63001-33-33-005-2019-00227-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia Nº 035 TEMAS: NULIDAD POR VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN – OPERANCIA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO FRENTE A LOS RECURSOS POR EL PASO DEL TIEMPO SIN DECISIÓN EXPRESA DEBIDAMENTE PUBLICITADA INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala, la apelación interpuesta por la parte demandada en oposición a la Sentencia proferida el 19 de septiembre de 2025 por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA QUINDÍO, en el proceso que en ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instauró OSCAR EMILIO MOSQUERA en contra del MUNICIPIO DE ARMENIA, sin tener en cuenta el orden de procesos a despacho para sentencia, en atención a que en torno al derecho en discusión existe precedente reiterado de las altas cortes, conforme lo consagran los artículos 115 de la Ley 1395 de 2010 y 26 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, como se deduce de la argumentación expuesta en la sentencia por existir precedente vinculante.

ANTECEDENTES

1.1. LO QUE SE DEMANDA1: Pretende la parte demandante lo siguiente: 1.1.1. Que se revoque y declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 108 de 2017, que resuelve una investigación, así como la nulidad de la Resolución No. 128/130 de 2017, que resuelve el recurso de reposición y la nulidad de la Resolución No. 001 de 2019, que resuelve un recurso de apelación. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SOLICITÓ: 1.1.2.

Que se deje sin efectos las decisiones proferidas por la Inspección de Control Urbano a través de las Resoluciones acusadas y en consecuencia se absuelva a la parte actora del pago ordenado y la demolición del antejardín. 1.1.3. Se declare que la Resolución No. 001 de 2019 no es legal, por cuanto fue expedida extemporáneamente, ya que el recurso se radicó el 29 de noviembre de 2017 y fue notificado en febrero de 2019, transcurriendo más de un año desde la presentación de este, aunado que fue expedido por funcionario sin competencia, operando el silencio administrativo positivo que debe ser declarado. 1.1.4.

Que se condene en costas a la parte demandada.

1.2. LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA2: Relató que, ante el Departamento Administrativo de Planeación, se presentó solicitud de auto de investigación en contra de este y su esposa, al ser propietarios del predio urbano ubicado en el Barrio las Acacias, Manzana 7, Casa 8 de la ciudad de Armenia, Quindío, tramite mediante el cual el Director de dicha entidad ya tenía conocimiento, emitiendo concepto favorable.

Expuso que, mediante visita realizada a dicho predio, se encontró una construcción en reja y concreto sin los respectivos permisos, en un área aproximada de 2,6 x 8.8 1 Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 6. 2 Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 3-6.

En consecuencia, se dio apertura al proceso No. 202 del 14 de junio de 2017, en su contra, no obstante, arguye que ejercieron su derecho de defensa, oponiéndose a la imputación de la infracción urbanística, por cuanto esta había sido realizada hace más de 40 años. Indica que, aunque fueron realizados todos y cada uno de los tramites hasta el 14 de septiembre de 2017, a través de la Inspectora de Control Urbano, se expidió la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017, mediante la cual fueron declarados contraventores y se les impuso una multa por valor de $18.442.925.00, ordenándose a la Secretaría de Infraestructura Municipal, realizar los trabajos de demolición de la parte afectada.

Comenta que, en contra de la decisión proferida en la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017 y notificada el 23 de noviembre de esa misma anualidad, se interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación, el cual fue radicado el 29 de noviembre de 2017. En dicho escrito señaló que las obras realizadas eran reparaciones locativas que no requerían licencia de construcción, aunado que opero el fenómeno de la caducidad dentro la facultad sancionatoria, pues las mismas se llevaron a cabo hace más de 40 años, donde incluso el 26 de agosto de 2009 ya existía respuesta a derecho de petición (quejoso) y carta dirigida a la Curaduría Urbana, lo que demuestra que en los últimos tres años no se había realizado ninguna obra.

Asevera que a través de la Resolución No. 128/130 del 14 de diciembre de 2017, se resolvió el recurso de reposición, confirmando el numeral 1° de la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017 y modificando lo relacionado con el área afectada, disponiendo así que el área de infracción es de 1M2, debiendo ser demolido; igualmente refiere que la multa disminuyó por la suma total de $491.800, confirmando los demás numerales de la Resolución No. 108 de 2017.

Explica que los argumentos expuestos por la Inspectora de Control Urbano, se basaron en el plano urbanístico del barrio las Acacias, donde se constató que el predio del demandante tiene derecho a un antejardín de 3,00 x 7,80, sin embargo, la infracción continua respecto de 1M2 y no frente a la totalidad del mismo, como previamente se había indicado en la Resolución No. 108 de 2017, modificándose de esta manera el área afectada y la sanción impuesta.

Destaca que aun pesar de haberse revocado de forma parcial la Resolución No. 108 de 2017, en esta no se hizo alusión a la fecha de la presunta infracción, ni tampoco se tuvo en cuenta la argumentación de que las obras realizadas llevaban más de 40 años República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa de construidas, operando la caducidad de la acción sancionatoria.

Recalca que el expediente fue enviado en apelación al Departamento Administrativo de Planeación, donde se desplegaron las siguientes actuaciones: ✓ El 26 de julio de 2018, la doctora Claudia Milena Hincapié Álvarez, envió el oficio al alcalde de Armenia, trasladando el expediente por impedimento. ✓ El 22 de agosto de 2018, mediante la Resolución No. 448 de 2018, se acepta el impedimento presentado y se designa al doctor Luis Carlos Buitrago, para que resuelva el recurso de apelación, no obstante este no se resuelve ni se notifica. ✓ El 03 de octubre de 2018, se nombre al doctor Fernando Antonio Arias, como Director del Departamento Administrativo de Planeación, tomando posesión del cargo del 04 de octubre de la misma anualidad. ✓ El 08 de febrero de 2019, el Director del Departamento Administrativo de Planeación, notifica al demandante lo decidido en el recurso de apelación a través de la Resolución No. 001 de 2019, no obstante, lo hace de manera extemporánea, conforme lo dispone el artículo 52 del CPACA. ✓ Considera que el Director del Departamento Administrativo de Planeación, ya no tenía competencia para proferir una decisión, toda vez que había transcurrido más de un año para decidir el recurso, vulnerando el principio de la no reformatio en pejus. ✓ Detalla que el funcionario Fernando Antonio Arias ya conocía el asunto desde el año 2009, sin embargo, no se declaró impedido para resolver el trámite respectivo como si lo hizo la doctora Claudia Milena Hincapié Álvarez. ✓ Comenta que no se motivó en debida forma la Resolución No. 001 de 2019, toda vez que no se indicó la fecha de la supuesta infracción urbanística, ni se tuvieron en cuenta las razones por las cuales la Resolución No. 108 de 2017 había sido objeto de reposición, así como tampoco se valoraron las pruebas aportadas.

Concluye aseverando que los argumentos expuestos en la Resolución No. 001 de 2019, además de citar los antecedentes, realizan una comparación de la escritura pública del inmueble, con los planos tenidos en cuenta por la Inspectora de Control Urbano, para reponer parcialmente la Resolución No. 108 de 2017. Bajo esta perspectiva considera que la vulneración no fue por la medida de 1M2 si no de 22.88M2, además de que la sanción impuesta que había sido previamente revocada por la funcionaria Claudia Milena Hincapié, se mantiene en firme.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3: Como normas vulneradas trajo a colación los siguientes preceptos normativos: -Artículo 29 de la Constitución Política. -Artículos 52, 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. -Cito algunas consideraciones de la sentencia C-875 de 2011. -Hizo alusión del principio de la no reformatio in pejus.

Considera que en el presente tramite se vulneró el debido proceso, toda vez que no se dio aplicación a la figura jurídica contenida en el artículo 52 del CPACA, relacionado con la perdida de competencia de la facultad sancionatoria, ni mucho menos se declaró la existencia del silencio administrativo positivo, aun a pesar de que este ya se encontraba configurado, desconociéndose todos los derechos del demandante y continuando sin razón alguna con el trámite respectivo.

Estima que el acto administrativo no estuvo motivado en debida forma, pues no se sido objeto de reposición, además de que tampoco se valoraron las pruebas aportadas, donde se advierte una queja interpuesta ante el Departamento Administrativo de Planeación en el año 2009, mediante el cual obra un escrito donde se indicó que el hoy demandante había invadido el espacio público con la construcción del antejardín, circunstancia que permite colegir que la obra no fue construida dentro de los tres años anteriores sino hace más de diez años.

Detalla que igualmente se vulneró el principio de no reformatio en pejus, por cuanto se deja sin efectos la Resolución No. 128/130 de 2017, que en cierta medida era más favorable que la Resolución No. 108 de 2017. Resalta que el Departamento Administrativo de Planeación municipal de Armenia, desconoció flagrantemente que la Resolución No. 128/130 de 2017 había sido objeto de reposición, lo que ocasionó que la situación fuera más gravosa, dejando en vilo la seguridad jurídica, pues aun a pesar de tener una resolución en firme, se expidió la Resolución No. 001 de 2019, cuando no había ni siquiera competencia por parte del funcionario que la expidió, configurándose un silencio administrativo positivo pues se venció el plazo legalmente establecido para resolverse el recurso.

Adicionalmente, señala que no se tuvo en cuenta la fecha en que se realizaron las obras ni los hechos generadores de las mismas, lo que permite colegir que ha operado la caducidad del proceso administrativo sancionatorio. A su vez, insiste que la 3 Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 7-10.

ACTUACIÓN PROCESAL: Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 03 de julio de 20194. • Auto inadmite demanda: 01 de agosto de 20195. • Subsanación demanda: 13 de agosto de 20196. • Solicitud medida cautelar solicitado por la parte demandante: 13 de agosto de 20197. • Derecho de petición elevado por la propietaria del inmueble afectado: 11 de octubre de 20198. • Auto admite demanda y vincula oficiosamente a tercera interesada: 18 de octubre de 20199. • Auto corre traslado medida cautelar: 18 de octubre de 201910. • Para demandante allega gastos procesales: 22 de octubre de 201911. • Notificación personal: 28 de octubre de 201912 y 08 de febrero de 202113. • Incidente de nulidad elevado por la tercera interesada por conducto de apoderado: 29 de enero de 202014. 4Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. INADMITE DEMANDA.pdf, pág 1. 5Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. INADMITE DEMANDA.pdf, pág 4-6. 6Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf. 7Expediente digital visible en One Drive, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, pág 1-3. 8Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: E. DERECHO DE PETICION Y RESPUESTA.pdf, pág. 9Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: F. AUTO ADMISORIO.pdf. 10Expediente digital visible en One Drive, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, pág 4. 11Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: G. GASTOS PROCESALES.pdf. 12Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: I. NOTIFICACION PERSONAL.pdf. 13Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivos: M. NOTIFICACIÓN DEMANDA Y AUTO ADMISORIO 2019-227 y M.1.ACUSE NOTIFICACIÓN DEMANDA Y AUTO ADMISORIO 2019-227.pdf. 14Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: K. INCIDENTE DE República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa • Auto rechaza de plano solicitud de nulidad: 03 de julio de 202015. • Pronunciamiento tercera interesada: 05 de noviembre de 201916. • Contestación demanda Municipio de Armenia: 25 de marzo de 202117. • Traslado excepciones: 12 de abril de 202418. • Auto decreta medida cautelar y suspende provisionalmente las Resoluciones No. 108 de 2017, 128 de 2017 y 001 de 2019: 04 de junio de 202419. • Auto sanea proceso, fija el litigio, abre a pruebas, prescinde segunda y tercera etapa del proceso y corre traslado para alegar de conclusión: 19 de febrero de 202520. • Sentencia de primera instancia: 19 de septiembre de 202521. • Notificación sentencia: 19 de septiembre de 202522. • Recurso de apelación parte demandada: 25 de septiembre de 202523. • Concede recurso de apelación: 08 de octubre de 202524. • Admisión recurso de apelación y corre traslado a las partes para que se pronuncien: 24 de octubre de 202525.

1.5. CONTESTACIÓN DEMANDA – MUNICIPIO DE ARMENIA: La entidad demandada dio respuesta a la demanda de la referencia por conducto de apoderado, oportunidad en la que manifestó que las aseveraciones expuestas por la parte actora eran equivocadas. Sostiene que la facultad sancionadora del municipio de Armenia se cuenta a partir de la queja o a partir del momento en que el ente territorial conoce de la presunta infracción y no desde los supuestos 40 años que lleva construida, según el actor.

Asevera que no existe el principio de “no reformatio en perius” en caso de sanciones en asuntos urbanos y la consecuencia jurídica de no resolver un recurso en los términos NULIDAD.pdf. 15Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: L. RECHAZA DE PLANO NULIDAD.pdf. 16Expediente digital visible en One Drive, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, pág 6-10. 17Expediente digital visible en One Drive, Archivo: N.CONTESTACION.pdf. 18Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivos: 002EnlaceAccesoExpOd(.pdf) NroActua 13 y 003FijacionTrasladoExcepciones(.pdf) NroActua 13. 19Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 004AutoMediaCautelar(.pdf) NroActua 14. 20Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 006AutoAlegatos(.pdf) NroActua 16. 21Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 010SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 22. 22Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivos: Soporte notificación Sentencia primera in(.pdf) NroActua 23 y Acuse Entregados Recibo Notificación/Comunicación 2025-09-19T14:25:49.721 (.zip)(.zip) NroActua 23. 23Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 013MemorialWebApelacionSentenciaMpioArm(.pdf) NroActua 24. 24Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 017AutoResuelveConcesionRecurso(.pdf) NroActua 25. 25Expediente Digital SAMAI (2ª Inst.), Archivo: 6AutoAdmiteRecursoApelacion(.pdf) NroActua 5.

Frente a los hechos de la demanda, resaltó que algunos eran ciertos mientras que frente a otros manifestó que no le constaban o eran falsos, enfatizando que no era posible determinar frente a que funcionario se alega el supuesto conocimiento de un trámite de “solicitud de auto de investigación”, aunado que tampoco se hace referencia de que fecha es el asunto o de que se trata el concepto.

En igual sentido refiere que la parte interesada no precisó cuándo fue la supuesta visita realizada por “planeación”, si es que con ello se refiere a la inspección realizada por el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Armenia, desconociendo si dicha visita generó una infracción de cualquier índole; a su vez manifestó que no conoce la supuesta infracción urbanística que se realizó “hace más de 40 años”.

En cuanto a las pretensiones de la demanda, se opuso a totalidad las mismas, proponiendo para ello las excepciones de: i) Legalidad de los actos demandados y ii) Excepción genérica. Bajo esta perspectiva indica que los actos administrativos demandados gozan de todas las garantías de legalidad y de rigor, además de que, de acuerdo con las consideraciones del Consejo de Estado en sentencia del 19 de enero de 2017, el principio de no reforma en perjuicio del apelante no es una garantía absoluta y solo aplica para ciertos casos y no frente a todos los procedimientos tanto administrativos como judiciales en la administración pública.

Finalmente señala que, en lo referente a la demora en resolver el recurso de apelación, la consecuencia jurídica sería el silencio administrativo, positivo o negativo y no la perdida de competencia.

1.6. CONTESTACIÓN DEMANDA – TERCERA INTERESADA: Tal y como se advierte en auto proferido el 19 de febrero de 202526, la tercera vinculada no ejercicio su derecho de defensa.

1.7. LA PROVIDENCIA RECURRIDA: Mediante providencia proferida el 19 de septiembre de 2025, el Juez de instancia dictó sentencia a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, estableciendo 26Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), Archivo: 006AutoAlegatos(.pdf) NroActua 16. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa como problemas jurídicos determinar ¿si tenía competencia el municipio de Armenia para resolver el recurso de apelación presentado por el demandante, cuando entre la fecha de interposición y su resolución medio más de un (1) año? y si no tenía competencia ¿se configuró el silencio administrativo positivo en favor del recurrente y accionante? Para resolver las controversias suscitadas, realizó un análisis del material probatorio obrante en el expediente y adicionalmente desarrolló los ítems relacionados con el debido proceso en el proceso administrativo, la perdida de competencia de la facultad sancionatoria y el caso concreto.

Enfatizo que, en virtud de los mandatos constitucionales tales como el principio de legalidad, juez natural, respeto de las normas procesales y las pruebas, se reputan como propios del debido proceso, aquellos principios que dan lugar a juicios justos en cualquiera de las jurisdicciones y ámbitos de acción del poder estatal, tales como: 1.

Acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia. 2. Acceso al “juez natural” como funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado proceso, de conformidad con la Ley. 3. Posibilidad de ejercicio del derecho de defensa con aplicación de todos los elementos legítimos para ser oído dentro del proceso. 4. Los procesos deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones injustificadas. 5.

El juez debe ser imparcial, autónomo e independiente, de tal forma que debe ejercer su labor sin intromisiones de los demás poderes públicos, con fundamento en los hechos y de conformidad con el ordenamiento jurídico. Resaltó que al revisar el material obrante en el expediente, se encontró que la Inspectora de Control Urbano de Armenia, profirió la Resolución No. 108 de 2017, por la que, en el contexto de una investigación administrativa por la realización de unas obras urbanísticas, sin contar con los permisos de Ley, sancionó al señor Oscar Emilio Mosquera y a la señora Margarita Buitrago de Mosquera, con una demolición de una obra realizada en el inmueble ubicado en el Barrio Las Acacias Manzana 7, Casa 8, así como una multa por valor correspondiente de $18.442.925.0012.

Contra la anterior decisión, el 29 de noviembre de esa misma anualidad, se interpuso el recurso de reposición en subsidio de apelación, siendo resuelto el de reposición a través de la Resolución No. 128/130 del 14 de diciembre de 2017, modificándose con ello el área de la obra a demoler, así como el monto de la multa; finalmente, a través de la Resolución No. 001 del 14 de enero de 2019, la cual fue notificada el 08 de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa febrero siguiente, la entidad resolvió el recuro de apelación en contra el acto definitivo.

Expuso que, dentro del plenario, se acreditó que en contra de la Resolución No. 108 de 2017, el 29 de noviembre de 2017, el demandante interpuso el recurso de reposición en subsidio de apelación. Destacó que aunque el recurso de reposición fue resuelto oportunamente mediante la Resolución No. 128/130 del mismo año, el recurso de apelación fue decidido por la administración a través de la Resolución No. 001 del 14 de enero de 2019, notificada el 08 de febrero siguiente, cuando ya había transcurrido un (1) año, dos (2) meses y diez (10) días desde su interposición, exceso que configura la perdida de competencia de la entidad para resolver el mismo, activando el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 52 del CPACA, razón por la cual, se entienden revocadas las Resoluciones No. 108 del 30 de octubre de 2017 y 128/130 del 14 de diciembre del mismo año. Asevera que al haberse resuelto un recurso de apelación fuera del término legal y revocar lo que había sido favorable en decisión anterior, pugna abiertamente con el ordenamiento jurídico, aunado que desconoce el efecto vinculante del silencio administrativo positivo, afectando la seguridad jurídica del administrado y desnaturalizando el procedimiento sancionatorio, omisión que en todo caso, no puede ser subsanada ni justificada por razones internas de gestión, pues la ley es clara en cuanto a las consecuencias de la inactividad estatal.

Por consiguiente y teniendo en cuenta las falencias encontradas, enfatizo que no era necesario analizar otras irregularidades, como la posible vulneración del principio de no reformatorio in pejus, pues la perdida de competencia por vencimiento dentro del término legal constituye por si sola, una causal suficiente de nulidad del acto administrativo, determinando así que la administración, al carecer de competencia funcional, no podía modificar ni agravar la situación del apelante, y cualquier actuación posterior resulta jurídicamente inexistente.

Así las cosas, declaró la nulidad de las Resoluciones No. 108 del 30 de octubre de 2017, por medio de la cual se resuelve una investigación; No. 130 del 14 de diciembre de 2017, que modifica la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017 y No. 001 del 14 de enero de 2019, a través de la cual se resuelve un recurso de apelación, confirmando.

Mencionó que, aunque la parte actora no hubiera informado ni acreditado haber pagado la multa y que en consecuencia se haya procedido a realizar la demolición respectiva, a título de restablecimiento del derecho ordenó que, en caso de que así República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa hubiera sido, le sea devuelta dicha suma debidamente indexada, aplicando la siguiente formula: R=Rh Índice Final / índice Inicial.

Ordenó también que, en caso de haberse procedido a realizar la respectiva demolición, se vuelvan las cosas a su estado original, correspondiendo al municipio de Armenia, en el plazo de seis (6) meses, realizar las construcciones que sean del caso.

1.8. RECURSO DE APELACIÓN: La entidad demandante interpuso recurso de apelación al considerar que la decisión proferida por el Juzgado incurre en errores de hecho y de derecho que afectan la validez del fallo. Para los fines pertinentes, fundamenta su decisión a través de los siguientes numerales: 1. En lo concerniente a la caducidad del medio del control, expone que el hecho generador y la notificación de los actos administrativos sancionatorios se produjeron en el año 2019, mientas que la demanda fue presentada en el año 2022, término que supera ampliamente el lapso de cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA.

Por lo tanto, asevero que el Juzgado omitió declarar la caducidad, incurriendo en error de derecho. 2. Arguye que existe una presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio, para ello explica que la sanción impuesta se fundamentó en visitas de inspección, informes técnicos y en la normatividad vigente (Ley 388 de 2007, Decreto 1469 de 2010 y POT municipal).

Teniendo en cuenta estas conjeturas, señala que el fallo proferido, desconoció dicha presunción sin una prueba contundente que acreditara la ilegalidad. 3. Refiere que hubo una garantía del debido proceso y competencia, pues el procedimiento adelantado por la Secretaría de Planeación cumplió con las etapas previstas en la Ley, incluyendo notificación, oportunidad para presentar descargos y recursos, sin que se hubiere demostrado violación al debido proceso ni incompetencia funcional de la autoridad. 4.

Expone que existe una falta de prueba sobre la demolición y el pago de la multa. En este aspecto, indica que el Juzgado ordenó reconstruir la obra y devolver la multa sin que exista prueba de que estas acciones se hubieren ejecutado, esto, por cuanto no reposa constancia del pago efectivo de la multa realizado por la parte demandante ni de la demolición material por parte del municipio, desconociéndose la carga de la prueba prevista en el artículo 167 del CGP. 5.

Menciona que hay una desproporción en la orden de reconstrucción, pues la orden de reconstruir la obra excede el alcance de una acción de nulidad y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa restablecimiento del derecho, ya que implican obligaciones propias de una acción de reparación directa, pudiendo generar conflictos con el POT y las normas urbanísticas vigentes. 6.

Comenta que se presenta una inexistencia del perjuicio probado, esto teniendo en cuenta que el demandante no acreditó un perjuicio cierto y demostrado atribuible al municipio, toda vez que, sin pruebas del pago de la multa o la demolición, no procede ordenar la indemnización o reconstrucción; en este sentido, afirma que la sentencia se basó en presunciones y no en hechos probados. 7.

Principio de planeación y legalidad urbanística, manifestando que reconstruir una obra sin licencia contradice los principios de planeación y control urbanístico establecidos en la Ley 388 de 1997, para ello sostiene que obligar al municipio a reconstruir, podría derivar en responsabilidad fiscal y disciplinaria para los funcionarios públicos.

Adicionalmente solicitó que en caso de que el Tribunal mantenga parcialmente la decisión, se revise la condena en costas, teniendo en cuenta que el municipio actuó con base en la presunción de legalidad de sus actos, sin temeridad ni mala fe procesal. Así las cosas, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia y se mantenga la validez de las resoluciones sancionatorias.

Como petición subsidiaria solicitó que en caso de no prosperar la revocatoria total, se limite el restablecimiento del derecho únicamente a la devolución de la multa, si se prueba el pago efectivo, así como excluir la orden de reconstrucción de la obra, esto, en aras de proteger los principios de planeación urbana y la autonomía administrativa del municipio.

1.9. PRONUNCIAMIENTO FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN: La pate demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

2. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: El representante del Ministerio Público ante este Despacho no se pronunció en esta etapa. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, según lo establecido en el Artículo 153 del C.P.A.C.A.27, en Segunda Instancia. 27 ART. 153.- Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las Sentencias dictadas en primera República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.1.

PROBLEMA JURÍDICO: Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes, debe entrar el Tribunal a dilucidar el siguiente problema jurídico: Teniendo en cuenta que el control que ejerce el juez de lo Contencioso Administrativo en materia sancionatoria es integral; deberá establecer el Tribunal ¿si los actos administrativos sancionatorios demandados, se encuentran viciados de nulidad por violación al derecho fundamental al debido proceso y de defensa, derivado de las actuaciones en las que presuntamente incurrió la entidad demandada al momento de expedir los mismos? Así mismo deberá determinarse ¿si los cargos formulados por la entidad apelante tienen la vocación de desvirtuar los argumentos expuestos por el actor, y como consecuencia de ello, resulta procedente negar las súplicas de la demanda y revocar la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito el 19 de febrero de 2025? Adicionalmente y como problema jurídico asociado y en caso de determinarse que existió una vulneración al debido proceso y de defensa, afectando la legalidad de los actos expedidos por falta de competencia, y de no probarse el pago de la multa ni la demolición de la obra en cabeza del demandante ¿será procedente limitar el restablecimiento del derecho únicamente en lo referente a la devolución de la multa, excluyendo la orden de reconstrucción de la obra ordenada por el Juez de primera instancia? Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: i) Debido proceso administrativo sancionatorio; ii) Marco legal del proceso sancionatorio administrativo en materia urbanística, iii) El término para decidir los recursos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios; y vi) El caso concreto. instancia por los jueces administrativos (…).

2.2. EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO: El debido proceso es una garantía exigible al Estado, no solo por su consagración en el artículo 29 de la Constitución Política, sino por su inclusión en el ordenamiento con la ratificación de múltiples instrumentos internacionales de Derechos Humanos28. Además, no solo está instituida como derecho fundamental dentro del proceso judicial general29, sino que fue extendido a las actuaciones administrativas30, a fin de asegurar la protección del interés general y el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función pública31.

En efecto, las autoridades administrativas están obligadas, además de respetar el debido proceso, a no transgredir los principios reguladores de la función pública, tales como la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, definidos en el artículo 209 de la Carta Política32. Por lo tanto, el respeto por los derechos fundamentales de los asociados, - entre ellos el derecho al debido proceso administrativo (art. 2933 C.P.)34, junto con los principios antes mencionados, - de acuerdo con los artículos 6º35 y 20936 de la Constitución-, deben armonizarse necesariamente, en el cumplimiento de las labores públicas.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha manifestado que el derecho al debido proceso, además de ser un derecho, se instituye en la Carta Política como uno de los pilares de nuestro Estado Social, en la medida en que opera no sólo como una garantía 28 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Entre otros, la Declaración Universal de Derechos Humanos – art. 10 y 11-, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) –art.14 y 15-, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos –art.8. Este derecho ha sido desarrollado también por la jurisprudencia de órganos internacionales, tales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Ivcher Bronstein, 2001, que ha establecido que el principio del debido proceso se aplica también a los procedimientos de carácter civil y administrativo.

A este respecto también pueden verse las sentencias C-406 de 1996, C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002, T-558 de 2003, T-786 de 2003 y C-1189 de 2005, entre otras. 29 Corte Constitucional. Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 30 Ver entre otras las sentencias C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;

C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y C-012 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo 31 Corte Constitucional. C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 32 Y desarrollados recientemente por el Legislador en el artículo 3º del CPACA. 33 Artículo 29 C.P. "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas ( )". 34Corte Constitucional.

Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 35 Artículo 6º C.P. "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". 36 Artículo 209 C.P. "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley". República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa para las libertades ciudadanas, sino como un contrapeso al poder del Estado37, - en particular al ius puniendi -38, al someter las actuaciones judiciales y administrativas a los procedimientos y requisitos previamente establecidos en la legislación, bajo el amparo del principio de legalidad.

En consideración a lo anterior, el máximo Tribunal Constitucional ha definido este derecho39, “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia.”40 Estas garantías básicas, se encuentran encaminadas a asegurar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública y a evitar posibles actuaciones arbitrarias por parte de la administración.41 Con las cuales se busca dar validez y legitimidad a las propias actuaciones administrativas42, - que gozan por demás de presunción de legalidad- y, resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados, el cual tiene una relación inescindible con el derecho a la defensa, como ya lo ha reconocido una decantada y consistente jurisprudencia constitucional43.

Resulta importante, resaltar que el derecho a la defensa, es entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable; y que de este derecho hacen parte, la determinación y aplicación de trámites y plazos razonables44, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa, los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la práctica, contradicción y valoración de las pruebas recaudadas45, a la buena fe y a la lealtad procesal.

En este orden, ha dicho la Corte que “las leyes que establecen procedimientos, debe propender por hacer efectivos los derechos a la defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido proceso”46. 37 Corte Constitucional.

Ver Sentencias C-331 de 2012. M.P Luis Ernesto Vargas Silva y C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle. 38 Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 39 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 40 Corte Constitucional. Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 41 Sobre estos temas consultar entre otras las sentencias T-442 de 1992, T-120 de 1993, T-020 y T-386 de 1998, T-1013 de 1999, T-009 y T-1739 de 2000, T-165 de 2001, T-772 de 2003, T-746 de 2005 y C-1189 de 2005. 42 Sentencia C-598 de 2011M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 43 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia C-034 de 2014. M.P. María Victoria Calle y Sentencia T-1263 de 2001 M.P., Jaime Córdoba Triviño. 44 Corte Constitucional. Sentencia C-089 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 45 Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. 46 Corte Constitucional. Sentencia C-555 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Ahora bien, en reiterada Jurisprudencia, la Corte Constitucional se ha pronunciado frente al tema, y refiriéndose a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo manifiesta que el mismo se concreta, en cuanto a los mecanismos de protección de los administrados, en dos garantías mínimas, esto es: (i) En la obligación de las autoridades de informar al interesado acerca de cualquier medida que lo pueda afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción e impugnación. En igual sentido se ha pronunciado el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al indicar respecto al debido proceso administrativo en materia sancionatoria, que: “4.1.

Como es sabido, el artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, haciendo extensiva su aplicación “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. La Corte se ha referido a este derecho, precisando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia”.47 Una de las principales garantías del debido proceso es, precisamente, la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga”48.

En cuanto atañe a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo49, la jurisprudencia ha resaltado que ésta, sin lugar a dudas, es de connotación fundamental, pues se pretende que cualquier actuación administrativa se someta a las normas y a la jurisprudencia que regula la aplicación de los principios constitucionales. 4.2.

De igual forma, se ha establecido que dicha prerrogativa debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también, a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son, entre otros, los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Sobre el punto, ha sostenido esta Corporación que: 47 Sentencia T-068 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 48 Sentencia C-617 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 49 Consultar, entre otras, las Sentencias T-103 del 16 de febrero de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-048 del 24 de enero de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

De otra parte, y específicamente en lo que hace relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia;

(ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas.

En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario, el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica”50.

Así las cosas, el derecho al debido proceso y las garantías que lo integran, tienen un ámbito de aplicación que se extiende definitivamente a toda clase de actuaciones, juicios y procedimientos, que conlleven consecuencias para los administrados, de modo que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental. 4.3.

No sobra agregar, por interesar a esta causa que, lógicamente, los trámites que efectúen las autoridades militares de reclutamiento deben observar el respeto por el debido proceso y por las garantías que de él se desprenden, más aún, cuando las decisiones que se profieren, como en el caso bajo estudio, modifican sustancialmente la situación de un soldado frente a la modalidad en que debe atender la obligación relativa a la prestación del servicio militar obligatorio.”51 (Negrita para resaltar).

Bajo estas consideraciones, la Sección Primera del H. Consejo de Estado en Sentencia de Unificación52 de 4 de agosto de 2016, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, señaló que el principio de favorabilidad es aplicable en las actuaciones administrativas sancionatorias aun cuando su consagración respecto de una materia no se encuentre expresa, pues ello no significa que los distintos elementos que informan el debido 50 Sentencia C-1189 del 22 de noviembre de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 51 Sentencia T-218 de veintitrés (23) de marzo de dos mil diez (2010). 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala.

Sentencia de 4 de agosto de 2016. Radicación No. 05001-23-33-000-2013-00701-01. Actor: Grupo MC; S.A. DE C.V. Demandado: Superintendencia de sociedades. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa proceso no sean aplicables en otros asuntos, pues este es un imperativo constitucional exigible a todas las actuaciones de las autoridades públicas que puedan afectar los derechos de los particulares.

Aclaró así que, en algunas situaciones particulares la aplicación de las garantías mínimas del debido proceso penal a las actuaciones administrativas sancionatorias debe hacerse con ciertos matices, por tratarse de la protección de bienes jurídicamente diferentes53, para lo cual fijó la siguiente postura: “…, tal realidad no implica en modo alguno que en las actuaciones administrativas sancionatorias seguidas por la Administración no se apliquen las garantías mínimas del debido proceso, pues éste es un imperativo constitucional exigible en todos aquellos escenarios en que los ciudadanos puedan verse afectados por las actuaciones de las autoridades públicas, sean éstas judiciales o administrativas54.

Por lo tanto, por regla general las garantías del debido proceso son aplicables en el derecho penal y en todas las demás manifestaciones del derecho sancionador, entre ellas, el derecho administrativo sancionatorio, aunque con distinta intensidad, en consideración a la naturaleza, objeto y fines de cada uno de tales regímenes, salvo en los casos en que el legislador haya consagrado expresamente alguna excepción, como sería por ejemplo en tratándose del derecho administrativo cambiario en el que se consagró un régimen de responsabilidad objetiva55.” (Resaltado utilizado por la Sala).

De acuerdo con lo expuesto, las garantías del debido proceso se concretan de formas distintas, o con distinta intensidad, según el tipo de procedimiento o trámite en que deben aplicarse. La finalidad que se persiga en ellos y el nivel de afectación de los derechos fundamentales de la persona inmersa en cada trámite, son los parámetros para definir el estándar en que cada garantía se desarrollará, preservando siempre, 53 En sentencia de unificación de 4 de agosto de 2016, el Consejo de Estado señaló que: “…aunque las dos son manifestaciones del ius puniendi del Estado, la potestad sancionatoria penal del Estado es distinta a la potestad sancionatoria administrativa: La potestad sancionatoria penal propende por la garantía del orden social en abstracto, tiene una finalidad principalmente retributiva -eventualmente correctiva o resocializadora- y se ocupa de manera prevalente de conductas que implican un alto grado de afectación de los intereses jurídicamente protegidos, por lo que puede dar lugar a sanciones tan severas como la privación de la libertad53.

La potestad sancionatoria administrativa, por su parte, busca garantizar primordialmente los principios constitucionales que gobiernan la función pública y cumplir los cometidos estatales, y para ello emplea sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones y mandatos preestablecidos, aunque no implica sanciones tan severas como la privación de la libertad, siendo la multa la sanción prototípica del derecho administrativo sancionatorio.

Estas diferencias suponen que exista en determinados aspectos del derecho administrativo sancionatorio una aplicación menos estricta de las reglas del debido proceso penal. Esa aplicación menos severa de las garantías del debido proceso se puede observar, por ejemplo, en la jurisprudencia constitucional sobre los principios de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria, o sobre los principios de presunción de inocencia y culpabilidad.” 54 Corte Constitucional, Sentencia C- 083 de 2015. 55 Los artículos 24 y 30 del Decreto 1092 de 1996 “Por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN” prevén, respectivamente, que “[l]as pruebas se valorarán en su conjunto conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los propósitos perseguidos por el Régimen de Cambios”, y que “[e]n todos los casos la responsabilidad resultante de la violación al régimen de Cambios es objetiva”.

En este sentido, el debido proceso se ve afectado cuando el funcionario se aparta del proceso legalmente establecido, como, cuando sigue un proceso distinto al aplicable u omite una etapa sustancial de la misma sentencia57http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/T-295-18.htm, lo cual desconoce el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

Por lo expuesto, el control de legalidad del acto administrativo sancionatorio conlleva al Juez de lo Contencioso Administrativo a que, además de estudiar las causales de nulidad invocadas en la demanda, también revise el trámite adelantado procesal y sustancialmente con el fin de determinar si hay otros aspectos conexos con derechos fundamentales, con el fin de garantizar la primacía del derecho sustancial y optimizar la tutela judicial efectiva.

Específicamente, la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.), prescribe un procedimiento administrativo sancionatorio de carácter general aplicable a los procedimientos y actuaciones que se inicien a partir del 2 de julio de 201258 -siempre y cuando no estén regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único-, respecto del cual resulta obligatorio el acatamiento los principios consagrados en la Constitución Política y en el artículo 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone lo siguiente: ARTÍCULO 3o.

PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad. 1.

En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. 56 Derecho fundamental y garantía procesal consagrado en el artículo 29 de la C.P. y los artículos 8 párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, en referencia al sistema Americano de derechos humanos, y 14 párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), con relación al sistema Universal de derechos humanos, normas estas últimas que hacen parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, a la luz del artículo 93 superior. 57Corte Constitucional.

Sentencia T-1049 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas. 58 Conforme lo dispone al artículo 308 del mismo estatuto –Ley 1437 de 2011. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.

(…)” Finalmente, mediante providencia proferida el 11 de abril de 2019, el Alto Tribunal59 se pronunció frente al alcance del debido proceso administrativo frente a irregularidades sustanciales que puedan suscitarse dentro del marco un procedimiento administrativo, enfatizando que: “En virtud de lo expuesto, el debido proceso administrativo impone a las entidades del Estado adelantar cualquier actuación o procedimiento administrativo, cuyo propósito sea crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, con la estricta observancia de los lineamientos previamente consagrados por el legislador, esto con el objeto de garantizar a los ciudadanos que puedan verse afectados por el ejercicio de la función pública, la protección de sus derechos de contradicción y defensa.

Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa. Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.

Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos”.

Por lo anterior, se puede afirmar que el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria debe garantizarse en cada una de las etapas del trámite, por tanto hace necesario analizar cuando el trámite resulta contrario al debido proceso, el derecho de defensa, la competencia del funcionario y de modo específico, si el decreto y la práctica de las pruebas se hizo atendiendo las reglas 59 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 05001-23-33-000- 2014-02189-01(1171-18), Actor: Libardo Antonio Giraldo Gaviria Y Luis Alberto Gutiérrez Mejía, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez.

2.3. MARCO LEGAL DEL PROCESO SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA URBANÍSTICA: La Ley 810 de 2003 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones” a través de su artículo 103, definió como infracción urbanística toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales.

Previó, por lo tanto, que cuando se evidencie la comisión de una infracción urbanística, deberán imponerse las respectivas sanciones a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores, para lo cual, estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas.

El marco normativo del proceso sancionatorio en materia urbanística, solo se tiene a partir de la Ley 1801 de 29 de julio de 201660; sin embargo, el mismo solo entró a regir 6 meses después de su promulgación (art. 243), pues por disposición de la misma norma (art. 239) los procedimientos administrativos que a la fecha de la entrada en vigencia de la misma se estuvieran surtiendo serían adelantados hasta su finalización conforme a la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos que motivaron su iniciación; salvo que los actos administrativos originados de las infracciones urbanísticas no hayan estado en firme, a la fecha de expedición del Código de Policía, evento en el cual resultan aplicables estas normas posteriores, en cuanto sean más favorables para el infractor (art. 137).

En ese orden, los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio por infracciones a las normas urbanísticas iniciados con anterioridad a la norma al 29 de julio de 2016 se debían acudirse a lo establecido en el Código Contencioso 60 “Por el cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. Publicado en Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016.

Código que en el Título XIV “DEL URBANISMO” consagra los comportamientos contrarios a la integridad urbanística, las medidas correctivas, las causales de agravación, el principio de favorabilidad y caducidad de la función policial de control urbanístico; además de las competencias dadas a las diferentes autoridades de policía, y en el Título III establece un proceso único de policía, que rige exclusivamente para las actuaciones adelantadas por las autoridades de Policía (art. 214), allí establecidas.

“Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”. Ahora, como el Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-, fue derogado por la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, todas las actuaciones administrativas iniciadas a partir del 02 de julio de 2012 deben sujetarse a las disposiciones del Capítulo III de dicho estatuto, el cual prescribe lo siguiente:

ARTÍCULO

47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.

Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.

Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. 61 “Para la imposición de las sanciones previstas en este capítulo las autoridades competentes observarán los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo, en cuanto sean compatibles a lo establecido en la presente ley.

(…)”. 62“Artículo 85º.- Derogado por el art. 78, Decreto Nacional 1600 de 2005. Procedimiento de imposición de sanciones. Para la imposición de las sanciones previstas en el capítulo XI de la Ley 388 de 1997, las autoridades competentes observarán los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo en cuanto sean compatibles a lo establecido en la Ley 388 de 1997, tal como lo estipula el artículo 108 de la misma.

(…)”. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa PARÁGRAFO63. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.

De acuerdo con el anterior precepto, el procedimiento sancionatorio se inicia formalmente con el acto administrativo mediante el cual se formulan cargos a los responsables, el cual a su vez es el producto de la averiguación preliminar abierta de oficio o por solicitud de cualquier persona, actuación que requiere que sea comunicada al interesado.

Asimismo, exige la citada disposición que el acto de formulación de cargos contenga con precisión y claridad i) los hechos que originan el procedimiento sancionatorio; ii) las personas naturales o jurídicas objeto de investigación; iii) las disposiciones presuntamente vulneradas; i) las sanciones o medidas que serían procedentes; y que sea notificado personalmente a los investigados.

2.4. EL TÉRMINO PARA DECIDIR LOS RECURSOS INTERPUESTOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS: Prescribe el C.P.A.C.A. en el artículo 52 que, salvo lo dispuesto en norma especial, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones, caduca a los 3 años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, por lo cual deberá dentro de dicho término notificar el acto administrativo inicial que desata el procedimiento administrativo e impone la sanción. Precisa igualmente este artículo que dicho acto sancionatorio es diferente de los actos administrativos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición o bien desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o ejecución en caso de que se trata de un hecho o conducta continuada; aclarando la norma que en el evento contrario, esto es, que no se decidan los recursos interpuestos en el término legal fijado, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

En este aspecto se aclara que la norma establece un plazo único para la resolución de los recursos, por lo que se aclara que si 63Parágrafo 1, modificado por el Art. 3 de la Ley 2080 de 2021, el cual quedara así: “ARTÍCULO 3. Modifíquese el parágrafo del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 y adiciónese un parágrafo al mismo artículo, así:

PARÁGRAFO 1. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.

PARÁGRAFO 2. En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el término para presentar descargos y solicitar o aportar pruebas será de cinco (5) días.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa contra el acto inicial proceden los recursos de reposición y apelación y ellos se interponen, el plazo indicado es para resolver ambos.

En cuanto a la prescripción de la sanción, consagra el precitado artículo que dicho acto administrativo se afecta de este fenómeno al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. Ahora bien, es preciso señalar que en materia de derecho urbanístico, la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, reglamenta a través del artículo 138, la caducidad de la potestad sancionatoria del Estado en materia de infracciones urbanísticas, disponiendo que “El ejercicio de la función policial de control urbanístico, caducará en tres (3) años sólo cuando se trate de: parcelar, urbanizar, intervenir y construir en terrenos aptos para estas actuaciones”.

Por su parte, en lo referente a la caducidad y la prescripción, el articulo 226 dispone que “Las medidas correctivas prescribirán en cinco (5) años, a partir de la fecha en que quede en firme la decisión de las autoridades de Policía en el proceso único de Policía” no obstante esta disposición es aplicable en situaciones relacionadas con hechos de perturbación de bienes de uso público, bienes fiscales, zonas de reserva forestal, bienes de propiedad privada afectados al espacio público, bienes de las empresas de servicios públicos, o bienes declarados de utilidad pública o de interés social, cultural, arquitectónico o histórico.

En este contexto la norma es clara en señalar que no existe caducidad de la acción policiva; sin embargo, estas circunstancias no son aplicables a lo que se debate en presente caso, de ahí, que la caducidad de la potestad sancionatoria en lo que corresponde a infracciones urbanísticas, tal y como es el objeto de consulta, es de tres (3) años Debe destacarse entonces, que las normas anteriormente señaladas, no hacen alusión a lineamiento alguno para contabilizar el término de caducidad, toda vez que el único criterio que valora a este efecto está directamente relacionado con la ejecución de estas actuaciones en terrenos aptos para la construcción. Se infiere entonces, que ambos fenómenos jurídicos, a saber, caducidad y prescripción no se encuentran regulados para las sanciones a las normas urbanísticas (Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana), al igual que el plazo para la resolución de los recursos; razón por la cual resulta aplicable estas disposiciones al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio iniciado con posterioridad al CPACA – 2 de julio de 2012.

Asimismo, sobre el momento en que se entiende interrumpido el término de caducidad de la facultad sancionadora del Estado, el CONSEJO DE ESTADO64 ha precisado que a partir de la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 200965, en la cual adoptó la tesis según la cual, la sanción disciplinaria se impone oportunamente si dentro del término de los 5 años señalados por la norma mencionada, se expide y notifica el acto primigenio que concluye la actuación administrativa, es decir, el acto principal, que es el que define que la conducta investigada es constitutiva de falta disciplinaria y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa, pues aquel no puede ser considerado como el que impone la sanción, toda vez que corresponde a una etapa posterior, cuyo propósito es permitir a la administración revisar su decisión. Pese a las diferentes posturas sobre el tema de la caducidad de la facultad sancionadora a partir de la decisión adoptada el 29 de septiembre de 2009 por la Sala Plena de la Sección Segunda de nuestro Tribunal de cierre, la tesis allí expuesta, constituye actualmente el precedente vertical obligatorio que deben seguir los demás operadores judiciales para contabilizar el término y la forma de interrumpir el mismo con la notificación del fallo sancionatorio de primera instancia; mientras no se encuentran justificaciones de peso para apartarse del mismo, precedente que se resalta, es anterior a la vigencia de la Ley 1437 de 2011.

Como ya se dijo, las normas especiales en materia urbanística no consagran el término para resolver los recursos interpuestos en contra de la decisión sancionatoria inicial, cuando los mismos sean procedentes, por lo cual ante el silencio del legislador se hace necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 que al respecto dispone: 64 En este sentido ver: Sección Segunda, Subsección A, sentencias del: 10 de noviembre de 2016 Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00651-00 (2542-11), actor: Beatriz Alicia Noguera Pardey.

C.P.: William Hernández Gómez; y del 30 de junio de 2016, Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00170-00(0583-11), actor: Sabas Pretelt De La Vega C.P.: Luis Rafael Vergara Quintero. 65 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009. Radicación: 11001-03-15-000-2003-00442-01 Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, C.P.: Susana Buitrago Valencia. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa “ARTÍCULO

52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” (Subrayas y negrita utilizados por la Sala para resaltar).

La norma transcrita regula aspectos trascendentes del procedimiento administrativo sancionatorio, siendo preciso señalar desde ya que la caducidad corresponde a una norma de orden público y, por lo mismo, su operancia no depende de la voluntad del titular de la potestad sancionatoria; además su aplicación respeta el derecho constitucional al debido proceso y los principios garantistas de celeridad y eficacia que consagra el C.P.A.C.A., puesto que los sujetos controlados no pueden quedar sujetos de manera indefinida a la definición de su situación. En este orden, al distinguir la citada disposición entre el acto sancionatorio y los actos que resuelven los recursos, se impone a la administración que una vez interpuesto el recurso de reposición y en subsidio de apelación o solo este último, decida y notifique dentro del año siguiente; pues vencido el término sin obtener decisión de segunda instancia de la administración, esta pierde la competencia sobre el asunto y se provoca el silencio administrativo positivo a favor del recurrente, el cual podrá invocarse de acuerdo con el mecanismo descrito en el artículo 85 del C.P.A.C.A., y lo que le corresponderá al funcionario competente es ordenar el archivo del expediente.

En este aspecto, es menester aclarar que la palabra decida contenida en el artículo 52 del C.P.A.C.A. no puede tenerse como la sola expedición del acto, pues la notificación de mismo hace parte de la garantía de publicidad que contiene y desarrolla no solo el debido proceso como derecho fundamental (artículo 29 de la C.P.) sino que la publicidad es una guía de la administración (artículo 209 de la C.P.) por lo que la Sala no acepta la hermenéutica presentada por el apelante de que el plazo de 1 año es solo para expedir el acto, pues la notificación es un paso esencial del debido proceso y hace que el acto sea conocido y oponible a quien se sanciona, por lo que la publicidad República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa debida del acto administrativo que resuelve el recurso interpuesto, debe ser realizada dentro del plazo consagrado por el legislador, so pena de materializar el silencio administrativo positivo y por ello la pérdida de competencia para decidir el mismo por parte de la administración. La Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia C-875 de 2011, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, precisó que el plazo previsto en la norma de un año para que la administración resuelva los recursos interpuestos contra una decisión de carácter sancionatorio, es razonable y más que suficiente para resolver una impugnación frente a la sanción administrativa.

Por su gran a porte al tema en discusión, se traen a colación algunos apartes de la señalada decisión: “La norma parcialmente acusada se encuentra ubicada en el capítulo III de la Ley 1487 de 2011, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, en el que por primera vez el legislador regula de manera sistemática un trámite general para la aplicación de esta facultad del Estado cuando no esté en leyes especiales; como es el caso de los procesos disciplinarios, fiscales, aduaneros etc., en los que expresamente existe un procedimiento y términos específicos para su desarrollo.

El precepto del cual hace parte el texto acusado y con el que termina este capítulo, regula: i) el término de tres años para la caducidad de la facultad sancionatoria, contados desde la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la infracción y ii) precisa que en ese plazo el acto administrativo que impone la sanción debe estar notificado.

En consecuencia, la caducidad de la facultad sancionadora sólo se enerva cuando el acto administrativo que define el proceso administrativo se ha notificado en debida forma. Igualmente aclara que: i) el acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de pérdida de competencia, ii) en consecuencia, el recurso se debe entender resuelto a favor del recurrente y iii) la responsabilidad patrimonial y disciplinaria del funcionario que omitió resolver en tiempo.

Por ende, una vez se notifica el acto sancionatorio se entiende suspendido el término de caducidad que contempla el precepto. No obstante lo anterior, el legislador le fija a la administración un plazo adicional para resolver los recursos contra el acto sancionatorio - un (1) año-, vencido el cual i) el funcionario pierde la competencia para fallar y ii) el recurso se entiende resuelto a favor de quien lo instauró. (…) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa El legislador en el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, introdujo en el texto acusado una nueva hipótesis en la que la ausencia de respuesta de la administración frente a un requerimiento específico del administrado, en este caso, la interposición de un recurso, se entiende resuelto a su favor.

(…); la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. … 5.5.3. Lo expuesto le permite señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto esencial del debido proceso.

En ese orden de ideas, el término de un año que fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situación. Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio.

El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa.

En últimas, es un apremio para la administración negligente. …. En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador.

La procedencia del silencio administrativo positivo, en el caso en análisis, se considera razonable y proporcional, en la medida en que los intereses del Estado están protegidos cuando es a éste al que le corresponde resolver el recurso contra el acto sancionatorio y para ello cuenta con los elementos para hacerlo y pende sólo de su actividad.

Es claro que al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanción y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso.

En estos eventos, el silencio administrativo no operará y la administración así lo indicará en el acto que resuelva el correspondiente recurso, de esta manera quedan a salvo los intereses de la administración. … Lo dicho en precedencia, le permite a la Sala afirmar que la medida que consagra el precepto parcialmente acusado tiene un fin importante y legítimo, por cuanto busca que la administración decida en tiempo los recursos interpuestos por los infractores administrativos, con el ánimo de hacer efectivos los principios de celeridad y efectividad propios de la función administrativa y los derechos fundamentales de los asociados, en este caso, el derecho al debido proceso en los términos explicados en precedencia. De esta manera, se obliga a las entidades estatales que ejercen la potestad sancionatoria a resolver en tiempo los recursos interpuestos y no someter al ciudadano a procedimientos prolongados ante la administración de justicia que, como se señaló en los antecedentes legislativos de la ley en revisión, sólo debe activarse en casos excepcionales.”66 Conforme a lo anterior, a partir de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012) existe en sede administrativa un instrumento para la protección efectiva de los derechos de las personas como el debido proceso, que debe ser aplicado a los procedimientos previstos en leyes especiales que guarden silencio sobre la materia.

Basten las anteriores consideraciones legales, interpretativas, y jurisprudenciales para estudiar: 2.5 EL CASO CONCRETO: Revisadas las pruebas allegadas y recaudadas en el sub examine relacionadas con el 66 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-875 de 22 de noviembre de 2011. Referencia.: expediente D- 8474. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa procedimiento administrativo adelantado por el Municipio de Armenia a través de la Inspección Segunda de Control urbanístico de Primera Categoría y el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, y que culminó con la expedición de los actos enjuiciados, se advierte lo siguiente: -Reposa certificado de tradición de matrícula inmobiliaria No. 208-1059967 del 03 de julio de 2019, donde se desprende que el inmueble ubicado en la urbanización las Acacias, Manzana 7, Casa 8, es de propiedad de los señores Oscar Emilio Mosquera y Margarita Buitrago de Mosquera, según anotación No. 009 del 10 de julio de 1981 y Escritura Publica No. 1523 del 08 de julio de 1981, adquiriéndose el mismo por medio de compraventa. -Obra Resolución No. 108 del 30 de octubre de 201868 suscrita por la Inspectora de Policía de Control Urbano de Armenia, “Por medio de la cual se resuelve una investigación”, correspondiente al proceso No. 202 del 14 de junio de 2017; esto en virtud a solicitud de auto de investigación radicada ante el Departamento Administrativo de Planeación Municipal en contra del demandante, al evidenciarse una vez realizada la visita de inspección y control urbano, que hubo una construcción en reja y concreto sin los respectivos permisos, en un área aproximada de 2.6 x 8.8 M2, generándose una presunta infracción urbanística de conformidad con lo establecido en la Ley 1801 de 2016.

En consecuencia, se declararon contraventores al señor Oscar Emilio Mosquera y Margarita Buitrago de Mosquera, como propietarios del predio, imponiéndose en cabeza de estos la obligación de realizar la demolición de la obra construida sin licencia, y sancionarlos con una multa por valor correspondiente a $18.442.925, los cuales serán pagaderos a favor del Municipio de Armenia.

Este acto administrativo fue notificado personalmente el 23 de noviembre de 2017. -En contra de la decisión anterior los contraventores, el 29 de noviembre de 201769, interpusieron el recurso de reposición en subsidio de apelación, en aras de que revoque el acto administrativo expedido y la sanción impuesta, esto, al considerar que las obras son reparaciones locativas que no requieren licencia de construcción, en especial las que fueron construidas hace más de 40 años, además si se tiene en cuenta como prueba de ello, que todas las casas aledañas gozan del mismo cerramiento, aunado que dicha investigación ya había sido resuelta en el año 2009, haciendo tránsito a cosa juzgada.

Igualmente enfatizó que la misma obedecía a la pintura de una 67Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 7- 14. 68Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 42- 46, Archivo: N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 13-18. 69Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 48- 60.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa reja, aclarando que se retiró la misma para realizarle un retoque de pintura y mantenimiento y se volvió a instalar; adicionalmente señaló que operaba la prescripción y la caducidad de la facultad sancionatoria y que la construcción de la reja estaba ajustada a derecho, según el artículo 68 del Acuerdo 006 de 2004. -Mediante Resolución No. 128/130 del 14 de diciembre de 201770 “Por medio de la cual se resuelve una investigación”, la Inspectora de Control Urbano, resolvió el recurso de reposición incoado por el demandante, donde se confirmó el numeral primero de la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017, adicionando que el área que motivo la infracción es de un metro cuadrado (1Mts2) y como consecuencia de ello, se impone la obligación de realizar la demolición del área de un metro cuadrado, respetando las medidas dadas en el plano de urbanismo del año 1972 del barrio las Acacias.

A su vez, modificó el numeral segundo, ordenando sancionar a los contraventores, de conformidad con lo establecido en el artículo 181 de la Ley 1081 de 2016, por el valor de la multa correspondiente a $491.800, los cuales serán pagaderos a favor del Municipio de Armenia, una vez quede ejecutoriada la resolución. Se colige que este acto administrativo fue notificado al demandante el 21 de diciembre de 2017.

Lo anterior como quiera que se concluyó que una vez realizada la visita técnica, se corroboro que existe una infracción en el predio objeto de análisis, solo que dicha infracción no es de la totalidad de la medida del mismo, como había sido consignada en la Resolución No. 108 del 20 de octubre de 2017, razón por la cual se consideró necesario modificarse, trazando únicamente un (1) metro cuadrado de área de violación, y no 2,6 x 8,8 metros (excediendo el espacio consignado como antejardín, de conformidad con el plano urbanístico, es decir 7,80 metros del cual se apoya la inspección para esclarecer que el cerramiento si genera infracción urbanística, solo que no por el área que había sido aplicada, sino únicamente por un metro de área) como se argumentaba en el acto administrativo recurrido, debiéndose por lo tanto modificar el valor de la sanción y ajustar la misma al área real de la infracción urbanística. -Se allegó copia de la Resolución No. 001 del 14 de enero de 201971 proferida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 108 de 2017”, donde se concluyó que el predio de los contraventores, no ha tenido ninguna variación en su área de 70Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: H. RESOLUCION 128 DE 2017.pdF, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 169-117. 71Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 16-20, 29-34, Archivo: N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 181-185. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa terrero desde el año 1981, tal y como lo determina el titulo notarial, conservando el lindero por el frente con la vía pública y la misma área de terreno de 116.64 M2; esto mismo se traduce para la información contenida en los registros históricos de la base cartográfica del IGAC; en la cual se registra un área de terrero de 117M2, concordando así, el área física contenida en el plano predial con lo jurídico, sin que le asista razón a los recurrentes pretender aumentar su área privada de terreno, sobreponiéndose en el espacio público, mediante la construcción de un antejardín, con el argumento de que estos no requieren licencia de construcción, sin que sea viable que pretendan legalizar dicha ocupación a través de la prescripción, cuando esta figura jurídica no es procedente sobre bienes de uso público.

Por consiguiente, se confirmó en todas y cada una de sus partes la decisión proferida por la Inspectora de Control Urbano, contenida en la Resolución No. 108 del 30 de octubre de 2017, entendiéndose concluido el procedimiento administrativo. Se evidencia que el demandante acuso el recibo de la Resolución No. 001 de 2019, el día 08 de febrero de 2019, tal como se dilucida en la constancia de notificación de personal.

De igual manera reposan dentro del expediente los siguientes documentos: -Aprobación de licencia de reconocimiento de construcción No. 18-17200872 del 22 de marzo de 2017, expedida por la Curaduría Urbana No. 2, a favor del titular Oscar Emilio Mosquera. -Respuesta del 26 de agosto de 200973, por parte de la Subdirección del Departamento Administrativo de Planeación al derecho de petición elevado por el apoderado de la quejosa Amparo Hernández Orjuela, el cual fue radicado con el No. 3321 del 05 de agosto de 2009.

En dicho escrito se le indicó cual era la definición de antejardín a la luz de lo previsto en el artículo 68 del Acuerdo No. 006 de 2004 y que, además, según visita realizada el 18 de agosto de ese mismo año, al predio ubicado en el barrio las Acacias Manzana 7, Casa 8, se verificó que el andén (zona de espacio público), no ha sido intervenido.

Así mismo, se le informó que las condiciones actuales del cerramiento del antejardín del predio antes mencionado, cumple con las exigencias establecidas en dicho acuerdo, el cual “se rige por el diseño especifico de espacio público existente o adoptado con posterioridad y las siguientes especificaciones: 1.20 metros de altura con 90% de transparencia, sobre un zócalo hasta 0.40 metros”. 72Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 62- 66. 73Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 67, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 1. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa -Junto con el escrito de solicitud de medida cautelar radicada ante el Juzgado el 13 de agosto de 201974, en aras de obtener la suspensión provisional de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 108 de 2017, 128/130 de 2017 (expedidas por la Inspectora de Control Urbano) y la Resolución No. 001 de 2019 (proferida por el Director del Departamento Administrativo de Planeación) y los consecuentes efectos que se desprenden de estas, en lo atinente al procedimiento de demolición del antejardín que estaba previsto para llevarse a cabo el 16 de agosto de 2019 y el cobro coactivo iniciado por el Municipio de Armenia, se allegaron los siguientes documentos: ✓ Oficio DH-PGF-GT-12707 del 29 de mayo de 201975, expedida por el Tesorero General del Departamento Administrativo de Hacienda – Ejecuciones Fiscales, donde se le informa al demandante, la citación y notificación del mandamiento de pago No. 1300 del 29 de mayo de 201976, solicitándole comparecer ante dicha oficina, dentro de los diez (10) días siguientes, para efectos de llevarse a cabo la notificación personal del mismo, el cual fue librado dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, como consecuencia de la multa impuesta por la Inspección Octava de Policía de Primera Categoría Urbana o de Control Urbano. ✓ Oficio DP-POT-ICU-1142 del 30 de julio de 201977, expedida por la Inspectora Octava de Policía de Primera Categoría Urbana o de Control Urbano, quien le informó al demandante que en aras de dar cumplimiento a lo ordenado en la Resolución No. 108 de 2017, se programó por parte de la Secretaría de Infraestructura del municipio, la diligencia de retiro del material que ha dado lugar a la infracción urbanística, la cual se piensa llevar a cabo para el día 16 de agosto de 2019 a las 09:00 AM en el barrio las Acacias, Manzana 7, Casa 8. -Oficio DP-POT-3870 del 05 de junio de 201978, suscrita por el Director (Subdirección) del Departamento Administrativo de Planeación, donde consta la copia del Informe Técnico sobre el perfil vial peatonal de la manzana 7 del barrio las Acacias.

Allí se indicó, que de acuerdo con la información suministrada por el 74Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 23-26, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, pág 1-3. 75Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 27. 76Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 285-286. 77Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 28. 78Expediente digital visible en One Drive, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, pág 13-14. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Departamento Administrativo de Bienes y Suministros con el consecutivo DB-PGA- 2190, se concluyó luego de analizar los planos urbanísticos del barrio en la primera etapa, entregados por el Instituto de Crédito Territorial, lo siguiente: “1 Las casas 7 y 8 de la manzana 7 del barrio las Acacias Primera Etapa, no tienen antejardín por lo tanto no pueden hacer cerramiento a lo largo del frente de cada una, y estas casas solo cuentan con 1.50 m en el frente y este es destinado a ser zona verde lo único pavimentado es la vía peatonal que es de 3.00 m según el VP-600. 2.

Las casas 9 y 10 de la manzana 7 del barrio de las Acacias Primera Etapa, no tienen antejardín por lo tanto no pueden hacer cerramiento a lo largo del frente de cada una, y estas casas solo cuentan con 3.00 m pavimentados en frente de cada una la cual es la vía peatonal según el VP 600. 3. Toda el área que no hace parte de este perfil es zona verde, y debe respetarse. 4.

Es de advertir que ninguno de los predios citados tienen acceso vehicular, la vía es estrictamente peatonal y como tal debe conservarse. 5. La vía peatonal está a nivel de andén de perfil vial V-10, por lo tanto el acceso a las viviendas se debe hacer por medio de rampa o escalas peatonales, respetando la zona verde de 1.50 m.” -Mediante oficio SI-POI-2770-2770 del 25 de julio de 2019, el Secretario de Infraestructura Municipal le informó a la señora Amparo Hernández Orjuela, sobre la fecha demolición de los predios afectados de las casas ubicadas en la Manzana 7 No. 8A-8B y Manzana 7 No. 10, para el día 16 de agosto de 2019 a las 9:00 am. -Registro fotográfico79, aportado por la señora Amparo Hernández Orjuela, donde pretende demostrar que existen algunas viviendas ubicadas en el barrio las Acacias, con el mismo perfil de vivienda que ella presenta, en donde tienen el libre acceso de los vehículos a sus casas y el uso del garaje. -Junto con la contestación de la demanda, se allegó por parte de la entidad demandada, la totalidad de los antecedentes administrativos y de las actuaciones surtidas80 dentro de la solicitud de licencia urbanística de construcción en la modalidad de ampliación y modificación elevada por Oscar Emilio Mosquera, así como las intervenciones realizadas por la señora Amparo Hernández Orjuela durante dicho procedimiento.

De igual manera reposan los planos del sector, planos del diseño arquitectónico, 79Expediente digital visible en One Drive, B. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES, Archivo: A. CUADERNO MEDIDAS CAUTELARES.pdf, pág 9 y 17. 80Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf.

En consecuencia, se procedió a realizar la programación de la audiencia pública de versión libre el 19 de julio de 2017; una vez se llevó a cabo la misma, se reprogramó nuevamente para el 14 de septiembre de 2017. -En virtud del impedimento manifestado por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, el cual fue aceptado mediante Resolución No. 448 del 22 de agosto de 201882, se remitió oficio No. D-J-PJU del 26 de octubre de 201883 al Director del Departamento Administrativo de Planeación, donde se le informó sobre la devolución del expediente No. 202 de 2017, para sustanciar el recurso de apelación iniciado por Oscar Emilio Mosquera y Margarita Buitrago de Mosquera, frente al proceso de infracción urbanística, siendo designado el Doctor Luis Carlos Buitrago, en su condición de Jefe de Oficina del Departamento Administrativo de Planeación, para resolver lo pertinente. -Mediante oficio DP-DPE-1127 del 15 de agosto de 201984, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal le informó a la Inspectora de Policía Octava de Primera Categoría Urbana de Armenia, Quindío, sobre la petición elevada por el demandante, donde se advierte que elevó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que en los documentos anexos se solicitó en cuaderno separado, medida cautelar, considerando que en aras de garantizar los derechos del infractor, era dable aplazar por un término prudencial la orden de demolición emitida.

Así mismo, se evidencia constancia secretarial expedida el 16 de agosto de 2019, donde la Inspectora Octava de Policía, acusa el recibo de la solicitud de aplazamiento de la diligencia de demolición que había sido programada para llevarse a cabo ese mismo día. 81Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 85-104. 82Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 163-167. 83Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 251. 84Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 291, 303-304. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa -Mediante oficio DP-POT-0089 del 31 de enero de 202085, con fecha de recibo del 19 de febrero de 2020, la Inspectora Octava de Policía de Primera Categoría Urbana o de Control Urbano del Municipio de Armenia, comunicó a la Secretaría de Infraestructura Municipal, que en aras de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo primero y tercero de la Resolución No. 108 de 2017 y la Resolución No. 001 de 2019, expedida con base en el auto de investigación No. 202 de 2017, fuera programada la demolición para el 27 de febrero de 2020 a las 9:00 am, actividad que tiene soportes en los estudios técnicos DP-POT-1063 y DP-POT-3870 de 2019, resaltando también que este último tiene una copia de dos planos que referencian los perfiles de las vías y la ubicación del predio. -Por medio de oficio DP-POT-ICU-0347 del 07 de julio de 202086, la Inspectora Octava de Policía del Municipio de Armenia, solicitó a la Secretaria de Infraestructura, se dé continuidad con lo solicitado en el oficio DP-POT-0089 del 31 de enero de 2020.

Ahora bien, realizado el resumen del trámite procedimental sancionatorio impartido por la administración, esta Corporación en ejercicio del control integral de legalidad advierte, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 -ya analizado-, varias falencias que vulneran el derecho fundamental al debido proceso del demandante, las cuales pasa la Sala a señalar: Frente al primer cargo formulado por la entidad demandada, correspondiente a la caducidad del medio de control y que se incurrió por parte del Juzgado en un error de derecho al no haber declarado esta excepción, al considerar que el hecho generador y la notificación de los actos administrativos sancionatorios se produjo en el año 2019, mientras que la demanda fue presentada en el año 2022, superando ampliamente el término de cuatro (4) meses previstos en el artículo 164 del CPACA, debe precisarse que este argumento en principio no está llamado a prosperar.

Con relación a la excepción de caducidad del medio de control, es pertinente poner de presente, que por regla general el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagra un término de cuatro meses contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del acto definitivo, en virtud del artículo 164 numeral 2 literal d) del CPACA, vencido este plazo, se extingue el derecho de demandar el acto administrativo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 85Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 359-363. 86Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B N.2. ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 365. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa En efecto, del material probatorio obrante en el expediente, se pudo colegir que el contenido de la Resolución No. 001 del 14 de enero de 2019 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 108 de 2017”, fue notificada personalmente al demandante 08 de febrero de 201987, pues así se advierte de la firma suscrita por el actor donde acusa el recibo de la misma.

Así las cosas, según constancia emitida por parte de la Procuraduría 99 Judicial I para asuntos administrativos de Armenia, Quindío, la solicitud de conciliación se tramito bajo radicación No. 398 del 23 de abril de 201988, mediante la cual se dejó constancia que una vez celebrada la audiencia de conciliación llevada a cabo el 05 de junio de 2019, al no vislumbrar animo conciliatorio entre las partes, se declaró fallida la misma, dándose por agotado el requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Posteriormente, la demanda fue presentada ante esta jurisdicción el 03 de julio de 201989, sin que hubiere operado el fenómeno de la caducidad; por lo tanto, el termino de 4 meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral aún no había fenecido. Así las cosas y conforme a lo anteriormente expuesto, la acción impetrada por el demandante no fue afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la cual para esta Judicatura no hay lugar a declarar la excepción de caducidad, habida consideración de que no se reúnen los requisitos de dicha institución jurídica para su procedencia. No obstante, es preciso diferenciar que, si bien la caducidad de la acción judicial no operó para la parte actora, la situación es distinta para la entidad demandada.

En este caso, se configuró la caducidad de la facultad sancionatoria, pues la administración perdió competencia para pronunciarse debido a su excesiva tardanza en emitir una decisión de fondo. Este retraso dio lugar al silencio administrativo positivo en favor del recurrente, conforme a lo establecido en el artículo 85 del CPACA, bajo los fundamentos que se exponen a continuación. Asevera la entidad demandada que existe la presunción de legalidad del acto sancionatorio, además de que hubo una garantía del debido proceso y competencia, pues la sanción impuesta se fundamentó en visitas de inspección, informes técnicos y 87Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. SUBSANA DEMANDA.pdf, pág 20, 33, Archivo: N.2.

ACCIONES URBANISTICAS-202 de junio de 2017.pdf, pág 185. 88 Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: B. ANEXOS.pdf, pág 40- 41. 89Expediente digital visible en One Drive, A. CUADERNO PRINCIPAL, Archivo: C. INADMITE DEMANDA.pdf, pág 1. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa en la normatividad vigente (Ley 388 de 1998, Decreto 1469 de 2010 y POT municipal), aunado que el procedimiento adelantado por la Secretaría de Planeación cumplió con las etapas previstas en la Ley, incluyendo notificaciones, oportunidad para presentar descargos y recursos, sin que hubiera existido violación al debido proceso ni incompetencia funcional de la autoridad.

Sin embargo, se avizora que el recurso incoado data del 29 de noviembre de 2017, la Resolución No. 128/130 del 14 de diciembre de 2017, que resuelve el recurso de reposición, fue notificada el 21 de diciembre de 2017 y el recurso de apelación fue decidido el 14 de enero de 2019 y notificada el 08 de febrero de 2019, transcurriendo un (1) año, dos (2) meses y diez (10) días después de haber sido interpuesto el recurso (29 de noviembre de 2017); es decir, por fuera del término de un año fijado por el artículo 52 del CPACA para decidir los recursos, razón por la cual en aplicación a dicha disposición, se debió entender que el fallo fue a favor del recurrente y perdiendo competencia la administración para imponer sanción alguna.

Así las cosas, se concluye que el Director del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Armenia, no ejerció válidamente su facultad sancionatoria, pues decidió el recurso de apelación cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad, en atención a lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 que consagra que los recursos deben ser decididos en el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición, so pena de pérdida de competencia legal para ello; está sola situación –caducidad de la facultad sancionatoria- además de vulnerar el derecho al debido proceso configura la causal de nulidad de los actos administrativos por falta de competencia, establecida en el artículo 137 del mismo estatuto.

Finalmente, respecto a la presunta falta de prueba sobre el pago de la multa y la demolición, así como la supuesta desproporcionalidad de la orden de restablecimiento, debe precisarse que tales argumentos no logran desvirtuar la decisión de primera instancia. Si bien la contraparte alega una indebida aplicación de la carga de la prueba (Art. 167 C.G.P.) y sostiene que la reconstrucción excede el alcance de esta acción por ser propia de una reparación directa o contrariar el POT, dichas afirmaciones carecen de sustento suficiente.

Estas solicitudes, por sí solas, no desvirtúan la legalidad del fallo ni poseen el peso jurídico necesario para revocar la orden emanada. Recábese que la orden de restablecimiento es una consecuencia natural de la nulidad decretada y ante la ausencia de soportes que acrediten la ejecución de las sanciones, la decisión del Juzgado se mantiene ajustada a derecho.

Dicha conducta constituye un claro desconocimiento del deber probatorio impuesto por el artículo 167 del C.G.P., según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen. De haber cumplido con esta carga, la entidad no solo habría sustentado las alegaciones de su contestación y el recurso de apelación, sino que habría permitido a este Despacho arribar a una conclusión distinta.

Al respecto, las implicaciones de este incumplimiento han sido precisadas por el Consejo de Estado en Sentencia del 27 de junio de 201390, al disponer: “En ese orden de ideas, el concepto de carga de la prueba se convierte en (i) una regla de conducta para el juez, en virtud de la cual se encontrará en condiciones de proferir fallo de fondo incluso cuando falte en el encadenamiento la prueba del hecho que sirve de presupuesto a la norma jurídica que debe aplicar y, al mismo tiempo, (ii) en un principio de autorresponsabilidad para las partes, derivado de la actividad probatoria que desplieguen en el proceso, pues si bien disponen de libertad para aportar, o no, la prueba de los hechos que las benefician y/o la contraprueba de aquellos que, habiendo siendo acreditados por el adversario en la litis, pueden perjudicarlas, las consecuencias desfavorables derivadas de su eventual inactividad probatoria corren por su cuenta y riesgo.

Como fácilmente puede advertirse, el aspecto en últimas más trascendente de las reglas de la carga de la prueba se concreta en las consecuencias que se derivan de su no satisfacción, esto es, del no ejercicio de los derechos a la aportación o solicitud de práctica de pruebas o a la formulación de alegaciones dentro del proceso, si se tiene en cuenta que la finalidad de éste, para las partes, es la estimación o desestimación de la(s) pretensión(es) formulada(s) y que, por ello, dentro de él se lleve a cabo una instrucción encaminada a proporcionar al juzgador los elementos necesarios para que pueda efectuar la comparación entre los fundamentos de tal(es) pretensión(es) y el ordenamiento jurídico91.

Y el de las consecuencias del incumplimiento de la carga de probar o de alegar es el aspecto más relevante, habida cuenta de que la parte que desee obtener un resultado favorable a sus pretensiones necesitará probar y alegar todo aquello que sea útil y pertinente para la defensa de su posición. En otros términos, «no existe un deber de probar, pero él no probar significa en la mayoría de los casos la derrota»92; las reglas de la carga de la prueba sirven para establecer cuál de las partes tendrá que soportar el resultado desfavorable derivado de una actividad probatoria o de la falta de alegación o de una alegación incompleta93, pues aunque el juez no disponga de todos los hechos cuyo conocimiento hubiera resultado necesario para fallar en uno u otro sentido, la prohibición de «non liquet» le obliga a resolver, en todo caso.” 90Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Radicación No. 250002326000201965 – 01 (27.552), Sentencia del 27 de junio de 2013. 91GUASP, Jaime, Derecho Procesal Civil, I, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1.968, p. 312. 92MUÑOZ SABATÉ, Luis, Técnica probatoria.

Estudio sobre las dificultades de la prueba en el proceso, Praxis, Barcelona, 1967, pp. 48-49. 93 GUASP, Jaime, Derecho Procesal Civil, I., cit., p. 318. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa Adicionalmente, en cuanto al principio de autorresponsabilidad de las partes en materia probatoria y las consecuencias que supone para cada una de las partes el acatamiento o el desacato del mismo, ha determinado el Consejo de Estado94: “Son tres las reglas que informan la carga de la prueba, a saber: a) Onus probandi incumbit actori, o sea que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción; b) Reus, in excipiendo, fit actor, o sea que el demandado, cuando excepciona o se defiende, se convierte en demandante para el efecto de tener que probar a su turno los hechos en que funda su defensa; y c) Actore non probante, reus absolvitur, es decir que el demandado ha de ser absuelto de los cargos o acción del demandante, si éste no logró en el proceso probar los hechos constitutivos de su demanda.” Se colige entonces que no fue aportado ni por la parte actora ni por la entidad demandada los soportes pertinentes que permitan acreditar que, en efecto, el demandante hubiera realizado el pago efectivo de la multa impuesta, ni de la demolición de la obra por parte del municipio; y era ésta la llamada a realizar su aporte al plenario dentro de las etapas procesales establecidas en el CPACA95.

Sin embargo, la entidad demandada en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho posee también una carga procesal y probatoria impuesta por parágrafo 1 del artículo 175 del CPACA96 y por ello al imponer la norma mencionada la carga de allegar los antecederse administrativos de los actos demandados que constan en el correspondiente expediente administrativo, en este también debían constar la ejecución o inejecución de lo decidido por la administración, por lo que la carga que el demandado afirma no cumplió el demandante igualmente la incumple el demandado y por ello son legítimas las decisiones adoptadas en primera instancia que establecen un restablecimiento condicionado.

Por consiguiente, no es procedente mantener la validez de las resoluciones sancionatorias. Tampoco cabe limitar el restablecimiento del derecho a la simple devolución de la multa, excluyendo la reconstrucción de la obra. Lo anterior, toda vez que no existen soportes materiales que acrediten la ejecución legítima de tales 94Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, Radicación No. 13001-23-31-000-1992-08522-01(21429), Sentencia del 29 de octubre de 2012. 95“ARTÍCULO 212.

OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. (…)”. 96 “PARÁGRAFO 1. Durante el término para dar respuesta a la demanda, la entidad pública demandada o el particular que ejerza funciones administrativas demandado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la actuación objeto del proceso y que se encuentren en su poder.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa actuaciones.

Así mismo, la entidad demandada perdió competencia para pronunciarse sobre la materia al operar el silencio administrativo positivo en favor del recurrente, debido a la tardanza en resolver el recurso de apelación. En consecuencia, la administración no podía modificar la situación material del bien inmueble, debiendo garantizarse el status quo de la obra y la reparación de cualquier daño ocasionado por intervenciones indebidas.

Bajo este panorama, al no existir pruebas del pago de la sanción ni de la demolición de la obra, es imperativo mantener la nulidad de los actos demandados. El restablecimiento del derecho quedará, por tanto, condicionado a la acreditación de tales hechos por cualquiera de los extremos procesales, garantizando así la integridad patrimonial y física del inmueble, tal como lo ordenó el Juez de primera instancia. Por consiguiente, se CONFIRMARÁ la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia que accedió a las pretensiones de la demanda.

III. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201897 y ante la existencia de diversidad de criterios en torno a la condena en costas en materia contencioso administrativo, pero la mayoría de los existentes tendientes a calificar o valorar su causación como requisito para su imposición (criterios objetivos, artículo 188 del C.P.A.C.A., pero acudiendo a las normas del civiles, artículos 365 y 366 del C.G.P., para determinar si se imponen o no) en el presente caso solo se observa el ejercicio del derecho de acción de la demandante, el de contradicción de la accionada y la inexistencia de prueba dentro del expediente que se hayan causado costas, razones suficientes para negar su imposición en esta instancia. En el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandada en segunda instancia, en tanto, no aparecen causadas y comprobadas.

DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, 97TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-33-33-005-2019-00227-01 DEMANDANTE: OSCAR EMILIO MOSQUERA TERCERA INTERESADA: AMPARO HERNÁNDEZ ORJUELA DEMANDADO: MUNICIPIO DE ARMENIA Jurisdicción Contencioso Administrativa FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2025 por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA dentro del presente proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia, por lo previamente considerado.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el Acta N° 06.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente98 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 98 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/