TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, octubre catorce (14) de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 Medio de Control: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: LUIS OCTAVIO MORALES PUENTES Demandado: MPIO. DE CAMPOALEGRE Sentencia No.: 13- 10- 209- 25/ RD 32- 2- 30 Acta No.: 92 1.
ASUNTO. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2019 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, donde negó las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES DE LA PRIMERA INSTANCIA. 2.1. Posición de la parte actora (f. 3 a 10, C. Ppal. 1). 2.1.1. El señor Luis Octavio Morales Puentes, acude al medio de control de controversias contractuales, solicita declarar que del 2 de enero de 2008 al 30 de diciembre de 2009 (sic), ejecutó un contrato de prestación de servicios pactado de forma verbal con el municipio de Campoalegre, quien le prometió un pago mensual por $1’600.000 pero no fueron pagados y, en consecuencia, se condene a reconocerle: a) Daño emergente: $8’586.666 y, b) Lucro cesante: $18’148.000, indexados a la fecha de la sentencia, dar cumplimiento a la misma en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.
En petición subsidiaria, solicita declarar la existencia del enriquecimiento sin causa de la parte demandada en detrimento de su patrimonio y condenarla al pago de $8’586.666 a título de compensación por los servicios prestados, debidamente indexados. Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 2 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes 2.1.2.
En los hechos señala que el 2 de enero de 2008 celebró verbalmente un contrato con el alcalde Carlos Alberto Polanía Silva, cuyo objeto fue realizar inspección y vigilancia premortem y posmortem del ganado bovino y porcino que fue sacrificado en el matadero municipal para consumo humano, además de prestar asesoría y acompañamiento en el plan gradual de mejoramiento del mismo según el Decreto 1500 de 2007 para lo cual se pactaron honorarios de $1’600.000 mensuales.
Menciona que cumplió sus funciones del 2 de enero al 12 de julio de 2008, de forma personal, en el horario de sacrificio del ganado, atendía visitas del INVIMA quien verificaba el cumplimiento de las normas y la inspección higiénico sanitaria, interactuaba con diferentes asociaciones de matarifes y expendedores de carnes y en general cumplía las funciones encomendadas por el alcalde, a quien solicitó en “reiteradas oportunidades”, suscribir un contrato de trabajo, pero no lo hizo y tampoco pagó sus honorarios, por eso le adeudan $8’586.666.
En el 2009, suscribe un contrato de prestación de servicios con el municipio para desempeñar las mismas labores y una vez concluyó, convocó a la demandada a una audiencia de conciliación ante la Procuraduría Judicial Administrativa 89 donde llegaron a un acuerdo, pero mediante auto de julio 11 de 2011 el Juzgado Sexto Administrativo de Neiva improbó la conciliación y con auto del 11 de enero de 2012 esta Corporación confirmó la decisión, señalando que no se acreditaron los elementos de la relación contractual. 2.1.3.
En los fundamentos de derecho, indica que cumplió con sus obligaciones contractuales y la parte demandada no le pagó por sus servicios, por eso su demanda es procedente en virtud del artículo 141 del CPACA, se acredita el incumplimiento contractual y la existencia de un daño real, concreto y determinable. Destaca que el enriquecimiento sin justa causa es una teoría civilista aceptada por el Consejo de Estado, considerando que no es una acción sino una pretensión compensatoria en garantía de los principios de igualdad y equidad, por eso ha ordenado a entidades públicas reconocer aquello que fue debidamente ejecutado por un contratista sin mediar contrato y en este caso, solicitó al alcalde suscribir un contrato pero este lo negó por falta de recursos y en el transcurso cumplió las funciones e incluso esta Corporación al confirmar la decisión de improbar la conciliación, acogió la teoría de la actio in rem verso.
Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 3 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes 2.1.4. Al alegar de conclusión (Min.3:21 a 21:33, f. 154, CD) realiza un análisis de la responsabilidad del Estado para señalar que probó que la demandada es responsable de enriquecerse sin justa causa por las actividades que ejecutó, sin pagar sus honorarios, pese a que fue el compromiso del alcalde, lo que le causó un empobrecimiento por haber actuado de buena fe y por la orden de una máxima autoridad, Agrega que las labores que realizó eran de vital importancia según la Ley 9 de 1979 y el Decreto 2278 de 1982, vigente para la época, pues era obligatorio realizar rutinariamente un examen de inspección de todo animal que fuera sacrificado para consumo humano y sin ello se dejaría sin alimento a la población de Campoalegre, porque el matadero era público, su control correspondía al municipio y las carnes son el alimento de mayor riesgo para la salud pública, como se puede ver en las actas de retención de partes de los animales sacrificados.
Sus principales usuarios eran la asociación de matarifes y expendedores de carne de Campoalegre - Asomecam, cuyas certificaciones señalan que prestó sus servicios para la demandada del 2 de enero al 31 de diciembre de 2008, de otro lado, los testimonios de Lina Jazmín Cuellar y Dora María Artunduaga Flores prueban que la falta de inspección y control de las carnes significarían una amenaza al derecho de salud de los habitantes de Campoalegre. 2.2.
Posición de la parte demandada. 2.2.1. Municipio de Campoalegre (f. 110 a 115, C.P.1). 2.2.1.1. Se opuso a las pretensiones argumentando que no existe un contrato formal que respalde su vinculación y los contratos verbales no tienen fuerza vinculante para la administración, no son ejecutables y no puede solicitar su cumplimiento a través de una acción contractual. 2.2.1.2.
Frente a los hechos, indica que el demandante no especifica el tipo de contrato que realizó, pero se deduce que es un contrato de prestación de servicios, para ello el alcalde debía realizarlo de forma escrita y solemne, por eso la ausencia de ese requisito conlleva a la inexistencia del negocio jurídico y en consecuencia no Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 4 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes existió un contrato con anterioridad al 2009 y no puede considerarse que existió una continuidad. 2.2.1.3.
Propuso las siguientes excepciones: i) Caducidad de la acción, ii) Inexistencia de la obligación por no existir contrato, iii) Inexistencia de prueba frente al daño padecido y, iv) Equivocada escogencia de la acción y, v) Excepciones perentorias. Mediante audiencia inicial del 7 de febrero de 2019, el juez de primera instancia decide estarse a lo resuelto en auto del 27 de septiembre de 2017 de esta Corporación, con respecto a las excepciones i y iv (f. 132, CD, C.P.1). 2.2.1.4.
Al alegar de conclusión (Min. 22:10 a 36:09, f. 154, CD), manifiesta que el enriquecimiento sin justa causa no puede invocarse para reclamar el pago de servicios prestados sin haber celebrado un contrato que los justifique, pues implica desconocer la Ley ni se acredita ninguna situación de salud pública que haya declarado la administración y si bien se han practicado pruebas para demostrar que existió un contrato, esto solo demostraría una situación laboral de contrato realidad, pero no la actio in rem verso y tampoco hay lugar a reconocerlo partiendo de la buena fe objetiva, porque deben preservarse principios del estatuto de contratación como planeación, transparencia y selección objetiva. 2.3.
Ministerio público. No presenta concepto en lo que se observa en el expediente. 2.4. La sentencia de primera instancia1. El Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, dicta sentencia el 16 de octubre de 2019 donde declara probadas las excepciones: i) Inexistencia de la obligación por no existir contrato escrito y, ii) Inexistencia de prueba frente al daño padecido (resolutivo 1°), niega las pretensiones de la demanda (resolutivo 2°) y no condena en costas (resolutivo 3°). 1Minutos 36:15 a 39:10, video 1 y Min. 4:44 a 1:09:48, video 2, CD, f. 154, audiencia de alegaciones y juzgamiento.
Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 5 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes Para arribar a lo anterior, identifica que el problema jurídico es determinar si existe un enriquecimiento sin causa que favoreció a la demandada en detrimento del actor, al prestar sus servicios del 2 de enero al 12 de julio de 2008 y si debe reconocer una compensación por los mismos y continúa con el marco normativo2 y jurisprudencial3 aplicable, realiza un recuento de la decisión con la cual decretó la caducidad en el proceso y el auto de esta Corporación que revocó su decisión, señalando que difiere de ello, porque no es posible variar los términos de caducidad y los medios de control, porque es contrario a los principios de igualdad y legalidad.
Indica que, según el precedente, debe analizar la responsabilidad del Estado como una reparación directa, pero como el Tribunal considera que el enriquecimiento sin justa causa es una acción autónoma, según la sentencia del 19 de noviembre de 2012, Rad. Int. 24897, no puede invocarse para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin un contrato estatal que lo justifique, pues deben ser solemnes, salvo la excepción de urgencia manifiesta, que es restrictivo por razón de interés público general.
Manifiesta que quien pretenda intervenir en la celebración de un contrato estatal, debe perfeccionar el negocio jurídico sin que su ignorancia sea excusa para no realizarlo, ni puede invocar la buena fe para justificar la inobservancia del ordenamiento jurídico pues la ley dispone que un error en derecho constituye la presunción de mala fe.
Agrega que en aplicación del principio iura novit curia, la demanda no argumenta el elemento excepcional y recuerda que la teoría del enriquecimiento sin justa causa inicia desde el 2000, en el 2012 el Consejo de Estado unifica los criterios y en el 2017 identifica las causales: 1. Constreñimiento de la entidad frente al particular que ha obrado sin culpa, 2, Típico acto de supremacía que doblega su voluntad, 3.
Existe prueba fehaciente de esa circunstancia y, 4. Enriquecimiento y empobrecimiento relativos del patrimonio. 2 Artículo 90 de la Constitución Política. Consejo de Estado: sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, Rad. Int. 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; sentencia del 20 de febrero de 2017, Rad. Int. 39253 y, sentencia del 7 de septiembre de 2015, Rad.
Int. 36318, Rad. 25000232600020030133401, M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz, Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2011. Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 6 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes Precisa que no todo acto de una autoridad pública es constreñimiento, solo cuando se pretende someter o doblegar la voluntad del particular, para lo cual debe analizarse si el particular toleró que se prolongara la situación y no solo justificar el desconocimiento del ordenamiento jurídico.
En el caso concreto indica que para probar el servicio ejecutado de enero a julio de 2008 se tienen las actas de retención y el certificado de la Asociación de Matarifes y Expendedores de Carne de Campoalegre, de enero a diciembre de 2008, también las certificaciones de la secretaría de la junta de Asomecam del 31 de diciembre de 2008 informando que el actor trabajó con la alcaldía de Campoalegre en el matadero municipal realizando labores de inspección y vigilancia de los animales y prestó asesoría en el proceso ante el Invima de enero a diciembre de 2008; también, certificación de los operarios de planta y transporte del matadero del 31 de diciembre de 2008, todo lo cual no fue controvertido ni tachado por la parte actora.
Realiza un recuento de los testimonios de Dora María Artunduaga Flores, quien trabajó en el 2008 como directora local de salud de Campoalegre y Lina Jazmín Cuellar Hernández, secretaria de Asomecam, empresa que tenía en arriendo el matadero municipal, para señalar que las pruebas aportadas no acreditan que el demandante haya laborado del 2 de enero al 12 de julio de 2008 para el municipio realizando inspección y vigilancia del ganado en el matadero, asesoría en el plan gradual de mejoramiento y la atención de visitas del Invima, pues ninguna proviene de la autoridad municipal y no se puede inferir un acuerdo de voluntades entre las partes, ni las actividades, horarios y remuneración acordada.
Tampoco se aportó una prueba de su participación o intervención en el plan gradual de mejoramiento y la testigo Jazmín Cuellar hizo referencia a un acuerdo entre el actor y el alcalde, pero no estuvo presente y obtuvo esa información por el demandante, por eso no se acredita que la administración impuso al demandante la prestación del servicio y que este se ejecutó sin un contrato pudiendo negarse a hacerlo, de manera que, conscientemente originó su propio perjuicio, sin acreditar una situación excepcional sobre la protección al derecho a la salud o una urgencia manifiesta, pues no acreditó haber prestado el servicio en las fechas señaladas.
Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 7 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes Agrega que no puede prevalecer el interés individual del actor fundamentado en la buena fe subjetiva, sobre la legalidad que exige el contrato estatal, bajo la buena fe objetiva. 2.5. El recurso de apelación (f. 157 a 169, C.P. 1). El demandante apela la anterior decisión y solicita revocarla, porque acreditaron las condiciones del enriquecimiento sin justa causa del 2 de enero al 12 de julio de 2008 cuando realizó actividades de apoyo a la gestión administrativa de inspección y vigilancia de bovinos y porcinos que se sacrificaron en el matadero de Campoalegre y la asesoría y acompañamiento del programa de gradualidad para dicho lugar.
Realiza un recuento de la regulación del sacrificio de animales para consumo humano según el Decreto 3075 de 1997, la Ley 9 de 1979, el Decreto 2278 de 1992 derogado por el Decreto 1500 de 2007 y el Decreto 415 de 2007, que adopta una medida transitoria de salud pública y dispone que las autoridades sanitarias en coordinación con el Invima, deben realizar actividades de inspección y vigilancia sobre la actividad que desempeña el matadero, cuyo funcionamiento debe controlar el municipio según la Ley 715 de 2001 en su calidad, producción, comercialización y distribución de alimentos con prioridad en aquellos de alto riesgo, es decir, las carnes y todavía tienen esa competencia, según la sentencia C- 1042 de 2007.
Señala que es un hecho notorio que el matadero es de propiedad de Campoalegre y el alcalde conocía de la importancia de la actividad, porque incluso era médico y prestó sus servicios en la secretaría de salud del Huila, por eso le pidió que realizara esas actividades, pero recibió un beneficio sin dar una contraprestación, lo que prueba a través de la certificación aportada por la demandada que indica que no suscribió un contrato ni pagó por sus servicios y también lo prueban los testimonios de Lina Yasmín Cuellar y Dora María Artunduaga, esta última recibió la orden del alcalde de que “todo lo del matadero, lo hable con el señor Octavio”, pues las actividades que hacía en 2008 eran iguales a las del 2009 cuando suscribió contratos de prestación de servicios, incluso en el 2008 la testigo le solicitó realizar los controles sanitarios.
Agrega que prestó los servicios en el tiempo señalado, y así lo acredita Asomecam y 8 operarios de planta y transporte del lugar, lo que no se puede desconocer porque Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 8 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes dicha asociación era quien operaba la planta y le constan los servicios que prestó, pues era el único representante del municipio en el matadero realizando las funciones de inspección y vigilancia que le correspondían.
Manifiesta que la parte demandada no desvirtuó que realizó dicha labor y el juez de primera instancia niega una relación laboral pero desconoce que lo que pretende demostrar es la prestación del servicio en la protección de la salud pública a través de una obligación de la demandada y se le ordenó a él realizarlas por ser una actividad de vital importancia para la población de Campoalegre, eran hechos urgentes y necesarios para garantizar el derecho a la salud, pero realizarla sin remuneración afectó su patrimonio, generando un daño antijurídico que no estaba en la obligación de soportar.
Señala que la omisión es imputable al municipio, porque tenía la obligación de realizar las labores que él hacía y le ordenó realizarla sin contrato, lo que acredita la relación causal, porque el alcalde le prometió pagarle por las actividades que prestó y así lo corroboró la señora Artunduaga Flórez, causando su empobrecimiento y el correlativo enriquecimiento del municipio pues cumplió con las obligaciones a su cargo y no existe una causa jurídica que justifique su afectación.
3. LA SEGUNDA INSTANCIA, CONSIDERACIONES. 3.1. Actuaciones procesales. El recurso de apelación se admite mediante auto del 10 de febrero de 2020 (f. 7 c. 2a. Inst.) y se corre traslado para las alegaciones con proveído del 10 de septiembre del mismo año (Archivo 1, OneDrive) recibiendo los siguientes: 3.1.1. La parte actora (archivo 5, OneDrive) reitera los argumentos de la apelación. 3.1.2.
El municipio de Campoalegre (archivo 4, Id) solicita confirmar el fallo de primera instancia, porque no se ha acreditado un daño y, si este existiera, no fue causado por la voluntad del municipio o para su beneficio, pues reitera que no existe contrato escrito, por ello se trata del cobro de lo no debido pues nunca se logró un acuerdo entre el objeto y la contraprestación, así como tampoco certificó la disponibilidad de recursos para pagar dichas actividades.
Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 9 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes El ministerio público continuó silente según constancia secretarial del 25 de septiembre de 2020 (Archivo 6, Id). 3.2. Competencia, legitimación y validez. La Corporación es competente para dirimir esta instancia de conformidad con el artículo 153 del CPACA y a ello procede pues no se avizoran circunstancias que invaliden lo actuado, ambas partes están legitimadas en causa, ya que la parte demandante atribuye a la entidad demandada los perjuicios cuya compensación reclama, lo cual negó la decisión recurrida siendo apelada, de ahí el interés en que se resuelva en esta instancia. 3.3.
Problema jurídico. Se plantea resolver el Tribunal: ¿Debe revocar la decisión de primera instancia, porque se acreditó que la parte demandada tuvo un enriquecimiento sin justa causa por las actividades que realizó el demandante a su favor en el matadero del municipio de Campoalegre del 2 de enero al 12 de julio de 2008, garantizando un servicio público esencial sin recibir retribución? La posición del Tribunal es que se debe confirmar la decisión recurrida, pues no se ha demostrado que el demandante celebró un contrato verbal con la demandada del 2 de enero al 12 de julio de 2008 y que las actividades que desarrolló se hicieron a favor del municipio, en consecuencia, no se acreditan los requisitos para declarar el enriquecimiento sin justa causa.
Para sustentar lo anterior, se analizará: a) los requisitos para la configuración del enriquecimiento sin justa causa y b) el caso concreto a la luz de los hechos probados. 3.4. El enriquecimiento sin justa causa. El artículo 140 del CPACA concede a toda persona el derecho para demandar la reparación del daño antijurídico causado por la acción u omisión del Estado, cuando Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 10 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de inmuebles (temporal o permanente y por cualquier causa), de manera que, cualquiera sea la manifestación fáctica del Estado, si causa un daño antijurídico está en el deber de indemnizarlo.
También, la reparación directa es el medio de control a través del cual se pueden encausar las pretensiones de enriquecimiento sin causa, postura que se fija como precedente unificador del Consejo de Estado4 si se dan las siguientes circunstancias: “i) cuando se acredite un constreñimiento de una entidad pública al particular para ejecutar bienes o servicios en su beneficio sin contrato estatal de por medio; ii) en los eventos en que se adquieran bienes o servicios para evitar una amenaza o lesión inminente al derecho a la salud y/o; iii) en los casos en que se declare una situación de urgencia manifiesta y se adquieran bienes o servicios de por medio sin un contrato escrito”5 En la sentencia del 14 de marzo de 20186 se precisa que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones cuando satisface los siguientes requisitos: i) que el obligado haya obtenido un beneficio patrimonial (ventaja positiva) o no haya sufrido detrimento alguno (ventaja negativa), ii) la ventaja del enriquecido se traduzca en una mengua patrimonial del empobrecido, iii) ausencia de causa jurídica que justifique el enriquecimiento, iv) que el demandante a fin de recuperar lo perdido carezca de cualquier otra acción originada por un contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito y v) la acción in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley Dicha decisión fue precisada con la sentencia de unificación del 31 de julio de 2025 del Consejo de Estado7, señalando la procedencia del enriquecimiento sin justa causa como un medio de carácter excepcional que no está restringido a una lista 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sala Plena Sección Tercera, sentencia de noviembre 19 de 2012, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) 5 Recientemente reiterado: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. (2024, 23 de septiembre).
Álvaro Orlando Rojas Montenegro y otros vs. Universidad Surcolombiana (Rad. 41001-23-33-000-2012-00184-02, núm. interno 65351). M.P. Nicolás Yepes Corrales. 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección A, sentencia de marzo 14 de 2018, C.P. María Adriana Marín, Rad. 73001-23-31-000-2007-00435-02 (41296) 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Sala Plena.
Sentencia de unificación del 31 de julio de 2025, Enriquecimiento sin justa causa [Radicación 08001-23-33-000-2014-00442- 01 (57.464), demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda., demandado: Municipio de Soledad]. Consejero ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 11 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes taxativa de casos, pues: “corresponderá a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
También indica dicha sentencia que el constreñimiento por parte de la administración debe darse sin culpa del particular afectado, por fuera de un contrato estatal o en el mismo, siendo una circunstancia configurativa de la falla en el servicio y no propia del enriquecimiento sin justa causa, pues se estaría apartando de la ley y el desplazamiento patrimonial no tendría una fuente en una obligación del ordenamiento jurídico.
Así, el análisis de la falla en el servicio habilita una indemnización plena e integral, mientras el enriquecimiento sin justa causa se limita a la compensación. Por lo anterior, dicha decisión indica que el criterio subsidiario del enriquecimiento sin justa causa, requiere primero analizar: (i) que no exista un acuerdo de voluntades que fundamente la merma patrimonial que se atribuye (responsabilidad contractual) y (ii) que ese menoscabo no haya ocurrido en virtud de un hecho u omisión dolosa o culposa causante de un daño antijurídico.
Ahora bien, sobre la situación excepcional para contratar con el estado sin las formalidades legales, la sentencia de unificación indica que la parte interesada deberá acreditar la actividad que realizó y que ella tuvo sustento en razones de interés general que exigieron la prestación del servicio y además, que se encuentre probado que no era posible acudir a los mecanismos de contratación, soportado en el comportamiento de las partes y dando prevalencia a la buena fe en la actividad ejecutada, la confianza de la administración sobre el interesado y la urgencia en la continuación de la prestación del servicio, en relación con la actividad ejecutada8.
Una vez acreditadas dichas condiciones, hay lugar a analizar si se acreditan los elementos para configurar el enriquecimiento sin justa causa relacionados desde la citada sentencia del 14 de marzo de 2018. 8 Párrafo 83, sentencia de unificación ejusdem. Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 12 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes 3.5.
Caso concreto. La parte demandante señala que del 2 de enero al 12 de julio de 2008 prestó sus servicios profesionales a favor del municipio de Campoalegre en el matadero municipal, con ocasión de un acuerdo verbal con el alcalde y por ello recibiría honorarios por $1’600.000 que finalmente no le fueron pagados. En consecuencia, no se ha hecho referencia a un constreñimiento por parte de la entidad territorial o un hecho doloso o culposo para que el demandante prestara sus servicios y que sirva de fundamento para erigir una falla en el servicio, por este aspecto y de manera anticipada, se evidencia que dicha situación no acaeció. Ahora bien, es evidente que no se hizo un acuerdo de voluntades que cumpliera con la solemnidad de un contrato escrito con el Estado, como lo indica el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 ni tampoco se acreditó una excepción para no suscribirlo, esto es, una situación de urgencia manifiesta; por lo tanto, en primera medida no hay lugar a analizar la falla del servicio ni la responsabilidad contractual, como lo consideró esta Corporación mediante auto del 11 de enero de 2012 con el cual confirmó la decisión de improbar el acuerdo de conciliación suscrito por las partes (Rad. 41001333100620110022301).
Para acreditar la actividad realizada por el actor a favor de la demandada, se evidencia un acta de inspección sanitaria de la planta de beneficio de porcinos de Campoalegre en diciembre 6 de 2008 suscrita por el INVIMA (f. 11 a 21), pero la fecha en la que fue suscrita no corresponde al periodo reclamado por el actor, es decir, el primer semestre del 2008, incluso mediante oficio 410-0754-11 del 2 de junio de 2011 (f. 136, C. Conciliación), la coordinadora general GTTCO3 del INVIMA, indica que de enero a junio de 2008 no realizó visitas de inspección, vigilancia y control en el matadero de Campoalegre y en consecuencia la prueba no acredita dicha circunstancia. Ahora, en el certificado del 6 de marzo de 2018 (f. 116 y 117, C.P.1) el secretario de planeación municipal de Campoalegre, señala que el demandante fue contratado por el municipio para prestar sus servicios de inspección y vigilancia ante mortem y pos-mortem de los bovinos y porcinos sacrificados en el matadero municipal, en 3 oportunidades: Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 13 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes 1.
Contrato de prestación de servicios No. 00002 de 2009 para el periodo comprendido del 8 de enero al 20 de agosto de 2009. 2. Contrato de prestación de servicios No. 0027 6 de 2009 para el periodo comprendido del 8 de agosto al 10 de noviembre de 2009. 3. Contrato de prestación de servicios No. 00390 de 2009 para el periodo comprendido del 6 de noviembre al 18 de diciembre de 2009.
Así las cosas, dicho certificado y contratos no corresponden al periodo reclamado y demuestran que el municipio no tenía una relación contractual plena y directa con el demandante para la fecha reclamada, sino con posterioridad (f. 19 a 25) en los años 2009 y 2010 con las mismas funciones a las que ha hecho referencia. También obran actas de retención de Asomecam del primer y segundo semestre del 2008 (f. 22 a 58, C.P.1), con las cuales el veterinario inspector, aparentemente el demandante por su firma, realizaba la revisión del ganado y su retención por características físicas y de salud del animal, pero no acreditan la prestación de los servicios del actor al demandado pues solo acredita el desarrollo de las actividades de inspección y vigilancia del sacrificio, no indica que la labor se llevara a cabo en el matadero y no relaciona que dicha función se hizo en cumplimiento de las obligaciones que debía ejercer el municipio, pues solo identifican a Asomecam.
Ahora bien, el testimonio de la señora Dora María Artunduaga Flórez (f.147, CD), indica que desde marzo de 2008 era directora local de salud del municipio y debía realizar actividades en el matadero, sin haber ido directamente, pero menciona que para ese año el señor Octavio Morales realizaba actividades de inspección en el matadero y era apoyo para las visitas que realizaría el INVIMA a este lugar, pues él la visitaba en la oficina de la dirección de salud o se comunicaban para realizar acompañamiento a los matarifes cuando estos requerían “algún tipo de acompañamiento” de la dirección local de salud, por ende no conoce los hechos por percepción propia sino por informe del demandante y solo de marzo a junio.
No obstante, la señora Artunduaga Flórez deja claro que no tenía un contrato para la fecha en cuestión, así lo indicó: “( ) yo entro a ser la supervisora del contrato de él en el año 2009 y durante el año 2009, 2010 y 2011 yo ejercí como supervisora del contrato de don Octavio Morales, ahí sí puedo, pues, dar fe que inclusive yo hice visitas al matadero, pues con la orientación de él y pues Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 14 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes yo sí, ya tuve directamente ese ejercicio como supervisora del contrato y antes del 2009, en el 2008, pues don Octavio siempre manifestaba, es que yo no tengo contrato, yo no tengo contrato y yo le decía a don Octavio ese es un tema que no me corresponde a mí, porque yo no manejo el presupuesto del municipio, y segundo, es un tema que realmente el único ordenador del gasto pues es el señor Alcalde.
Yo no ejercí, digamos esa función de decirle a don Octavio este es su contrato, porque nunca, nunca conocí ningún contrato que él tuviera” En esa medida, a la testigo le consta que el actor realizó actividades de inspección, vigilancia y apoyo en el matadero del municipio en el año 2008, lo que guarda relación con las actas de retención aportadas, pero nuevamente esta prueba no es indicativa de que las labores que ejercía el señor Morales Puentes, se hicieran a favor del municipio y por petición verbal del alcalde.
En ese mismo sentido, la señora Lina Yasmín Cuellar Hernández declara que hasta marzo de 2008 fue secretaria de Asomecam, quien tenía en arriendo el matadero de Campoalegre y relata que al iniciar el 2008 no contaban con un veterinario que inspeccionara el sacrificio y por eso la asociación consultó al alcalde, pero por el demandante conoció que dicha autoridad le pidió al él realizar la actividad, así lo relata: “Entonces, hasta que llegó don Octavio, llegó al gremio diciendo que pues se había llegado a un acuerdo con el doctor Polanía para que hiciera la labor de sacrificio para poder que ese día pudiéramos sacrificar.
Entonces yo le dije: “pero qué, ¿en qué habían quedado? entonces dijo no, pues que ellos habían quedado en que él iba a contratar a don Octavio para que nos sacrificara y fuera al veterinario proporcionado por la alcaldía en ese entonces. Y qué más así pasó… y ellos al llegar don Octavio entonces yo le pregunté: “don Octavio, que, ¿siempre como quedaron?”, que don Octavio ahí nos dijo a todos, que volvió y replicó, que dijo que había dicho que el doctor Polanía le había dicho que le colaborará y que después iban a hablar sobre el contrato, que nosotros le preguntamos: bueno, ¿y usted por cuánto tiempo va a estar si nos va a acompañar?, ¿cómo quedaron?, entonces nos comunicó a todos ahí que él había dicho que sí, que le colaborara, que en eso en estos meses él hacía el contrato.
Nosotros en ese en ese día empezamos a sacrificar ese día sacrificamos hasta tarde, empezamos el sacrificio tarde. Pregunta: Para que quede claro en el audio, en esa época que dice usted, ¿a qué año se refiere? Respuesta: Eso fue el 2 de enero de 2008”. Así las cosas, la señora Cuellar Hernández indica que conocía la actividad realizada por el demandante, pero no le consta su vinculación con el municipio salvo aquello que escuchó de parte de él y tampoco se ha demostrado la relación que tenía Asomecam con el matadero municipal, pues se ha indicado que era arrendatario del lugar, pero realmente se desconocen las obligaciones contractuales que este tenía Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 15 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes con Campoalegre para garantizar el control sanitario que requería el sacrificio de animales o si esta labor la asumió la entidad territorial para así poder concluir que la actividad que realizaba el actor sólo la podía ser ejecutada por parte del municipio.
Por lo anterior, no está demostrado que el señor Morales Puentes realizó actividades de inspección, vigilancia y acompañamiento en el matadero municipal de Campoalegre a favor de la parte demandada en el periodo de enero a junio de 2008 y si bien ha probado que desempeñó esa actividad y refiere que dicha labor le correspondía a la entidad territorial por tratarse de asuntos de salud pública contemplados en la Ley 715 de 2001, no se ha probado que la labor que realizó la hizo en representación del municipio o en el marco de circunstancias extraordinarias que exigieron su prestación de servicios en esas condiciones para pasar por alto la imposición legal de suscribir un contrato.
En ese sentido, no es posible concluir que existió una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad demandada, con el empobrecimiento correlativo del actor y con ello los siguientes requisitos del enriquecimiento sin justa causa como la ausencia de causa jurídica que justifique el enriquecimiento, que el demandante carecía de cualquier otra acción para recuperar los honorarios que ha reclamado y que con ella no se pretendía soslayar una disposición imperativa de la ley, como lo indica la jurisprudencia relacionada en el capítulo anterior.
En consecuencia, no se acogen los argumentos del recurso de apelación y hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia. 4. Costas. Atendiendo lo establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, aplicable también a la parte demandada9, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto no se aprecia carencia manifiesta de fundamentos legales en el recurso ni tampoco aparecen causadas y acreditadas. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Fredy Ibarra Martínez, sentencia de única instancia del 11 de octubre de 2021, radicación 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), actor Arley Ávila Calero y otro, demandado Nación-Ministerio de la Protección Social y otros, referencia: recurso extraordinario de revisión. Radicación: 41001-33-40-007-2016-00026-02 16 Demandante: Luis Octavio Morales Puentes 5.
DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley; DECIDE PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2019 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva, por lo aquí analizado.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: ORDENAR que en firme esta providencia, se devuelva el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el software de gestión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, firmado electrónicamente, JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RAMIRO APONTE PINO JOHN ALEXANDER HURTADO PAREDES