63-001-2333-000-2019-00030-00. · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, cinco (05) de febrero de dos mil veintiséis (2026). MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. RADICACIÓN: 63-001-2333-000-2019-00030-00. DEMANDANTE: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. DEMANDADO: ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS.

INSTANCIA: PRIMERA. TEMA: DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DE CONTRATOS. 002-001-2026 I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas las etapas procesales correspondientes sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío a proferir la sentencia de primera instancia que en derecho corresponde, dentro del proceso de la referencia, promovido por INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. - en adelante INGESTRUCTURAS S.A.-, contra la ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios -en adelante Hospital San Juan de Dios-.

II.

ANTECEDENTES. 2.1 La Demanda1. INGESTRUCTURAS S.A., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, actuando a través de apoderado, instauró demanda contra el Hospital San Juan de Dios, pretendiendo que se declare que en la ejecución del contrato de obra No. 05 de 2014, se presentó un rompimiento de la ecuación económica o desequilibrio económico, por hechos imputables a la entidad demandada, durante la etapa previa -planeación- hasta la adjudicación del contrato y su ejecución, lo cual ocurrió por hechos ajenos a la voluntad del contratista que resultaron imprevisibles para este.

Consecuente con dicha declaratoria, pidió reparar al contratista los perjuicios causados y por ende, reconocer y pagar a INGESTRUCTURAS S.A.: i.) Por concepto de suma adicional que afectó el equilibrio económico del contrato un valor equivalente a $3.729.516.358, teniendo en cuenta que incluso, la adición presupuestal realizada fue inferior a los valores reales que debieron contemplarse en virtud a la variación del mercado, como quiera que el presupuesto real de obra debió estimarse por un valor de $12.509.574.513; además, solicitó que ese monto se indexara conforme a las fechas reales de pago.

Para los efectos pertinentes, explicó que los $3.729.516.358 correspondían a la sumatoria de $2.869.116.935 (calculados a partir de la variación de precios que afectaron mayores costos en la ejecución de la obra) y de $860.399.423 (calculados a partir de la variación de precios que afectaron “el AIU” -Administración, Imprevistos y Utilidad- del contrato). ii.) Los intereses moratorios derivados de los pagos extemporáneos que realizó el contratante en un equivalente a $191.825.235, toda vez que la facturación había cumplido con los requisitos legales; en ese sentido, acotó que sin perjuicio del ajuste económico del contrato por los mayores valores que afectaron el presupuesto de obra, el contratista tuvo el deber de cancelar oportunamente los valores adeudados una vez 1 One Drive Carpeta SA630012333000201900030-00 Archivo 001DemandaContractual.pdf. – Tribunal.

A continuación, en una tabla detalló datos atinentes al acta de factura, fecha de emisión y vencimiento de la factura, el total facturado, la fecha efectiva del pago y los días de mora, con miras a concluir que los intereses moratorios reclamados debían reconocerse por las facturas con fecha de emisión 23 de diciembre de 2014 (Acta 001) y, 22 de septiembre de 2016 (Actas 013 y 014) que habían sido canceladas por fuera de los vencimientos; así mismo, solicitó que los valores se indexaran conforme a las fechas de pago relacionadas. iii.) Los perjuicios causados en la modalidad de daño emergente, a título de indemnización por los pagos extemporáneos, incumplimiento de plazos pactados, “el PAC” (Plan Anualizado Mensual de Caja) y la extensión injustificada del contrato, con los cuales se generaron detrimentos en la liquidez de la sociedad, así como falta de solvencia financiera y económica para atender oportunamente: § Los diferentes créditos adquiridos para gestionar la operatividad de la empresa, lo cual conllevó al incumplimiento de deudas (sin cancelar hasta la fecha) y pago de intereses moratorios.

Puntualizó que, según la relación de las obligaciones registradas en el Banco de Occidente, los pagos extemporáneos por parte de la entidad demandada devinieron en que asumiera una carga por concepto de intereses moratorios en un equivalente a $74.585.327, así como cuentas por pagar que ascendían a $113.104.718 con sus respectivos intereses. § Obligaciones tributarias tanto del orden nacional como territorial sobre: a.) Impuesto de Industria y Comercio (ICA) por concepto tanto de intereses moratorios en suma equivalente a $ 35.758.000, como de cuentas por pagar en total de $73.146.429, con sus respectivos intereses moratorios, b.) Retención en la Fuente a título de Impuesto sobre la Renta y Complementarios, por concepto de intereses moratorios en cuantía de $ 13.228.000, cuentas por pagar que ascendían a $56.589.000, con sus respectivos intereses moratorios y, sanciones por extemporaneidad en la declaración por un monto igual a $57.583.000 y, c.) Impuesto al Valor Agregado (IVA) por concepto de intereses moratorios equivalentes a $20.774.000, cuentas por pagar que ascendía a $68.192.000, con sus respectivos intereses y sanción por extemporaneidad en la declaración por un total de $28.320.000; todos estos valores indexados. iv.) Indemnización por desequilibrio económico del contrato, con el cual se afectó la estructura financiera de la compañía, en razón a que perdió su capacidad operativa proyectada y el crecimiento económico de su patrimonio, según se evidenciaba en un cuadro comparativo de declaraciones de renta que plasmó para demostrar el comportamiento histórico de la sociedad, concluyendo que la pérdida del patrimonio bruto de la empresa equivalía a $3.444.611.000, monto que además debía indexarse. 2.1.1.

Hechos. Al interior del escrito introductorio, se expusieron los siguientes fundamentos fácticos: Relacionados con la celebración del contrato de obra No. 05 de 2014. § INGESTRUCTURAS S.A. era una sociedad anónima constituida entre particulares, mediante escritura pública otorgada el 25 de junio de 1999, que se regía por el derecho civil y comercial. § El Hospital San Juan de Dios dentro de su Plan Anual de Inversiones y conforme a dispuesto en el Acuerdo 016 del 09 de 2013 proferido por su junta directiva, autorizó al Gerente de la entidad para “suscribir y ejecutar contrato de obra para la ampliación y rediseño de la Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. Unidad de Cuidados Intensivos, movilización de quirófanos y laboratorio clínico, incluyendo la modernización de redes y la central de esterilización (…) por valor de $5.834.520.921,92”. § Con sustento en la referida autorización, se emitió pliego de condiciones No. 004 de 2014 en el cual se identificó como necesidad suplir las metas de modernización de la infraestructura física de la ESE para la prestación adecuada de servicios de alta complejidad, que incluía equipamiento nuevo, circunstancia que permitió advertir desde esa etapa sobre el deber de instalar equipos que no estaban a la venta en el mercado colombiano; como hecho relevante, en dicho pliego de condiciones se estableció que la revisión y distribución de los riesgos del contrato, se adelantaría en audiencia pública programada para el 21 de julio de 2014 con los proponentes interesados. § Para la financiación del proyecto, se contempló desde la etapa de estudios previos y en el pliego de condiciones, que se emplearían recursos destinados desde el Fondo Nacional de Regalías, lo cual implicaba el deber de socializar y articular el proyecto con el nivel central de la Rama Ejecutiva, por estar involucrados recursos del Tesoro Nacional; en ese orden de ideas, se expidió el Certificado de Disponibilidad Presupuestal -en adelante CDP- No. 073 del 09 de julio de 2014 por valor de $6.193.048.042. § INGESTRUCTURAS S.A. y el señor Julián Antonio Gordillo Cárdenas constituyeron a través de documento privado del 15 de julio de 2014, la Unión Temporal San Juan de Dios con el objetivo de presentarse como oferentes a la invitación pública realizada por la ESE, presentando carta de intención el 17 de julio de 2014. § El 23 de julio de 2014, conforme a lo señalado en el pliego de condiciones, se llevó a cabo “visita al sitio de ejecución del proyecto” y en la misma, la Unión Temporal San Juan de Dios esbozó diversas recomendaciones para la revisión y adjudicación de riesgos asociados al contrato (relacionadas con los planos y memorias de diseño, la forma de pago, discriminación de actividades en el cronograma, tiempo sujeto a trámites de importación para lograr la puesta en obra de equipos tales como aires acondicionados, mesones y pisos), en aras a mantener la ecuación económica del contrato; sin embargo, la entidad contratante actuó al margen del procedimiento, pues en lugar de tramitar en la audiencia las advertencias del proponente, les dio un tratamiento de meras observaciones al pliego de condiciones, sin provocar ajustes o cambios al mismo, pese a que estos fueron requeridos por el proponente con base en las facultades y prerrogativas contempladas en la Ley respecto a la asignación de riesgos. § El contrato fue adjudicado a la Unión Temporal San Juan de Dios por un valor de $5.834.293.769 y se formalizó mediante Resolución No. 0734 del 11 de agosto de 2014; el 25 de agosto de agosto siguiente se suscribió acta de inicio, expidiéndose el CDP No. 473 de 2014; como supervisor del contrato se designó al Ingeniero Ricardo Alonso Zapata.

Relacionados con la ejecución del contrato de obra No. 05 de 2014. § Durante la ejecución del contrato surgieron varias modificaciones, tales como suspensiones, reinicios, adiciones, entre otros, para lo cual, se citaron algunos apartes relevantes de su contenido. § Realmente el contrato se extendió desde el 25 de agosto de 2014 hasta el 11 de mayo de 2016 (plazo de 21 meses); la forma de pago contempló un 40% por anticipo, 50% por actas parciales y un 10% con la ejecución del 100% de la obra, por un valor total a $ 8.751.432.186. § En un cuadro ilustrativo del presupuesto inicial del proyecto y del presupuesto de licitación de obra, se discriminaron las cifras históricas de cada uno, con base en las cuales fue posible determinar que no se presentó una variación preponderante, pues el primero se estableció por un monto de $ 5.834.622.577 y el segundo por $5.834.293.769.

También, se efectuó una relación del presupuesto final del proyecto conforme a las adiciones del contrato calculando sus valores, que arrojaron un total de $8.747.150.958. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. § Hubo inconsistencias en las adiciones del contrato, en tanto: i.) no se contemplaron las variables del presupuesto que afectaban el poder adquisitivo de la moneda, ya que estas debieron ajustarse al menos con el IPC ante la indebida planificación del Hospital San Juan de Dios que conllevó a una ejecución contractual que sobrepasó diferentes períodos fiscales, ii.) no se tuvieron en cuenta las fórmulas necesarias para mantener el equilibrio económico entre las partes, máxime atendiendo a que la entidad conocía que el cambio de la Tasa Representativa del Mercado (TRM) del dólar, afectaba los costos en que incurría el contratista, iii.) solo se siguieron cálculos aritméticos, toda vez que se estimó un aumento del 50% sobre el valor inicial del contrato al tenor de lo dispuesto en las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 pero desconociendo las previsiones legales y jurisprudenciales relativas a mantener el equilibrio económico. § Mediante oficio del 11 de julio de 2016, con ocasión a solicitud elevada por la gerencia del Hospital San Juan de Dios, el interventor del contrato realizó algunas advertencias sobre las modificaciones, las cuales a juicio de INGESTRUCTURAS S.A revelaban que en el desarrollo del contrato No. 05 de 2014 se rompió el equilibrio económico generando perjuicios solo al contratista y las mismas consistieron grosso modo en que: i.) las cantidades de obras superaron los valores inicialmente pactados, incluso en las diferentes adiciones presupuestales, originando así una carga mayor en la ejecución para la Unión Temporal, ii.) la obra sobrepasaba el objeto contractual, pues los diseños estructurales, eléctricos, hidráulicos, arquitectónicos y la red de incendios estaban incompletos por ausencia de especificaciones constructivas y tampoco se ajustaban a la normatividad vigente, iii.) el contrato estuvo afectado por el mayor tiempo de ejecución y el cambio monetario en especial del dólar, ya que el presupuesto se elaboró para una ejecución de 06 meses y, iv.) se desarrollaron obras adicionales a solicitud del contratante y los valores cancelados no alcanzaron a cubrirlas. § Según las actas de supervisión, el contratista cumplió con el 100% de sus obligaciones contractuales; en acta de supervisión del período 20 de noviembre a 20 de diciembre de 2015 quedó expresado que la ejecución del contrato fue modificada a solicitud del Hospital San Juan de Dios por falta de recursos, con lo cual, el contratante reconoció que el presupuesto inicialmente proyectado, no fue suficiente para atender la obra requerida junto con las adiciones de obra que se generaron.

Relacionados con la ejecución del contrato de obra No. 05 de 2014. § Llevó a cabo una relación de los pagos pactados y los contrastó con los pagos efectivamente realizados para precisar que: i.) los valores de los anticipos fueron amortizados en las facturas emitidas por el contratista, ii.) el contratante solicitó de manera reiterada la anulación de facturas ante la falta de recursos en los plazos pactados, con el fin de evitar vencimientos prolongados de pago, aspecto que daba cuenta de la incapacidad de la ESE para responder de forma puntual a sus obligaciones, iii.) el valor total del contrato se estimó en $8.751.432.186, pero solo se realizó facturación por $8.747.150.950, quedando un saldo insoluto sin ejecutar por $4.281.236, iv.) el no cobro del excedente por $4.281.236, obedeció a que el contratante se sujetó a los precios presupuestales en la adición, es decir, a los inicialmente acordados aun reconociendo que le generaban pérdida, en tanto los costos asumidos por precios unitarios estaban desactualizados en virtud a las fluctuaciones del mercado, aunado a las suspensiones y ampliaciones de término ocurrieron por causa del contratante, no imputables al contratista, v.) el contratante no ajustó el Plan Anualizado Mensual de Caja -PAC para atender los requerimientos financieros de la obra, causando pagos extemporáneos y exigencias correlativas de anulación de facturas para evitar arbitrariamente los vencimientos. § Las modificaciones contractuales incidieron en afectaciones a los precios del mercado, toda vez que esto no dependía solo de la planificación, sino que estaba inmerso en la responsabilidad de atender los factores socioeconómicos y financieros que impactaban el mercado y que salvaguardaba el equilibrio económico del contrato, tal como lo reconocía la doctrina y la jurisprudencia. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. § La certificación expedida por la Superintendencia Financiera frente a los antecedentes históricos del comportamiento de las tasas de interés, debía aceptarse como un hecho notorio relacionado con los diferentes factores que afectaban los precios y cargas presupuestales de la empresa. § En el contrato se causaron mayores valores provenientes del cambio del dólar así como de las tasas de interés que afectaron los flujos de caja; para evidenciar lo propio, se elaboró una matriz técnica de cálculo actuarial de dichos factores, identificando el concepto del costo relacionado con la obra y su valor en el mercado al momento de la suscripción del contrato, y luego, dichas cifras fueron ponderándolas con las Tasas Representativas del Mercado (TRM) reconocidas en el estudio económico inicial y la variación de los precios en el tiempo por el aumento del dólar dando como resultado que: i.) hubo una falta de previsión de riesgos por parte del contratista, ii.) en las adiciones se empleó una fórmula “artificialmente baja” al considerar como precios de mercado de obra los valores iniciales del contrato y no calcularlos conforme a sus fluctuaciones, iii.) los términos iniciales de ejecución se ampliaron injustificadamente, por indebida planificación y diseños de obra, aunado a la falta de recursos para ejecutar pagos oportunamente. § Las proporciones de participación del presupuesto inicial de estipularon así: i.) administración: 25% del costo de la obra, ii.) imprevistos: 1% del costo de la obra y iii.) utilidad: 4% del costo de la obra; una vez identificado el valor total de la obra, el AIU (Administración, Imprevistos, Utilidad) debió considerarse en una proporción del 23,07%; por tanto, si bien al contrato inicial de $5.834.293.769 se le realizó una adición por $2.917.138.417, para un presupuesto de obra final equivalente a $8.751.432.186, dicha cifra resultaba inferior a los valores que en realidad debieron contemplarse por la variación del mercado, pues el equilibrio económico del contrato se daría con un presupuesto real de obra de $12.509.574.513, causándose una diferencia por $3.729.516.358, costos que no se hubieran generado de haberse cumplido con el contrato en el término de 06 meses inicialmente pactado. § Se hizo un recuento de las pretensiones, explicando como las mismas estaban relacionadas con los pagos extemporáneos, las cargas tributarias que comprometían el Impuesto de Renta, el Impuesto sobre las Ventas (IVA), de Industria y Comercio, la Retención en la Fuente, así como con los intereses moratorios, las cuentas por pagar con sus respectivos intereses moratorios y las sanciones por extemporaneidad en la declaración, reclamadas por la hoy demandante § El 05 de septiembre de 2018 se presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 13 Judicial delegada para Asuntos Administrativos, y la audiencia celebrada el 11 de octubre siguiente se declaró fallida, tal como constaba en acta de la misma fecha. § El medio de control de controversias contractuales no estaba afectado por el fenómeno de la caducidad, porque a la fecha de presentación de la demanda, el contrato no se había liquidado.

Para sustentar dicho planteamiento, se afirmó que el acta del 11 de mayo de 2016 se generó para la mera entrega y recibo de la obra, pero no para establecer las obligaciones generales del contrato, de tal forma que la entidad contratante mediante oficio No 1854 expedido el 08 de marzo de 2017, solicitó al interventor del contrato la documentación respectiva y la proyección del acta de liquidación; tampoco se había cobrado el excedente del contrato por valor de $4.281.236, circunstancias que a todas luces permitían colegir la falta de liquidación del contrato, pues de no ser así, la entidad contaría con la respectiva liberación presupuestal de registro correspondiente. 2.1.2.

Normas violadas. § Constitución Política art. 83. § Ley 1437 de 2011 arts. 2° y 3°. § Ley 80 de 1993 arts. 25 y 26. 2.1.3. Concepto de violación. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios.

En resumen, se aludió al principio de equilibrio económico de los contratos estatales, de cara a la jurisprudencia del Consejo de Estado, citando en lo permite apartes de sentencia dictada el 02 de julio de 2015; seguidamente, se hizo referencia al principio de planeación a partir de las consideraciones vertidas en sentencia del 01 de diciembre de 2008 proferida por la misma Corporación, para concluir que las inconsistencias relativas a la planeación en el contrato de obra No. 05 de 2014 estaban demostradas en los cambios provocados por el Hospital San Juan de Dios frente a los diseños y obras a realizar y la falta de recursos para atender las obligaciones financieras del contrato, situaciones plasmadas en las actas parciales de ejecución, los actos modificatorios, las suspensiones de obra y en el informe del interventor.

Sostuvo que para establecer el desequilibrio económico debía determinarse si las partes actuaron de buena fe, traducida en el caso concreto en que la afectación económica se dio por hechos ajenos al contratista ya que no estaba en la capacidad de reconocer al momento de firmar los actos modificatorios del contrato lo que ocurriría frente a las variaciones de los indicadores económicos, máxime cuando el contratista al momento de presentar su propuesta económica señaló la necesidad de establecer riesgos asociados al contrato, pero esa circunstancia no fue tomada en cuenta por la ESE.

En ese orden de ideas, arguyó que el sub examine se situaba en la teoría de la imprevisión, en virtud a que el contrato se transformó por un suceso excepcional que no dependió de la voluntad de los contratantes y que razonablemente no podía entrar en sus previsiones al momento de la suscripción del contrato y o sus modificaciones, especialmente teniendo en cuenta que la cláusula de revisión de precios no fue acordada por los intervinientes por causa del contratante, pese a que el contratista advirtió sobre la necesidad de hacerlo.

Arguyó que la licitación y los contratos involucrados en la controversia, se regían por el Estatuto General de la Contratación Pública y por consiguiente, le eran aplicables los principios contractuales de la Ley 80 de 1993: § Principio de Economía: pues desde antes del inicio del proceso de selección que conllevó a la suscripción del contrato, se fijaron unos términos y recursos para una obra sin el lleno total de los requisitos, los cuales a la postre implicaron adiciones e indujeron en error a los oferentes para que realizaran oferta con condiciones inadecuadas. § Principio de Planeación: como quiera que el pliego de condiciones no tuvo en cuenta las necesidades reales de la obra y la disposición efectiva de los recursos para ejecutar los pagos, conforme al presupuesto proyectado desde la licitación, induciendo en error a los oferentes al establecer en el pliego de condiciones unas obras, cantidad de materiales y tiempos de ejecución imposibles de cumplir, que devinieron en adiciones del contrato; dicha situación constituía plena prueba respecto a la falta de planeación y coordinación de la ESE, en conjunto con las afirmaciones efectuadas por el interventor del contrato, al reconocer la falta de planeación en los diseños y obra a ejecutar, además de la indebida planificación de fondos dinerarios para atener oportunamente los pagos del contratista. § Principio de Responsabilidad: pues el Hospital San Juan de Dios debía reconocer la vulneración de los intereses económicos de INGESTRUCTURAS S.A. por los costos adicionales que debió asumir en la ejecución de las obras derivada de los cambios de precios en el mercado y las indemnizaciones por concepto de los mayores valores a su cargo ante la imposibilidad de atender obligaciones financieras y tributarias. § Principio de Eficacia: en tanto la entidad contratante pasó por alto las directrices y la determinación de riesgos en el proceso contractual. § Principio de Celeridad: en virtud a que la ESE no contaba con los diseños reales frente a las obras a ejecutar. 2.2.

Contestación del Hospital San Juan de Dios. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. Se pronunció frente a los hechos indicando que algunos eran ciertos, otros parcialmente ciertos y los restantes correspondían a interpretaciones que no se ajustaban a la realidad, precisando que: § Si bien la entidad adelantó proceso de selección para la suscripción de un contrato de obra cuyo objeto era la ampliación y rediseño de la unidad de cuidados intensivos (UCI), la movilización de quirófanos y el laboratorio clínico, resultaba errado afirmar que se había proferido “pliego de condiciones No. 004 de 2014”, puesto que en realidad se trató de un proceso de convocatoria pública que contó con autorización de la Junta Directiva No. 004 de 2014 para la celebración de un contrato de obra, que incluía la instalación de equipamiento en la infraestructura; respecto a esta última afirmación, indicó que la misma se erigía como un claro indicativo de que independientemente de la importación o no de los elementos, se trataba de una condición plenamente conocida por el proponente y, futuro contratista, impidiendo con ello que las supuestas afectaciones económicas tuvieran como base esa circunstancia. § Dentro del cronograma, la entidad estableció la celebración de una audiencia para la revisión y discusión de riesgos, misma que se adelantó en debida forma, teniendo en cuenta que el Manual de Contratación de la ESE determinaba que su celebración y desarrollo dependían de la asistencia y participación de los interesados en el proceso; anotó que el representante legal de la sociedad demandante había participado en tal diligencia, quedando la constancia respectiva tanto de sus intervenciones como de las respuestas ofrecidas por la entidad. § En cuanto a la diligencia de visita al sitio de obras, indicó que lo esgrimido en el escrito introductorio correspondía a una posición del accionante, al igual que los hechos dirigidos a sustentar la ruptura económica del contrato, ya que no tipificar, asignar ni cuantificar un presunto riesgo, en manera alguna implicaba que debiera existir un reconocimiento económico, aunado a que si bien sobrevinieron modificaciones en el contrato de obra, estas fueron consentidas y aceptadas por el contratista de mutuo acuerdo, en pleno uso del principio de autonomía de la voluntad y por lo tanto sus aseveraciones constituían posiciones jurídicas y no fundamentos fácticos. § La Unión Temporal San Juan de Dios fue conformada por INGESTRUCTURAS S.A. y el señor Francisco Ramón Ríos Daniel, y no por Julián Antonio Gordillo Cárdenas; por consiguiente, debía entenderse que quien acudía al medio de control era INGESTRUCTURAS S.A. como persona jurídica y no como miembro de la Unión Temporal. § No era la etapa pertinente para expresar inconformidades frente al plazo de ejecución y los diseños, en tanto pese a aducir que los mismos no cumplían condiciones, el hoy demandante elevó su oferta y posteriormente fue contratado para la ejecución de la obra, aceptando dichos términos; esa situación, entre otras cosas, develaba una posible vulneración al principio de buena fe contractual al pretender reconocimientos económicos producto de las propias omisiones, máxime cuando se trató de proponente único dentro del proceso de selección. § El actor confundía las observaciones que elevó en la audiencia de alcance y aclaración, con posibles falencias de los estudios y diseños, empero, de un lado tales aspectos estaban desarrollados en el proceso de selección, pues de otro modo, sería ilógico que presentara propuesta sin saber a qué se estaba obligado, cuando por ejemplo los planos y diseños estaban contenidos en la fase previa del proceso de selección y podían ser consultados por cualquier interesado en el Hospital y, del otro, la importación de algunos equipos, era un hecho conocido por el proponente, siendo del resorte de su competencia adoptar las medidas pertinentes para evitar efectos negativos. § Las suspensiones se realizaron por mutuo acuerdo entre las partes, sin salvedades por el contratista; de igual modo, las adiciones se sustentaron en la existencia de nuevas actividades en el proceso de demolición y limpieza de la estructura por elementos que estaban ocultos en las obras y que por tanto, escapaban a la responsabilidad de los interesados, no obstante, se efectuaron ajustes complementarios en los diseños Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. arquitectónicos, eléctricos, hidráulicos, sanitarios, estructurales, así como en la red de extinción y detención de incendios, sistema de ventilación, redes de gases y en general todo lo que competía al proyecto. § Con la adición al valor del contrato por $2.917.144.062, se reconocieron al contratista las mayores cantidades de actividades requeridas para la ejecución de obras y de paso, se sustentó el mayor plazo de ejecución. § Las cantidades de obra quedaron establecidas tanto en contrato inicial como en las modificaciones; así mismo, se señalaron en el Acta Final No. 14 de liquidación, en la cual se determinó el balance total del contrato y las cantidades ejecutadas con los respectivos valores unitarios acordados; en ese sentido, si el contratista pretendía el reconocimiento de montos mayores a los pactados o cualquier otra variable, debió haberlo plasmado en cada uno de los acuerdos, pues hacer reclamaciones económicas posteriores, no resultaba válido como quiera que el equilibrio económico del contrato se fijaba en la oferta, el contrato, sus modificaciones o adiciones. § Si bien el contrato adicional no podía superar el 50% del valor inicial, esto no implicaba que se hubiera tratado de un precio global, toda vez que en los contratos a precios unitarios, el valor final correspondía a la multiplicación de las actividades ejecutadas por el valor del precio unitario, y en el caso concreto los pagos se adelantaron conforme a los valores unitarios pactados por las partes y refrendados en cada modificación. § La solicitud del contratista y el informe del interventor fueron el sustento para las adiciones del contrato. § Las presuntas anotaciones a mano alzada alegadas por el contratista, no resultaban válidas debido a la naturaleza de los documentos que pretendían cuestionarse. § En el contrato inicial se pactó anticipo, pero en la adición no se tuvo en cuenta; sin embargo, posteriormente las partes decidieron incluirlo.

La amortización no se aplicaba en la facturación sino en las actas, pues el anticipo por regla general no era facturado al no ser considerado pago. § Los valores que la entidad debía respetar en desarrollo del contrato correspondían a los ofertados por el contratista y los establecidos en las adiciones, en aras a salvaguardar el equilibrio económico. § Por tratarse de un contrato de obra, el solo transcurso del tiempo no afectaba el equilibrio económico, ya que el cambio en el valor de la moneda no comportaba un riesgo propio de este tipo de contratos, sino de aquellos elementos que requieren importación; a su vez, los materiales y/o elementos que se conseguían en el mercado local, no resultaban afectados por el cambio monetario. § Las sanciones impuestas al contratista eran ajenas a la entidad, en tanto el legislador no previó una conexión entre estas y la cancelación de deudas a terceros por parte del acreedor, menos atendiendo a que se trataba de créditos de carácter personal sin relación con la ejecución contractual, especialmente porque se trataba de obligaciones adquiridas incluso antes de que iniciara el proceso de selección. § La consecuencia por la supuesta mora en el pago de tres (03) facturas, no era otra que el reconocimiento de intereses moratorios, no la asunción de sanciones por la extemporaneidad en la cancelación de obligaciones tributarias; en similar sentido, resultaba ilógico pretender el reconocimiento de valores por la mora en el pago del IVA, toda vez que ese impuesto lo cancelaba el usuario final, es decir, que por cada servicio prestado por el accionante a terceros debía descontarse el monto del IVA y cancelarlo a la DIAN. § Afirmar que la situación financiera de una empresa dependió de un solo contrato, era un despropósito.

Sostuvo que el mayor plazo de ejecución se originó por vicisitudes de la obra, sobre las que el contratista esbozó su consentimiento libre de vicios y sin hacer salvedades frente a posibles afectaciones presupuestales. Resaltó que el equilibro económico del contrato no dependía del reconocimiento de los valores del mercado por actividades ejecutadas, sino que el mismo estaba marcado desde el momento de ofertar o suscribir el contrato, advirtiendo con ello que los precios cancelados por la entidad eran los mismo ofertados por el contratista al momento de proponer y suscribir el contrato; en ese contexto, era dable inferir que los supuestos reconocimientos por préstamos de la sociedad contratista, la pérdida de su condición financiera, las sanciones monetarias, el pago de impuestos a su cargo, así como las sanciones monetarias impuestas, carecían de nexo causal con el contrato de obra No. 05 de 2014.

Apoyó su defensa en que: i.) los mayores plazos de ejecución se dieron incluso por solicitudes del propio contratista, y en todos los casos fueron acordados por las partes, sin que el interesado efectuara salvedad alguna ni solicitara reconocimientos económicos, motivo por el cual, de cara a lo indicado por el Consejo de Estado sobre la materia, dicho reclamo resultaba improcedente, en virtud a que no operaron factores externos (teoría de la imprevisión o causas imputables a la administración por el ejercicio legítimo de su condición de autoridad o en ejercicio de poderes excepcionales), sino un indebido análisis de los diseños puestos a disposición del contratista, ii.) mediante la adición No. 02 del 26 de mayo de 2015 se incrementó el valor del contrato precisamente con ocasión a las mayores cantidades de obra, según lo acordado por las partes, incluyendo la ratificación de los precios unitarios, con lo cual se evitaron rupturas del equilibrio económico contractual; en cuanto a la variación del dólar, si bien se alegaron supuestas afectaciones por elementos requeridos en la obra, en la demanda no se hizo una relación puntual sobre los mismos, incumpliendo así con la demostración de los presuntos perjuicios causados, iii.) pese a que se hizo una relación de las facturas, no se probaron las fechas de su radicación o que reunían los requisitos para el pago y tampoco se refirieron las condiciones puntuales que debía cumplir el contratista para los pagos, permitiendo descartar la supuesta mora en el pago de facturas y, iv.) los créditos vencidos con entidades financieras y las sanciones por mora derivadas de la cancelación de impuestos eran obligaciones de tipo personal de la sociedad demandante y además, la ESE cumplió con los compromisos económicos pactados, sin que el contratista hubiera presentado discrepancias (antes de incoar la demanda).

Como excepciones previas, propuso las que denominó: i.) “incapacidad o indebida representación del demandante”, en tanto el medio de control se promovió por INGESTRUCTURAS S.A., sociedad que a su vez conformó la Unión Temporal San Juan de Dios, no obstante, los contratos se suscribieron entre esta última y la ESE, y no directamente con INGESTRUCTURAS S.A., motivo por el cual, el legitimado para acudir a la jurisdicción era el representante de la Unión Temporal y no la sociedad, máxime cuando ni siquiera concurrió como integrante de la pluricitada Unión Temporal y de ser así, según el porcentaje de participación, le correspondía reclamar solo sobre el 70% y no por la totalidad de las acreencias y, ii.) “no haberse ordenado la citación de otras personas que la Ley dispone citar” al no haberse vinculado como litisconsorte necesario al otro miembro de la Unión Temporal, es decir, el señor Francisco Ramón Ríos Danies, pues las decisiones a adoptar en el proceso lo afectarían.

Adicionalmente, formuló como medios exceptivos de fondo: i.) “indebido agotamiento de la conciliación prejudicial” teniendo en cuenta que quien acudió a esa etapa previa, fue INGESTRUCTURAS S.A. sin establecer su calidad de miembro de la Unión Temporal San Juan de Dios ni su porcentaje de participación en las pretensiones que formuló, ii.) “improcedencia de la acción por liquidación del contrato sin salvedades y por extemporaneidad en las solicitudes de reconocimiento económico” toda vez que contrario a lo señalado por la parte actora, el contrato estaba debidamente liquidado según Acta Final No. 014 o acta de liquidación, en la cual, quedó plasmado el valor total de las obras ejecutadas y se Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. estableció un balance final del contrato, definiendo que no existían saldos por cancelar al contratista; así mismo, tanto en el encabezado como en el contenido se precisó que el documento correspondía al “acta final-liquidación” y fue suscrito por los representantes de los extremos contratantes, sin que el contratista hiciera salvedades por posibles reclamaciones, por lo que cualquier inconformidad al respecto sería extemporánea al recaer sobre un contrato liquidado sin salvedades y, iii.) “cobro de lo no debido, carencia de justificación y soporte de las pretensiones económicas” ya que las obras fueron canceladas conforme a lo acordado por las partes, en las cantidades y valores pactados, tal como constaba en diferentes actas de pago y de liquidación del contrato. 2.3.

Trámite Procesal. Mediante auto del 25 de febrero de 20192, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia declaró la falta de competencia para tramitar el asunto de la referencia, por el factor objetivo cuantía y consecuentemente ordenó su remisión a la oficina judicial para que fuera repartido entre los Magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío; sometido a un nuevo reparto3, el conocimiento del proceso fue asignado al Despacho Segundo de esta Corporación; a través de providencia del 18 de marzo de 20194, se admitió el libelo en contra del Hospital San Juan de Dios y para los efectos pertinentes, se corrió traslado a la entidad demandada con miras a que ejerciera su derecho de defensa y al Ministerio Público para que si a bien lo tenía se pronunciara.

Oportunamente5, el Hospital San Juan de Dios contestó la demanda6 y por la Secretaría de la Corporación se corrió traslado de las excepciones7 propuestas, empero, los sujetos procesales guardaron silencio; luego, por auto del 08 de agosto de 20198 se fijó fecha para la realización de audiencia inicial y la misma se reprogramó a través de proveído del 10 de septiembre de 20199.

El 09 de octubre de 201910 se adelantó audiencia inicial de que trata el art. 180 del CPACA; en dicha diligencia se realizó el saneamiento del proceso y se resolvieron conjuntamente las excepciones previas de “incapacidad o indebida representación del demandante y no haberse ordenado la citación de otras personas que la Ley dispone citar” propuestas por la entidad demandada, en el sentido de establecer, de un lado, que si bien Julián Antonio Gordillo Cárdenas fungió inicialmente como representante legal de la Unión Temporal San Juan de Dios en el procedimiento contractual y en el presente asunto únicamente representaba a INGESTRUCTURAS S.A., ello no constituía una irregularidad, pues nada impedía que aquel actuara solo en favor de uno de los miembros del esquema asociativo; del otro, se adujo que la jurisprudencia del Consejo de Estado viabilizaba que los consorcios y uniones temporales acudieran al trámite judicial en calidad de sujetos procesales, sin que esto impidiera que sus miembros pudieran hacerlo de manera separada y/o individual, sin necesidad de que los otros asociados fueran citados.

Seguidamente, se resolvió la excepción denominada “indebido agotamiento de la conciliación prejudicial”, señalando que pese a que INGESTRUCTURAS S.A no especificó que era miembro de la Unión Temporal San Juan de Dios ni elevó pretensiones solo respecto de su porcentaje de participación en el esquema asociativo, esa circunstancia per se no implicaba que el trámite estuviera viciado, pues existía congruencia entre lo pedido en sede de conciliación y en la demanda, al margen de lo que se resolviera de fondo; adicionalmente, se dispuso diferir para la sentencia los demás medios exceptivos propuestos.

En contra de las anteriores determinaciones, el extremo demandado interpuso recurso de reposición, empero, el Magistrado sustanciador advirtió que el recurso procedente era el de 2 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 17 a 20. 3 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Pág. 24. 4 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 26 a 28. 5 Según constancia secretarial del 23 de julio de 2019 el vencimiento de la contestación de la demanda ocurrió el 08 de julio de 2019 (One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Pág. 78. y, el pronunciamiento realizado por el Hospital San Juan de Dios data del 04 de julio de 2019 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Pág. 67). 6 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 45 a 66. 7 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Pág. 78. 8 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 82 y 83. 9 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Pág. 88. 10 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 92 a 98.

En aplicación de los principios de celeridad y economía procesal, se continuó con la audiencia, postergando las determinaciones relativas al recurso para el final de la diligencia. Más adelante, se declaró fallida la etapa conciliatoria en virtud a la falta de ánimo de los involucrados para llegar a acuerdos, se fijó el litigio y se incorporaron las pruebas aportadas por las partes con la demanda y su contestación; también, negaron por innecesarias las pruebas testimoniales pedidas tanto por el extremo demandante como por el demandado, así como el interrogatorio de parte solicitado por la ESE.

Las partes interpusieron recursos de reposición en contra de la negativa de las pruebas y los mismos fueron resueltos en audiencia, confirmando lo decidido, con ocasión a la naturaleza del proceso y a que los puntos que buscaban probarse con los testimonios debían valorarse a partir de las documentales aportadas. Por último, se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación propuesto por el Hospital San Juan de Dios contra la decisión que negó la prosperidad de las excepciones, ordenando la remisión del expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. A través de providencia del 20 de febrero de 202411, la Sección Tercera Subsección “C” del Consejo de Estado resolvió: i.) readecuar el recurso de apelación interpuesto en audiencia del 09 de octubre de 2019, respecto a la excepción de indebido agotamiento de la conciliación, al trámite del recurso de reposición disponiendo que su definición le competía al A-quo y, ii.) confirmar la decisión que negó las excepciones previas de incapacidad o indebida representación del demandante y no haberse ordenado la citación de otras personas al proceso.

El 07 de mayo de 202412 este Despacho dictó auto de obedecimiento a lo dispuesto por el Superior; mediante providencia del 25 de junio siguiente13, se resolvió el recurso de reposición propuesto en contra de las determinaciones inherentes a no desestimar el requisito de procedibilidad por indebido agotamiento de conciliación extrajudicial, hallándolas ajustadas a derecho como quiera que existía consonancia entre las solicitudes elevadas en sede prejudicial y judicial, aunado a que INGESTRUCTURAS S.A. estaba actuando en nombre propio, estando facultada para ello; por consiguiente, no se repuso la decisión inicial y se ordenó que una vez en firme la providencia, debía correrse traslado a las partes y al Ministerio Público para que en su orden, rindieran alegatos de conclusión y presentara concepto. 2.4.

Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 2.4.1. Demandante14: Insistió en que debían acogerse las pretensiones de la demanda, pues en el desarrollo del proceso se demostró el rompimiento de la ecuación económica en el contrato No. 05 de 2014, evidenciada en el presupuesto real de la obra que superó el valor efectivamente pagado, por hechos imputables a la entidad contratante durante la etapa previa hasta la adjudicación del contrato y su ejecución, los cuales eran totalmente ajenos a la voluntad del contratista y fueron imprevisibles.

Enfatizó en que además del deber de proteger el equilibrio económico del contrato, se perseguía como pretensión independiente el reconocimiento de intereses moratorios respecto de las facturas que se pagaron vencidas por la ESE y por fuera de los términos del contrato. Siguiendo esa línea, sostuvo que logró demostrarse que la sociedad demandante soportó una carga tributaria en materia de impuestos, tasas y retenciones, como consecuencia de no haber recibido oportunamente los pagos adeudados.

Igualmente, aseveró que la sociedad cesó en los pagos de las obligaciones financieras generadas para dar continuidad a la actividad constructiva, tal como podía evidenciarse en el análisis comparativo arrimado al proceso, que revelaba la mora ante los acreedores 11 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 102 a 112. 12 SAMAI Índice 00030 – Tribunal. 13 SAMAI Índice 00037 – Tribunal. 14 SAMAI Índice 00041 – Tribunal.

Recabó en que los hechos expuestos en el escrito introductorio, así como los daños y perjuicios generados en la estructura financiera y operativa de la entidad demandante quedaron planamente probados, especialmente con el informe rendido por el interventor del contrato, el cual, daba cuenta de los mayores costos que debió asumir el proyecto, incluso sobrepasando los contemplados en las diferentes adiciones presupuestales, que en todo caso no resultaron suficientes para atender integralmente la obra a ejecutar ni al contratista obtener la utilidad esperada.

Reiteró las declaraciones y condenas de la adenda. 2.4.2. Hospital San Juan de Dios15: Adujo que la demanda estaba sustentada en hechos previsibles y además, acordados con el contratista. Respecto a la mayor permanencia en la obra, recordó que el principio de planeación implicaba responsabilidades para ambos extremos contractuales, de tal suerte que en el sub examine, el demandante pasó por alto que las observaciones formuladas en diligencia del 23 de julio de 2013 fueron resueltas por la entidad en esa misma oportunidad y que los plazos de ejecución quedaron establecidas dentro del proceso de selección, siendo precisamente este un factor de evaluación para la Unión Temporal San Juan de Dios al haber presentado un cronograma ajustado a ese plazo, sin embargo, ahora buscaba reconocimientos económicos derivados de situaciones que aceptó en su momento, olvidando principios como la buena fe y la lealdad procesal.

Con todo, solicitó no acceder a los pedimentos del libelo y condenar en costas al extremo actor. 2.4.3. Ministerio Público16: Abordó temáticas concernientes al desequilibrio contractual tales como el hecho del príncipe, la teoría de la imprevisión y las sujeciones imprevistas, para colegir que en el caso concreto no operaba la revisión del contrato, pues nunca se probó que las obligaciones que dieron lugar a los actos de ampliación fueran imprevistas e imprevisibles, por el contrario, las pruebas permitían inferir que el contratista conocía los elementos técnicos que debía importar, sumado a que las ampliaciones fueron concertadas y reconocidas con el reajuste del precio, generándose así una culpa contractual en cabeza del contratista por no prever el riesgo de importación que en manera alguna constituía un desequilibrio contractual por teoría de la imprevisión, pues para que ello ocurriera, era indispensable la ausencia de culpa del contratista.

Corolario de lo descrito, consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, porque no se podía revisar un contrato estatal por desequilibrio contractual, en virtud de la teoría de la imprevisión, si se probaba culpa del contratista, ya que el daño emergente para esos eventos, se reconocía hasta un punto de no pérdida, sin predicar ganancia alguna en aras a evitar la paralización del servicio público, siempre que las circunstancias imprevistas no fueran imputables a la entidad contratante o al contratista; agregó que el reajuste del precio que se realizó como consecuencia de la ampliación del plazo contractual, era un concepto diferente al desequilibrio económico, al ser un asunto que debía dilucidarse en la etapa de liquidación del contrato.

III. CONSIDERACIONES. 3.1. Competencia. Conforme a lo consignado en el auto que admitió el libelo17, este Tribunal es competente para conocer en primera instancia del asunto, de acuerdo con lo reglado en el numeral 5°18 15 SAMAI Índice 00043 – Tribunal. 16 SAMAI Índice 00042 – Tribunal. 17 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 009CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 26 a 28. 18 Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. del art. 152 del CPACA, puesto que se trata de un proceso que versa sobre contratos en los que es parte una entidad pública, es decir, el Hospital San Juan de Dios. Ahora, atendiendo a que la demanda de la referencia se radicó el 07 de diciembre de 201819, le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para esa fecha, que corresponden a las contenidas en las Leyes 1437 de 2011 (CPACA) y 1564 de 2012 (CGP), por virtud de la integración normativa prevista en el art. 30620 del CPACA.

De igual modo, se rige por la Ley 2080 de 2021 que entró en vigor21 a partir de su publicación22, la cual data del 25 de enero de 2021, con excepción de las modificaciones relativas a las competencias de los Juzgados y Tribunales que se aplican a las demandas presentadas pasado 01 año desde esa fecha, así como de los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estuvieran surtiendo, que deben regirse por las Leyes vigentes al momento de haberse iniciado cada etapa.

Por consiguiente, como quiera que dictar la sentencia de la referencia no se ajusta a los supuestos que impiden la aplicación de la Ley 2080 de 2021 y el proceso se encuentra en curso, es dable concluir que esta norma también rige el asunto. En ese sentido, es pertinente referir que el inciso tercero del parágrafo segundo del art. 175 del CPACA, modificado por el art. 38 de la Ley 2080 de 2021, establece que, antes de la audiencia inicial, y en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Por su parte, el inciso cuarto aclara que “(…) Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del art. 182A (…)”. Sobre este tópico, el Órgano Límite de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se pronunció en providencia del 16 de diciembre de 202523, señalando que “una interpretación 19 20 ARTÍCULO 15.

VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley deroga las normas que le sean contrarias y rige a partir de Ja fecha de su promulgación.

ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 21 ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. 22 Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, 16 de diciembre de 2025, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Arguello, Exp. 63001-23-33-000-2024- 00104-01 (30654), demandante Felipe Andrés Martínez Morano, demandada: DIAN.

En otras palabras, aunque la presentación oportuna de la demanda es un presupuesto procesal regulado en el art. 164 de la Ley 1437 de 2011, su incumplimiento no puede ser declarado mediante auto, sino que debe adelantarse el trámite correspondiente para sentencia25. Colofón de esta hermeneútica, se estima procedente el análisis de la caducidad del medio de control mediante sentencia por esta Sala de Decisión, en tanto como se indicará líneas posteriores, ese es precisamente el problema jurídico a resolver. 3.2.

Legitimación en la causa. Frente a la legitimación en la causa por activa se tiene que la adenda se adelanta por INGESTRUCTURAS S.A., sociedad integrante de la Unión Temporal San Juan de Dios, la cual, a su vez celebró el contrato de obra No. 05 de 2014 involucrado en el pleito, de allí que según lo discurrido ampliamente en audiencia inicial celebrada el 09 de abril de 2019 y ratificado por el Consejo de Estado en providencia del 20 de febrero de 2024, la demandante se encuentre habilitada para ejercer el derecho de acción individualmente sin que ello constituya una irregularidad; así mismo y tal como se reconoció desde la admisión del libelo, dicha sociedad se encuentra representada en debida forma por apoderado.

En punto a la legitimación en la causa por pasiva, el reclamo se dirige contra el Hospital San Juan de Dios, entidad que fungió como parte activa en el contrato de obra No. 05 de 2014 e incurrió en las presuntas trasgresiones alegadas por INGESTRUCTURAS S.A. 3.3. Problema jurídico y metodología para solucionarlo. Sin perjuicio de lo definido en diligencia del 09 de abril de 201926, respecto al debate a resolver, circunscrito a estudiar el fondo del asunto y, luego de que el nuevo titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Quindío reevaluara los supuestos de hecho y de derecho que rodean el caso, la Sala Cuarta de Decisión de la Corporación estima que en esta oportunidad la problemática se contrae a analizar si: ¿debe declararse la caducidad del medio de control de controversias contractuales, habida cuenta que el contrato No. 05 de 2014 fue liquidado bilateralmente y la demanda se instauró por fuera de los términos previstos en la Ley para dichos efectos?.

Con el objeto de dar solución al problema jurídico planteado, se estudiarán directamente en el sub judice, las normas y/o regulaciones jurídicas que guían el asunto y son aplicables al mismo, así como las pruebas recaudadas a lo largo del trámite. 3.4. En el caso concreto, la Sala declarará de ofició que operó el fenómeno de caducidad del medio de control de controversias contractuales, toda vez que la parte demandante acudió tardíamente a demandar.

Para entrar en materia, es importante poner de presente que la caducidad ha sido definida como un fenómeno jurídico, en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la Ley, en el que concurren 02 presupuestos a saber: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción, que a su vez permiten establecer si se superó el plazo objetivo e invariable de quien considere ser el titular del derecho para acudir a reclamar27. 24 Ibídem. 25 Así lo indicó la Sección Primera (auto del 5 de septiembre de 2025, exp. 19001-23-33-000-2022-00082-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón) y las subsecciones A y B de la Sección Tercera (auto del 31 de marzo de 2025, exp. 70382, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, y auto del 12 de febrero de 2025, exp. 67057, M.P. Fredy Ibarra Martínez, respectivamente). 26 En la cual se propuso como problema jurídico a resolver el siguiente: “(…) ¿habrá lugar a declarar que en la ejecución del contrato No. 05 de 2014 existió un rompimiento del equilibrio contractual reparable a la firma INGETRUCTURAS S.A. según su porcentaje de participación como integrante de la Unión Temporal San Juan de Dios, en la diferencia de los valores reales que aduce debió sufragar con sus correspondientes intereses y demás pagos derivados de dicho desequilibrio, o por el contrario habrá lugar a denegar las pretensiones? (…)”. 27 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1999-01554-01 (16699).

Sentencia del 24 de abril de 2008. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. Por su parte, el inciso segundo del art. 18728 del CPACA consagra que “(…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada (…)” (Resaltado fuera del texto original).

A tono con esta disposición, el Consejo de Estado en providencia del 06 de abril de 201829 indicó que el Juzgador tiene la potestad de “(…) pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción (…); después, mediante sentencia del 27 de enero de 202330, consideró que la regla de “(…) decidir sobre las excepciones que se encuentren probadas en la sentencia definitiva, opera tanto para primera como para segunda instancia, (…) bien a petición de parte o de oficio (…)” (Resaltado fuera del texto original).

Específicamente, sobre la facultad oficiosa del Juez para declarar la caducidad del medio de control, la jurisprudencia del Órgano Límite de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha sido pacífica al indicar que por ser de orden público la caducidad es indisponible, irrenunciable y el Juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes31, destacando que el operador judicial “(…) está facultado para declarar de oficio la caducidad de la acción cuando quiera que, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, encuentre probados los supuestos que la configuran (…)”32.

En similar sentido, precisó que “(…) luego de comprobar la estructuración de cualquier excepción deberá declararla oficiosamente, esto es, sin necesidad de instancia de parte. Por tanto, recordando que la caducidad de la acción se estableció como excepción en el artículo 97 del C. de P.C., la Sala concluye que su acaecimiento se puede declarar de oficio por el juez, así no hubiere sido alegada por el demandado.

De esta forma, queda claro que sus efectos operan ipso iure (…)”33. De manea reciente34, la misma Corporación abordó dicha temática para subrayar que: (…) 24. Al momento de dictar sentencia le corresponde al juez analizar los presupuestos procesales de la acción, entre ellos, la caducidad, aspecto que no puede ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, como lo consagra el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A).

(…) La caducidad, como fenómeno procesal, no admite renuncia ni suspensión del término, el cual transcurre de manera inexorable, y como se ha referido, debe ser declarada por el juez oficiosamente cuando se configure. Estas premisas son universales, y no pueden escapar en su aplicación y entendimiento para ninguna entidad o autoridad pública. 28.

Es pertinente recordar que las normas de caducidad tienen profundas raíces en el ordenamiento jurídico, en el sentido de impedir que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo. Así, la exigencia de respetar los límites temporales que han sido dispuestos para el ejercicio y exigencia de los derechos, propende por la consolidación del orden público y la paz en las relaciones sociales, y fortalece la seguridad jurídica en favor de los asociados, a quienes, en el ejercicio de sus derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, 28 ARTÍCULO 187.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 61 de la Ley 2195 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando la sentencia sea declaratoria de responsabilidad en los medios de control de reparación directa y controversias contractuales y el daño haya sido causado por un acto de corrupción, el juez deberá imponer, adicional al daño probado en el proceso, multa al responsable hasta de mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la cual atenderá a la gravedad de la conducta, el grado de participación del demandado y su capacidad económica.

El pago de la multa impuesta deberá dirigirse al Fondo de Reparación de las Víctimas de Actos de Corrupción. En la sentencia se deberán decretar las medidas cautelares que garanticen el pago de la sanción. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 6 de abril de 2018, expediente 46.005, Consejero Ponente Danilo Rojas Betancourth 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 16, Consejero Ponente César Palomino Cortés, providencia del 27 de enero de 2023, proceso con radicación No. 11001-03-15-000-2012-02124-00, demandante Manuel José Méndez Rodríguez, demandado Departamento de Cundinamarca y Municipio de Madrid, (C.). 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1996-03652-01 (15983).

Sentencia del 25 de febrero de 2009. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 1999-01554-01 (16699). Sentencia del 24 de abril de 2008. M.P. Myriam Guerrero de Escobar. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009. Exp. 1995-11341-01 (17215) M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de julio de 2022.

Exp. 25000-23-36-000-2013-01229-01 (56.855) M.P. José Roberto Sáchica Méndez. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. se les demanda actuar con diligencia y eficacia a fin de que sus pretensiones puedan ser resueltas con carácter definitivo por un juez con competencia para ello.

Correlativamente, la institución de la caducidad permite a quienes son sujetos pasivos de las demandas, tener certeza sobre hasta cuándo pueden estar sometidos a requerimientos judiciales por una determinada causa. (…)”. Entonces, visto este marco jurisprudencial, se infiere razonablemente que pese a que en el caso examinado la caducidad no se evaluó en la etapa de conciliación prejudicial35, tampoco se propuso como una excepción por la entidad demandada e incluso, en el auto admisorio36 se señaló que el medio de control no había caducado37, el Juez natural del asunto está habilitado al momento de dictar la sentencia y previo a pronunciarse sobre el fondo del asunto, para revisar una vez más la ocurrencia o no del fenómeno aludido.

Paralelamente, cabe recordar que el demando en este proceso es el Hospital San Juan de Dios, es decir, una Empresa Social del Estado -ESE-38, clasificada en una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa39, cuyo régimen jurídico aplicable por regla general es el previsto en las Leyes 100 de 1993, 344 de 1996 y 489 de 1998.

De cara a lo anterior y en lo que interesa al sub lite, se advierte que el numeral 640 del art. 195 de la Ley 100 de 1993, estipuló que las ESE en temas de contratación, se regirían por el derecho privado, pero podrían discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993.

A su vez, el art. 1341 de la Ley 1150 de 2007 “por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos” estableció que las entidades estatales que por disposición legal contaran con un régimen contractual distinto al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en desarrollo de su actividad contractual y acorde con su régimen legal especial, aplicarían los principios de la función administrativa y la gestión fiscal de que tratan los arts. 209 y 267 de la Constitución Política.

Sobre el particular, la Sala de Consulta de Servicio Civil del Consejo de Estado42 en providencia del 13 de mayo de 2021 sostuvo: “(…) Así las cosas, el régimen legal aplicable a los contratos que celebren las entidades excluidas del Estatuto de la Contratación Pública es mixto y se enmarca en «un régimen especial: el derecho privado combinado con principios de la función administrativa y de la gestión fiscal», y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, que es de naturaleza pública, es decir, previsto en normas imperativas, de orden público, indisponibles y de obligatorio cumplimiento.

(…) Como corolario de todo lo expuesto, se advierte que ha sido la jurisprudencia la que ha venido conciliando la aplicación del derecho privado con los principios de la función administrativa en los contratos que celebran las entidades exceptuadas de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Dicha tarea implica tener en cuenta el régimen especial de la entidad exceptuada, y hacer, además, un ejercicio de adecuación, armonización e interpretación normativas que respete la esencia de cada principio constitucional de la función administrativa y del control fiscal, sin dejar de lado las inhabilidades e incompatibilidades, como ya se indicó. (…)”.

Con sustento en tales premisas, se dilucida que los contratos celebrados por entidades públicas, aun cuando estén sometidas a un régimen especial y exceptuado, se gobiernan por las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, incluyendo las de su liquidación, pero armonizándolas en lo pertinente con los principios de la función administrativa y del control fiscal. 35 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 008CuadernoPrincipal3.pdf Págs. 118 a 121. 36 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 008CuadernoPrincipal4.pdf Págs. 26 a 28. 37 Citando los arts. 160 y 164 numeral 2 litera j-v del CPACA. 38 la Ley 489 de 1998 consagra: “ARTÍCULO 83.- Empresas sociales del Estado.

Las empresas sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud, se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la presente Ley en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen” 39 Según lo dispuesto en el Decreto 1876 de 1994: “ARTÍCULO 1.- Naturaleza jurídica.

Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos. 40 “ARTICULO 195. RÉGIMEN JURÍDICO. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico: "( )" 6.

En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública. (…)” 41 ARTÍCULO

13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.” (Subrayado fuera del texto) 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicación No. 11001-03-06-000-2020-00212-00(2456).

Actor; Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios.

Siguiendo ese hilo, la jurisprudencia del Consejo de Estado contempla que en materia de controversias contractuales, el término de caducidad se debe contabilizar en función del vencimiento del plazo para efectuar la liquidación del negocio, en caso de que el mismo requiera de tal ejercicio y la controversia no encuentre fuente en una situación posterior a ese momento o en un motivo de hecho anterior respecto del cual pueda ser exigible un derecho43, para lo cual resaltó que las normas reguladoras de la caducidad de la acción judicial son de orden público y de obligatorio cumplimiento, por lo que la falta de gestión oportuna por parte del demandante impone declarar que el plazo para acudir ante la jurisdicción feneció. Bajo ese entendido y sin necesidad de disertaciones adicionales, es plausible concluir que, si bien las ESE tienen un régimen de contratación especial, frente a temáticas como la liquidación de contratos y la caducidad, se rigen por las reglas generales contenidas en la Ley 80 de 1993 y el CPACA.

Ahora, en lo que atañe a la liquidación de los contratos estatales, se precisa que es aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato44, o la etapa del contrato que sigue a su terminación, mediante la cual se busca determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para de ésta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación contractual, definiendo si quedan saldos pendientes o deudas por pagar; dicha liquidación puede hacerse bien por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o por el Juez, para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”45.

Así las cosas, coexisten tres tipos de liquidación, la primera es la liquidación bilateral, la segunda es la liquidación unilateral y la tercera la liquidación judicial; respecto a la liquidación bilateral, se destaca que la misma es un verdadero negocio jurídico, en donde las partes de común acuerdo definen las prestaciones, derechos y obligaciones que subsisten en su favor o a su cargo y a partir de allí efectúan un balance final de cuentas para extinguir de manera definitiva todas las relaciones jurídicas que surgieron del contrato estatal celebrado46.

Reviste de importancia aclarar, que en virtud de lo previsto en el art. 1147 de la Ley 1150 de 2007, este plazo de liquidación corresponderá, en primera medida, al que las partes pacten para efectuar el ajuste de cuentas de forma bilateral, y solo en caso de que no se haya fijado, el mismo será de 04 meses -por previsión legal, contados a partir del vencimiento del término de ejecución del negocio; una vez vencido este plazo -el pactado o el supletorio-, la entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contará con el término de 02 meses para adelantar ese ejercicio de forma unilateral, y en caso de que el mismo venza sin realizarlo, a partir de allí contabilizará el plazo de 02 años para acudir ante la jurisdicción y ventilar las controversias que se busque resolver, término que a su vez tendrá que contabilizarse con las reglas contempladas en el art 164 del CPACA, se itera, por ser esta última, una norma de orden público y obligatorio cumplimiento. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2024.

Exp. 13001-23-33-000-2014-00146-01 (71.272) M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 44Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008, Exp. 16.293. 45 Ibídem. 46 En ese sentido, el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, Sentencia del 18 de julio de 2012, Exp. 22.221. señaló: Siendo ésta la descripción ontológica de ese acto, no se remite a dudas que la liquidación bilateral de un contrato estatal es un negocio jurídico de la estirpe de los contratos pues en ella se presentan los rasgos distintivos de esta especie negocial a saber: a) El acuerdo entre dos partes; y b) La finalidad, en este caso, de extinguir una relación jurídica de carácter patrimonial o, lo que es lo mismo, de contenido económico.

(…) Con otras palabras, al término de la vida de un contrato estatal puede presentarse otro contrato, como lo es el negocio jurídico de liquidación, si las partes que inicialmente contrataron se avienen luego a determinar los derechos y obligaciones que aún subsisten a favor y a cargo de cada una de ellas, con la finalidad de extinguir de manera definitiva todas esas relaciones jurídicas que surgieron como consecuencia del contrato estatal que precedentemente celebraron.

(…) Luego, en síntesis, el acto de liquidación bilateral de un contrato es a su vez un contrato pues mediante él se persigue extinguir definitivamente las relaciones jurídicas de contenido económico que aún pudieran subsistir a la terminación de la relación contractual precedentemente celebrada 47 ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. Igualmente, se anota que conforme a lo establecido en el art. 6048 de la Ley 80 de 1993 modificado por el art. 217 del Decreto 019 de 2012, serán objeto de liquidación los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el tiempo y los demás que lo requieran y, en esta deberán constar “los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.” Frente al contenido del acta de liquidación, si bien legalmente no se ha estipulado un formato base para detallar los aspectos generales de la relación negocial, ya que su finalidad esencial consiste en hacer un balance final de lo ocurrido en la ejecución del contrato, expresando así los acuerdos y desacuerdos originados en la obligación del cumplimiento del objeto del contrato, por vía jurisprudencial, se ha estimado que el propósito del acta de liquidación versará sobre un ajuste expreso de las cuentas, para dejar claridad respecto de las obligaciones que cada una de las partes debió cumplir al momento de la ejecución del convenio, y para ello, se estipuló que el acta de liquidación deberá contener lo siguiente: “(…) liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes.

En cuanto a lo Primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual (…)”49.

Decantados estos presupuestos, memórese que el extremo demandante arguyó que el medio de control de controversias contractuales no estaba afectado de caducidad, fundando su planteamiento en que el contrato no se había liquidado y de ello daba cuenta que: i.) el acta del 11 de mayo de 2016 se generó para la mera entrega y recibo de la obra, pero no para establecer las obligaciones generales del contrato, ii.) la entidad contratante mediante oficio No. 1854 del 08 de marzo de 2017, solicitó al interventor del contrato documentación encaminada a la proyección del acta de liquidación y, iii). no se había cobrado el excedente del contrato por valor de $4.281.236.

A contrario sensu, la entidad demandada discrepó de ese hecho, indicando que mediante Acta Final No.14 del 06 de junio de 2016, el contrato había sido liquidado y allí se detalló el valor total de las obras, estableciendo el balance final del contrato y definiendo que no existían saldos por cancelar al contratista. En ese contexto, de las documentales que se anexaron a la contestación de la demanda, las cuales, dicho sea de paso, fueron incorporadas al proceso en la audiencia de que trata el art.180 del CPACA celebrada el 09 de octubre de 2019, sin oposición, tacha o desconocimiento por la parte actora, se extrae que el contrato de obra No. 05 de 2014 estuvo sujeto a adiciones y suspensiones, finiquitando el 11 de mayo de 2016, como a continuación se ilustra: No. ADICIÓN, SUSPENSIÓN Y/O MODIFICACIÓN DEL CONTRATO PERÍODO OBSERVACIÓN 1 Modificatorio No. 001 del 10 de agosto de 201450.

En cuanto al número de NIT. 2 Acta de Suspensión No. 001 del 21 de diciembre de 201551. 10 días. 48 ARTÍCULO

60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar.

En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Para Ia liquidación se exigirá al contratista Ia extensión o ampliación, si es del caso, de Ia garantía del contrato a Ia estabilidad de Ia obra, a Ia calidad del bien o servicio suministrado, a Ia provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a Ia responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a Ia extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a Ia gestión. 49 Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, Sentencia del 20 de octubre de 2014, Exp. 05001-23-31-000-1998-00038- 01(27777). 50One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 013AnexosContestacionDemanda.pdf.

Págs. 140 y 141. 51 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs. 177 y 178. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. 3 Acta de Prórroga de Suspensión No. 002 del 31 de diciembre de 201552. 06 días. 4 Acta de Reinicio del 07 de enero de 201553.

A partir del 07 de enero de 2015. 5 Adición No. 001 del 09 de febrero de 201554. 105 días más. 6 Adición No. 002 del 26 de mayo de 201555 75 días más. 7 Modificatorio No. 002 del 11 de junio de 201556. En cuanto al valor y forma de pago del contrato. 8 Adición No. 003 del 12 de agosto de 201557. 04 meses. 9 Adición No. 004 del 07 de enero de 201658. 30 días. 10 Adición No. 005 del 05 de febrero de 201659 30 días. 11 Adición No. 00660.

Sin datos. Sin datos. 12 Adición No. 007 del 11 de abril de 201661. 30 días. Dicho esto, se avizora que mediante Acta Final No. 1462 del 06 de junio de 2016, la cual, entre paréntesis señaló que correspondía a “(ACTA DE LIQUIDACIÓN)”, en efecto el contrato fue liquidado, atendiendo a que en dicho documento se consignaron, entre otros, los datos del contratista, de identificación del contrato de obra pública, del valor inicial del contrato, así como de los anticipos y la adición, e igualmente, los plazos en que se desarrolló contabilizados por días calendario; también, se describieron los elementos que hicieron parte del contrato, su cantidad, el valor unitario y parcial y, se realizó el balance del contrato que incluía los valores ejecutados, no ejecutados y la obra ejecutada no contratada, para estimar el monto total ejecutado: En la última parte, además se plasmó el resumen del contrato que contenía su valor inicial, el de la adición y el final, discriminando el monto amortizado según los recursos pagados con cada acta, que arrojó un saldo del contrato de $0,01.

Esta acta, fue suscrita por el representante legal de la Unión Temporal San Juan de Dios, el Supervisor, el Gerente de la ESE, y el Interventor Externo, sin hacer salvedades: 52 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 014AnexosContestacionDemanda.pdf. Págs. 15 y 16. 53 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf.

Págs. 179 y 180. 54 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs.181 y 182. 55 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs.183 a 186. 56 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs.187 a 190. 57 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf.

Págs.191 a 193. 58 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs.194 y 195. 59 Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf. Págs.196 y 198. 60 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 014AnexosContestacionDemanda.pdf. Pág. 29. 61 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 014AnexosContestacionDemanda.pdf.

Págs. 38 y 39. 62 Visible en One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 014AnexosContestacionDemanda.pdf. Págs. 46 a 68. Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios.

A partir de los parámetros normativos, jurisprudenciales y probatorios expuestos, esta Sala de Decisión, concluye que el Acta Final No. 014 es una verdadera liquidación del contrato de obra No. 05 de 2014, como quiera que la cronología de las fechas de celebración, suspensión y adiciones contractuales permiten deducir que la liquidación en cuestión se efectuó luego de 24 días de la finalización del contrato (transcurridos desde el 12 de mayo hasta el 05 de junio de 2016), cumpliendo de esta manera con lo estipulado en los estudios previos del proceso contentivos de la invitación para cotizar con autorización de la Junta Directiva No. 04 de 2014 o “Estudio Previo para la contratación de la obra pública: “ampliación y diseño de la unidad de cuidados intensivos y quirófanos, incluyendo la modernización de redes, la central de esterilización y el laboratorio clínico de la ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios”63, cuyo numeral 9.1.8 dispuso: Vale anotar que una vez revisado el contrato de obra No. 05 de 201464, no se advirtieron estipulaciones relativas a su liquidación y por ende, es dable acudir a lo contemplado en los estudios previos, pues en todo caso esto se acompasa con las normas traídas a colación, en lo que a liquidación de contratos estatales se refiere.

Así mismo, se constata, de un lado, que los contratos de obra pública al tenor del art. 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el art. 217 del Decreto 019 de 2012 son de aquellos que deben liquidarse obligatoriamente65 porque su ejecución se prolonga en el tiempo, y del otro, que el Acta Final No. 014 del 06 de junio de 2016, reúne a cabalidad los requisitos para ser considerada como un acta de liquidación de contrato, pues de su contenido se desprende el balance realizado por los extremos contratantes frente a aspectos técnicos y económicos de las obligaciones a su cargo, los pagos efectuados y el estado del crédito.

Aunado a lo descrito, se colige que pese a que la parte demandante en el escrito introductorio negó la liquidación del contrato, la entidad demandada cumplió con la carga de desvirtuar esa afirmación, no solo pronunciándose puntualmente respecto a ese hecho, en el sentido de indicar que no se ajustaba a la realidad, sino además aportando la prueba con la cual se descartaba su veracidad. 63 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 006CuadernoPrincipal1.pdf Págs. 117 a 200. 64 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 013AnexosContestaciónDemanda.pdf Págs. 102 a 127. 65 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 28 de junio de 2016, radicación No. 11001-03-06-000-2015-00067-00(2253), actor: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

En dicha providencia se indicó: (…) la liquidación es obligatoria en: (…)) Los contratos de tracto sucesivo, esto es, aquellos cuyas obligaciones se ejecutan de manera periódica o difieren en el tiempo o sucesivamente a medida que se van causando; (…) Aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo (sea por la naturaleza periódica de las prestaciones o por las vicisitudes que se presenten en su ejecución que lo dilaten o prorroguen) y (…) Los demás que lo requieran, con fundamento a su naturaleza, objeto y plazo, así como a su importancia o relevancia o por la eventualidad de discrepancias y controversias en torno a su ejecución (…) [P]ara Sala es claro que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993, art. 1602 C.C.), pueden libremente pactar la liquidación en aquellos contratos estatales en los que no resulte obligatorio en los términos de la norma analizada.

(…) Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. De igual modo, nótese que los indicios con los cuales pretendió respaldarse la inexistencia del contrato, no tienen la virtualidad de restar valor probatorio al Acta Final No. 014 del 06 de junio de 2016, por cuanto en primer lugar, es claro que con posterioridad a la emisión del acta del 11 de mayo de 2016 suscrita al momento de la finalización del contrato, se profirió la respectiva acta de liquidación, sin que los límites temporales de expedición de una y otra se opongan, sino que por el contrario, se ajustan a la cronología de la terminación y liquidación del contrato.

En segundo lugar, si bien a través del oficio No. 1854 del 08 de marzo de 201766, en efecto el Gerente de la ESE solicitó al Interventor del contrato de obra “toda la documentación pertinente para llevar a cabo dicha liquidación, tales como paz y salvo y la proyección del acta de liquidación”, permitiendo elucubrar prima a facie con ello, que la liquidación del contrato no se había surtido para esa fecha, lo cierto es que este documento no posee la entidad para dar por sentada la ausencia de la liquidación deprecada, en virtud a que no involucra o compromete la voluntad de las partes, al estar suscrita únicamente por el Gerente y versar sobre una petición, mientras que en el Acta Final No. 014 del 06 de junio de 2016, se itera, fue firmada por el representante legal de la Unión Temporal San Juan de Dios Julián Antonio Gordillo Cárdenas, el Supervisor y el Gerente de la ESE, y el Interventor Externo. Sobre el particular se subraya que, en el compromiso de constitución de unión temporal67 aportado con la demanda, puede verificarse que efectivamente el señor Julián Antonio Gordillo Cárdenas ejercía la representación legal de la Unión Temporal San Juan de Dios y gozaba de “facultades amplias y suficientes para “(…) adelantar cualquier actuación que se requiere en relación con la oferta y/o contrato que se llegara a suscribir”; dicha calidad fue ratificada en el contrato de obra No. 05 de 201468.

Las apreciaciones precedentes, tienen el objetivo de reforzar la tesis consistente en que la suscripción del Acta Final No. 014 del 06 de junio de 2016 sí comprometió la voluntad de 66 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 008CuadernoPrincipal3.pdf Pág. 122. 67 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf Págs. 199 y 200. 68 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 013AnexosContestaciónDemanda.pdf Págs. 102 a 127.

En tercer lugar, el presunto no cobro del excedente del contrato por valor de $4.281.236, no reviste de suficiencia para desvirtuar la liquidación del contrato, pues este cálculo lo efectuó unilateralmente la parte demandante en el escrito de la demanda y no se armoniza con lo evidenciado en el del Acta Final No. 014 del 06 de junio de 2016, donde el contratista se abstuvo de realizar salvedades, aceptando con ello los efectos vinculantes de su omisión. Se enfatiza que por principio de buena fe, los co-contratantes tienen el deber de informar a la otra parte, de manera clara y específica, aquellas inconformidades y situaciones que pretende que se le reconozcan, refiriendo los motivos o razones que lo llevan a reclamar y haciendo las salvedades del caso -si ellas no fueron atendidas o aceptadas-, dentro del acta de liquidación bilateral, de modo que, la liquidación es la última oportunidad de las partes para manifestar su inconformidad a través de observaciones, reclamos o salvedades, pues de lo contrario, debe entenderse que la parte se encuentra conforme y posteriormente no buscará iniciar una acción para solicitar el reconocimiento de sumas no reclamadas en dicha etapa70.

Lo anterior precisión, se lleva a cabo con miras a descartar cualquier argumento orientado a que luego de liquidado el contrato y derivado tanto de los criterios dispares en cuanto a la cancelación de saldos como de salvedades expresadas al contratante, pudo modificarse el término para ejercer cualquier reclamo frente al particular. Corolario de lo analizado hasta este punto y ante la certeza de que el contrato de obra No. 05 de 2014 fue liquidado el 06 de junio de 2016 mediante Acta Final No. 14 sin que se propusieran salvedades, e igualmente que para contabilizar la caducidad del medio de control invocado, es dable acudir a las reglas contenidas en el CPACA, se observa que el literal j.) numeral 2 del art.164 de esa norma -que no fue modificado por la Ley 2080 de 2021- establece que el término de caducidad de las controversias contractuales debe contabilizarse así: “(…)

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; 69 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 007CuadernoPrincipal2.pdf Págs. 150 a 157. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de julio de 2012, expediente 22.221.

(…)”. (Resaltado fuera del texto original). Respecto a esta disposición, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en Auto de Unificación del 01 de agosto de 201971 determinó: “(…)

PRIMERO: En los términos indicados en la parte motiva de esta providencia, UNIFÍCASE la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales de contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último.

La Sala unifica el criterio que ha de ser observado para el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales en tales casos, para indicar que éste debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al ap. iii del literal j. del numeral 2 del artículo 164 del CPACA; y de precisar que, en consecuencia, el apartado v) del literal j del mismo numeral solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna.

(…)” (Resaltado fuera del texto original). En consecuencia, habida cuenta que en el caso concreto la suscripción bilateral del acta de liquidación data del 06 de junio de 2016, los 02 años para incoar el medio de control de controversias contractuales, contados a partir del día siguiente a su firma, fenecieron el 07 de junio de 2018 -día hábil-; no obstante, la solicitud de conciliación prejudicial72 se presentó el 05 de septiembre de 2018, emitiéndose la constancia respectiva el 11 de octubre siguiente, mientras que la demanda fue radicada solo hasta el 07 de diciembre de 201873, motivo por el cual, resulta palmario que operó la caducidad del medio de control en cuestión. No se aceptará el conteo de la caducidad propuesto en el escrito introductorio74, como quiera que el mismo se efectuó partiendo del razonamiento errado que no existía liquidación del contrato, y por tanto, se calcularon los plazos máximos para instaurar la demanda, traducidos en 04 meses para realizar la liquidación bilateral, más 02 meses con que contaba 71 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, 01 de agosto de 2019, Exp. 05001-23-33-000-2018-00342-01(62009); actor: Consorcio Estación 2013, demandado: Metroplus S.A. 72 One Drive Carpeta SA63001233300020190003000 Archivo 008CuadernoPrincipal3.pdf Págs. 118 a 121. 73 74 Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales.

Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. la administración para la liquidación unilateral, arrojando un total de 06 meses y de allí empezaron a correrse los 02 años; dicha posibilidad, debe descartarse, se insiste, ante la existencia del acta de liquidación del contrato.

A más de lo indicado, la Sala retoma el tema relativo a la ausencia de salvedades expresadas por las partes en la liquidación del contrato, con miras a explicar que, si bien se abordó dicha temática en aras a analizar de un lado, el cumplimiento de los requisitos del Acta Final No. 14 del 06 de junio de 2016 como una verdadera acta de liquidación de contrato y del otro, para zanjar cualquier debate que pudiera suscitarse en cuanto al término para acudir a demandar, esa circunstancia per se no implica la declaratoria de oficio de otra excepción de fondo, tal como se analizará sucintamente a continuación. En ese escenario, conviene rememorar que frente al acta de liquidación bilateral del contrato, el Consejo de Estado de vieja data ha señalado que aquella contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las partes, constituyéndose como un título ejecutivo1; además, ha precisado que es un negocio jurídico extintivo en el que las partes definen las cuentas por pagar y el estado económico final del contrato, obligándose a lo estipulado en el documento2.

A tono con dichos postulados, la misma Corporación manifestó que en principio, para demandar es necesario haber dejado constancias en el acta de liquidación de las respectivas inconformidades, pues los hechos que sirven de fundamento a la reclamación debieron existir a más tardar al momento de la suscripción del acta de liquidación3 y en esa medida, ésta reviste de obligatoriedad para las partes, pudiendo debatirse judicialmente solo “i.) en los aspectos que hayan sido materia de salvedad expresa o ii) en aquellas partidas en relación con las cuales pueda probarse un vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo)4.

Esto, se subraya, como quiera que la jurisprudencia retomó el criterio original, conforme al cual, la liquidación bilateral es el único acto en el que se impone dejar salvedades, por ser el momento en que las partes por disposición legal -art. 605 de la Ley 80 de 1993 modificado por el art. 2017 del Decreto 19 de 2012-, deben acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, consignando en el acta respectiva los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren para poner fin a las divergencias presentadas y así poder declararse a paz y salvo6.

En ese orden de ideas, emerge que la fuerza jurídica vinculante del acta de liquidación bilateral proviene de la naturaleza transaccional del acuerdo de voluntades que contiene7 y por esa razón, no es posible desatender el contenido obligacional en ella incorporado. Sin perjuicio de lo anterior, se destaca que, en sentencia del 09 de diciembre de 20258, el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional dilucidó que: “(…) 25.

Dado su alcance definitorio de la relación contractual y su carácter de negocio jurídico, en el acto de finiquito de mutuo acuerdo deben quedar reflejadas las salvedades respecto de aquellos asuntos en los que las partes no lograron llegar a arreglos, pues de lo contrario se entenderá que el contrato se cerró en el estado que declara el acta, es decir, sin reparo o conflicto sobre los puntos que no fueron excluidos expresamente de la negociación. 26.

De esta forma, el estudio de las pretensiones está hilado, de forma ineludible, a la existencia de salvedades, no porque éstas constituyan un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, sino porque revelan un presupuesto de orden material en punto a establecer cuáles aspectos no fueron objeto de acuerdo, o respecto de los cuales se mantienen criterios de inconformidad o autonomía, incidiendo de manera directa en la prosperidad de las pretensiones formuladas.

Por tanto, tales manifestaciones (i) deben quedar expresas en el acta de liquidación, por estar referidas a un contrato estatal donde la forma escrita es requisito ad substantiam actus; y (ii) deben tener contenido, esto es, suministrar un mínimo de certeza y concreción que permita a las partes conocer qué aspectos no quedan comprendidos en el acuerdo bilateral; en otras palabras, no puede tratarse de una expresión genérica de salvedad o vacía de contenido.

Por ende, si las partes se declaran a paz y salvo sin manifestación concreta de reserva sobre algún aspecto, se entiende que no existe inconformidad, por lo que deben acatar al contenido y efectos del finiquito que suscribieron de mutuo acuerdo. 27. Dicha exigencia de orden material se alza frente a aquellos sucesos o situaciones que las partes conocían o que, razonablemente, se podían advertir al suscribir el acta, lo que conlleva que ésta no se precisa en punto de las circunstancias posteriores, nuevas o desconocidas al celebrar el corte de cuentas bilateral.

(…)”. (Resaltado fuera del texto original). Sentencia de Primera Instancia Medio de Control: Controversias Contractuales. Radicado: 63-001-2333-000-2019-00030-00. Demandante: INGESTRUCTURAS DE OCCIDENTE S.A. Demandado: ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios. Conforme a este criterio, la Sala advierte que la inclusión de salvedades en el acta de liquidación bilateral no es un requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción, pero sí un presupuesto material para establecer el alcance del acuerdo.

En ese sentido y sin desconocer que, según lo consagrado en el art. 24839 del Código Civil “La transacción produce el efecto de cosa juzgada en última instancia; pero podrá impetrarse la declaración de nulidad o la rescisión, en conformidad a los artículos precedentes. (…)”; e igualmente, que por remisión de la cláusula general contemplada en el art. 306 del CPACA, en lo que no se opone a la naturaleza de los juicios contencioso administrativos, puede acudirse al numeral 3°10 del art. 278 del CGP para eventualmente declarar de oficio la existencia de la transacción como excepción de fondo que hace tránsito a cosa juzgada, esta Sala estima que, pese a la posibilidad de decretarla, derivada de la falta de salvedades por las partes en el Acta No. 014 del 06 de junio de 2016, en efecto y tal como lo esgrimió el Consejo de Estado en la providencia citada, este aspecto, al no ser un requisito de procedibilidad de la acción sino relacionado con el fondo de las pretensiones, no puede evaluarse con ese específico fin, ya que en el caso concreto, la declaratoria de caducidad y la consecuente imposibilidad de estudiar dicho presupuesto material, impide, se itera, que se declare oficiosamente la mentada excepción, pese a que se halle probada. 3.5.

De la condena en costas. Conforme a los parámetros establecidos por este Tribunal en Sala Plena del 1º de noviembre de 201875, no se condenará en costas a las partes en esta instancia, toda vez que no se demostró su causación. IV. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia76, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR PROBADA DE OFICIO la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin lugar a imponer condena en costas en esta instancia.

TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia a las partes y demás sujetos procesales.

CUARTO: En firme esta decisión, archívese el proceso previa anotación en el sistema de consulta y gestión de procesos para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 003 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA DEA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» 75 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066-01, con aclaración de voto Mg.

LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. 76 Artículo 280 CGP.