una bonificación por gastos de representación, sin que del mismo se pueda extraer qué entidad lo expidió y con qué finalidad.
En consecuencia, dicho documento no acredita los factores salariales realmente devengados por él, máxime cuando en la misma resolución de nombramiento en el cargo, se estipuló que el salario devengado sería de $1.800.000 y no de $3.000.000 como aquí lo pretende el demandante. Adicionalmente, tal como concluyó la administración en el acto demandado, sólo es posible el pago de gastos de representación cuando sean creados por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus competencias constitucionales, para empleos del nivel territorial, mismos que en la actualidad, se encuentran consagrados exclusivamente para los gobernadores y alcaldes, razón por la cual no es posible extender su reconocimiento a otros empleados.
Conviene precisar que la finalidad de los gastos de representación no es incrementar el salario de un empleado determinado, sino otorgar un auxilio económico a quienes deben representar a la entidad en la que laboran, en actividades que demandan un decoro o solemnidad por encima del común de los demás empleados. Sobre este tópico la Corte Constitucional en Sentencia C-250 de 2003, señaló: “(…) Los gastos de representación son una parte del salario, de manera implícita reconoció que tales gastos de representación tenían una naturaleza retributiva del servicio y que, por lo tanto, se dirigirían a subvenir sus propias necesidades, con libertad plena de disposición de tales dineros, sin que fuere menester aplicarlos al cumplimiento del servicio.
Así, al formar parte del ingreso privado de cada funcionario y tiene naturaleza retributiva (…) (…) Particularmente en el sector público, a una modalidad según la cual un determinado porcentaje del salario se consideraba como gastos de 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 representación, pero con la característica especial de que se trataba de un ingreso de libre disposición del empleado, que se presumía afectado a las necesidades de representación de la empresa o la entidad (…)” La misma Corporación en Sentencia C-461 de 2004, dispuso: “(…) Los gastos de representación son emolumentos que se reconocen excepcional y restrictivamente a empleados de alto nivel jerárquico para el cumplimiento de sus funciones y que, en el sector público, son constitutivos del salario (…) Aclara que su régimen es taxativo porque debe aparecer en la ley en forma expresa y excluyente, y es restrictivo porque tiene aplicación restringida, sin ser extensivos por analogía a otros cargos no previstos por el legislador (…)” De acuerdo con lo anterior, los gastos de representación constituyen en el sector público un ingreso de libre disposición del empleado, reconocido de forma excepcional a empleados de alto nivel jerárquico para el cumplimiento de sus funciones de representación de la empresa o la entidad.
En conclusión, de conformidad con la normativa vigente, los gastos de representación a nivel territorial únicamente están previstos para los alcaldes y gobernadores, según lo disponen los decretos salariales que expide anualmente el Gobierno Nacional, por lo que en este caso no procede su reconocimiento y pago frente al cargo que ocupó el demandante.
Por todo lo expuesto, a juicio de la Sala, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima de vacaciones y los intereses de cesantías causadas entre el 15 de enero al 3 de noviembre de 2015, por tanto, se declarará la nulidad parcial del acto acusado. 5.2.2.1. Indexación La suma que resulte a favor de la demandante, deberá ser actualizada hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, aplicando la siguiente fórmula, mes a mes: R= Rh índice final índice inicial En la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el equivalente en pesos al valor dejado de pagar (mesadas insolutas) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente a la fecha en que debió hacerse el pago completo de cada una de las mesadas causadas). - De la condena en costas.
En el presente caso procede la aplicación del artículo 188 del C.P.A.C.A que remite al artículo 365 del Código General del Proceso, de acuerdo con el cual se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Como la presente demanda se decide en forma parcialmente favorable al demandante, no habrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.
FALLA PRIMERO: Declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, por no agotar la reclamación administrativa respecto de la pretensión referida a la sanción por mora en el pago de las cesantías, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Declarar igualmente probada la excepción de inepta demanda por falta de integración de la proposición jurídica completa respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de cesantías definitivas.
SEGUNDO: Declárese la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 24 de mayo de 2018, en cuanto la E.S.E. Hospital San Juan de Puerto Rico de Tiquisio – Bolívar, negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima de vacaciones y los intereses de cesantías causados durante el período en que prestó sus servicios como Jefe de Información, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la E.S.E. Hospital San Juan de Puerto Rico del municipio de Tiquisio – Bolívar reconocer y pagar al demandante a) los intereses de cesantías y b) la prima de vacaciones a la que tiene derecho en los términos del Decreto 1045/78. 13001-23-33-000-2018-00755-00 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 074/2022 SALA DE DECISIÓN No. 005 Las sumas que se reconocen a favor del demandante, serán ajustadas aplicando la siguiente fórmula: Índice Final R= Rh ---------------------- Índice Inicial Según la cual el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma adecuada, multiplicando por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) sobre el índice inicial vigente a la fecha de que debió efectuarse el pagó de la obligación.
CUARTO: Esta sentencia se cumplirá conforme lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 193 del C.P.A.C.A.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: Déjense las constancias de rigor en el sistema TYBA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS