63001-2333-000-2025-00127-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 026 TEMAS: COMPETENCIA Y JURISDICCIÓN DE LAS AUTORIDADES Y ORGANISMOS DE TRÁNSITO - DIFERENCIACIÓN DE CONCEPTOS DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y SERVICIO PÚBLICO – NATURALEZA Y OBJETO DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA INSTANCIA: ÚNICA1 Decide la Sala Primera de Decisión, en única instancia, el fondo del proceso en ejercicio del medio de control de REVISIÓN DE VALIDEZ, del Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro – Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA Y AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA PARTICIPAR EN LA CONSTITUCIÓN Y ENTRADA EN OPERACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA POR ACCIONES SIMPLIFICADAS S.A.S. EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO - QUINDÍO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES AL RESPECTO”. 1 Artículo 151 numeral 4 C.P.A.C.A. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.

ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA2 El Gobernador del Departamento del Quindío, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito solicitando revisar la validez del Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro – Quindío, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA Y AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA PARTICIPAR EN LA CONSTITUCIÓN Y ENTRADA EN OPERACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA POR ACCIONES SIMPLIFICADAS S.A.S. EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO - QUINDÍO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES AL RESPECTO”, teniendo en cuenta el Auto de Observaciones No. 348 de 24 noviembre de 2025.

Lo anterior, al considerar que las estipulaciones contenidas en el Acuerdo demandado se encuentran en contravía de los postulados Constitucionales y legales que regulan lo concerniente a la naturaleza pública de indelegable de las funciones de tránsito y el modelo de organización administrativa de las Sociedad de Economía Mixta que no es afín a las mismas, incumpliendo con lo dispuesto por el artículo 209 de la Constitución que consagra el objeto y los principios de la función administrativa, los artículos 38, 49, 50, 68, 97 y 98 de la Ley 489 de 1998, 462 del Código de Comercio; además, con la cláusula constitucional establecida en el artículo 313 debido a la falta de precisión y claridad de las facultades concedidas para la constitución de la sociedad de economía mixta por acciones simplificadas, lo cual, constituye vicios que comprometen la validez del acto, especialmente por las siguientes razones: 1.1.1.

Usurpación de funciones de la recién creada Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Montenegro Quindío (mediante el Acuerdo No. 010 de 2025), e incongruencia de la función administrativa, en relación con el objeto que persiguen las sociedades de economía mixta Según el Departamento del Quindío, el Acuerdo 011 de 2025 configura una usurpación de funciones asignadas previamente a la recién creada Secretaría de Tránsito y Transporte mediante el Acuerdo 010 de 2025, pues las competencias atribuidas a la sociedad de economía mixta reproducen de manera casi íntegra las funciones previstas para dicho organismo, presentando una tabla comparativa entre las dos disposiciones, específicamente entre el objeto general y el especial identificado en el literal A) el artículo 1 del Acuerdo 011 de 2025 frente a los artículos 4 5, 6, 7, 8 y 9 del Acuerdo 10 de 2025; 2 Expediente Electrónico SAMAI, índice 3.

Documento: Demanda(.pdf) NroActua 3. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa el literal E) del artículo 1 frente a la función 7 del artículo 4 del Acuerdo 10 de 2025; y el literal B) del artículo 1 frente a las funciones 11 y 38 del artículo 4º, funciones 1 y 2 de artículo 5 y funciones 7 del artículo 6.

Concluye que, se presenta duplicidad de funciones y a su vez deviene inseguridad jurídica por la omisión en el esclarecimiento pleno de competencias, en otras palabras, la carencia de delimitación la interpreta como coadministración de la prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte, cuando estas son ejercidas dentro de la función administrativa señalada en el artículo 209 superior.

Señala que lo anterior se contrapone a la evocación y los elementos de las sociedades de economía mixta que señala la Ley 489 de 1998, resaltando lo expuesto por el Consejo de Estado sobre la vinculación de este tipo de sociedad a la rama ejecutiva como ente descentralizado por servicios e inclinación al ánimo de lucro, esto es, asuntos de orden comercial e industrial que no se pueden confundir con la función pública.

En ese orden concluye que la naturaleza de las funciones -administrativas- que pretenden asignarse a la sociedad de economía mixta no puede ser ejercidas desde esta modalidad porque implican el revestimiento de autoridad del organismo de tránsito, considerando la prioridad lucrativa inmersa; como sustento trae a colación los Conceptos No. 20231340815651 del 27 de julio de 2023 y 20231341153891 del 18 de octubre de 2023.

Considera que, el denominado “Estudio demostrativo que justifica la autorización para la creación de una sociedad de economía mixta municipal que funja como Organismo de apoyo a la Autoridad de Tránsito y Transporte del Municipio de Montenegro Quindío”, está cimentado en afirmaciones controvertibles como la ausencia de apoyo del ente departamental, al mismo tiempo carece de datos corroborables y fuentes ciertas.

Asimismo, advierte que la conveniencia del Acuerdo estipulado en la Exposición de Motivos está basada en la jurisprudencia contenida en la Sentencia C-953 de 1999, entre otras, en la cual se hace alusión a los requisitos para la constitución y puesta en marcha de una sociedad de economía mixta; sin embargo, en esta no se está considerando la implicación del objeto a ejecutar.

Además, se extrajo de contexto la pertenencia de la figura asociativa, desconociendo su naturaleza y la indelegabilidad de las funciones de tránsito. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa 1.1.2.

Imprecisión en la delimitación de las facultades precisas y pro témpore concedidas al Alcalde del municipio de Montenegro – Quindío, para la constitución de la sociedad de economía mixta por acciones simplificada Sustenta este causal de invalidez en que el incumplimiento el artículo 313 de la Constitución, argumentando que en el artículo tercero del Acuerdo No. 011 de 2025 del Municipio de Montenegro se estipula el monto total del capital social inicial y el porcentaje de participación tanto del Municipio como el particular con el cual se constituirá la sociedad; no obstante, en este no se precisa el aporte que el ente territorial le corresponde como puerta de entrada a la constitución de la sociedad.

De igual manera, agrega una condición futura que fragmenta la puesta en marcha de la figura asociativa, al señalar que en caso de aportes asociados a bienes inmuebles se requerirá de posterior aprobación por parte del Concejo. Insistiendo en que, la ausencia de delimitación clara, sumada a la exigencia de aprobaciones futuras por parte del Concejo aplicables a bienes inmuebles, implica que la habilitación conferida al Alcalde se acerca a una facultad en blanco, que impide verificar una relación directa entre la legitimación otorgada y las actuaciones proyectadas.

En ese sentido, considera que la exposición preliminar permite entrever que el Acuerdo demandado no satisface el estándar de precisión exigido por la Constitución y reiterado por la jurisprudencia asociada al otorgamiento de facultades extraordinarias, entre ellas la sentencia C-1028 de 2002 señala que la delegación debe hacerse en forma expresa y en concreto y donde se cita la sentencia C-895 de 2001 en la cual la Corte manifestó que las facultades deben ser precisas, es decir, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos, con delimitación del objeto.

Por otra parte, señala que los artículos noveno y décimo del Acto Administrativo contemplan plazos distintos para el desempeño de las facultades asignadas al Alcalde, en el primero se otorga un lapso de 20 años para la extensión de la sociedad, y el segundo se extiende a seis meses para las autorizaciones; estos dos plazos resultan contradictorios entre sí que genera una contradicción que vulnera el requisito constitucional de la temporalidad delimitada, porque no se puede determinar el plazo durante el cual el Alcalde puede ejercer las facultades otorgadas, lo cual compromete la validez constitucional del Acuerdo.

1.2. TRÁMITE DEL PROCESO Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa • Presentación de la demanda: 25 de noviembre de 20253. • Auto admite demanda: 26 de noviembre de 20254. • Notificación demanda: 28 de noviembre de 20255. • Aviso a la comunidad: 28 de noviembre de 20256. • Fijación en lista: 03 al 18 de diciembre de 20257. • Concepto Ministerio Público: 11 de diciembre de 20258. • Contestación del municipio: 15 de diciembre de 20259. • Decreta pruebas: 14 de enero de 202610. • Paso a despacho: 21 de enero de 202611.

1.3. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO QUINDÍO El municipio de Montenegro se opone integralmente a las pretensiones y solicita declarar la validez del Acuerdo Municipal 011 del 21 de octubre de 2025, afirmando que se expidió en estricta sujeción a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. Frente a los hechos acepta que el Concejo expidió el Acuerdo 010 de 2025 y que éste fue remitido oportunamente para su revisión. Por otra parte, niega que el Acuerdo No. 011 de 2025 vulnere la Ley 489 de 1998 o la Constitución, afirmando que la creación de la Sociedad de Economía Mixta (SEM) obedece a un estudio técnico de viabilidad empresarial riguroso y se ajusta estrictamente al régimen de descentralización por servicios para actividades de apoyo logístico, respetando la indelegabilidad de la función de autoridad.

Expresa que, la parte demandante no explica en qué forma se violó norma legal o constitucional alguna con la emisión del Acuerdo Municipal que aquí se revisa. Como excepciones de mérito propone las denominadas: 3 Expediente SAMAI, índice 2. Documento: Correo Oficina Judicial(.pdf) NroActua 2 y Acta Reparto(.pdf) NroActua 2. 4 Expediente SAMAI, índice 6.

Documento: 33AutoAdmisorio(.pdf) NroActua 6. 5 Expediente SAMAI, índice 10. Documento: AcuseNotificacionDemanda(.pdf) NroActua 10. 6 Expediente SAMAI, índice 11. Documento: 37Avisocomunidad(.pdf) NroActua 11. 7 Expediente SAMAI, índice 12. Documento: 38Fijacionenlis_Fijacionenlista(.pdf) NroActua 12. 8 Expediente SAMAI, índice 13. Documento: 39Recibememorial_CONCEPTOVALIDEZ20251(.pdf) NroActua 13. 9 Expediente SAMAI, índice 14.

Documento: 40_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACION(.pdf) NroActua 14. 10 Expediente SAMAI, índice 17. Documento: 47AutoDePrueba(.pdf) NroActua 17. 11 Expediente SAMAI, índice 21. Documento: 050PasoaDespacho(.pdf) NroActua 21. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa (i) Legalidad del objeto social de la sociedad de economía mixta (sem). inexistencia de usurpación de funciones y clara delimitación entre “autoridad” y “apoyo logístico”.

Considera que la supuesta usurpación de funciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio es una interpretación errónea y fragmentada en el Acuerdo, pues desconoce la distinción jurídica y funcional existente entre el ejercicio de autoridad administrativa y la prestación de actividades de apoyo logístico, operativo y técnico, que se encuentra claramente delimitada tanto en el Acuerdo Municipal como en el Estudio de Viabilidad que lo sustenta.

El Municipio sostiene que contrario a lo afirmado, el Acuerdo autoriza la creación de la Sociedad de Economía Mixta destinada a apoyar la gestión de la autoridad de tránsito la cual conserva la titularidad exclusiva de las competencias administrativas, policivas y sancionatorias que lo son propias. Dichas actividades de apoyo como son las operativas, logísticas, administrativas y tecnológicas facilitan el cumplimiento de las funciones públicas de tránsito, sin sustituirlas ni asumirlas.

Argumenta que, la Sociedad de Economía Mixta fue diseñada con pleno respaldo en el artículo 69 de la Ley 489 de 1998, la cual exige que toda iniciativa de este tipo este precedida de un Estudio demostrativa que justifique la iniciativa” el debe integrar la motivación del acto administrativo que autoriza su creación; y en este caso que dio cumplimiento a dicho mandato, concluyendo la necesidad de crearla como un vehículo idóneo para asumir determinados costos operativos que el municipio no se encuentra en capacidad de sufragar directamente.

(ii) Cumplimiento del requisito de precisión en las facultades extraordinarias (capital y aportes). Argumenta que los reproches relacionados con la falta de precisión frente al capital y los aportes que hará el municipio carecen de sustento jurídico; porque en la autorización legal no es necesario regular exhaustivamente todos los elementos del contrato, sino unos mínimos, y pretender que el acto contenga el inventario de los bienes muebles, inmuebles o intangibles que eventualmente se aportarán al capital social implica confundir el acto de autorización con el negocio jurídico de constitución de la sociedad.

Afirma que, el requisito de precisión exigido para el acto de autorización se cumple y específicamente el artículo tercero fija de manera expresa el capital social inicial de la Sociedad de Economía Mixta en la suma exacta de $1.430.000.000, así como, establece una participación mínima del 51% a cargo del municipio de Montenegro, garantizando de esta forma el control público sobre la sociedad.

En consecuencia, lo que se exige para la validez del acto de autorización no es la individualización de cada bien que se aportará, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa sino la determinación cierta del monto del compromiso fiscal asumido por el ente territorial.

Por otra parte, señala que no existe confusión en el término de las facultades otorgadas al Alcalde, pues la lectura sistemática del Acuerdo Municipal No. 22 de 2025 permite advertir que el artículo noveno se refiere exclusivamente a las facultades reguladas en el artículo séptimo, mientras que el artículo décimo regula de manera separada las demás autorizaciones conferidas al Alcalde, sin que exista superposición, contradicción o ambigüedad alguna.

(iii) Inexistencia de contradicción temporal. Interpretación sistemática de los artículos 9° y 10°. Sostiene que no existe contradicción ni ambigüedad normativa entre los plazos otorgados al Alcalde, y que este cargo desconoce el principio de interpretación sistemática de las normas, bajo el cual es preciso el alcance de los seis meses se refiere de manera expresa y exclusiva a la facultad pro tempore para adelantar los actos necesarios para la constitución de la sociedad de economía mixta, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política.

De otro lado, la referencia al término de veinte años contenida en los artículos 4 y 9 del Acuerdo corresponde al plazo de duración estatutaria de la sociedad de economía mixta una vez válidamente constituida, así como a la vigencia máxima de los convenios que esta pueda suscribir para la recuperación de la inversión realizada. Este término no guarda relación alguna con la facultad de creación conferida al Alcalde sino el derecho societario y planificación financiera y operativa de la persona jurídica.

Frente al pronunciamiento del Ministerio Público señala que incurre en una confusión dogmática sustancial, al no distinguir el apoyo a la función y el ejercicio de la función, dado que el Acuerdo No. 011 de 2025 Demostrativo de Viabilidad (Art. 69 Ley 489/98), circunscribe el objeto social de la Sociedad exclusivamente a actividades de carácter instrumental, logístico y tecnológico tales como la operación de patios, grúas, zonas de estacionamiento regulado y soporte de software, las cuales están avaladas por la Ley 769 de 2002 que permite la participación de particulares y esquemas mixtos, lo cual legitima la naturaleza industrial y comercial de la sociedad para la prestación de servicios especializados de tránsito; reservando de manera taxativa e indelegable el ejercicio de la autoridad, la potestad sancionatoria y la jurisdicción coactiva en cabeza de la Secretaría de Tránsito creada mediante el Acuerdo No. 10 de 2025.

1.4. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal presentó concepto, oportunidad en la que solicitó declarar la invalidez del Acuerdo Municipal No. 011 de 2025 del Municipio de Montenegro Quindío, al considerar que la sociedad de Economía Mixta creada para cumplir funciones de control y vigilancia de circulación de tránsito, deviene ilegal porque termina asumiendo competencias de manera permanente que son funciones administrativas, lo cual no es de su naturaleza vulnerando así la Ley 489 de 1998.

Lo anterior, a partir del análisis realizado sobre la naturaleza jurídica de las Sociedades de Economía Mixta, consagrado en la Ley 489 de 1998, el artículo 463 del Código de Comercio y en la Sentencia C-953 de 1999 que declaró inexequible el inciso 2º del art. 97 de la Ley 489 de 1998; así como, en la diferencia entre función administrativa y servicio público, de lo cual concluye que una sociedad de economía mixta por regla general, salvo que la ley disponga otra cosa, no puede ejercer prerrogativas públicas, es decir, no puede expedir actos administrativos e imponer operaciones administrativas, dado que, se encuentra en un contexto de oferta y demanda dentro de una lógica de mercado.

Por tanto, las funciones administrativas de vigilancia, control y sanción, por regla general, no pueden ser ejercidas por sociedades de economía mixta. Puntualiza que, en el caso concreto el Acuerdo demandado otorga funciones administrativas de manera permanente a una sociedad de economía mixta que, por regla general, solo puede prestar servicios públicos, por lo cual, deviene la ilegalidad.

2. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN

2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL MEDIO DE CONTROL, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes al medio de control y la demanda, la jurisdicción y competencia, así como la capacidad para comparecer al proceso.

La Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 118 a 120 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 162 a 167 de la Ley 1437 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2011, y fue ejercida dentro del plazo legal que establece el artículo 119 del decreto en mención, que dispone que el Gobernador posee 20 días para la presentación de las observaciones, y en ese sentido se tiene que el Acuerdo objeto de revisión fue radicado el 27 de octubre de 202512, por tanto, el plazo en mención fenecía el 26 de noviembre de 2025; y previo a esa fecha el Departamento del Quindío remitió el 25 de noviembre de 202513 el Auto de Observación frente al Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro Quindío. Respecto a la legitimación de la parte actora, se tiene que, corresponde al Gobernador revisar los actos de los Concejos Municipales, y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida su validez, conforme lo prevé el numeral 10, artículo 305 superior, en armonía con el numeral 8, artículo 94 del Decreto 1222 de 1986, y el numeral 8 del artículo 118 del Decreto 1333 de 1986.

La legitimación en la causa por pasiva igualmente se encuentra superada al ser la demandada quien expidió el acto que se revisa. Finalmente, es competente esta Corporación para conocer, en única instancia, del presente medio de control, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 151 numeral 2° del CPACA, al pretenderse la revisión de validez constitucional y legal de un Acuerdo Municipal.

En cuanto a los límites de la competencia de esta Corporación, están dados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, sin que sea procedente un estudio general de legalidad del acto ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un Acuerdo objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la Corporación se limitará a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales invocados y con los cuales se hace la confrontación de invalidez.

El presente medio de control no implica un análisis total ni oficioso del Acuerdo objeto de revisión, esto es, que comprenda todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean formales o materiales; razón por lo que, se debe establecer con claridad los argumentos del actor, contenidos en el escrito de observación. 12 Expediente SAMAI, índice 4.

Documento: 23Anexos_3CORREODERADICACIOND(.pdf) NroActua 4. 13 Expediente SAMAI, índice 2. Documento: Correo Oficina Judicial(.pdf) NroActua 2. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa

2.2. DEL ACTO OBJETO DE REVISIÓN Consiste en el Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA Y AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA PARTICIPAR EN LA CONSTITUCIÓN Y ENTRADA EN OPERACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA POR ACCIONES SIMPLIFICADAS S.A.S. EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO - QUINDÍO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES AL RESPECTO”14, que a la letra dispone: «ACUERDO No. 011 DEL VEINTIUNO (21) DE OCTUBRE DE DOS MIL VEINTICINCO (2025) “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA Y AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA PARTICIPAR EN LA CONSTITUCIÓN Y ENTRADA EN OPERACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA POR ACCIONES SIMPLIFICADAS S.A.S. EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO - QUINDÍO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES AL RESPECTO” EL CONCEJO MUNICIPAL DE MONTENEGRO - QUINDÍO En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política; el numeral 2 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y sus modificaciones; el artículo 91 de la ley 136 de 1994; y demás normas concordantes;

CONSIDERANDO

Que la Constitución Política de Colombia establece, en su artículo 2, que son fines esenciales del estado: servir a la comunidad y promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios. Que, para el Municipio de Montenegro, proceder a constituir una sociedad de economía mixta, debe el alcalde Municipal, solicitar autorización al Concejo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 numeral 6, de la Constitución Política de Colombia que prescribe: "ARTÍCULO 313. - Corresponde a los Concejos: … 6.

Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, 14 Expediente SAMAI, índice 4. Documento: 18Anexos_4ACUERDOMUNICIPAL011(.pdf) NroActua 4. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta." Que el artículo 315 de la Constitución Política de Colombia, en su numeral 3 estipula son atribuciones del Alcalde: “.

"Dirigir la acción administrativa del Municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y prestación de los servicios a su cargo " Que el artículo 315 en su numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, establece que son atribuciones del Alcalde: "( ) 5. "Presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio" Que el Artículo 333 de la Constitucional Política establece la libre competencia económica como un derecho de todos, pero dentro de los límites del bien común. Que de conformidad con artículo 311 de la Constitución Política, corresponde al municipio la prestación y mejoramiento de los servicios públicos asignados legamente.

Que según la Constitución Política Colombiana, el servicio público es uno de los medios que materializa los fines esenciales del Estado, como por ejemplo el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía efectiva de principios, derechos y deberes constitucionales. De esta manera se presenta a los ciudadanos como una realidad, y no como simples declaraciones arbitrarias realizadas por una autoridad investida de poder público, cuando concuerda con las necesidades reales de la población en materia de educación, salud, seguridad agua potable, energía, iluminación de vías, tránsito y transporte etc., el servicio público adquiere un valor jurídico indiscutible.

Que La ley 136 de 1994, modificada por la ley 1551 de 2012, establece que: El Alcalde en ejercicio de su investidura como máxima autoridad administrativa del municipio, deberá cumplir los postulados de la administración pública, los principios y funciones del régimen municipal adecuar el devenir administrativo de la administración local.

Que la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, consagra en su artículo 6° lo siguiente: "Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: • Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. …. 6. Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la ley.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa 11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias. 22.

Las demás que señalen la Constitución y la ley. Que por su parte, el artículo 29 de la misma norma señala: "Artículo 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Que además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo: 1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio d) Con relación con la Prosperidad Integral de su región: 1. Impulsar mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el desarrollo local a través de figuras de integración y asociación que armonicen sus planes de desarrollo con las demás entidades territoriales, generando economías de escala que promuevan la competitividad." Que las anteriores disposiciones legales reiteran el compromiso legislativo en Colombia sobre una decidida voluntad política de apuntarle a un trabajo de cooperación y colaboración mediante la integración de esfuerzos, recursos y capitales entre públicos y privados para el desarrollo de sus comunidades tanto desde el punto de vista social y económico como ambiental.

Que la Ley 489 de 1998 consagra en su artículo 1º: "Objeto. La presente ley regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública". Que las sociedades de economía mixta que se implementaron a raíz de la reforma administrativa de 1968 (decretos leyes 1050 y 3130) son definidas legalmente, en la actualidad, por el artículo 97 de la ley 489 de 1998, Estatuto de la Administración Pública, en los siguientes términos: "Artículo 97.- Sociedades de economía mixta.- Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley" (Resalta la Sala).

Que de esta definición se extractan las características principales de las sociedades de economía mixta: 1) Son organismos autorizados por la ley, si son del orden nacional (art. 150-7 Constitución), o por una ordenanza de la Asamblea si pertenecen al nivel departamental (art. 300-7 ibidem) o por un acuerdo del Concejo si son de carácter municipal (art. 313-6 ibidem). 2) Deben revestir la forma societaria conforme al Código de Comercio.

Que a su vez el artículo 461 del Código de Comercio consagra que: "son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario". Que en este orden, estas empresas tienen el carácter societario y su naturaleza de entidad descentralizada por servicios perteneciente a la rama ejecutiva del poder público.

Que Por otra parte, sobre las condiciones de participación de las entidades públicas el artículo 98 de la Ley 489 de 1998, establece: "En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la participación del Estado que contenga la disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella".

Que el artículo 99 de la citada norma establece que la representación de las acciones de la entidad estatal corresponderá al jefe del despacho que se halle vinculada la sociedad; así mismo debe observarse que esta sociedad estará también vigilada por la superintendencia correspondiente. Sobre la naturaleza de los aportes se establece: "Artículo 100.

Naturaleza de los aportes estatales. En las sociedades de economía mixta los aportes estatales podrán consistir, entre otros, en ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o suscripción de los bonos que la misma emita. El Estado también podrá aportar títulos mineros y aportes para la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado".

Que La Honorable Corte Constitucional, en la sentencia de Constitucionalidad C-953 de 1999 manifestó al respecto de los requisitos únicos necesarios para la creación de una sociedad de economía mixta lo siguiente: "La existencia de una sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que, lo que le da esa categoría de "mixta" es, justamente, que su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares" Que la Superintendencia de sociedades en concepto 220-085455 en Oficio 220-085455 del 24 de junio de 2009, se pronunció en torno a la necesidad de los actos necesarios para la creación de una Sociedad de Economía Mixta, para lo cual expreso puntualmente: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa "Del estudio de las normas antes transcritas, se desprende que las empresas de economía mixta se rigen por las reglas de derecho privado, son sociedades de comercio sujetas al derecho mercantil, con las limitaciones expresas que la Constitución y ley establezcan, en las cuales confluyen aportes provenientes del Estado o de alguna de sus entidades, junto con los aportes de los particulares.

Estas empresas necesitan de dos actos para su creación: el primero la autorización, por medio de Ley, Ordenanza Departamental o Acuerdo Municipal, dependiendo del orden del que se trate, y segundo lugar, se requiere la celebración de un contrato de sociedad, el cual debe cumplir con todos los requisitos previstos en el ordenamiento mercantil, pero que, al mismo tiempo, deberá sujetarse al contenido del acto de autorización. De otra parte, al tenor de lo previsto en el artículo 5º de la Ley 1258 de 2008, la sociedad por acciones simplificadas se creará mediante un contrato o acto unilateral que consiste en documento privado, inscrito en el registro mercantil de la Cámara de Comercio del lugar en que la sociedad establezca su domicilio principal, en el cual se expresará cuando menos los requisitos allí señalados.” Que en otro concepto de la superintendencia de Sociedades, cita lo establecido en sentencia de Constitucionalidad C-953 de 1999, en cuanto a los UNICOS requisitos que se requieren para la creación de una Sociedad de Economía Mixta- Concepto 220 109549 /13-08-2015 / Superintendencia de Sociedades, OFICIO 220-109549 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015 "Por último, es importante hacer la anotación en el sentido de que la Honorable Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del inciso segundo artículo 97 de la Ley 489 de 1998, por cuanto a su juicio, la existencia de una sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales, a lo cual ha de agregarse que, lo que le da esa categoría de mixta es justamente que su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares…” Que en cuanto a las actividades comerciales o mercantiles, que debe desarrollar una Sociedad de Economía Mixta, el Concepto 220 109549/13-08-2015 / Superintendencia de Sociedades, OFICIO 220- 109549 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015, hace expresa remisión a las actividades contenidas en el artículo 20 del Código de Comercio así: "Conforme a lo expuesto, en cuanto pregunta acerca de la naturaleza de las actividades industriales o comerciales, prevista en el primer interrogante, debe resolverse a la luz del derecho mercantil, en particular del artículo 20 del Código de Comercio " Que el artículo 20 del código de comercio, para el caso que nos ocupa establece en su numeral 14: “ARTÍCULO 20.

ACTOS, OPERACIONES Y EMPRESAS MERCANTILES - CONCEPTO. Son mercantiles para todos los efectos legales: 1) La adquisición de bienes a título oneroso con destino a enajenarlos en igual forma, y la enajenación de los mismos; República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa 2) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarios, y el subarrendamiento de los mismos; 3) El recibo de dinero en mutuo a interés, con garantía o sin ella, para darlo en préstamo, y los préstamos subsiguientes, así como dar habitualmente dinero en mutuo a interés; 4) La adquisición o enajenación, a título oneroso, de establecimientos de comercio, y la prenda, arrendamiento, administración y demás operaciones análogas relacionadas con los mismos; 5) La intervención como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones; 6) El giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos‑valores, así como la compra para reventa, permuta, etc., de los mismos; 7) Las operaciones bancarias, de bolsas, o de martillos; 8) El corretaje, las agencias de negocios y la representación de firmas nacionales o extranjeras; 9) La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje; 10) Las empresas de seguros y la actividad aseguradora; 11) Las empresas de transporte de personas o de cosas, a título oneroso, cualesquiera que fueren la vía y el medio utilizados; 12) Las empresas de fabricación, transformación, manufactura y circulación de bienes; 13) Las empresas de depósito de mercaderías, provisiones o suministros, espectáculos públicos y expendio de toda clase de bienes; 14) Las empresas editoriales, litográficas, fotográficas, informativas o de propaganda y las demás destinadas a la prestación de servicios; 15) Las empresas de obras o construcciones, reparaciones, montajes, instalaciones u ornamentaciones; 16) Las empresas para el aprovechamiento y explotación mercantil de las fuerzas o recursos de la naturaleza; 17) Las empresas promotoras de negocios y las de compra, venta, administración, custodia o 18) Las ARTÍCULO

21. OTROS ACTOS MERCANTILES. Se tendrán así mismo como mercantiles todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales. Que el numeral 14 del artículo 20 de la norma antes transcrita contempla como actividad mercantil o comercial la prestación de servicios, aunado a lo que establece el artículo 21 de la misma norma., es claro que la sociedad de economía debe cumplir con los UNIDOS requisitos necesarios para su creación, como lo establece la sentencia de constitucionalidad C-953 de 1999, pero además dentro de las actividades que desarrollara se encuentra la presentación de diferentes servicios a la comunidad en materia de tránsito.

Que Aunado a lo anterior la Superintendencia de Sociedades, en el Concepto 220 109549 /13-08- 2015/Superintendencia de Sociedades, OFICIO 220-109549 DEL 13 DE AGOSTO DE 2015, de manera expresa resuelve el interrogante: “3. Legalmente se puede o no se puede constituir una sociedad de economía mixta cuyo único objeto social es ejecutar una función pública administrativa?..” Al respecto conceptuó: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa "Finalmente, tenga en cuenta que el último interrogante, debe resolverse a la luz del articulo 68 ibidem que para el efecto, me permito transcribir: "Entidades descentralizadas.

Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas." Que en cuanto a los actos de mercantilidad de una sociedad, la Superintendencia de Industria y Comercio, a través del concepto 07105595 del 26 de noviembre de 2007, ha manifestado de manera expresa citando la sentencia del Honorable Concejo de Estado - Sala de lo contencioso administrativo -Sección Cuarta de fecha marzo 3 de 1994: "La Mercantilidad de la Sociedad: Tanto en el Código Civil, como el Mercantil, el criterio que ha predominado para establecer la distinción entre sociedades civiles y mercantiles, ha sido el referente a los actos a ejecutar señalados en su objeto social.

"En efecto, el artículo 2085 del Código Civil, dice que son comerciales "las que se forman para negocios que la ley califica de actos de comercio. Las otras son sociedades civiles. En consecuencia, se predica la existencia de una sociedad comercial cuando en su objeto social se ha previsto la realización de operaciones o actos calificados como mercantiles.

Por el contrario, frente a una sociedad cuya actividad a desarrollar esté conformada por actividades que la ley califica como civiles, el ente asociativo es de naturaleza civil. Este criterio adoptado por el Código Civil es el previsto en el artículo 100 del Código de Comercio al señalar que: "Se tendrán como comerciales, para todos los efectos legales, las sociedades que se formen para la ejecución de actos o empresas mercantiles".

Disposición que introduce una variable a la perceptiva Civil al señalar "si la empresa social comprende actos mercantiles y otros que no tengan esa calidad, la sociedad será comercial". Esta variable conlleva, consagrar prevalencia de la mercantilidad de las empresas o actos a ejecutar, frente a los allí contemplados y de naturaleza civil: esta innovación de la preceptiva mercantil impide equívocos en la calificación del ente asociativo, por cuanto no interesa, ni la importancia, ni la extensión de los actos mercantiles frente a los civiles, para que la sociedad sea calificada como mercantil, lo cual facilita la labor del intérprete, y desde luego, la del fallador.

“Para tal fin, el numeral 4o. del artículo 110 de Código de Comercio exige que en la escritura de constitución se exprese: "el objeto social, esto es, la empresa o negocio de la sociedad, haciendo una enumeración clara y completa de las actividades principales". Entonces, es a partir de esta enunciación que se haga de la actividad a desarrollar por la sociedad que procede su calificación, bien como civil o mercantil; como lo ha entendido la doctrina de los mercantilistas, no es la voluntad de los asociados la que imprime el carácter de civil o mercantil al ente asociativo, sino la naturaleza de los actos a desarrollar, por cuanto si son de naturaleza mercantil la sociedad será mercantil, así la voluntad de los asociados sea otra; al igual que si el objeto social comprende actividades civiles mercantiles, la prevalencia de estas, por disposición República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa de la ley, le imprimen al ente asociativo la naturaleza de sociedad comercial." (Resaltado fuera del texto) Que esta misma jurisprudencia, la cita la misma Superintendencia en su más reciente concepto 15-75109- 1-0 de fecha mayo 19 de 2015, emitido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica DR. William Antonio Burgos Durango.

Que en cuanto a la legalidad de constituir una sociedad de economía mixta, bajo el entendido, que dentro de su objeto social, se establezca la comercialización de servicios, atención a usuarios, aporte de pruebas de infracción de tránsito, recaudo de multas, tramitación de especies venales, operación de zonas de estacionamiento regulado y todos los trámites y servicios previstos en las normas legales y reglamentarias, la Superintendencia de Sociedades, en respuesta a dicha consulta se manifestó particularmente sobre este interrogante, a través del concepto 004396 del 24 de abril de 2017, manifestando: "Así las cosas, procederemos a responder su interrogante, en los siguientes términos: Estudiado el ordenamiento jurídico colombiano, hallamos que acorde con los artículos 49 de la Ley 489 de 1998 y 462 del Código de Comercio, existen dos elementos necesarios para la creación de una sociedad de economía mixta a saber: 1) La autorización legal (Del Congreso, Asamblea Departamental o Consejo Municipal, de acuerdo con el orden territorial al que pertenezca la persona jurídica), y 2) El acto constitutivo de la sociedad.

Esa línea de pensamiento, se encuentra reafirmada por el concepto 1844 de 2007 del Consejero Ponente del Consejo de Estado, Dr. Enrique José Arboleda Perdomo; por lo que afirmamos que no bastaría más que cumplir con requisitos generales de fondo de los contratos (capacidad, consentimiento exento de vicios y objeto y causa lícitos) al interior del acto constitutivo, para que este ente quede constituido conforme a derecho.

En efecto, la sociedad creada con atención a los elementos relacionados en el párrafo anterior, gozaría de virtualidad para desarrollar su objeto social, salvo que nos encontremos en alguno de los casos de actividades regladas, en donde normas especiales exijan el lleno de mayores requisitos." Que de acuerdo con el marco legal de las sociedades de economía mixta, sus características jurídicas son las siguientes: a) Autorización Legal y Creación Contractual: Las sociedades de economía mixta deben ser autorizadas por la Ley, Ordenanza o Acuerdo, según el caso del nivel de la administración y la entidad territorial que la fuere a integrar.

Obtenida la autorización legal de su creación, se requiere de su constitución bajo la forma de sociedades comerciales, mediante la celebración de un contrato de sociedad suscrito por parte de la entidad pública y los particulares que van a participar en la nueva entidad. Este contrato se rige por las normas del código de comercio y requiere por consiguiente la solemnidad de escritura pública, salvo para aquellos tipos societarios excluidos de dicha solemnidad por disposición legal, y del registro en la cámara de comercio del domicilio de la sede social. b) Atribución de Funciones Industriales y Comerciales: Se desarrollan actividades que poco se relacionan con las competencias de la referida entidad estatal, en las que no se encuentra ausente el ánimo de lucro, pues habrá reparto de utilidades.

Los aportes de la entidad pueden ser en dinero, bienes, ventajas financieras o fiscales como lo consagra el articulo 100 ibidem. f) Control del Poder Central: Conforme al artículo 98 de la Ley 489 en el acto de constitución de la sociedad de economía mixta se establecen las condiciones de participación del Estado en el nivel de la administración que corresponda, como al igual que su vinculación a los distintos organismos para efectos de ejercer el control sobre esta.

A su vez, el artículo 99 de la citada ley establece que la representación de las acciones de la entidad estatal corresponderá al jefe del despacho que se halle vinculada la sociedad; así mismo debe observarse que esta sociedad estará también vigilada por la superintendencia correspondiente. g) Aplicación del Derecho Privado: Este régimen se explica y justifica por las actividades que desarrollan semejante al de las personas privadas; se exceptúa de este régimen de derecho privado cuando se encuentran conformadas en su capital con una participación de la entidad estatal superior al 50% en cuyo caso se les aplica el régimen de contratación estatal.

De la misma manera, cuando el aporte sea igual o superior al noventa (90%) del capital social, el régimen de sus actividades y el de los servidores públicos es el de las empresas industriales y comerciales del Estado. h) Organización: Conforme al artículo 97 de la ley 489, las sociedades de economía mixta tendrán la organización propia de las sociedades comerciales, de acuerdo al código de comercio, lo que conduce a establecer una asamblea de accionistas, junta directiva y un gerente que se designa de acuerdo con los estatutos de la sociedad. i) Funciones: Ejerce funciones propias de la actividad de la sociedad de economía mixta, su carácter de sociedad comercial implica un ánimo de lucro, lo que estará regulado en el acto que autoriza la creación y en el documento de constitución Que dentro de estos servicios públicos, merece especial atención el de tránsito y transporte, para fortalecer la prestación de servicios relacionados con el registro y administración de la información asociada al tránsito y transporte, el municipio de Montenegro, debe migrar a un nuevo modelo de gestión, en donde primen los objetivos relacionados con el servicio, operación y tecnología, enmarcados en políticas de reingeniería de procesos, calidad total y mejoramiento continuo.

En el logro de este propósito, debe implementarse la automatización de los registros y autorizaciones de los trámites asociados a tránsito y transporte, manteniendo un control adecuado de las transacciones realizadas, comercialización efectiva de los servicios, ampliación de la base de usuarios, actualización, atención rápida y efectiva de las solicitudes de los usuarios del sistema, aplicando la filosofía de servicio al cliente y no la de atención de tramites.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Que la Constitución de una Sociedad de economía Mixta, requiere de dos (2) actos jurídicos mínimos para su constitución: 1.

La ley o acto administrativo (Acuerdo) del Honorable Concejo Municipal que lo autoriza, y 2. La constitución mediante acuerdo con los particulares privados y la solemnidad del contrato de sociedad. Que La ley 1258 de diciembre 5 de 2008 creó las sociedades por Acciones Simplificadas (S.A.S.). Que Las sociedades por acciones simplificadas es una sociedad de capitales cuya naturaleza será siempre comercial, para efectos tributarios, la sociedad por Acciones Simplificadas se regirá por las reglas aplicables a las sociedades anónimas.

Que son muchas las situaciones operativas de conflicto, que se derivan en la actualidad de la carencia de una sólida infraestructura tecnológica y operativa, como la que actualmente presenta, la autoridad de Tránsito y Transporte. Es indudable la oportunidad que brinda la experiencia, la tecnología y la información, en la mejora de procesos, actividades, y como estos recursos tecnológicos pueden ser utilizados para resolver retos estratégicos de la entidad, todos ellos asociados con la integración funcional, la coordinación, el control de actividades interdependientes y el desarrollo del sentido de pertenencia y el trabajo en grupo de dicha secretaria.

Que por medio de la actualización tecnológica, la modernización de sistemas, la optimización de recursos y la ampliación de la cobertura de las redes físicas y de servicio; en función permanente del principio misional de mejora sistemática de los indicadores de seguridad vial, fueron propuestas herramientas de desarrollo institucional, que permitan la aplicación de nuevos y mejores mecanismos de servicio al ciudadano por medio de la aplicación de sistemas tecnológicos especializados y personal idóneo, con ello la optimización de los recursos y una mejor atención a los usuarios. así como, fortalecer la calidad y confianza en los servicios institucionales, conduciendo estratégicamente el desarrollo del talento humano, los procesos y la tecnología de información para el apoyo de las decisiones organizacionales, con el fin de incrementar la capacidad administrativa y la productividad de los servicios en beneficio de la comunidad. que en materia de tránsito los particulares juegan un papel fundamental, al punto que el legislador los catalogó como organismos de apoyo, conforme lo establece el parágrafo primereo del artículo 3 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 2 de la Ley 1383 de 2010, el cual reza: Parágrafo 1°.

Las entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les sean asignadas determinadas funciones de tránsito, constituirán organismos de apoyo a las autoridades de tránsito. "(el subrayado y resaltado es nuestro) Nótese que el citado parágrafo hace mención a la delegación, la cual para el caso que nos ocupa se encuentra establecida en las obligaciones sociales encomendadas al privado al momento de su vinculación como socio de la sociedad de economía mixta.

Por lo expuesto, ACUERDA:

ARTICULO PRIMERO: Autorizase al señor Alcalde Municipal para constituir una Sociedad de Economía Mixta por Acciones Simplificada, cuyo objeto principal será la prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte, así mismo A) La prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte en el municipio de Montenegro y de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa cualquier organismo público o privado del territorio nacional.

B) La modernización, apoyo y gestión administrativa y técnica de los servicios de tránsito y transporte a la autoridad de tránsito y transporte del municipio de Montenegro y de cualquier organismo de tránsito y transporte del territorio Nacional, entre los que se encuentran atención integral a usuario, manejo documental, recaudo, manejo de archivo y el aporte de pruebas de infracciones a través de medios electrónicos diferentes a sistemas automáticos para detectar infracciones, operación de patios, operación del servicio de grúas, operación de zonas de estacionamiento regulado, apoyo en la operación de centros integrales de atención C) la compra y venta de equipos de cómputo o informáticos para la buena prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte en el municipio de Montenegro.

D) asesoría informática y tecnológica para el manejo eficiente de la información, incluyendo la capacitación, administración, proveyendo los recursos humanos necesarios para la gestión de cualquier entidad pública o privada del territorio Nacional, E) diseñar, ejecutar y supervisar los diferentes proyectos de movilidad y seguridad vial necesarios en cumplimiento con lo previsto en la ley 769 de 2002, F) La prestación de los servicios propios de las profesiones liberales concenientes a la prestación del servicio de tránsito y transporte, G) celebrar alianzas estratégicas, asociaciones a riesgo compartido, convenios y contratos de colaboración o cooperación empresarial y tecnológica concernientes a la prestación del servicio de tránsito y transporte, H) promover y formar parte como accionista de cualquier sociedad, para adelantar las actividades relacionadas con el objeto social I) prestar los servicios de parqueaderos para vehículos inmovilizados por infracción a las normas de tránsito J) la operación de zonas de estacionamiento regulado K) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos y el arrendamiento de los mismos.

ARTÍCULO SEGUNDO: La Sociedad de Economía Mixta que se constituya en virtud del presente Acuerdo deberá estar enmarcada dentro de los establecido en el Capítulo XV la Ley 489 de 1998, la ley 1258 de 2008, el Código de Comercio y las demás normas que la desarrollen, modifiquen o sustituyan y su Escritura Pública o documento privado de constitución deberá contener los requisitos establecidos en el artículo 110 del Código de Comercio.

Parágrafo Primero: La estructura orgánica de la sociedad estará conformada por la Asamblea General de Socios o accionistas y un representante legal que fungirá como gerente. Parágrafo Segundo: El Representante Legal y Gerente de la Sociedad será elegido por el único órgano de administración la asamblea General de Socios de la sociedad de Economía Mixta objeto del presente acuerdo, conforme con las normas del Código de Comercio y demás disposiciones legales vigentes.

ARTÍCULO TERCERO: El Capital social inicial de la Sociedad de Economía Mixta será de MIL CUATROCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS M/L ($1.430.000.000) y estará constituido por: a) La participación del Municipio que no podrá ser inferior al 51% del capital social. b) La participación de los particulares, que podrán ser personas Naturales o Jurídicas serán hasta un máximo del 49% del capital social.

Parágrafo Primero: El aporte del Municipio que se determina en este artículo podrá ser en efectivo y/o especie, previo avaluó comercial de los bienes muebles y/o inmuebles que efectivamente, se vaya a apoyar a la sociedad. Parágrafo Segundo: en el evento que el aporte se vaya a realizar en especie, deberá cumplir con los requisitos de Ley y debe ser aprobado dicho aporte por el Honorable Concejo Municipal de Montenegro.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Parágrafo Tercero: En el acto de constitución deberá expresarse el capital suscrito y el pagado, la clase y el valor nominal de las acciones representativas de capital, la forma y términos que deben cancelarse las cuotas cuyos plazos no podrán exceder de los dos (2) años, de conformidad con el artículo 9 de la ley 1258 de 2008.

ARTÍCULO CUARTO: La duración de la sociedad será por el término de veinte (20) años ARTÍCULO QUINTO: El domicilio de la sociedad de economía mixta a constituir será el municipio de Montenegro - Quindío.

ARTICULO SEXTO: Las utilidades se repartirán al final de cada ejercicio contable anual, tal y como se establezca en los estatutos de la sociedad.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Autorizase al señor alcalde para ejecutar los actos y contratos requeridos para constituir y operar la sociedad.

ARTÍCULO OCTAVO. Serán ingresos de la sociedad, entre otros: especie venal, sistematización, parqueadero, zonas de estacionamiento regulado, servicio de grúa y un porcentaje del recaudo bruto de multas y derechos de tránsito.

ARTICULO SEPTIMO: Autorizase al señor alcalde Municipal para proferir los actos y celebrar los contratos o convenios necesarios para el ejercicio de las potestades concedidas en este acuerdo en especial para la constitución y ejecución del objeto social de la empresa de economía mixta.

ARTICULO OCTAVO: Serán ingresos entre otros de la sociedad de economía mixta a constituir, todos los valores que se generen y reciban por la comercialización de las especies venales, por los conceptos de sistematización, costas y agencias en derecho, parqueadero, servicio de grúa, patios, servicio de zonas de estacionamiento regulado, del apoyo a la prestación del servicio del centro integral de atención y la prestación de los diferentes servicios, que se realicen en cumplimiento de las actividades de apoyo a la autoridad de tránsito al marco de la ley 769 de 2002, un porcentaje no superior al 40% del recaudo bruto de la cartera del organismo de tránsito y transporte por multas de tránsito y derechos de tránsito, así como también, los ingresos por concepto de derechos de tránsito, para lo cual se autoriza al alcalde Municipal la cesión de la diferencia del recaudo de la tasa de derechos de tránsito que llegasen a generarse, a la sociedad de economía mixta a constituir a título de aporte a la ejecución del convenio que se suscriba y dicha cesión será realizada durante el término de duración de la sociedad contemplado en el artículo cuarto del presente acuerdo.

ARTICULO NOVENO: Las autorizaciones otorgadas al Alcalde Municipal, en el artículo séptimo y octavo de este acuerdo, podrán realizarse y/o suscribirse hasta por el mismo término de constitución de la sociedad de economía mixta, tal y como se estableció en el artículo cuarto del presente acuerdo.

ARTÍCULO DECIMO: Las autorizaciones otorgadas al Alcalde Municipal en el presente acuerdo son por el término de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de este Acuerdo.

ARTÍCULO DECIMO PRIMERO: VIGENCIAS Y DEROGATORIAS: El presente acuerdo rige a partir de su sanción y publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

COMUNIQUESE, SANCIONESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Dado en el Concejo Municipal de Montenegro (Q), a los veintiún (21) días del Mes de octubre de Dos Mil veinticinco (2025).

(…).»

2.3. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Está afectada la validez del Acuerdo Nro. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro Quindío, por medio del cual se autoriza al Alcalde para participar en la constitución y entrada en operación de una Sociedad de Economía Mixta por Acciones Simplificada S.A.S. en el municipio de Montenegro Quindío, para la prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte, al quebrantar lo dispuesto en los artículos 209 y 313 de la Constitución y el artículo 97 de la Ley 489 de 1998, por usurpar con ello funciones administrativas e incumplir con el requisito de delimitación precisa de las facultades pro témpore? A efectos de dar respuesta al anterior interrogante, la Corporación abordara el siguiente hilo temático: i) Competencia y jurisdicción de las autoridades y organismos de tránsito; ii) Diferenciación de concepto de función administrativa y servicio público; ii) Naturaleza jurídica de las Sociedades de Economía Mixta; y vi) el caso concreto. 2.3.1.

COMPETENCIA Y JURISDICCIÓN DE LAS AUTORIDADES Y ORGANISMOS DE TRÁNSITO Sobre la jurisdicción y competencia de las autoridades de Tránsito de acuerdo con lo dispuesto en la ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito Terrestre, y la ley 1310 de 2009 encontramos diversas reglas según exista o no autoridades de tránsito en el municipio, según el nivel territorial del organismo de tránsito, según el carácter nacional, departamental o municipal de las carreteras y a partir de los perímetros urbano y rural del municipio o distrito.

Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 315 de la ley 769 de 2002, modificado por el art. 2° de la ley 1383 de 2010, son autoridades de tránsito: el Ministerio de Transporte; 15 ARTÍCULO 3o. AUTORIDADES DE TRÁNSITO. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de la presente ley entiéndase que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: El Ministro de Transporte.

Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital. La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte. Los Inspectores de Policía*, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa los Gobernadores y los Alcaldes; los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital; la Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras; los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial; la Superintendencia General de Puertos y Transporte, las fuerzas militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o. de este artículo y los agentes de Tránsito y Transporte.

Las funciones de dichas las autoridades son “de carácter regulatorio y sancionatorio”, deberán velar por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público y sus acciones deben estar orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías; según prescribe el artículo 7° de la ley 769 de 2002, modificado por el artículo 58 de la ley 2197 de 2022.

Además, establece la precitada norma que las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas las siguientes actividades: - aporte de pruebas de infracciones de tránsito, - el recaudo de las multas correspondientes, - la tramitación de especies venales y - todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas.

En cuanto a la contratación con privados para la implementación de ayudas tecnológicas por parte de las autoridades de tránsito deberá realizarse conforme las reglas que para tal efecto dicten las normas de contratación estatal; y particularmente dispone que, la remuneración a la inversión privada para la instalación y puesta en operación de sistemas automáticos, semiautomáticos y otros medios tecnológicos para la detección de infracciones no podrá superar en ningún caso el 10% del recaudo.

Por su parte, los organismos de tránsito establecidos en el artículo 616 de la Ley 769 de 2002 tienen competencia para organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o de este artículo.

Los Agentes de Tránsito y Transporte. 16 ARTÍCULO 6o. ORGANISMOS DE TRÁNSITO. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito; b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito;

La Ley 1310 de 2009 “Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” modificada por el artículo 56 de la Ley 2197 de 2022, se encargó de definir al Agente de Tránsito y Transporte como “Todo empleado público o contratista, que tiene como funciones u obligaciones, regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 1310 de 2009, respecto de la carrera administrativa.”.

A su vez, los agrupa en los denominados Grupo de Control Vial o Cuerpo de Agentes de Tránsito, les confiere un nivel jerárquico que determina el mando, los códigos, denominación y grado en la escala a la pertenecerán en carrera administrativa; establece igualmente los requisitos para la creación e ingreso a los cargos de Agentes de Tránsito y Transporte de las entidades territoriales, en el parágrafo del artículo 7° dispone que: “Para la creación de los cargos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales deberá evaluarse la conveniencia y oportunidad según el número de habitantes y la cantidad de vehículos que transitan en el municipio.” Asimismo, les señala las funciones generales, así: ARTÍCULO 5o.

FUNCIONES GENERALES. Los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las Entidades Territoriales están instituidos para velar por el cumplimiento del c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos; d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales; e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.

PARÁGRAFO 1 o. En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código.

PARÁGRAFO 2 o. Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.

PARÁGRAFO 3 o. Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. Los Alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.

No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa régimen normativo del tránsito y transporte y garantizar la libre locomoción de todos los ciudadanos y ejercer de manera permanente, las funciones de: 1.

Policía Judicial. Respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito. 2. Educativa. A través de orientar, capacitar y crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y transporte. 3. Preventiva. De la comisión de infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito. 4.

Solidaridad. Entre los cuerpos de agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades. 5. Vigilancia cívica. De protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la ecología, en los ámbitos urbanos y rural contenidos en las actuales normas ambientales y de tránsito y transporte. En suma, los agentes de tránsito o inspectores están facultados para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación, aun en las carreteras nacionales de su jurisdicción y en especial cuando la Policía Nacional, no tiene personal dispuesto en dicha jurisdicción. Respecto al cuerpo especializado de carreteras de la Policía Nacional, este tiene competencia para el control del tránsito “en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos”; no obstante, deberán contribuir con la misión de brindar seguridad y tranquilidad a los usuarios de la Red Vial Nacional.

Ello se desprende de lo consignado en el parágrafo 217 del artículo 6° de la Ley 769 de 2002, y artículo 7° ídem, que fue modificado por el artículo 58 de la Ley 2197 de 2022, que señala “El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios.” Y, sobre lo mismo el artículo 4° de la Ley 1310 de 2009, modificado por el artículo 57 de la Ley 2197 de 2022, dispone que sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, le corresponde a: • La Policía de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; 17 PARÁGRAFO 2o.

Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa • Los agentes de tránsito de los organismos departamentales en aquellos municipios donde no haya organismos de tránsito o en aquellos donde hay organismo de tránsito clasificado por el Ministerio de Transporte, pero que no cuenta con Agentes de Tránsito; • Los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural no atendido por la Policía de Carreteras de sus municipios.

En ese orden, las autoridades de tránsito locales ejercen jurisdicción sobre las vías que estén dentro del perímetro urbano y rural del municipio o distrito; y ello también vale para los agentes de tránsito nacionales; no obstante, de la aplicación de los principio de colaboración, coordinación y solidad que definido la legislación de tránsito y transporte consagrados en el artículo 288 de la Constitución, como el principio de la colaboración entre entidades establecido en el artículo 318 de la Ley 105 de 1993 y de competencia “a prevención” a que se refiere el parágrafo 419 del artículo 3º de la ley 769 de 2002 (modificado por el artículo 2° de la ley 1383 de 2010), y el inciso 420 del artículo 7 del Código Nacional de Tránsito; tal y como lo expresó la Sala de Consulta del Consejo de Estado21: Por tanto, en aplicación de la competencia “a prevención” a que se refiere el parágrafo 4° del artículo 3º de la ley 769 de 2002 (modificado por el artículo 2° de la ley 1383 de 2010), mal podrían los cuerpos especializados de la Policía Nacional prorrogar o extender discrecionalmente su jurisdicción, con el efecto de desplazar a los agentes de tránsito departamentales, municipales o distritales dentro de su propia jurisdicción, absorbiendo y nulificando sus competencias, sin violar el régimen legal de tránsito y transporte y, en particular, sin vulnerar el artículo 287 de la Constitución Política.

En efecto, de acuerdo con el numeral 2 de dicha disposición constitucional, “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses”, y en tal virtud tendrán el derecho de “Ejercer las competencias que les correspondan.” La ley ha conferido la calidad de “autoridades de tránsito” a Gobernadores y Alcaldes, a los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, a los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.

Bajo la suprema dirección de los Gobernadores y los Alcaldes, como autoridades de tránsito en sus respectivas jurisdicciones, actúan los organismos de tránsito, que “son entidades públicas del orden municipal, distrital o departamental que tienen como función organizar, dirigir y controlar el tránsito y 18

3. DE LA COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES: Los diferentes organismos del Sistema Nacional del Transporte velarán porque su operación se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación. 19 PARÁGRAFO 4o. La facultad de Autoridad de Tránsito otorgada a los cuerpos especializados de la Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención. 20 Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que podrá ser contratado, como personal de planta o excepcionalmente por prestación de servicios para determinadas épocas o situaciones que determinen la necesidad de dicho servicio.

Actuarán en su respectiva jurisdicción, salvo que por una necesidad del servicio, un municipio o departamento a través de su autoridad de tránsito, deba apoyar a otra entidad territorial. 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Consejero ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA Bogotá D. C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00097-00(2034) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Referencia: Competencia y jurisdicción de las autoridades de tránsito.

A estas autoridades territoriales (y no a otras) compete conocer “de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción” (artículo 134 de la ley 769 de 2002), y adelantar los procedimientos administrativos especiales de control, preventivo y sancionatorio regulados en la ley, incluido el comparendo. Es derecho constitucional de los departamentos, municipios y distritos ejercer estas competencias, que son suyas, y que expresan en su más alto sentido el principio fundamental de autonomía de las entidades territoriales.

No pudiendo los cuerpos especializados de la Policía Nacional despojar de sus competencias a los organismos, autoridades y agentes de tránsito departamentales, municipales y distritales, puesto que violarían la ley que se las atribuyó, amén del principio constitucional fundamental de autonomía, la regla del parágrafo 4° del artículo 3º de la ley 769 de 2002 (modificado por el artículo 2° de la ley 1383 de 2010) ha de entenderse en el contexto del inciso 4º del artículo 7º de la misma ley, conforme al cual “cualquier autoridad de tránsito está facultada para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación.” El ejercicio de competencias “a prevención”, en este contexto, alude a la facultad e incluso al deber de toda autoridad de tránsito (y no solo las del orden nacional) de adoptar medidas inmediatas, en ausencia de la autoridad competente, con el propósito de minimizar los daños y riesgos que para personas o cosas pudieran derivarse de incidentes relativos al tránsito.

El precepto legal pretende que la autoridad disponible en las proximidades de donde ha ocurrido un siniestro de tránsito adopte medidas urgentes mientras se hace presente la autoridad competente, medidas que podrían extenderse a aspectos tales como la elaboración de un comparendo o de un informe de tránsito, dado que la norma no fija por este concepto límite alguno. En todo caso, la asunción de conocimiento por parte de cualquier autoridad procede únicamente para la iniciación del procedimiento, según se estipula en el artículo 1344 y siguientes de la ley 769 de 2002, quedando claro, de conformidad con el artículo 135 del mismo Código, que la autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad encargada de su recaudo, dentro de las doce horas siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta, y que cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio.

De igual forma, el agente de tránsito que en tales circunstancias hubiere conocido de un accidente remitirá, a más tardar dentro de las veinticuatro horas siguientes, copia del respectivo informe y croquis al “organismo de tránsito” competente para lo pertinente, y a los centros de conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia (art. 145), o a la autoridad instructora competente en materia penal si los hechos dieren lugar a ello (art. 149).

En este orden de ideas, en los municipios donde se cuente con agentes de tránsito dentro de su propia jurisdicción, serán estos los competentes para avocar el conocimiento de una infracción o accidente; aun en el caso de ocurrir en una carretera nacional, cuando esta se encuentra o atraviesa el perímetro urbano y rural del municipio, mientras no lo haya hecho a prevención la Policía de Carreteras de la Policía Nacional para la atención o realización de medidas urgentes ante la ocurrencia de hechos en las vías que ameriten la asunción del agente de tránsito que se encuentre en cercanías, con la expedita República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa obligación de trasladar el asunto al funcionario competente, ello en atención a la competencia a prevención en relación con los agentes de tránsito de la Policía Nacional, que no está dada para la ampliación de la jurisdicción o restringir la competencia de los agentes de tránsito municipales en el territorio del municipio.

Asimismo, dispone el artículo 57 de la Ley 2197 de 2022 que, cada municipio deberá contar como mínimo con 1) inspector de Policía con funciones de tránsito y transporte o con un inspector de Tránsito y transporte y 2) un número de agentes de tránsito y transporte, de acuerdo con su necesidad y capacidad fiscal, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios u organismo de tránsito departamental), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares, salvo los que excepcionalmente se contraten para atender proyectos de control en vía específicos o para solventar ciertas situaciones que lo justifiquen.

2.3.2. DIFERENCIACIÓN DE CONCEPTOS DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y SERVICIO PÚBLICO Los conceptos de función administrativa y de servicio público han mantenido una estrecha cercanía en la legislación colombiana al punto que en muchas ocasiones han sido utilizados como criterios equiparables y equivalentes al quehacer estatal; sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado22 como la doctrina ha venido distinguido estas nociones para ofrecer claridad, lo cual en el presente asunto se hace necesario porque no solo están sometidos a régimen jurídico distinto sino que, materialmente cuando se trata de un servicio público se permite la prestación directa por particulares (art. 365 CP), sin que por ello se entienda que las personas que concurren a su ejecución adquieren la condición de funcionarios públicos o se les otorga autoridad alguna para ejercer potestades públicas, según lo señalado por la H. Corte en sentencia C-185 de 8 de mayo de 2019.

Asimismo, se ha precisado la relación conceptual con la noción de función pública a partir de la doble connotación con que es empleado el concepto, uno con relación al empleo público derivado del artículo 12223 de la Constitución y otro ligado al ejercicio del poder estatal en sentido general24. 22 Véase sentencia C-037 de enero de 2003 de la Corte Constitucional y sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 17 de febrero de 2005, radicación 50001- 23-31-000-2003-00277-01(27673). 23 “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” 24 El artículo 228 de la Constitución establece que la administración de justicia es una función pública; el artículo 267 de la misma norma señala que la vigilancia y el control fiscal son una función pública.

La Corte Constitucional República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Retomando, la Corte en sentencia hito C-037 de 2003 precisó que “la Constitución distingue claramente los conceptos de función pública y de servicio público y les asigna contenidos y ámbitos normativos diferentes que impiden asimilar dichas nociones, lo que implica específicamente que no se pueda confundir el ejercicio de función pública, con la prestación de servicios públicos […].

El servicio público se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares. La función pública se manifiesta, a través de otros mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado”. Por su parte, el Consejo de Estado25 ha precisado que “en ningún caso la prestación de servicios públicos puede ser considerada, en sí misma, como una función pública, y solamente aquellas actividades que las empresas prestadoras de servicios públicos ejerzan en desarrollo de prerrogativas propias del Estado, pueden ser consideras como tales.”; en otra decisión la misma Corporación26 aclaró que la prestación de servicios públicos no aluden a la “función pública” sino a una actividad económica que, por envolver actividades inherentes a la finalidad social del Estado, exige su intervención mediante instrumentos de regulación y control, tal intervención no se sustenta en la “función administrativa”, sino en los derechos propios de los consumidores y usuarios especialmente en lo relacionado con la calidad y precio del servicio.

Aunque existen otras tesis para distinguir los conceptos, la anterior es la mayoritaria y la que considera esta Sala la postura más coherente para identificar en este caso el ejercicio de función administrativa con prerrogativas públicas; dado que la tesis orgánica que simplifica la calificación de servicio público y régimen de acuerdo a la calidad de sujeto que lo preste; y la tesis finalista, a partir de la cual se califica de acuerdo con el tipo de actividad especial (ni típica actividad administrativa ni mera actividad económica) sino sometida a un régimen jurídico, también especial.

En otras palabras, si el servicio público se presta en el ejercicio de prerrogativas propias del Estado o se despliega normalmente en uso de potestades inherentes al Estado o atribuciones públicas que impliquen la potencialidad de imponerse sobre los ciudadanos, el ejercicio de la fuerza o la exclusión de servicios a los ciudadanos se trata de función administrativa; al contrario, si se ejercer la actividad económica en libertad en el mercado como un particular no es función administrativa. en sentencia de la Corte Constitucional C-741 de 1998, sostuvo que el “servicio notarial es no solo un servicio público, sino que también es desarrollo de una función pública”. 25 En oportunidades posteriores, el Consejo de Estado ha mantenido esta posición. Al respecto, cfr. sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 15 de agosto de 2007, radicación 88001-23-31-000-2005-00004-01(AP); y sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de 30 de marzo de 2016, radicación 47001-23-31-000- 2011-00133-01(19960). 26 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de 10 de febrero de 2005, radicación 25000-23-25-000- 2003-00254-01(AP).

Ahora, dentro de las autoridades de tránsito se encuentran los organismos de tránsito como los encargados de organizar y dirigir lo relacionado con la materia en su respectiva jurisdicción. La norma citada además autoriza la constitución de organismos de apoyo a las autoridades de tránsito para ejercer determinadas funciones de tránsito a entidades públicas o privadas, mediante delegación o convenio, continuando bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte; refiriendo a la delegación en el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y “todos” los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias; sin que esto pueda significar que sean de aquellos trámites que su ejercicio implique prerrogativas públicas, es decir, que impliquen las funciones administrativas que son indelegables, sino de aquellos trámites autorizados en la ley.

El Código Nacional de Tránsito Terrestre no contempla una definición para organismos de apoyo, pero en sujeción a lo anterior se puede concluir que es el caso de los Centros de Enseñanza Automovilística, Centros de Diagnostico Automotor, Centros de Reconocimiento de Conductores, Centros Integrales de Atención a los que hace referencia la misma codificación como encargados de la prestación de servicios especiales para lo cual, deberán estar registrados o autorizados. 2.3.3.

NATURALEZA Y OBJETO DE LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA La Ley 489 de 1998 confiere la facultad de constituir Sociedades de Economía Mixta del orden municipal a través de Acuerdo del Concejo y con arreglo a las disposiciones de la citada ley, la cual define a estos organismos como aquellas sociedades comerciales conformadas con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

En cuanto al régimen, de conformidad con el parágrafo del artículo 97 de la prenombrada Ley, sólo en el evento en que el Estado tenga una participación en el capital social de la empresa superior al 90%, su régimen será el de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, y para aquellas que tienen una participación del Estado del 89.99% en el capital o un porcentaje inferior a este se rigen en su actividad comercial y en sus vinculaciones laborales por las disposiciones del derecho privado, lo que significa que sus trabajadores se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo.

Precisamente, el H. Consejo de Estado27 analizó la naturaleza jurídica y régimen legal de las sociedades de economía mixta y además de lo ya expuesto, refirió que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998 las sociedades de economía mixta forman parte de la rama ejecutiva del poder público, en el sector descentralizado por servicios y su acto de constitución debe indicar, entre otros puntos, su vinculación a un determinado organismo, para efectos del control administrativo por parte del sector central, y en lo que concierne a la contratación están sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, cuando el Estado, sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de que cuenten con un régimen contractual distinto, deberán aplicar, en todo caso, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución, según el caso, y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

En relación con los aspectos patrimonial y financiero el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 dispone que las sociedades de economía mixta, al igual que las otras entidades descentralizadas, tienen personería jurídica, patrimonio propio y gozan de autonomía administrativa y financiera, por lo cual, sus activos y rentas no forman parte del presupuesto general de la Nación. Sin perjuicio de lo anterior, sus excedentes o utilidades constituyen “recursos de capital” para la Nación, en la proporción que corresponda a esta dentro del capital de dichas compañías. 27 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014).

Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00073-00(2206). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Cabe resaltar que el mismo artículo 68 de la Ley 489 de 1998 hace diferenciación entre entidades descentralizadas creadas para el ejercicio de funciones administrativas, para la prestación de servicio públicos o la realización de actividades industriales o comerciales; no obstante, gozar de autonomía administrativa se sujetan al control político, estructura orgánica, a los estatutos internos y a los regímenes especiales que se establezcan en la ley.

Ahora, tratándose de la creación de entidades descentralizadas el artículo 69 de la citada Ley, exige que el proyecto -en este caso el Acuerdo municipal que la autoriza- debe estar acompañado del Estudio Demostrativo que justifica la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política, a saber, de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

En relación con el objeto de las Sociedades de Economía Mixta recordó el máximo Tribunal de lo Contencioso que, estas son creadas para “…la realización de actividades industriales o comerciales. Por tal razón se trata de sociedades comerciales que deben constituirse mediante la celebración de un contrato de sociedad y el cumplimiento de los trámites y requisitos previstos en el Código de Comercio, según el tipo de sociedad de que se trate.”, y “…generalmente en competencia con el sector privado”.

El H. Consejo de Estado28 en sentencia de reciente data ha explicado con apoyo de lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-722 del 12 de septiembre de 2007 que, el procedimiento para la constitución de una sociedad de economía mixta exige el agotamiento de dos actos jurídicos esenciales cuya conformación implica la aplicación concurrente de disposiciones de derecho público y privado, por lo cual, “han de coexistir, de una parte, el interés general inherente a la vinculación de recursos públicos en la conformación del respectivo capital social y, de otra parte, la garantía de la plena vigencia de la libertad económica, la libre competencia y, en general, de los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares”.

Agregó nuestro Tribunal de cierre que: 28 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO. Sentencia del 11 de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2016-01208-02 (65246). República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa “Bajo esta perspectiva, se observa que los artículos 4929, 5030 y 9831 de la Ley 489 de 1998, en consonancia con el artículo 46232 del Código de Comercio, establecen los requisitos esenciales para la constitución de una sociedad de economía mixta, a saber: (i) una autorización legal o reglamentaria que disponga expresamente su creación; por tanto, tratándose de sociedades del orden nacional, dicha autorización debe emanar de una la ley, mientras que para las sociedades de carácter municipal o departamental, el acto habilitante debe adoptarse mediante acuerdo u ordenanza, según corresponda33; y (ii) la celebración de un contrato de sociedad comercial, en los términos del artículo 110 del Código de Comercio34, o la suscripción de un acto contractual o unilateral de constitución si se opta por conformar una sociedad por acciones simplificadas (S.A.S.), conforme lo previsto en el artículo 5º de Ley 1258 de 200835. 29 “Artículo 49.

Creación de organismos y entidades administrativas. […] Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal”. 30 “Artículo 50. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinar· el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. // La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: // 1.

La denominación. // 2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico. // 3. La sede. // 4. La integración de su patrimonio. // 5. El señalamiento de los Órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y // 6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cuál estarán adscritos o vinculados”. 31 “Artículo 98.

Condiciones de participación de las entidades públicas. En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la participación del Estado que contenga la disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella” 32 Artículo 462.

En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones que para la participación del Estado contenga la disposición que autorice su creación; el carácter nacional, departamental o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos administrativos, para efectos de la tutela que debe ejercerse sobre la misma. 33 Corte Constitucional, sentencia C-953 del 1º de diciembre de 1999.

“La existencia de una sociedad de economía mixta, tan sólo requiere, conforme a la Carta Magna que surja de la voluntad del legislador, si se trata de una perteneciente a la Nación, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, si se trata de entidades territoriales”. 34 “Artículo 110. La sociedad comercial se constituir· por escritura pública en la cual se expresar·: // 1) El nombre y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes […]; 2) La clase o tipo de sociedad que se constituye y el nombre de la misma […]; 3) El domicilio de la sociedad y el de las distintas sucursales que se establezcan en el mismo acto de constitución; 4) El objeto social […]; 5) El capital social […]; 6) La forma de administrar los negocios sociales […]; 7) La época y la forma de convocar y constituir la asamblea o la junta de socios en sesiones ordinarias o extraordinarias, y la manera de deliberar y tomar los acuerdos en los asuntos de su competencia; 8) Las fechas en que deben hacerse inventarios y balances generales, y la forma en que han de distribuirse los beneficios o utilidades de cada ejercicio social, con indicación de las reservas que deban hacerse; 9) La duración precisa de la sociedad y las causales de disolución anticipada de la misma; 10) La forma de hacer la liquidación, una vez disuelta la sociedad […]; 11) Si las diferencias que ocurran a los asociados entre sí o con la sociedad, con motivo del contrato social, han de someterse a decisión arbitral o de amigables componedores […]; 12) El nombre y domicilio de la persona o personas que han de representar legalmente a la sociedad […]; 13) Las facultades y obligaciones del revisor fiscal, cuando el cargo esté previsto en la ley o en los estatutos, y 14) Los demás pactos que, siendo compatibles con la índole de cada tipo de sociedad, estipulen los asociados para regular las relaciones a que da origen el contrato. 35 “Artículo 5º.

La sociedad por acciones simplificada se crear· mediante contrato o acto unilateral que conste en documento privado, inscrito en el Registro Mercantil de la Cámara de Comercio del lugar en que la sociedad establezca su domicilio principal, en el cual se expresar· cuando menos lo siguiente: 1. Nombre, documento de identidad y domicilio de los accionistas. // 2.

Razón social o denominación de la sociedad, seguida de las palabras ‘sociedad por acciones simplificada’; o de las letras S.A.S. // 3. El domicilio principal de la sociedad y el de las distintas sucursales que se establezcan en el mismo acto de constitución. // 4. El término de duración, si este no fuere indefinido. Si nada se expresa en el acto de constitución, se entender· que la sociedad se ha constituido por término indefinido. // 5.

Una enunciación clara y completa de las actividades principales, a menos que se exprese que la sociedad podrá realizar cualquier actividad comercial o civil, lícita. Si nada se expresa en el acto de constitución, se entender· que la sociedad podrá realizar cualquier actividad lícita. // 6. El capital autorizado, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa Esta doble dimensión normativa —público y privado— obedece a la naturaleza híbrida de las sociedades de economía mixta, pues “lo que le da esa categoría de ‘mixta’ es, justamente, que su capital social se forme por aportes del Estado y de los particulares, característica que determina su sujeción a un régimen jurídico que le permita conciliar el interés general que se persigue por el Estado o por sus entidades territoriales, con la especulación económica que, en las actividades mercantiles, se persigue por los particulares”36 Así las cosas, las sociedades de economía mixta adoptan formas societarias comerciales para desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial, entendiéndose como actos mercantiles los dispuestos en el artículo 2037 del Código de Comercio, los cuales son declarativas y no limitativas, constituyendo todos los actos de los comerciantes relacionados con actividades o empresas de comercio, y los ejecutados por cualquier persona para asegurar el cumplimiento de obligaciones comerciales. suscrito y pagado, la clase, número y valor nominal de las acciones representativas del capital y la forma y términos en que estas deberán pagarse. // 7o.

La forma de administración y el nombre, documento de identidad y facultades de sus administradores. En todo caso, deberá designarse cuando menos un representante legal […]”. 36 Corte Constitucional, sentencia C-953 del 1º de diciembre de 1999. 37 ARTÍCULO 20. <ACTOS, OPERACIONES Y EMPRESAS MERCANTILES - CONCEPTO>. Son mercantiles para todos los efectos legales: 1) La adquisición de bienes a título oneroso con destino a enajenarlos en igual forma, y la enajenación de los mismos; 2) La adquisición a título oneroso de bienes muebles con destino a arrendarlos; el arrendamiento de los mismos; el arrendamiento de toda clase de bienes para subarrendarlos, y el subarrendamiento de los mismos; 3) El recibo de dinero en mutuo a interés, con garantía o sin ella, para darlo en préstamo, y los préstamos subsiguientes, así como dar habitualmente dinero en mutuo a interés; 4) La adquisición o enajenación, a título oneroso, de establecimientos de comercio, y la prenda*, arrendamiento, administración y demás operaciones análogas relacionadas con los mismos; 5) La intervención como asociado en la constitución de sociedades comerciales, los actos de administración de las mismas o la negociación a título oneroso de las partes de interés, cuotas o acciones; 6) El giro, otorgamiento, aceptación, garantía o negociación de títulos-valores, así como la compra para reventa, permuta, etc., de los mismos; 7) Las operaciones bancarias, de bolsas, o de martillos; 8) El corretaje, las agencias de negocios y la representación de firmas nacionales o extranjeras; 9) La explotación o prestación de servicios de puertos, muelles, puentes, vías y campos de aterrizaje; 10) Las empresas de seguros y la actividad aseguradora; 11) Las empresas de transporte de personas o de cosas, a título oneroso, cualesquiera que fueren la vía y el medio utilizados; 12) Las empresas de fabricación, transformación, manufactura y circulación de bienes; 13) Las empresas de depósito de mercaderías, provisiones o suministros, espectáculos públicos y expendio de toda clase de bienes; 14) Las empresas editoriales, litográficas, fotográficas, informativas o de propaganda y las demás destinadas a la prestación de servicios; 15) Las empresas de obras o construcciones, reparaciones, montajes, instalaciones u ornamentaciones; 16) Las empresas para el aprovechamiento y explotación mercantil de las fuerzas o recursos de la naturaleza; 17) Las empresas promotoras de negocios y las de compra, venta, administración, custodia o circulación de toda clase de bienes; 18) Las empresas de construcción, reparación, compra y venta de vehículos para el transporte por tierra, agua y aire, y sus accesorios, y 19) Los demás actos y contratos regulados por la ley mercantil.

2.4. CASO CONCRETO Advierte la Sala que mediante el Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 202538 el Concejo Municipal de Montenegro Quindío autoriza al señor Alcalde a, constituir una Sociedad de Economía Mixta por Acciones Simplificada, cuyo objeto principal será “la prestación y operación de los servicios especializados e integrados de tránsito y transporte” en el municipio de Montenegro y de cualquier organismo público o privado del territorio nacional.

Además, estaría constituida entre otras cosas para la modernización, apoyo y gestión administrativa y técnica de la “autoridad de tránsito y transporte del municipio” y de “cualquier organismo de tránsito y transporte del territorio nacional”, señalando entre las acciones a realizar: la atención integral a usuario, manejo documental, recaudo, manejo de archivo y aporte de pruebas de infracciones, operación de patios, operación del servicio de grúas, operación de zonas de estacionamiento regulado, apoyo en la operación de centros integrales de atención. Por lo anterior, es evidente que el Acuerdo demandado autoriza a la Sociedad de Economía Mixta a ejercer funciones administrativas de manera amplia y general, aun aquellas que les corresponden a las autoridades de tránsito y transporte municipales como lo son el Alcalde, los Inspectores de Tránsito y Agentes de Tránsito; entre las que se encuentran las “de carácter regulatorio y sancionatorio” que son indelegables.

Cabe resaltar que el Estudio39 Demostrativo que justifica y hace parte de la Exposición de Motivos, señala que la Sociedad de tendrá dentro del “alcance o límite de su objeto” el desarrollo de actividades, como: “J. Adoptar las medidas necesarias para la prevención de accidentes de tránsito. // K. Promover y elaborar programas de educación y cultura vial.

L) Otorgar, modificar, cancelar, revalidar, elaborar, personalizar y comercializar toda clase de licencias de conducción, de acuerdo con los procedimiento y requisitos consagrados en el Código Nacional de Tránsito. (…)” entre otras más. Además, autoriza la ejecución de funciones que tiene a cargo el Organismo de Tránsito creado mediante el Acuerdo No. 01040 del 20 de octubre de 2025, esto es, la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, la cual a manera de ejemplo tiene entre sus 38 Expediente SAMAI, índice 4.

Documento: 18Anexos_4ACUERDOMUNICIPAL011(.pdf) NroActua 4. 39 Expediente SAMAI, índice 4. Documento: 12Anexos_14DOCUMENTODENOMINAD(.pdf) NroActua 4. 40 Expediente SAMAI, índice 4. Documento: 7Anexos_19ACUERDOMUNICIPAL01(.pdf) NroActua 4 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa funciones específicas atender las necesidades de los usuarios en materia de trámites de tránsito; llevar a cabo el proceso contravencional y sancionatorio en torno a las infracciones de tránsito y transporte, derechos de tránsito, grúas y patios, llevar a cabo también el proceso coactivo; lo cual se encuentra incluido dentro del objeto de la Sociedad de Economía Mixta dado que en desarrollo del mismo prestará atención integral al usuarios, recaudará, operará los patios, el servicio de grúas.

De acuerdo a lo analizado, el Acto incurre en el vicio de invalidez al presentarse no una delegación sino en usurpación de funciones administrativas de Tránsito y Transporte conferidas a la Sociedades de Economía Mixta, la cual en virtud de la ley 489 de 1998 carece de capacidad para ejercer la mayoría de las funciones públicas asignadas, dado que la naturaleza de este tipo de entidades es ejercer actos industriales y comerciales y no para el desarrollo de la función pública que busca únicamente el interés general aun ejerciendo facultades coercitivas.

Advierte el mismo Estudio que la herramienta asociativa para la implementación del sistema de gestión de las funciones de tránsito y transporte, esto es, para“…la implementación, administración, operación y mantenimiento (AOM) del Sistema de Gestión de Tránsito Municipal, apoye la gestión de imposición de infracciones (comparendos y otros) y su recaudo por medio de sistemas tecnológicos, gestione la creación y administre zonas de parqueo en vía,…”, debe contar con el apalancamiento económico y financiero de un particular, pues sin ella la estructura organizacional resulta “inviable”, debido a que el municipio no cuenta con los recursos económicos, tecnológicos, humano y el conocimiento para sustentarla.

Lo que agrava la dependencia que crea este modelo de gestión sobre la Sociedad de Economía Mixta, según lo muestra el citado Estudio, es que este experto privado es quien aportará la infraestructura física que va desde las instalaciones para la atención al usuario, para el personal de operativo y de administración de los procesos, así como, la infraestructura que opere como solución tecnológica en las condiciones necesarias la red estructurada de datos, software especializado, plataformas y sistemas operativos, equipos, mantenimientos, entre otros.

Adicionalmente, las funciones ya habían sido otorgadas al recientemente organismo de tránsito municipal que se declaró su invalidez, contrariando los principios de la función administrativa de economía, eficacia y coordinación señalados en el artículo 209 de la Constitución y los artículos 3° y 6º de la Ley 498 de 1998, ya que con la Sociedad no se busca optimizar recursos, ni remover obstáculos o facilitar el ejercicio de funciones, sino la creación de una sociedad comercial que ejerza potestades públicas inherentes al Estado y que de acuerdo a su naturaleza no tiene como única finalidad la satisfacción de las República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa necesidades generales de los habitantes, sino los intereses privados propios de la actividad empresarial de los particulares.

Por otra parte, considera este Tribunal que se incurre en el vicio de invalidez acusado respecto al incumplimiento del numeral 3º del artículo 313 de la Constitución que exige que el Acto de autorización contenga la delimitación precisa de las facultades pro témpore, pues si bien se determinó el capital inicial de la sociedad de Economía Mixta en un valor de $1.430.000.000, suma que aparece “sugerida” más no sustentada en el Estudio Demostrativo; y sin resultar claro ni preciso si la participación del municipio inicialmente puede ser inferior al 51% de dicho capital inicial; máxime si se tiene en cuenta lo que se exige aportar al particular es “para la puesta en marcha del proyecto” iniciar el modelo de gestión. Por lo expuesto, se acoge la objeción presentada por el Gobernador del Quindío contra el Acuerdo No. 011 de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Montenegro, por medio del cual se faculta y autoriza al Alcalde del Municipio para participar en la constitución y entrada en operación de una Sociedad de Economía Mixta por Acciones Simplificadas S.A.S. en el municipio de Montenegro Quindío; por lo que, se declarará su invalidez.

EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: DECLÁRASE la invalidez del Acuerdo No. 011 del 21 de octubre de 2025 del Concejo Municipal de Montenegro Quindío “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA Y AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO PARA PARTICIPAR EN LA CONSTITUCIÓN Y ENTRADA EN OPERACIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA POR ACCIONES SIMPLIFICADAS S.A.S. EN EL MUNICIPIO DE MONTENEGRO - QUINDÍO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES AL RESPECTO”, por los cargos analizados en esta sentencia.

SEGUNDO

COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde Municipal de Montenegro Quindío, y al Gobernador del Departamento del Quindío, para los fines que se estimen pertinentes. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2025-00127-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: ACUERDO No.011 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2025 MUNICIPIO DE MONTENEGRO Jurisdicción Contencioso Administrativa TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE la radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el sistema de información SAMAI.

Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión de la fecha, tal y como consta en el acta Nº 04.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente41 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 41 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/