FACULTADES DE LOS CONCEJOS Y ALCALDES MUNICIPALES - Competencia en materia presupuestal / COMPONENTES GENERALES DEL PRESPUESTO – Síntesis del caso: La Directora de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia el Acuerdo N.º 016 del 28 de noviembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Argelia de María, para que se efectuara el control de validez previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Dicho acuerdo aprobó el presupuesto general del municipio para la vigencia fiscal 2026, por un monto total de $18.707.466.658. Extracto: [ ] Ahora bien, en virtud del numeral 3° del artículo 313 Superior, los concejos municipales pueden otorgar al alcalde de forma temporal el ejercicio de funciones que le son propias, pero, conforme con el artículo71 de la Ley 136 de 1994, los acuerdos que se dicten sobre esta materia son de iniciativa del mandatario local.
A efectos de autorizar al alcalde para ejercer las funciones que le son asignadas por la Constitución o la ley, el cuerpo colegiado debe verificar que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se otorguen por un tiempo determinado, (ii) que sean de las funciones que corresponden al Concejo, y (iii) que sean precisas. [ ] De esta forma, resulta claro que la expedición del presupuesto de rentas y gastos, en el orden municipal, es función del Concejo, como una forma de expresión del principio de legalidad del gasto consagrado en el artículo 345 constitucional, pues es el órgano colegiado quien define en cada vigencia fiscal, cómo se deben invertir los dineros del erario. [ ] Conforme a lo anterior, pese a estar privativamente en cabeza del concejo municipal la función de aprobación del presupuesto, es posible que en determinadas situaciones el alcalde esté facultado para realizar operaciones presupuestales. [ ] En consonancia con ello, el presupuesto debe estar integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas;
(ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales. [ ] Siendo así, la Corporación municipal no puede omitir su función de cumplir con el componente de principios que debe contener el Acuerdo promulgado. Por ello, en el marco de sus funciones debe observar, entre otros, el principio de especialización reseñado en líneas anteriores. [ ] En este sentido, al tenerse como incorporado tal anexo se entiende cumplido el principio de especialidad, y en por ello, la pretensión de invalidación del artículo segundo del Acuerdo acusado, no prospera con relación a este cargo.
En cuanto a las disposiciones generales que son desarrolladas a partir del artículo tercero del Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025 la Sala encuentra que no le asiste razón a la Gobernación de Antioquia toda vez que, si bien remite a normas de rango Constitucional, legal o reglamentarias, no se limita solo a ello, y por el contrario a lo largo del decreto se encarga de regular la forma en que deberá ser ejecutado el presupuesto, en la medida que marca el derrotero a través de capítulos, así: [ ] Nota de Relatoría: El Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud de invalidez del Acuerdo N.º 016 de 2025.
Consideró que el principio de especialización presupuestal se encontraba satisfecho, dado que el anexo de detalle presupuestal hacía parte integral del acuerdo y permitía identificar de manera clara las apropiaciones asignadas a cada dependencia municipal. Asimismo, concluyó que las disposiciones generales no se limitaban a una simple remisión normativa, sino que regulaban de forma concreta la ejecución del presupuesto, incluyendo aspectos como modificaciones presupuestales, ejecución del gasto, programa anual de caja, traslados presupuestales y reglas para el pago de obligaciones.
En consecuencia, determinó que el acuerdo fue expedido conforme a la Constitución y la ley, y mantuvo su validez. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA QUINTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Medellín, 24 de marzo de 2026 Referencia: Revisión de Acuerdo Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025 Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia) Radicado: 05001-23-33-000-2026-00126-00 Tema: Competencia para efectuar modificaciones presupuestales en entidades territoriales Decisión: Niega solicitud de invalidez Sentencia No.: 075 Enlace al expediente: 05001233300020260012600 La Directora de Asesoría Legal y de Control – Subsecretaría de Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría General del departamento de Antioquia, en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, delegada mediante Decreto Departamental 199 del 9 de enero de 2024 y en cumplimiento de lo señalado por los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, remitió a esta Corporación el Acuerdo Nro. 016 de 28 de noviembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia), «POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ARGELIA DE MARIA ANTIOQUIA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2026 », a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez.
HECHOS Expuso la Directora que el Concejo Municipal mediante Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025, aprobó el presupuesto del municipio de Argelia de María (Antioquia) para la vigencia fiscal de 2026, y en su segunda parte determinó el presupuesto para atender los gastos de funcionamiento, gastos de inversión (gasto público social) y el servicio a la deuda pública por un monto de $18.707.466.658.
REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 2 de 24 Estimó que en el detalle de los gastos expuestos, no se plasmó en el detalle los gastos para cada una de sus dependencias y, por el contrario, estableció unos gastos globales, así: «[…] Artículo 2: Aprópiese para atender los gastos del Presupuesto Anual del Municipio de Argelia de María Antioquia para la vigencia fiscal comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026 por la suma de DIECIOCHO MIL SETECIENTOS SIETE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS M L ($18.707.466.658) según la siguiente distribución: PRESUPUESTO DE EGRESOS 2026 RUBRO PRESUPUESTAL DENOMINACIÓN DEL CÓDIGO PRESUPUESTO 2026 2 GASTOS TOTALES $ 18,707,466,658.00 2.1 ADMINISTRACIÓN CENTRAL $ 1,410,473,274.00 2.1 CONCEJO $183,946,566.00 2.1 HONORARIOS CONCEJALES $312,418,260.00 2.1 PERSONERIA $261,354,600.00 2.1.3 SENTENCIAS Y CONCILIACIONES $129,712,863.00 2.2 SERVICIO DE LA DEUDA $455,031,827.00 2.3.2.02.02.009.19 FONDO LOCAL DE SALUD $10,902,060,409.00 2.3 INVERSIÓN $5,052,468,869.00 Indicó que el Artículo 3 contentivo de las Disposiciones Generales se limitó a describir las normas de la siguiente manera:
ARTÍCULO 3. CONTEXTO NORMATIVO: Las disposiciones generales del Presente proyecto de acuerdo, son complementarios a las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, Ley 819 de 2003 y los Decretos 11, 568 y 630 de 1996 y deben aplicarse en armonía con estas. Finalmente, adujo que el Acuerdo 016 de 2015 fue debatido y aprobado en sesiones ordinarias.
El primer debate se realizó en comisión el 20 de noviembre de 2025 y en plenaria del 26 de noviembre de 2025.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE INVALIDEZ Como fundamento de derecho, la Directora de Asesoría Legal y de Control del departamento de Antioquia cita los artículos 6, 113, 121, 123 y 209 de la Constitución Política; artículo 11 literal b, 17, 18, 109; artículo 5 de la Ley 489 de 1998. Como concepto de invalidez afirma que el Acuerdo Nro. 016 de 2025 no cumplió con los componentes del presupuesto, de conformidad con lo establecido en el REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 3 de 24 literal b) del artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996.
El incumplimiento se basa en que no estableció de manera detallada los gastos asignados a cada una de las dependencias que forman parte del municipio, lo cual, impide la operación eficiente de cada una de las asignaciones. Indica también que el Estatuto Orgánico del Presupuesto determina, entre otros parámetros, cómo deben estructurarse los presupuestos territoriales, de conformidad a los principios de legalidad, especialización, plan financiero, unidad de caja, anualidad y coherencia con el Plan de Desarrollo.
Precisa que, la Corte Constitucional ha reiterado que ningún gasto puede realizarse si no ha sido decretado por el Concejo Municipal en concordancia con el artículo 345 de la Constitución Política. Agrega que, en la sentencia C-036 del 2023, se precisan los elementos que componen el presupuesto, así: Reglas de competencia, Reglas de procedimiento, Disposiciones materiales del presupuesto (rentas, gastos y apropiaciones).
Expone que, el Acuerdo 016 se quedó corto al referirse solo a unas secciones del presupuesto, toda vez que, al establecer el presupuesto de manera globalizada, sin detallar las diferentes secciones que dispone la norma, se transgredieron las disposiciones de esta materia, lo que permite al ejecutivo realizar traslados o modificaciones presupuestales de manera indiscriminada.
Finalmente, advierte que, determinar las diferentes secciones del presupuesto genera la posibilidad de que la Corporación realice un control adecuado a la ejecución del mismo y realice los demás actos que le son propios, lo cual, genera seguridad al municipio acerca del manejo fiscal. POSICIÓN DEL MUNICIPIO DE ARGELIA DE MARÍA – ANTIOQUIA El ente municipal contestó a la demanda y solicitó que no se declarara la invalidez del Acuerdo Nro. 016 de 2026, por cuanto, se surtieron debidamente los debates necesarios, tanto en comisión como en plenaria.
REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 4 de 24 Estimó que, el Acuerdo fue aprobado con todos los anexos, por lo cual, no hay justificación a que los mismos sean desconocidos o no hicieran parte íntegra del proyecto de acuerdo, tal como obra en la constancia de radicación. Expuso que, la información concreta que se presenta como reparo al Acuerdo municipal está en el anexo denominado “5.
DETALLE PRESUPUESTAL INGRESOS Y GASTOS” que hace parte íntegra del Acto Administrativo ibidem. Por lo cual, se cumple efectivamente con lo establecido en el literal b) del artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996. Adujo que, el Acuerdo Nro. 016 de 2025 no fue expedido de manera irregular, ya que, tuvo en cuanta de forma integral los siguientes anexos: 1.
Proyecto de Acuerdo - Exposición de Motivos (físico y digital – Word). 2. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2026-2035 (físico). 3. Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI 2026 (digital – Excel). 4. Acta del Comité de Política Fiscal -COMFIS (digital – PDF). 5. Detalle Presupuestal de Ingresos y Gastos 2026 (digital – PDF). 6. Certificados y Fichas de Proyectos de Inversión (digital – PDF). 7.
Certificado Ley 617 (digital – PDF). 8. Acta del Consejo de Gobierno (digital – PDF). 9. Certificado de Gasto Público Social 2026 (digital – PDF). 10. Certificado de Obligaciones, Pasivos Contingentes y Exigibles (digital – PDF). 11. Proyección del Presupuesto de la Personería 2026 (digital – Excel). Ante esto, el ente municipal estimó que se cumplieron todos los requisitos legales, ya que, se estableció de forma detallada la dispersión del presupuesto por todas y cada una de las dependencias y no solamente en forma global.
Seguidamente, en cuanto a la pretensión de invalidez de las disposiciones generales, expuso que, es claro que las mismas fueron objeto de cita en el artículo 3 del Acto Administrativo en mención. No obstante, omitir su transcripción en forma textual no invalida ni genera que el acto sea expedido de forma irregular, ya que, el mismo está produciendo efectos jurídicos y las normas en cita no contrarían la especialidad que busca regular el Acuerdo.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora 112 Judicial II delegada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, no presentó concepto alguno frente al asunto. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 5 de 24 CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia. Según el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, el Gobernador Departamental debe remitir al Tribunal competente los actos de los concejos municipales y de los alcaldes por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, para que decida sobre su validez. Igualmente, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, prevé que, si el Gobernador encuentra que un acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remita al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que decida sobre su validez.
Mientras que el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, dispone que los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
De conformidad con las anteriores normas, esta Corporación es competente para conocer el proceso y emitir pronunciamiento respecto a la validez de los Acuerdos remitidos por el departamento de Antioquia. 2. Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer si el Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025 del Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia), se expidió conforme a las disposiciones legales y constitucionales en materia de aprobación del presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal correspondiente, o si por el contrario se vulneró el principio de especialidad. 3.
De las facultades de los Concejos y alcaldes municipales De acuerdo con el artículo 121 de la Constitución Política, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que de forma explícita les permita la Constitución y la Ley, por eso se ha dicho que la falta de competencia es la regla general y la competencia la excepción. De tal manera, si un servidor público realiza una REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 6 de 24 acción sin estar previamente asignada en el ordenamiento jurídico, dicha actuación se tornaría en inconstitucional, ilegal o irregular por falta de competencia y, si desborda las potestades asignadas, incurre en extralimitación de la función pública.
Precisamente en el artículo 122 de la Constitución Política se establece que no «habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la Ley y el reglamento», y en el canon 5º de la Ley 489 de 1998 se dice que: «Artículo 5°. Competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo». «Se entiende que los principios de la función administrativa y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política deben ser observados en el señalamiento de las competencias propias de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y en el ejercicio de las funciones de los servidores públicos».
Por su parte, el Consejo de Estado se ha pronunciado de forma similar y ha precisado que no puede haber «competencias implícitas ni supuestas, por cuanto se impone en todas las actuaciones administrativas -y de las autoridades estatales en general- el principio de legalidad, que, como es bien sabido, es configurativo del Estado de Derecho y constituye el pilar fundamental dentro de las garantías de los asociados frente al Poder Público»1.
En ese sentido, los artículos 313 y 315 Superiores establecen las competencias de los concejos y alcaldes y, se dice que la misma Constitución y la ley pueden asignarles otras funciones, como se hace en la Ley 136 de 1994 y en el Decreto 1333 de 1986. Así, el primero de ellos prevé que será competencia de los Concejos municipales, entre otros, lo siguiente: «1.
Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 1 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 30 de julio de 2008. Radicación No. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520). Actor: Corporación Liga de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios en Barranquilla. Demandado: Nación – Comisión de Regulación de Energía y Gas. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 7 de 24 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. […] 10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen. […]» (Subraya la Sala). Y en el artículo 315 se señalan como atribuciones del Alcalde: «[…] 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. […] 9.
Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. […]». Ahora bien, en virtud del numeral 3° del artículo 313 Superior, los concejos municipales pueden otorgar al alcalde de forma temporal el ejercicio de funciones que le son propias, pero, conforme con el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, los acuerdos que se dicten sobre esta materia son de iniciativa del mandatario local.
A efectos de autorizar al alcalde para ejercer las funciones que le son asignadas por la Constitución o la ley, el cuerpo colegiado debe verificar que se cumplan los siguientes requisitos: (i) que se otorguen por un tiempo determinado, (ii) que sean de las funciones que corresponden al Concejo, y (iii) que sean precisas. El primer requisito se justifica en la medida en que una autorización ambigua, genérica e indeterminada podría implicar, materialmente, el traslado de una competencia del concejo al ejecutivo, desconociendo la separación de poderes y funciones; el segundo permite validar que el órgano colegiado no se extralimite en el ejercicio de sus funciones, autorizando el ejercicio de unas que pertenezcan a otras autoridades o al mismo mandatario local.
El tercer requisito, en armonía con el primero, constituye un límite al traslado material de competencias de una autoridad a otra. En relación con este punto, es pertinente referirse a lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia del 12 de abril de 2012, con ponencia de la Consejera María Claudia Rojas Lasso, en la cual, realiza un análisis del alcance de la facultad extraordinaria legislativa que se confiere por el Congreso al Ejecutivo, el cual aplica, mutatis mutandi, a las facultades que puede conferir el Concejo Municipal al alcalde: «[…] La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 8 de 24 cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso;
(ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo: «[…] Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación. Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación. La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo indeterminado.
Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses. Pero, además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan, sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere…”.2 2 Sentencia C-1028/02.
Ver en el mismo sentido la sentencia C-970/04. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 9 de 24 […] De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes […]”3.(Subrayas fuera de texto) La finalidad de que tales facultades no sean indeterminadas radica en impedir la desnaturalización de la distribución de las funciones consagradas en el ordenamiento jurídico entre concejos municipales y los alcaldes. 4.
Competencias de los concejos municipales y de los alcaldes en materia presupuestal El numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política, dispone que es competencia de los concejos municipales dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; función que igualmente se encuentra regulada por el numeral 5 del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 y que se desarrolla en el artículo 32 de la Ley 136 de 1996, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en los siguientes términos: «Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: […] 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación […]».
De esta forma, resulta claro que la expedición del presupuesto de rentas y gastos, en el orden municipal, es función del Concejo, como una forma de expresión del principio de legalidad del gasto consagrado en el artículo 345 constitucional, pues es el órgano colegiado quien define en cada vigencia fiscal, cómo se deben invertir los dineros del erario.
Por otro lado, en cuanto a las funciones del alcalde municipal en relación con el presupuesto del ente territorial, el numeral 5 del artículo 315 Constitucional 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de abril de 2012. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación No. 23001-23-31-000-1999-01518-01 REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 10 de 24 dispone que le corresponde presentar al Concejo de manera oportuna los proyectos de acuerdo, entre otros, sobre el presupuesto anual de rentas y gastos; en tanto el numeral 9 del mismo artículo determina que le compete ordenar el gasto municipal de acuerdo con el plan de inversión y de presupuesto.
Lo anterior, en los siguientes términos: «Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: «1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. […] 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]». Ahora bien, el Consejo de Estado ha dicho que la aprobación del presupuesto es una función exclusiva de los concejos municipales, por ello precisó en relación con las adiciones, reducciones, aplazamientos y traslados al presupuesto, lo siguiente: «[…] Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.4 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 19965, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.6 4 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º.
“El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad. A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 5 Cfr. Decreto 111 de 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 11 de 24 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida7. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.8 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas9.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular»10. Conforme a lo anterior, pese a estar privativamente en cabeza del concejo 7 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 8 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), «Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación».
Art. 34. «Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 9 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” 10 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No. 1889 del 5 de junio de 2008. Consejero ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 11001-03-06-000-2008-00022-00. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 12 de 24 municipal la función de aprobación del presupuesto, es posible que en determinadas situaciones el alcalde esté facultado para realizar operaciones presupuestales.
Precisamente sobre esta materia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tuvo oportunidad de indicar lo siguiente: «[…] la competencia para efectuar traslados y adiciones en el presupuesto general de la Nación es del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, pero no de manera simultánea ni indistinta, sino en las situaciones y en los casos que para cada uno de ellos señala la Constitución Política, la Ley Orgánica del Presupuesto y otras leyes, así: (i) Por regla general, le compete al Congreso de la República aprobar o improbar, mediante ley, los traslados y las adiciones presupuestales que le imponga el Gobierno Nacional, respetando para el efecto las normas de la Constitución Política, de la Ley Orgánica de Presupuesto y aquellas que sean pertinentes de la Ley Orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992) […] Así pues, conforme a las normas constitucionales y a las contenidas en la respectiva ley orgánica, resulta completamente excepcional y restringida la posibilidad de que el Gobierno Nacional modifique directamente el presupuesto de la Nación, para efectuar traslados o adiciones, sin acudir previamente al Congreso.
En consecuencia, normas como las contenidas en los artículos 79 y 81 del Decreto 111 de 1996, no podrían ser interpretadas de forma aislada, para tratar de deducir de ellas una especie de competencia compartida, concurrente o subsidiaria entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en relación con la modificación del presupuesto general de la Nación. En esa medida, el Gobierno no podría, mediante Decreto, modificar directamente el presupuesto, por el simple hecho de que le resulte urgente hacer algún ajuste (por ejemplo, para efectuar algún gasto no previsto) y el Congreso no estuviere reunido, o la coyuntura política no resultare conveniente.
Tal hermenéutica, además de incompleta y descontextualizada, resultaría contraria a las competencias del Congreso de la República, desconocería la separación de los poderes públicos y sería opuesta a los principios y las normas que la constitución establece en relación con el presupuesto general de la Nación, especialmente el principio de legalidad del gasto. […]»11. 5.
Componentes generales del presupuesto. El Decreto 111 de 1996 consagra el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y en su artículo 11 determina las secciones mediante las cuales estará integrado, así: Artículo 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos 11 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de junio de 2017. Consejero ponente: Edgar González López. Radicación No. 11001-03-06-000-2017-00082-00. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 13 de 24 corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Controlaría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos, y c) Disposiciones generales.
Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L.38/89), art. 7; L. 179/94, arts. 3, 16 y 71; L. 225/95, art.1). De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el presupuesto representa un acuerdo democrático sobre la asignación de los recursos públicos, la definición de las prioridades y el consecuente logro de las finalidades del Estado12.
En ese sentido la Corte ha indicado que: Debe ser un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso. En consonancia con ello, el presupuesto debe estar integrado por tres secciones principales: (i) el presupuesto de rentas;
(ii) el presupuesto de gastos; y (iii) las disposiciones generales13. En cuanto a las rentas y gastos debe existir una relación directa que permita integrar las modificaciones que impactan a una sección y se reflejan en otra. Lo anterior, en virtud del artículo 347 Constitucional el cual indica que la ley de apropiaciones deberá reflejar todos los gastos y precisa que la consecuencia directa de que estos resulten insuficientes es la necesidad de crear nuevas rentas.
En lo que respecta al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones se definen los gastos de la vigencia correspondiente, los cuales se clasifican así14: Gastos de funcionamiento. Deuda pública. Gastos de inversión. 12 Al respecto ver sentencias de la Corte Constitucional C-652 de 2015 y C – 178 de 2021. 13 Decreto 111 de 1996. Estatuto Orgánico del Presupuesto. 14 Decreto 111 de 1996.
Artículo 11, literal b). REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 14 de 24 Ahora, por la relevancia que suscita el Presupuesto, la Constitución definió reglas en materia presupuestal que se clasifican así15: a) Reglas de competencia, esto es, las que asignan funciones concretas a las autoridades en el proceso presupuestal; b) Las reglas de procedimiento que definen el trámite a seguir en relación con algunas de las etapas y operaciones sobre el presupuesto; c) Disposiciones materiales, es decir, aquellas que definen los contenidos del presupuesto.
Así mismo, la ley de apropiaciones, según lo preceptuado por la Constitución debe contener16: (i) La totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva; (ii) incluir partidas que correspondan a un crédito judicialmente reconocido, a gastos decretados conforme a ley anterior, a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público o el servicio de la deuda, o para cumplir el Plan Nacional de Desarrollo.
En lo que respecta a la aplicación de estas reglas y mandatos constitucionales a la elaboración del presupuesto en las entidades territoriales, el artículo 353 de la Constitución Política establece la aplicación de los principios y las disposiciones en materia presupuestal de rango constitucional, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.
En consonancia con ello, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540 de 2001 determinó17: Con fundamento en las normas descritas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las entidades territoriales están supeditadas, en lo pertinente, tanto a los principios constitucionales que regulan la elaboración y aprobación del presupuesto general de la Nación, como a la ley orgánica del presupuesto.
Sin embargo, en aplicación del artículo 313 Superior, la Constitución reconoce un margen de regulación por parte de las entidades territoriales para expedir las normas orgánicas del presupuesto municipal, en el caso de los Concejos Municipales y para aprobar los presupuestos anuales de rentas y gastos. 6. Principios de especialización. El sistema presupuestal en Colombia se rige por los principios consagrados en la 15 Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 16 Constitución Política de Colombia, artículo 347. 17 Corte Constitucional, sentencia C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 15 de 24 Ley 179 de 1994, específicamente en su artículo 4, estos son planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y la homeóstasis.
Como se advierte, la norma referida, entre otras cosas, regula el principio de especialización al indicar que las operaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el que fueron programadas18. Por otro lado, el Capítulo IV del Decreto Ley 111 de 1996 regula todo lo relacionado con el presupuesto de rentas y recursos de capital, disponiendo en el artículo 27 que: «los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios.
Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas». Igualmente, el Capítulo V ibídem regula lo relacionado al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones indicando en el artículo 36 que el presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, de servicio a la deuda pública y los gastos de inversión, y agrega que cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones entre las cuales menciona «una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos».
Adicionalmente el artículo 41 en su último inciso dispone que la «ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación». Se reitera, en el orden territorial, estas normas deben ser interpretadas en conjunto con disposiciones tales como el artículo 109 del mismo Decreto, que establece: Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto del presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguiente. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo de directa responsabilidad (L. 38/89, art. 18 Artículo 18 de la Ley 111 de 1996 REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 16 de 24 94;
L. 179/94, art. 52). La Corte Constitucional ha dicho que: El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, constituye no sólo un estimativo sino también una autorización, y él debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva (C. Pol.: Art. 347 y Ley 5 de 1992: Art. 211).
De conformidad con la ley orgánica (Ley 179/94: art. 16) el presupuesto de gastos está compuesto por: a) los gastos de funcionamiento; b) del servicio de la deuda pública; y, c) de los gastos de inversión. Además, y en virtud del principio presupuestal de especialización, se establece que cada uno de estos gastos deberá presentarse clasificado en diferentes secciones que corresponden a: la Rama Legislativa, Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Auditoría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral.
La Rama Ejecutiva tiene una sección por cada ministerio, departamento administrativo, establecimiento público y la Policía Nacional. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 350 de la Constitución, en el presupuesto de gastos también debe incluirse un componente denominado “gasto público social”, el que está integrado por las partidas de esta naturaleza, de acuerdo con la definición que establece la ley orgánica.
Finalmente, como por mandato constitucional la ley de presupuesto es adjetiva, no se pueden incluir partidas en el presupuesto que no obedezcan a un fundamento constitucional. En tal virtud, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución, en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, por lo que, a su vez, en la ley orgánica se establece que en el Presupuesto de Gastos sólo se pueden incluir apropiaciones que correspondan: a créditos judicialmente reconocidos; a gastos decretados conforme a la ley; las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución, que fueren aprobadas por el Congreso de la República; y, a las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimiento públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.
Así, ningún gasto público podrá hacerse sin haberse decretado por el Congreso y tampoco podrá transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto19 (negrillas son propias). En cuanto a las disposiciones generales, estas se encuentran definidas en el literal d) del artículo 11 de la Ley 111 de 1996 como las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
Ello quiere decir que serán las normas que indicaran los métodos, mecanismos, procedimientos y competencias que deben ser llevados a cabo en la etapa de ejecución por la entidad territorial. 7. Principio de legalidad: 19 Corte Constitucional. 2 de junio de 2021. Sentencia C-167 de 2021. M.P Jorge Enrique Ibáñez Najar. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 17 de 24 El artículo 345 de la Constitución Política fundamenta el principio de legalidad del presupuesto y establece las reglas que se deben seguir en materia presupuestal.
Al respecto se tiene estas prohibiciones20: (i)Percibir contribuciones o impuestos que no estén incluidos en el presupuesto de rentas; (ii) hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no estén incluidas en el presupuesto de gastos; (iii) efectuar gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales; y (iv) transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto.
En consecuencia, la definición del gasto, tanto en su monto como su destinación, y la modificación de esos elementos, exigen la aprobación de las corporaciones públicas de elección popular (negrillas fuera del texto original). En ese sentido, el principio de legalidad del presupuesto exige la definición de un ámbito temporal sobre los recursos públicos, ya que, los presupuestos rigen para una vigencia fiscal específica.
Así mismo, deben tener un límite cuantitativo, por cuanto, se proyectan montos de ingresos y autorización de gastos. Por último, debe contener un límite material sobre la destinación del gasto, ya que, establece en qué se deben emplear los recursos públicos. 8. Del caso concreto El Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia) expidió el Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ARGELIA DE MARIA ANTIOQUIA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2026».
La Directora de Asesoría Legal y de Control del Departamento de Antioquia afirmó que el Concejo Municipal en el acuerdo objeto de revisión no realizó apropiaciones de gasto para cada una de sus dependencias limitándose a establecerlas de manera global por lo que a su parecer no cumplía con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996.
De igual manera censuró el artículo tercero de ese cuerpo normativo al considerar que el solo hecho de remitir a otras normas de orden legal y reglamentario no cumplía con lo dispuesto por el Decreto Ley 111 de 1996 sobre las disposiciones generales. Igualmente, porque omiten dar cumplimiento al artículo 345 de la Constitución Política, en cuanto, a la posición de que ningún gasto puede realizarse si no ha 20 Corte Constitucional, sentencia C-036 de 2023, M.P. Natalia Ángel Cabo.
REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 18 de 24 sido decretado por el Concejo Municipal. Dentro de ello, se precisan reglas de competencia, reglas de procedimiento y disposiciones materiales del presupuesto (rentas, gastos y apropiaciones).
En ese sentido, la Directora estima que el Acuerdo Nro. 016 de 2025 solo se refiere a unas secciones del presupuesto de manera globalizada sin detallar las diferentes secciones que establece la norma, lo cual, transgrede las disposiciones que regulan la materia y permite al ejecutivo realizar traslados o modificaciones presupuestales de manera indiscriminada.
Por su parte, el ente municipal manifiesta que no procede la declaratoria de invalidez del Acuerdo Nro. 016 de 2026, por cuanto, se surtieron debidamente los debates necesarios, tanto en comisión como en plenaria. Así mismo, el Acuerdo fue aprobado con todos los anexos, por lo cual, no hay justificación a que los mismos sean desconocidos o no hicieran parte íntegra del proyecto de acuerdo, tal como obra en la constancia de radicación. Expone que la información concreta que se presenta como reparo al Acuerdo municipal está en el anexo denominado “5.
DETALLE PRESUPUESTAL INGRESOS Y GASTOS” que hace parte íntegra del Acto Administrativo ibidem. Por lo cual, se cumple efectivamente con lo establecido en el literal b) del artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996. Finalmente, en criterio del ente municipal se cumplieron todos los requisitos legales, ya que, se estableció de forma detallada la dispersión del presupuesto por todas y cada una de las dependencias y no solamente en forma global.
Sobre el primer cargo relacionado con el contenido de los presupuestos de rentas y gastos se observa que en el Acuerdo objeto de la controversia, el Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia) por medio del Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025 aprobó el presupuesto general del municipio para la vigencia fiscal de 2026 por un monto de $18.707.466.658.
Al respecto, el artículo 2 del Acuerdo ibidem establece el presupuesto de egresos de 2026, así: «[…] Artículo 2: Aprópiese para atender los gastos del Presupuesto Anual del Municipio de Argelia de María Antioquia para la vigencia fiscal REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 19 de 24 comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año 2026 por la suma de DIECIOCHO MIL SETECIENTOS SIETE MILLONES CUATROSCIETOS SESENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS M L ($18.707.466.658) según la siguiente distribución: PRESUPUESTO DE EGRESOS 2026 RUBRO PRESUPUESTAL DENOMINACIÓN DEL CÓDIGO PRESUPUESTO 2026 2 GASTOS TOTALES $ 18,707,466,658.00 2.1 ADMINISTRACIÓN CENTRAL $ 1,410,473,274.00 2.1 CONCEJO $183,946,566.00 2.1 HONORARIOS CONCEJALES $312,418,260.00 2.1 PERSONERIA $261,354,600.00 2.1.3 SENTENCIAS Y CONCILIACIONES $129,712,863.00 2.2 SERVICIO DE LA DEUDA $455,031,827.00 2.3.2.02.02.009.19 FONDO LOCAL DE SALUD $10,902,060,409.00 2.3 INVERSIÓN $5,052,468,869.00 Por su parte, el artículo 3 del Acuerdo determina las disposiciones generales de la siguiente manera: Artículo 3.
CONTEXTO NORMATIVO: Las disposiciones generales del Presente proyecto, son complementarios a las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, Ley 819 de 2003 y los Decretos 111, 568 y 630 de 1996 y deben aplicarse en armonía con estas. Por mandato constitucional21 y legal22 los concejos municipales tienen asignada la función de expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Siendo así, en concordancia con el Decreto 111 de 1996, dichas Corporaciones deben dar aplicación a lo consagrado en el artículo 104 y 109: Artículo 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgánica del presupuesto.
Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente […]. 21 Constitución Política de Colombia.
Artículo 313. Corresponde a los concejos. […] 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 22 Ley 1551 de 2012. Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. […] 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 20 de 24 Igualmente, deben propender porque el Acuerdo expedido cumpla los parámetros consagrados en el artículo 11 del Decreto ibídem, eso sí, adaptándolos a su realidad local donde se cumpla con: a) Rentas y recursos de capital. b) Presupuesto de gastos o apropiaciones. c) Disposiciones generales.
Lo anterior, debido a que el Decreto 1333 de 1986 estableció en su artículo 264 los lineamientos que deben seguir las entidades territoriales en materia presupuestal así: Artículo 264. En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 6, 178, ordinal 7, 197 y 199 de la Constitución Política, las entidades territoriales de la República deberán seguir, en la preparación, trámite y manejo de sus presupuestos, normas y principios análogos a los consignados en el Decreto - Ley 294 de 197323, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Siendo así, la Corporación municipal no puede omitir su función de cumplir con el componente de principios que debe contener el Acuerdo promulgado. Por ello, en el marco de sus funciones debe observar, entre otros, el principio de especialización reseñado en líneas anteriores. Ahora, en atención a las afirmaciones del ente territorial, según las cuales, los anexos hacen parte integrante del Acuerdo Nro. 016 de 2025, entre los cuales se encuentra el denominado “5.
DETALLE PRESUPUESTAL INGRESOS Y GASTOS”; advierte la Sala que a la altura del artículo 37 del Acuerdo en mención, se precisa esta circunstancia, al disponer: Artículo
37. ANEXOS DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS: Los anexos del presupuesto de ingresos y gastos forman la parte explicativa de las sumas globales del Presupuesto Municipal para la respectiva vigencia fiscal de 2026 al igual que las sumas asignadas a cada rubro o código presupuestal que permitirán realizar el seguimiento y la evaluación de la ejecución presupuestal.
No obstante, no se advierte que, al momento de remisión del citado Acto con destino a la Gobernación de Antioquia, se hayan incluido tales anexos, que solo fueron aportados en la contestación presentada por el ente municipal. Siendo así, al analizar estos, se advierte que el aparte allegado y denominado “5. DETALLE PRESUPUESTAL INGRESOS Y GASTOS”, cumple con el nivel de detalle echado de menos, y a pesar de que dicho documento no fue 23 Derogada por el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”.
REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 21 de 24 incorporado al cuerpo normativo remitido a la Gobernación y posteriormente a esta Corporación, lo cierto es que hace parte integrante del Acuerdo revisado, tal como lo resalta el artículo 37 antes mencionado.
En dicho anexo se desagregan cada uno de los gastos, con su respectivo rubro presupuestal y código, tanto para la administración central, como para el Concejo, la Personería, el Fondo Local de Salud, los Servicios de Deuda y los gastos de inversión. En este sentido, al tenerse como incorporado tal anexo se entiende cumplido el principio de especialidad, y en por ello, la pretensión de invalidación del artículo segundo del Acuerdo acusado, no prospera con relación a este cargo.
En cuanto a las disposiciones generales que son desarrolladas a partir del artículo tercero del Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025 la Sala encuentra que no le asiste razón a la Gobernación de Antioquia toda vez que, si bien remite a normas de rango Constitucional, legal o reglamentarias, no se limita solo a ello, y por el contrario a lo largo del decreto se encarga de regular la forma en que deberá ser ejecutado el presupuesto, en la medida que marca el derrotero a través de capítulos, así: • Capítulo I: Campo de aplicación. • Capítulo II: De las Rentas y Recursos. • Capítulo III: De los Gastos. • Capítulo IV: De la Ejecución del Presupuesto. • Capítulo V: Cuentas por pagar y reservas presupuestales. • Capítulo VI: Certificados de viabilidad presupuestal. • Capítulo VII: Operaciones de Crédito Público. • Capítulo VIII: Otras disposiciones (negrillas fuera del texto original).
Como puede observarse, el capítulo IV contiene la ejecución del presupuesto donde claramente la Corporación Pública tuvo en cuenta elementos como: • Las modificaciones al presupuesto. • La ejecución del presupuesto de gastos. • El programa anual mensualizado de caja. • La prioridad en pagos, la atención a convenios interinstitucionales. • Los traslados presupuestales internos. • Los gastos inherentes y accesorios derivados de compromisos inicialmente adquiridos. • La prohibición de hechos cumplidos. • La causación y pago de obligaciones y sentencias. • El cruce de cuentas. • Las reducciones presupuestales en el agregado de funcionamiento, servicio de La deuda e inversión. • Créditos de tesorería. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 22 de 24 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha estimado que las disposiciones generales de los presupuestos anuales deben responder al principio de unidad de materia aplicado a las leyes anuales de presupuesto24: i) deben guardar un vínculo directo con la ejecución del presupuesto; ii) no pueden modificar materias sustantivas; y iii) no pueden exceder el límite temporal propio de la vigencia fiscal para la cual se expiden.
En tal sentido, tampoco se accederá a declarar la invalidez del artículo tercero del Acuerdo 016 de 28 de noviembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Argelia de María – Antioquia, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA QUINTA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley: F A L L A:
PRIMERO: NO SE ACCEDE A LA SOLICITUD DE DECLARAR LA INVALIDEZ de los artículos segundo y tercero el Acuerdo Nro. 016 del 28 de noviembre de 2025, «POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ARGELIA DE MARIA ANTIOQUIA PARA LA VIGENCIA FISCAL 2026» expedido por el Concejo Municipal de Argelia de María (Antioquia), por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los sujetos procesales.
TERCERO: DEVOLVER las diligencias a la oficina de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta Nro. 029. LAS MAGISTRADAS, 24 Corte Constitucional, sentencia C-652 del 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. REFERENCIA: DEMANDANTE: DEMANDADO: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO Nro. 016 DEL 28 DE NOVIEMBRE DE 2025 – CONCEJO MUNICIPAL DE ARGELIA DE MARIA (ANTIOQUIA) 05-001-23-33-000-2026-00126-00 RADICADO: 23 de 24 (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Ausente con excusa VSR Firmado Por: Sandra Liliana Perez Henao Magistrada 003 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Juliana Nanclares Marquez Magistrada 018 Tribunal Administrativo De Medellin - Antioquia Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 96bff0307f51af10142f1de96d058545ce996d4f276591b7c747c8586aafc997 Documento generado en 24/03/2026 02:13:58 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica