República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN M.P. Dr. Gerardo Iván Muñoz Hermida Neiva - Huila, catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025). MEDIO CONTROL: PROTECCIÓN DERECHOS COLECTIVOS ACCIONANTE: YEISON EDUARDO ENBUS Y OTROS ACCIONADOS: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO- INPEC-ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO DE MEDIANA SEGURIDAD DE LA PLATA- HUILA- EPMSC Y PREPACOL S.A.S. PROVIDENCIA: SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA RADICACIÓN: 41001 33 33 002 2016 00270 01 Aprobado en sesión de la fecha según Acta: Nº 074.
ASUNTO Corresponde a la Sala, decidir de fondo los recursos de apelación interpuestos por los accionados PREPACOL S.A.S y el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO y CARCELARIO-INPEC contra la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2017, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos de los consumidores y usuarios del servicio de telefonía al interior del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de la Plata Huila.
I ANTECEDENTES 1. La demanda Los señores Yeison Eduardo Enbus, Jairo Yuco Yuco, Diego Fernando Golondrino, Edinson Diez y Robinson Candela, actuando en nombre propio, quienes se presentan como personas privadas de la libertad, recluidos en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de la Plata- Huila, demandan en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e interese colectivos, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, acceso a los servicios públicos, derechos a los consumidores y usuarios.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 2 2. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1) Amparar nuestros derechos colectivos como consumidores y usuarios, y de manera particular nuestros derechos a: • Proteger nuestros intereses económicos • Derecho de elección • Derecho al trato equitativo y digno 2) En consecuencia, se ordene a los accionados: A) Ajustar el minuto al valor de llamada, para que sea el mínimo cobrado en el mercado, en atención a las especiales condiciones de vulnerabilidad de la población reclusa.
B) Ajustar el cobro por segundos y no por minuto C) Colocar cronómetros a los equipos telefónicos, que garanticen que el tiempo cobrado sea efectivamente pagado. D) Garantizar el suministro suficiente y continuo de tarjetas o PIN prepago en el expendio del establecimiento. E) Asumir el pago de los gravámenes financieros que actualmente se cargan a los usuarios o tomar las medidas para que los mismos sean eliminados.
F) Garantizar la comunicación a líneas gratuitas de entidades estatales G) Nos asignen como mínimo 10 teléfonos más que descongestionen nuestras necesidades de llamar […].” 3. Presupuestos fácticos La parte actora indicó, en síntesis, que al encontrarse recluidos en el establecimiento penitenciario de mediana seguridad y carcelario EPMSC de la Plata – Huila, los pone en una condición de especial sujeción frente a las autoridades, por lo que merecen especial protección estatal contra la monopolización de los bienes y servicios de telefonía. Frente al servicio de telefonía local, nacional, internacional y celular, consideran que las tarifas por minuto en el establecimiento carcelario, son más altas que las ofrecidas al público en general, excediendo los límites establecidos por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en la Resolución No. 2156 de 2009, la cual estableció como tope tarifario para llamadas de fijo a móvil de servicios de TNC y PCS un máximo de $198,4 por minuto a partir del 1 de septiembre de 2009.
Refieren que el acceso telefónico se realiza mediante la compra de tarjetas prepago o PIN, suministradas por la empresa contratista del servicio de telefonía. Sin embargo, alegan que estas a veces resultan insuficientes y algunas se bloquean, lo que limita su capacidad de comunicarse con sus TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 3 familiares desde el interior del establecimiento.
Además, señalan que el pago de estas tarjetas se realiza a través de una cuenta general para toda la población interna, donde se carga el gravamen bancario del (4x1000), lo que aumenta el costo del servicio. Arguyen, que, pese a las mejoras del servicio, este sigue siendo deficiente, debido a sus interferencias e interrupciones en las llamadas, que en ocasiones se cortan antes de completar el minuto, pero se les cobra el total.
Atribuyen esta situación a la falta de cronómetros en los equipos telefónicos, junto a que las líneas gratuitas nacionales están deshabilitadas. Finalmente, indicaron que, el INPEC está al tanto de los problemas en el servicio de telefonía, pero no ha tomado las medidas correctivas para solucionarlo; a pesar de esto, continúan realizando el pago a la empresa contratista encargada de suministrar este servicio. 4.
Actuaciones de primera instancia Los demandados se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC1 A través de apoderado judicial, la entidad accionada contestó la demanda, indicando que se opone a todas las pretensiones. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) refiere que el servicio de telefonía para los internos en los 41 establecimientos carcelarios de la Regional Central está contratado con la empresa PREPACOL S.A.S desde 2007, bajo el contrato N° 1607, resaltando que cualquier falla en la prestación del servicio es responsabilidad de la empresa con la cual la entidad contrató el servicio.
Frente a los hechos, el INPEC confirma la existencia del contrato y la prestación del servicio, niega que los precios del minuto sean superiores a los del mercado y aclara que las tarifas están reguladas según lo estipulado en el contrato. Además, afirma que la distribución y venta de tarjetas telefónicas es suficiente y que su uso es responsabilidad de los internos, reconociendo algunas fallas en el servicio, asegura que ha gestionado su mejora ante la empresa contratista.
En cuanto a los argumentos de los accionantes, respecto a las tarifas altas, deficiencias en la calidad del servicio y dificultad para acceder a tarjetas, arguye que ha dado cumplimiento a la Ley 65 de 1993 y sus modificaciones 1 Folio 59 A 65 Cuaderno No 1 1ra instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 4 por lo que las tarifas están acordes con el mercado y el contrato establece límites máximos para los cobros.
Finalmente, reconoce que se ha presentado reportes de fallas en el servicio y cortes en los teléfonos, pero que la entidad ha tomado las acciones necesarias para exigir a PREPACOL la mejora del servicio. No propuso excepciones. 4.2 De PREPACOL S.A.S2 Por intermedio de apoderada judicial PREPACOL S.A.S. descorre traslado de la demandada y como fundamentos de defensa refiere: Que el servicio de telefonía ha eliminado la práctica inapropiada de cobrar tarifas injustificadas y ha establecido tarifas homologadas a nivel nacional, garantizando comunicaciones seguras y eficaces para los internos. Destacó que la privación de libertad conlleva restricciones en las comunicaciones, y que no existe un derecho absoluto para los reclusos a comunicarse con el exterior como ocurre con las personas que gozan del derecho a la libertad.
Por lo que aduce que la normatividad internacional como nacional reconoce la posibilidad de comunicarse bajo condiciones especiales, no en los mismos términos que las personas en libertad, con el fin de propender por la seguridad y orden público. Explica que es responsable de gestionar los contratos de telefonía con el INPEC, y que el modelo implementado desde 2006 ha tenido éxito, siendo adoptado por otros países de Latinoamérica.
Además, recalca que las quejas presentadas por los usuarios no reflejan dificultades reales, ya que el servicio se presta a más de 57.000 internos, enfrentando incluso problemas de infraestructura por vandalismo. Señala que el servicio de telefonía está regulado por leyes específicas, como la Ley 65 de 1995 y la Ley 1709 de 2014, que establecen que los internos tienen derecho a comunicarse bajo condiciones especiales y que las tarifas de telefonía en los penales son determinadas por las inversiones realizadas por las empresas prestadoras del servicio, y no están sujetas a las mismas regulaciones de tarifas de la telefonía convencional.
En relación con los derechos colectivos presuntamente vulnerados, argumenta que la entidad no ha vulnerado los derechos colectivos de los actores, ya que el servicio de comunicación a los internos se presta de manera eficiente y con las medidas de seguridad requeridas. 2 Visible a folio 261 del cuaderno No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 5 Concluye que no hay argumentos para que prospere la demanda, en razón a que la prestación del servicio de telefonía brindado por la empresa, cumple con los estándares de seguridad y no afecta los derechos de los reclusos, quienes reciben el acceso a las comunicaciones bajo las condiciones del sistema penitenciario.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda, destacando que el valor cobrado por el servicio está justificado por las inversiones de las empresas y que las solicitudes de ajuste de tarifas no son viables dentro del marco contractual y legal. Propuso las siguientes excepciones; i) Aplicación al régimen constitucional y legal de las comunicaciones de las personas privadas de la libertad, ii) Inexistencia de violación o amenaza de los derechos colectivos, iii) Improcedencia de la acción popular para dejar sin efectos lo dispuesto en un contrato estatal.. 5.
Audiencia de Pacto de cumplimiento Esta audiencia tuvo lugar el día 4 de abril de 20173, con la asistencia de los apoderados de la parte accionante (Defensoría Regional del Pueblo), INPEC, PREPACOL, así como de la representante del Ministerio Público. El Juzgado la declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio de las partes. 6.
Sentencia proferida, en primera instancia4 A través de sentencia adiada el 12 de diciembre de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva resolvió amparar el derecho colectivo de los consumidores y usuarios del servicio de telefonía al interior del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de la Plata Huila, ordenando al INSTITUTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC Y a PREPACOL, efectuar las modificaciones necesarias al contrato de prestación de servicio Nos. 1607 de 2007, sus prórrogas y las que se expidan hacia futuro, en lo referente al ajuste de las tarifas para el cobro del valor del minuto de telefonía a los internos del EPMSC LA PLATA (H), teniendo en cuenta para el efecto, las tarifas fijadas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones, advirtiendo que la modificación se realizará en tanto guarde vigencia el referido contrato, asegurándose en todo caso de efectuarlas dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia. El a quo argumentó su decisión en los siguientes términos: 3 Folio 201 a 203 cuaderno No 2 fisico 4 Folios 294 a 301cuaderno No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 6 Respecto al servicio de telefonía adujo que con el informe técnico se pudo constatar que, en la fecha de la visita de verificación, los teléfonos en el patio No 3 eran funcionales, con buena calidad de señal, suficientes para la población interna y que solo se evidenció cortes ocasionales, por lo que desde marzo del 2017 el servicio mejoró notablemente, adicionalmente que para la fecha del informe el establecimiento contaba con 15 teléfonos celulares distribuidos en diferentes patios y áreas todos en funcionamiento normal, asimismo que la duración de cada llamada era de 60 segundos controlada mediante cronómetros instalados en cada equipo.
Por lo que concluyó que la problemática alegada respecto a la calidad del servicio de telefonía fue resuelta dentro del trámite procesal. Ahora bien, frente al cumplimiento de las tarifas aplicables conforme la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) para los Centros Penitenciarios y Carcelarios, refirió que, aunque estas se redujeron respecto a cobros anteriores, el análisis demuestra que los valores cobrados por PREPACOL para llamadas nacionales ($235) y a celular ($260) superan los máximos permitidos por la CRC, que es $164 con impuestos incluidos.
Por ende, de conformidad con el pronunciamiento realizado por el Consejo de Estado, el cual establece que los usuarios privados de la libertad tienen derecho a tarifas reguladas por la CRC, sin excepción. Unido a que, el contrato vigente entre INPEC y PREPACOL estipula tarifas superiores a los límites normativos, sin que se justifique un valor adicional por tratarse de un servicio especial dentro del establecimiento de reclusión, concluye que esta situación vulnera el derecho colectivo de los internos como consumidores, y que tanto INPEC como PREPACOL son responsables de garantizar el cumplimiento de la normatividad tarifaria.
Por ello, ordena a ambas partes ajustar las tarifas dentro de los tres meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, modificando el contrato de prestación de servicios para que se ajusten a los topes establecidos por la CRC. 7. Recursos de apelación 7.1 Del INPEC5 El INPEC solicita se revoque la decisión de primera instancia y se declare que no han sido vulnerados los derechos colectivos de los consumidores y usuarios del servicio de telefonía del Establecimiento Penitenciario de la Plata- Huila.
Como fundamentos del recurso plantea que el servicio de telefonía aplicable a los internos de los establecimientos carcelarios goza de unas características especiales dispuestas en el Código Penitenciario y Carcelario 5 Folio 316 a 320 cuaderno No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 7 (Ley 65 de 1993 art. 111, adicionada por la Ley 1709 de 2014 en su art. 9).
Que, el Juzgado no tuvo en cuenta que el servicio de telefonía y utilización de medios tecnológicos, radica en el INPEC, una serie de tareas para garantizar el derecho a la comunicación a los internos y los medios técnicos al operador del servicio. Que, según la norma descrita el servicio de comunicación para los privados de la libertad se realiza a través de medios tecnológicos especiales que permiten garantizar la seguridad y prevenir la comisión delitos, por lo que el legislador facultó al INPEC contratar con el fin de que implementen equipos o medios idóneos para controlar a la población carcelaria. 7.2 De PREPACOL6 A través de apoderado judicial, PRECOL S.A.S recurrió la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque en su totalidad y en su lugar se declaren probadas las excepciones denominadas “inexistencia de violación o amenaza a los derechos colectivos, improcedencia de la acción popular para dejar sin efecto lo dispuesto en el contrato estatal” y adicionalmente que se declare el agotamiento de jurisdicción. Como fundamento del recurso, atañe que el Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 9 de febrero de 2017, declaró la vulneración del derecho colectivo de los consumidores y usuarios recluidos en los centros penitenciarios de Acacias- Meta y Combita- Boyacá y que los efectos de este pronunciamiento amparan a los 41 establecimientos donde la empresa presta este servicio.
Además, manifestó que mediante otro sí del contrato No 1607 de 2007 de fecha 18 de septiembre se modificaron las tarifas de telefonía, en cumplimiento a las reglas establecidas en la sentencia proferida por el Consejo de Estado. Por lo anterior, refiere que se cumplen las reglas establecidas para dar aplicación a la figura denominada agotamiento de jurisdicción, afirmando que: “ si bien estamos frente a dos acciones populares distintas, debe estarse al AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN y asumir el cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado referente a la modificación de la tarifa en cumplimiento al citado fallo de la Acción Popular contra PREPACOL SAS, razón por la cual resulta absolutamente improcedente la providencia del Juez recurrida en el presente documento.
“ 8. Actuaciones de segunda instancia El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 14 de febrero de 20187, 6 Folio 304 a 315 cuaderno No 2 físico 7 Folio 4 cuaderno No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 8 admitió el recurso de apelación interpuesto por los accionados INPEC y PREPACOL S.A.S contra la sentencia proferida el 12 de diciembre 2017 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Neiva.
Por auto proferido el 28 de febrero de 20188, se ordenó correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión, asimismo, se surtió traslado al Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo para que emitiera concepto. 9. De los Alegatos en segunda instancia. 9.1 De la parte accionante.
Guardó silencio, por su parte tanto el INPEC9 como PREPACOL S.A.S10 presentaron alegaciones, en términos similares a los aducidos a lo largo del proceso. 9.2 Del Ministerio Público11 Dentro del término del traslado especial, el Ministerio Público rindió concepto, en el cual solicitó confirmar la decisión de primera instancia que declaró la vulneración de los derechos colectivos a los consumidores y usuarios del servicio de telefonía al interior del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de la Plata Huila.
Señaló que en el caso concreto no se configura el fenómeno de agotamiento de la jurisdicción, en virtud de la sentencia del Consejo de Estado del 9 de febrero de 2017 (Rad. 25000-23-15-000-2010-02799-01), por las siguientes razones: i) el proceso ya fue fallado, y el agotamiento se refiere principalmente a evitar duplicidad de trámites, lo cual no aplica en este caso; ii) no se ha demostrado que las tarifas de telefonía para la población privada de la libertad en el establecimiento penitenciario de La Plata, Huila, hayan sido ajustadas conforme a lo establecido por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC); y iii) la sentencia citada se refiere exclusivamente a los establecimientos de Acacías (Meta) y Cómbita (Boyacá), sin efectos inter comunis, por lo que no existe identidad en la causa petendi.
Además, resaltó que los recurrentes no han probado que la prestación del servicio de telefonía en los centros penitenciarios tenga condiciones especiales que justifiquen tarifas distintas a las fijadas por la CRC, ni han acreditado cuál sería el mayor costo derivado de dichas condiciones. II CONSIDERACIONES DE LA SALA 8 Folio 9 cuaderno No 2 físico 9 Folio 20 a 23 cuaderno apelación sentencia 10Folio 15 a 19 cuaderno apelación sentencia 11 Folios 45 al 51 cuaderno apelación de sentencia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 9 1.
Competencia Al no vislumbrarse causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede esta Corporación a dirimir esta instancia, por ser competente para ello de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y al tenor de lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA. 2.2 Problema Jurídico Le corresponde a la Sala establecer: ¿Si en el caso concreto se cumplen los requisitos para que proceda el agotamiento de jurisdicción? De no cumplirse el anterior presupuesto, determinar: ¿Si se vulneraron los derechos colectivos de los consumidores y usuarios del servicio de telefonía en el Establecimiento Penitenciario de La Plata - Huila, a pesar de que el servicio prestado por PREPACOL S.A.S. y regulado por el INPEC se ajusta a las disposiciones especiales del régimen penitenciario y ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado que ampararía a todos los establecimientos donde se presta dicho servicio? Conforme lo anterior, procede la Sala a realizar el estudio del agotamiento de jurisdicción. 2.3 Del agotamiento de jurisdicción El agotamiento de jurisdicción es una figura de creación jurisprudencial, la cual fue aplicada primero en procesos de naturaleza electoral, y, posteriormente extendida a los asuntos relacionados con la protección de los derechos e intereses colectivos.
Al respecto, el Consejo de Estado, mediante proveído del 11 de septiembre de 201212, unificó la jurisprudencia en torno al agotamiento de jurisdicción en las acciones populares resaltando: “[…] La figura es de creación jurisprudencial por el Consejo de Estado. Se remonta al auto del 18 de octubre de 1986 en el cual la Sección Quinta luego de negar la acumulación de dos procesos electorales por tener la misma causa petendi e idénticas peticiones, expresó que cuando los particulares acuden al juez para que haga operar el servicio de justicia a un caso concreto, con la puesta en marcha del respectivo proceso que se promueva se agota la jurisdicción frente a dicho asunto o controversia.
Para estos efectos la 12 CONSEJO DE ESTADO -SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA- Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil doce (2012),Radicación número: 41001-33- 31-004-2009-00030-01(AP)REV-SU Actor: NESTOR GREGORY DIAZ RODRIGUEZ Demandado: MUNICIPIO DE PITALITO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 10 jurisdicción es entendida como la activación del aparato de justicia. Significa que llevarle de nuevo el mismo reclamo de protección de iguales derechos, en el caso de la nulidad electoral, derechos a la preservación de la legalidad en abstracto, afectados por causa idéntica, no es un racional ejercicio del derecho de acción. Que en tal caso el proceso que se inicie con posterioridad a otro que ya se encuentra en curso y que se instauró por los mismos hechos y derechos está viciado de nulidad “por agotamiento de jurisdicción”.
Que a tal conclusión se arriba porque si el proceso es nulo cuando corresponde a distinta jurisdicción, también lo es cuando la jurisdicción se ha consumado por haberse aceptado dar trámite a la demanda y estar ya en trámite otro proceso sobre la misma materia13. La Sala comienza el análisis partiendo de la preceptiva que establece el artículo 5° de la Ley 472 de 1998 acorde con el cual las acciones populares se tramitarán atendiendo a los principios de economía, celeridad y eficacia. Precisamente la razón esencial de negar la acumulación de una nueva demanda cuando se trate del mismo reclamo de protección fundado en igual situación fáctica a la que inspiró la instauración de un proceso que ya está en curso, descansa en los parámetros de celeridad, eficacia y de economía procesal, en tanto propende por racionalizar la justicia en demandas de acción popular que se refieran a los mismos hechos, objeto y causa, dirigidas contra igual demandado.
Con la primera persona que ejerce el derecho de acción en calidad de miembro de la comunidad, no para propender por derechos subjetivos sino de los que incumben a todos los habitantes, iniciado el trámite de este proceso a partir de la admisión de la demanda, se garantiza el acceso a la justicia, a través del control judicial que se impartirá a la actividad o a la omisión de la autoridad pública y/o del particular, respecto de la protección de los derechos colectivos que se consideran amenazados o vulnerados por los mismos hechos y respecto de los mismos demandados.
El actor popular que demanda lo que otra persona ya trajo a la justicia, es decir “que repite” lo ya “denunciado”, bien puede constituirse en coadyuvante de ese primer proceso en trámite. Porque carece de sentido lógico y no consulta la racionalización de recursos integralmente considerados que implica la tramitación de un proceso, ni consulta el principio de eficacia que también rige la función judicial, el que paralela y simultáneamente se adelante hasta cierta etapa un nuevo proceso, otro proceso, siendo que deriva de una demanda popular que se funda en los mismos hechos, contra el mismo demandado y que aspira a amparar iguales derechos de naturaleza colectiva, y que si el primero va más avanzado, deba esperar a que los demás se hallen en la misma etapa para poderlos acumular al inicial.
Como se sabe, en estas acciones cualquier persona en defensa del derecho “difuso”, denominado así por la doctrina por ser el que no se radica en específico en nadie, sino que pertenece a todos, está habilitado para promover esta acción que, por tanto, no tiene exigencia de legitimación en la causa por activa, más que el ser persona. Esta acción o mecanismo judicial de protección de derechos colectivos, se insiste, no opera por la amenaza o la lesión de un derecho subjetivo.
El proceso de acción popular no consiste en estricto sentido en una controversia con presencia de “partes” opuestas entre sí y donde exista “litis”. 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 18 de octubre de 1986, rad. E-10, M.P. Simón Rodríguez Rodríguez. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 11 Es más un reclamo de protección para la garantía de derechos colectivos cuya existencia no es materia de debate, lo que discute el actor popular es que dichos derechos están siendo amenazados o vulnerados por la accionada.
De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares14, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción. “[…] la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.
(…) Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión […]15.
(Negrilla fuera del texto) Desde entonces, el Consejo de Estado ha reiterado esta postura en diversos pronunciamientos, de los cuales se destacan las siguientes providencias: 5 de mayo de 201616, 7 de diciembre de 201717, 22 de marzo de 201818, 20 de 14 Aunados a los de concentración, eventualidad e informalidad como principios generales del C. de P. C. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001-33-31-004-2009-00030-01 (AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00038-01(AP) Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO REGIONAL RISARALDA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTROS 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 66001- 23-33-000-2016-00521-01(AP)A Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO, DEFENSORÍA REGIONAL DE RISARALDA Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Y MUNICIPIO DE APÍA 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 12 febrero de 202019, concluyendo que para poder determinar si es viable o no declarar el agotamiento de jurisdicción, es necesario realizar un análisis con el fin de verificar que se cumplan con todos los presupuestos de procedencia, esto es, la identidad de objeto, de causa petendi y la identidad de parte demandada, por lo que ratificó: “[…]figura del agotamiento de jurisdicción resulta plenamente aplicable en sede de acción popular, siempre y cuando se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que las demandas versen sobre los mismos hechos y tengan igual causa petendi;
(ii) que ambas acciones estén en curso; y (iii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado, bajo el entendido de que por ser una acción que protege derechos en cabeza de todos, no se requiere que coincida el mismo demandante […].(Negrilla fuera del texto) En el sub examine, se observa que el señor Yeison Eduardo Enbus y otros (recluidos en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de la Plata- Huila) instauraron acción popular en contra del Inpec y la empresa Prepacol S.A.S, con el objeto de que se protegieran sus derechos colectivos por la deficiencia en la prestación del servicio de telefonía dentro del establecimiento carcelario ubicado en la Plata Huila.
Por su parte, Prepacol SAS sustenta su recurso de apelación indicando que se debe dar aplicación al agotamiento de jurisdicción en razón a que se cumplen los presupuestos conforme a lo resuelto por el Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera del 9 de febrero de 201720, la cual confirmó el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca el 17 de junio de 2014, que declaró la vulneración del derecho colectivo de los consumidores y usuarios, reclusos de las cárceles de Acacías-Meta y Cómbita – Boyacá. Por lo que resaltó que esta jurisprudencia es de aplicación a los 41 establecimientos penitenciarios del país donde la empresa presta sus servicios de telefonía conforme lo establecido en el contrato 1607 de 2007.
Ahora bien, tal como lo preciso el Consejo de Estado en la línea jurisprudencial anteriormente descrita, para que se declare el agotamiento de jurisdicción se debe analizar la procedencia de esta figura, por lo tanto, la Sala procederá a realizar lo respectivo. Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00519-01(AP)A Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL RISARALDA Demandado: MUNICIPIO DE MARSELLA - DEPARTAMENTO DE RISARALDA - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO 19 Sentencia de tutela -CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00250-00(AC) Actor: JAIME ORLANDO MARTINEZ GARCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO 20Sentencia del CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (E) Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-15-000-2010-02799-01(AP) Actor: JOHN FREDY OROZCO OROZCO Y OTROS Demandado: INPEC Y OTRO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 13 Así las cosas y con miras a determinar si, efectivamente, se cumplen los requisitos de configuración de esta figura jurisprudencial, en el cuadro que a continuación se presenta se efectuará un análisis comparativo de los procesos presuntamente análogos, a saber: Expedientes Objeto de la litis Causa petendi Demandados 25000-23-15-000- 2010-02799-00 • Amparo de los derechos colectivos como consumidores y usuarios y de manera particular los derechos a: i) Proteger sus intereses económicos; ii) Derecho de elección; iii) Derecho al trato equitativo y digno. Se origina por los topes tarifarios por minutos a las llamadas telefónicas establecidos en las cárceles de Cómbita Boyacá y Acacías Meta.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y PREPACOL LTDA- Terceros intervinientes: Superintendencia de Industria y la Comisión de Regulación en Comunicaciones 41001 33 33 002 2016 00270 00 • Amparo de los derechos colectivos como consumidores y usuarios y de manera particular nuestros derechos a: iii) Proteger nuestros intereses económicos; iv) Derecho de elección; iii) Derecho al trato equitativo y digno. v) Moralidad administrativa; vi) Acceso a los servicios públicos Se origina por los topes tarifarios por minutos a las llamadas telefónicas establecidos en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de la Plata- Huila Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y PREPACOL LTDA- Ahora bien, respecto al trámite procesal surtido en cada proceso, se observa: Expediente con radicado 25000- 23-15-000-2010-02799-0021 Expediente con radicado 41001- 33-33-002-2016-00270-00 i.El proceso se radicó el 13 de septiembre de 2010 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. ii.
Mediante auto del 17 de septiembre de 2010 se admitió la demanda. iii.Por auto del 13 de marzo de 2012 se fijó fecha para adelantar la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se llevó a cabo el 16 de abril del mismo año. iv. Mediante auto del 18 de octubre de 2012 se decretó la acumulación del proceso i. El proceso se radicó el 27 de julio de 2016 ante el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva. ii.
Mediante auto del 04 de septiembre de 2016 se admitió la demanda. iii. Por auto del 03 de noviembre de 2016 se fijo fecha para adelantar la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue aplazada ante la falta de defensor público para los accionantes. Una vez superado, se llevó a cabo el 4 de abril del 2017. 21 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 14 25000231500020100279901 y 5000232400020110005801. v.El 24 de abril de 2013 se decretaron las pruebas del proceso. vi.
El 22 de agosto de 2013 se ordenó la vinculación de la Superintendencia de Industria y la Comisión de Regulación en Comunicaciones vii.El 10 de marzo de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión. viii. El 17 de junio de 2014 se profirió sentencia de primera instancia, en la cual se declaró la vulneración del derecho colectivo de los consumidores y usuarios de los reclusos de las cárceles de Acacías Meta y Cómbita Boyacá. ix.
El 26 de enero de 2015 se concedieron los recursos de apelación presentados contra la sentencia de primera instancia. x.Mediante sentencia del 9 de febrero de 2017 el Consejo de Estado, confirmó la sentencia apelada. xi. El 21 de marzo de 2017 se profirió auto de obedézcase y cúmplase. xii.El 20 de febrero de 2019 se dispuso el archivo definitivo del expediente. iv.
El 3 de agosto de 2017 se decretaron las pruebas del proceso. v. Mediante auto del 1 de septiembre de 2017 se corrió traslado para alegar de conclusión. vi. El 12 de diciembre de 2017 se profirió sentencia de primera instancia, en la cual se declaró no probadas las excepciones denominadas “ inexistencia de la violación o amenaza a los derechos colectivos, improcedencia de la acción popular para dejar sin efecto lo dispuesto en un contrato estatal”, propuesta por PREPACOL y la vulneración de los derechos colectivos a los consumidores y usuarios del servicio de telefonía al interior del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de la Plata- Huila.
Con base en lo anterior, resulta evidente que, en estricto sentido, el objeto de la litis no resulta ser idéntico en los procesos 2010-02799-00 y 2016 00270 00, toda vez que aunque en todas las acciones populares se persigue el amparo de los derechos colectivos establecidos en los literales b) j) y n) de la Ley 472 de 199822, lo cierto es que las poblaciones beneficiarias con dicha protección son los reclusos de distintos entes territoriales, por una parte los establecidos en las cárceles de Boyacá y Acacías Meta y por otro lado los recluidos en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y carcelario de la Plata-Huila, por lo que resulta que cada acción sea analizada a la luz de las condiciones particulares y concretas que podrían dar lugar a medidas de amparo distintas.
En efecto, en el caso de prosperar las pretensiones de los accionantes, cada ente deberá disponer de las partidas presupuestales específicas y necesarias para sufragar los gastos adicionales requeridos para la implementación de medidas que garanticen tarifas justas del servicio telefónico dentro de centros penitenciarios y carcelarios según su jurisdicción. De otro lado, es claro que no existe identidad de causa petendi entre los 22 Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: b) a la moralidad administrativa; g) La seguridad y salubridad públicas”; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 15 procesos bajo estudio, en razón a que, si bien los procesos tienen por finalidad la reducción de las tarifas telefónicas en los establecimientos carcelarios, lo cierto es que, en el presente asunto, las demandas no están en curso, unido que al cambiar establecimiento carcelario, varían tanto en el objeto como en la causa, toda vez que cada centro carcelario tiene una población, unas necesidades y unas condiciones socioeconómicas y presupuestales diferentes, por lo que es necesario el estudio de cada caso en concreto para determinar si existe una vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados.
En consecuencia, esta Sala encuentra que no es procede declarar el agotamiento de jurisdicción, toda vez que se evidencia que las acciones populares instauradas por Jhon Fredy Orozco Orozco y otros(Rad 2011- 02799-00) y Yeison Eduardo Embus y otros (Rad 2016-00270-00), no comparten el mismo objeto, la misma causa petendi, unido a que el Consejo de estado no otorgó efectos inter comunis al fallo proferido el 9 de febrero de 2017 por lo que no es de aplicación a todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios a nivel nacional.
Descartada la procedencia de la figura jurídica de agotamiento de jurisdicción, le corresponde a la Sala determinar: si las condiciones de prestación del servicio de telefonía a los internos del del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de la Plata -Huila vulneraron sus derechos colectivos como usuarios y como consumidores de servicios de telecomunicaciones. 2.4 Respecto a la calidad de usuarios y consumidores de las personas privadas de la libertad La Constitución en sus artículos 78 y 79 reguló el ámbito de protección para los consumidores u usuarios y usuarios, señalando que serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción de bienes o servicios atenten contra la salud, seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios.
En este sentido se busca proteger y garantizar los derechos y obligaciones que surgen en esta relación del mercado. Es por esto que la misma constitución en su artículo 369, dispone los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de la empresa que presten el servicio, siendo esta una finalidad del estado y de los servicios públicos.
Conforme a lo anterior, se infiere que la Constitución Política ha determinado quiénes tienen el carácter de usuarios, definiéndolos como sujetos a quienes se les prestan los servicios públicos, es decir, consumidores. Asimismo, se resalta que, debido a que los servicios públicos son una actividad inherente a la finalidad del Estado, los derechos de los usuarios cuentan con una protección especial de origen constitucional.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 16 Adicionalmente, el Consejo de Estado en sentencia del 9 de febrero de 2017, precisó que: “(…)“El artículo 53 de la ley 1341 de 2009 establece que “el régimen jurídico de protección al usuario, en lo que se refiere a servicios de comunicaciones, será el dispuesto en la regulación que en materia de protección al usuario expida por la CRC”.
Como se lee, dicha norma está dirigida a toda clase de usuario del servicio de las telecomunicaciones, sin hacer distinción alguna entre los usuarios o personas que se encuentran en libertad y los que están privados de ella. En consecuencia, es dable concluir que los topes tarifarios que en materia de protección al usuario expida la CRC resultan aplicables a cualquier consumidor del servicio de las telecomunicaciones, incluidos los que están privados de la libertad.” (Negrilla fuera del texto) En la misma línea la Sección Primera del Consejo de Estado, el 4 de mayo de 2018, sostuvo: “Sea a lo primero mencionar que la Ley 1341 regula, entre otros, lo concerniente a la cobertura y calidad del servicio del sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como su regulación, control, vigilancia y la protección al usuario, con el objeto de facilitar su libre acceso «sin discriminación de los habitantes del territorio nacional»”…“Conforme a lo anterior, el régimen jurídico de protección al usuario de las tecnologías de la información y las comunicaciones no distingue entre los beneficiarios que se encuentran en libertad y los que están recluidos en centros penitenciarios, por consiguiente las regulaciones que al respecto expida la CRC resultan aplicables a todos los consumidores del servicio de las telecomunicaciones” (…) “De igual forma lo determinó esta Sección, mediante fallo de 9 de febrero de 2017, proferido dentro de la acción popular nro.2010-02799-01(AP que valga decir sí constituye precedente judicial por cuanto en dicho asunto se decidió frente a las facultades que ostenta la CRC para emitir regulaciones como las aquí examinadas, en el que se precisó que los topes tarifarios que en materia de protección al usuario expide la CRC, resultan aplicables a cualquier consumidor del servicio, incluidos aquellos que están privados de la libertad.” 2.5 Del servicio de telefonía en las cárceles En primer lugar, se tiene que la Ley 65 de 199323, modificada por la Ley 1709 de 201424, regula la comunicación de las personas privadas de la libertad, reconocido constitucionalmente como el derecho de estos a mantener vínculos con su entorno familiar y social mediante el uso de las telecomunicaciones, las cuales de conformidad con la Resolución 006349 del 19 de diciembre de 201625, deben ese autorizado por el establecimiento penitenciario, por lo que se infiere que si bien es un derecho fundamental, se encuentra sujeto a límites razonables precisados por las condiciones propias 23 “Por el cual se expidió el Código Penitenciario y Carcelario, modificado por el art. 72 de la Ley 1709 de 2014” 24 Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones. 25 “Por la cual se fija un plazo a las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) para la radicación de solicitudes del Certificado de Potencial Beneficiario y se modifica el artículo 3º de la Resolución 3460 de 2015” TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 17 del régimen penitenciario.
Bajo la premisa establecida en la Resolución 006349 de 2016, el director de cada establecimiento penitenciario ostenta la facultad de regular las condiciones bajo las cuales se ejerce este derecho, definiendo horarios, modalidades y criterios de acceso a las comunicaciones, siempre en cumplimiento del reglamento interno del establecimiento.
Adicionalmente, La Resolución 004283 de 2022, establece los criterios para la vigilancia y control de las comunicaciones telefónicas, por lo que se permite la autorización de llamadas telefónicas en condiciones especiales, las cuales deben estar debidamente vigiladas, en atención al principio de seguridad institucional y al deber del Estado de prevenir la comisión de delitos desde el interior de los centros de reclusión. Finalmente, se establece la obligatoriedad de implementar sistemas de comunicación autónomos, diseñados exclusivamente para el sistema penitenciario, dotados de controles tecnológicos que garanticen tanto la invulnerabilidad de la información como su disponibilidad para las autoridades competentes, en caso de ser requerida.
Al respecto la Corte Constitucional26 ha dejado claro que el derecho a la comunicación de los reclusos puede ser limitado con el fin de: i) conservar la disciplina, la seguridad y la convivencia dentro de los sitios de reclusión, y ii) prevenir la comisión de delitos. Advirtiendo que en ningún caso está limitación puede impedir, “la libre expresión de los sentimientos afectivos o manifestaciones del fuero íntimo de la persona” de lo contrato se estarían imponiendo restricciones arbitrarias y desproporcionadas al ejercicio de la comunicación. De lo anteriormente se constata que los consumidores del servicio público de telefonía recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios son también usuarios.
Por lo tanto, están amparados no solamente por el marco constitucional y legal, sino también por el reglamentario sometido a las regulaciones adoptadas por la Comisión de regulación de comunicaciones- CRC, puesto que están deben aplicarse por igual a todos los usuarios, incluidos aquellos en reclusión, en concordancia con el régimen de protección al usuario, establecido en la ley 1341 de 200927.
Referida comisión tiene la potestad de regular los topes tarifarios de todos los 26 Referencia: Expediente T-7.167.882 Acción de tutela interpuesta por Luis Safir Mosquera de Ávila contra el Área Asesora Jurídica del Establecimiento Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad y Carcelario con Alta Seguridad de Cómbita (EPAMSCAS) y el Centro de Rehabilitación Femenino El Buen Pastor de Barranquilla.
Magistrada Ponente:CRISTINA PARDO SCHLESINGER 27 Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ? TIC?, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 18 usuarios del servicio de comunicaciones sin excepciones (incluidos los privados de la libertad), toda vez que su función se encamina a emitir regulaciones que salvaguarden de conductas discriminatorios, restrictiva y abusivas28.
En este sentido, es importante traer a colación las resoluciones más relevantes adoptadas por la CRC para establecer los topes a las tarifas cuya aplicabilidad se debate en el caso concreto, como se describe en la siguiente tabla: Año(s) / Resolución Vigencia Tarifa máxima regulada (COP/min sin IVA) Aplicación / Operadores Consideraciones para el ajuste incluidas 2009 (CRT 2156/2009) Desde 2009 $198 COP/min (sin IVA) Fijo → móvil, red fija a cualquier red móvil Basado en modelo de cargos de acceso y volumen (IAT), optimización de costos y externalidades de red 2010 (CRC 2354/2010) 2010 De $209,7 a $181,7/min (sin IVA) Fijo → móvil Reducción del cargo de interconexión móvil: de $103,38 a ≈ $84/min; efecto sobre tarifa usuario 2011 (CRC 3497/2011) Desde 2011 $153,17/min (sin IVA) Fijo → móvil Incorporación de nuevos costos de facturación, recuperación eficaz de cartera, redondeo en monederos públicos 2012 (CRC reducción 2012) Abril 2012 $138,96/min (sin IVA) Fijo → móvil Ajuste de cargos móviles interconexión y traspaso a tarifa final; reducción aproximada del 22 % respecto a 2011 2013–2015 2013– 2015 Estimado descenso gradual ($124– $88/min) Fijo → móvil Aplicación anual de cargos de acceso actualizados vía modelo eficiente 2016 (CRC 4900/2016) Desde abril 2016 $77,4/min (sin IVA), $92,88/min (con IVA) para TIGO-UNE Solo válido para llamadas fijo→ móvil cuando son titularidad de Desregulación general por evidencia de mercado competitivo; 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2018, Exp. 76001-233-000-2016-00208-01(AP).
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 19 Año(s) / Resolución Vigencia Tarifa máxima regulada (COP/min sin IVA) Aplicación / Operadores Consideraciones para el ajuste incluidas proveedor móvil (solo Tigo-UNE) mantiene tope solo en casos de titularidad En suma, se entiende que el servicio telefónico dentro de los centros penitenciarios es un servicio especial que se ofrece conforme a las condiciones particulares de las personas recluidas.
Por esta razón, tanto las comunicaciones orales como las escritas están sujetas a restricciones y supervisión destinadas a asegurar la seguridad en el establecimiento y a prevenir la comisión de delitos o disturbios al orden público. No obstante, en aplicación de la regulación establecida por la CRC, este servicio especial debe garantizar los derechos como usuarios (de los privados de la libertad) sin distinción alguna en pro de velar por que los topes tarifarios no sobrepasen los legalmente establecidos. 2.6 De lo probado Dentro del expediente se encuentra probado que el 21 de junio de 2007, el INPEC celebró con PREPALCOL SAS, el contrato de prestación de servicios No 1607, cuyo objeto era la prestación del servicio de telefonía para el personal de internos recluidos al interior de los 16 establecimientos penitenciarios y carcelarios adscritos a la regional central, entre ellos, el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de la Plata-Huila, en donde se encontraban recluidos los actores de esta acción popular..29 Que en el citado contrato se estableció que el valor del minuto por las llamadas estaría sujeto a las siguientes tarifas: llamada local $100, llamada Nacional $250, llamada celular $350, y llamada internacional $700, tarifas cobradas a los internos del EPMSC de la Plata.30 Que el 24 de febrero de 2012, se suscribió modificación No1 por el término de 3 años y respecto a las tarificas indicó: llamadas locales $100, llamada Nacional 250, llamada celular 280, y llamada internacional $700.31 Que el 29 de septiembre de 2014, se suscribió la modificación No 2 de la cláusula cuarta de la modificación anterior del contrato 1607, en el sentido de establecer que a partir de la fecha la supervisión de la ejecución del contrato estaría a cargo del director de la Regional. 32 29 Folio 67 a 77 y 112 a 122 cuaderno principal No 1 físico 30 Folio 73 a 74 y 123 a cuaderno principal No 1 físico 31 Folio 82 a 86 cuaderno principal No 1 físico 32 Folio 78 a 79 cuaderno principal No 1 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 20 También se encuentra acreditado que esas tarifas se redujeron de la siguiente forma: llamadas locales $100, llamada Nacional 250, llamada celular 280, y llamada internacional $700.
El 21 de septiembre de 2016, el INPEC y PREPACOL SAS acordaron la prorroga No 2 y aclaración No 2 del contrato de prestación de servicios de telefonía No 1607 de 2007. En el cual se estableció prorrogar el contrato de prestación antes descrito hasta el 30 de septiembre de 2017.33 Adicionalmente, el 15 de julio de 2017 a través de oficio DPM.102.16.93.2017.0359 el Personero Municipal de la Plata- Huila rindió informe técnico referente a la utilización de los teléfonos en el centro carcelario de la Plata Huila, de lo que se destaca la manifestación del alto costo del servicio como se observa: “(…) Nos reunimos con el interno líder de Derechos humanos del patio 3, donde nos informa que por el momento cuentan con 8 líneas telefónicas, que por el momento funcionan todas.
(…) * Nos comenta que para poder llamar se venden unos PIN de 3.000 pesos donde vienen 10 minutos y un Pin de 5.000 pesos donde vienen 18 minutos, comentándonos su líder que le parece demasiado costoso. (…) “34 Concluyéndose, que el servicio de telefonía era deficiente y que las tarifas por minuto tenían un alto costo. Reporte de visitas realizada por Prepacol al EPMSC de la Plata de fecha 10,24,31 de julio de 2017, consistente en verificación de teléfonos, redes y software ajustando el servicio.35 Que mediante acta de satisfacción suscrita entre Prepacol SAS y EPMSC la Plata, en donde se deja constancia de la mejora en el servicio de telefonía, resaltando que ya no se presentan fallas en la calidad de servicio desde el momento en que se instaló el canal de datos de datos en el establecimiento de fecha 24, 31 de julio y 01 de agosto de 2017.36 La Defensora de Pueblo Regional Huila, mediante oficio No 005063 del 15 de septiembre de 2017, enlistó las quejas presentadas por los internos del EPMSC de la Plata- Huila, resaltando el cobro excesivo por minuto ( mayor al de la CRT), la insuficiencia de tarjetas, el cobro de gravamen bancario del (4*1000) por la compra de tarjetas, la falencia en la prestación del servicio consistencia en interrupción de las llamas, colapso de la red, cobro anticipado del minuto antes de que se termine ( 48 minutos) se corta la llamada.37 33 Folio 203 a 206 cuaderno principal No 2 físico 34 Folios 235 a 239 cuaderno principal No 2 físico 35 Folios 245 a 247 cuaderno principal No 2 físico 36 Folio 248 a 250 cuaderno principal No 2 físico 37 Folio 262 a 263 cuaderno principal No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 21 El 18 de septiembre de 2017, el contrato fue modificado dando cumplimiento al fallo proferido por el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera, radicación 25000-23-15-000-2010-02799- 01 acumulado 25000-23-34-000-2011-00058-01, actores: Johm Fredy Orozco y otros, accionados: INPEC y PREPACOL S.A.S de fecha 9 de febrero de 2017, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera Subsección A, que declaró que no existió amenaza o transgresión de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el acceso a los servicios públicos y a la prestación eficiente y oportuna, y, declaró la vulneración del derecho colectivo a los consumidores y usuarios de los reclusos de las cárceles de Acacías- Meta y Cómbita Boyacá y en consecuencia ordenó a las accionadas en tanto continúe vigente el contrato 1607 de 2007 (21/06/207), ajustar contractualmente las tarifas acorde a los parámetros establecidos por la Comisión de Regulación de Comunicaciones.38 En consecuencia, PREPACOL S.A.S en cumplimiento de la Sentencia del Consejo de Estado del 9 de febrero de 2017, modificó las tarifas de la siguiente manera: llamadas locales $94, llamada Nacional 235, llamada celular 260, y llamada internacional $650.
Respecto a las tarifas, modificó la cláusula sexta del contrato 1607 y la cláusula primera del Acta (22/04/2010) mediante la cual se unifica la tarifa cobrada a destinos a celular, en la que se precisó: “ DESTINO VALOR POR MINUTO INCLUIDO IVA Llamada Loca $94 °° Llamada Nacional $235°° Llamada celular-celular territorio nacional $260°° Llamada Internacional (USA, Europa, Suramérica) $650°° “ 2.7 Caso concreto.
Los actores populares buscan la protección de los derechos colectivos de los consumidores y usuarios frente al cobro excesivo de tarifas por parte de la empresa prestadora del servicio de telecomunicaciones PREPACOL S.A.S, por considerarlos contrarios a los topes establecidos por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). 38 Folio 287 a 290 cuaderno principal No 2 físico TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 22 El juez de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al encontrar vulnerado el derecho colectivo de los consumidores y usuarios.
Estableció que las tarifas cobradas por minuto en las llamadas telefónicas realizadas desde el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de La Plata, Huila, excedían los límites fijados por la CRC, razón por la cual ordenó su ajuste conforme a la normatividad vigente. Los recurrentes inconformes con la decisión centraron sus argumentos así: i) servicio de telefonía prestado al interior de los centros penitenciarios tiene calidad especial, ii) existencia de agotamiento de jurisdicción, y, iii) inexistencia de vulneración de los derechos colectivos invocados.
En primer lugar, es necesario ratificar, como se precisó en el acápite 2.3, que no se advierte la procedencia del agotamiento de la jurisdicción en este caso. Al realizar el análisis respectivo, no se logró establecer que las acciones populares comparadas versen sobre el mismo objeto y causa petendi, por lo cual no existe identidad que impida la resolución del presente asunto.
Aclarado lo anterior, la Sala observa que, la normativa y jurisprudencia vigente consolidan un sistema de protección integral que reconoce a todos los consumidores y usuarios —incluidas las personas privadas de la libertad— como titulares de derechos específicos, que deben ser respetados, protegidos y garantizados por el Estado y los operadores del mercado.
De igual forma, está protección radica a partir de las disposiciones constitucionales respecto a los derechos del consumidor y usuarios, la cual no distingue o categoriza los beneficiarios de estos derechos, por lo que se puede concluir que las personas privadas de la libertad gozan de especial protección al ser consideradas como usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones ofrecidos dentro de los establecimientos penitenciarios, posición que ha sido reiterada por el Consejo de Estado al definir que el régimen jurídico de protección al usuario, en materia de servicios de comunicaciones, está definido por la regulación expedida por la CRC, sin establecer distinciones entre personas en libertad y aquellas que no lo están. En suma, la Ley 1341 de 2009 regula la cobertura, calidad, control y protección al usuario de los servicios de telecomunicaciones, sin diferenciar entre los beneficiarios según su condición de libertad.
Así, que los topes tarifarios fijados por la CRC son aplicables a todos los consumidores del servicio, incluidos los internos, en virtud de su calidad de usuarios. Por lo tanto, la Sala coincide con la decisión del a quo en que no existe fundamento normativo válido para excluir a los reclusos del régimen de protección al usuario, y que la denominación de “usuarios” incluye a todas las personas, sin distinción. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 23 En relación con el servicio de telecomunicaciones, cabe precisar que las personas privadas de la libertad pueden ver ciertos derechos suspendidos o limitados, mientras otros permanecen vigentes.
El derecho a las comunicaciones puede ser restringido para garantizar el orden y la seguridad en los centros de reclusión. Sin embargo, esta restricción no se extiende a los derechos que, como usuarios, les asisten en relación con los servicios permitidos por la administración penitenciaria. Así, mientras el artículo 110 del Código Penitenciario y Carcelario prohíbe a los internos poseer medios de comunicación privados, esto no implica la negación de sus derechos como usuarios de los servicios autorizados.
Por consiguiente, el derecho a un trato conforme a las regulaciones tarifarias de la CRC permanece vigente. En cuanto al contrato celebrado entre INPEC y PREPACOL S.A.S., no es procedente aceptar la pretensión de esta última de declarar improcedente la acción popular, alegando que la decisión judicial afectaría el contrato estatal. En efecto, y contrario a lo afirmado por la empresa, de conformidad con el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, es posible demandar protección de derechos colectivos frente a actividades de entidades públicas, incluso cuando dichas conductas se materialicen en actos administrativos o contratos, sin que sea necesario anularlos para adoptar medidas correctivas.
Lo anterior, ha sido reiterado por el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018, en la cual estableció que el juez popular puede ordenar medidas necesarias para cesar la amenaza o vulneración de derechos colectivos, aun sin anular actos o contratos, recalcando que tales medidas pueden incluir la inaplicación parcial, la suspensión de efectos o la interpretación condicionada de los actos cuestionados.39 En este sentido, la decisión del a quo, que ordenó la modificación del contrato de prestación de servicios 1607 de 2007 para ajustar las tarifas a lo establecido por la CRC, no excede sus competencias, sino que se enmarca dentro de sus facultades para garantizar los derechos colectivos de los actores populares.
Frente a ello, los argumentos de PREPACOL carecen de sustento, ya que dicha empresa, al momento de suscribir el contrato, debía dar cumplimiento a las obligaciones regulatorias vigentes, lo que deja ver que la omisión de observar los topes tarifarios establecidos por la CRC no puede ser subsanada alegando desconocimiento o la existencia posterior de una decisión judicial.
Tampoco prospera el argumento del INPEC respecto a la existencia de un 39 Radicación núm. 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU). C.P. doctor William Hernández Gómez. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 24 régimen jurídico especial aplicable al servicio telefónico en las cárceles, pues, aunque existan restricciones particulares para garantizar el orden institucional, ello no implica excepciones frente al régimen tarifario general regulado por la CRC, lo que imprime en las personas privadas a la libertad la protección constitucional de sus derechos como usuarios y consumidores.
Del expediente se desprende que, al momento de la demanda, las tarifas cobradas a los internos del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de La Plata, Huila, eran las siguientes: $100 por llamada local, $250 por llamada nacional, $350 por llamada a celular y $700 por llamada internacional. Posteriormente, se redujeron a $94 (local), $235 (nacional), $260 (celular) y $650 (internacional), según la modificación realizada el contrato del 18 de septiembre de 2017.
Sin embargo, dichas tarifas continúan superando los topes fijados por la CRC en resoluciones como la 2156 de 2009 (tope de $198.4 para llamadas fijo– celular) y la 3497 de 2011 (tope de $153.17, sin IVA). En consecuencia, se confirma que se vulneraron los derechos colectivos de los internos como consumidores y usuarios del servicio de telecomunicaciones.
La Corte Constitucional ha sostenido que la regulación administrativa otorga contenido y desarrollo al derecho colectivo de consumidores y usuarios. En este caso, la vulneración a las normas regulatorias impactó a una población determinada y expuesta —los internos del EPMSC de la Plata- Huila—, por lo que se concluye la existencia de una afectación colectiva.
No existe fundamento jurídico que permita diferenciar la protección otorgada a los usuarios privados de la libertad respecto de aquellos en libertad, ni que justifique la inaplicación de las regulaciones de la CRC en razón de la modalidad de prestación del servicio. Por tanto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en tanto las regulaciones sobre protección al usuario emitidas por la CRC resultan plenamente aplicables a los internos como consumidores del servicio público de telecomunicaciones. 2.8 Costas No hay lugar a condena en costas en esta instancia toda vez que no se advierte conducta temeraria o de mala fe en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, Sala Segunda de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Acción Popular -Yeison Enbus y Otros Vs. Inpec y otro Rad. 41001 33 33 002 2016 00270 01 25 F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 12 de diciembre de 2017, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en segunda instancia.
TERCERO: REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: En firme la sentencia y una vez hechas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI, remítase el proceso al juzgado de origen para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente por SAMAI GERARDO IVAN MUÑOZ HERMIDA Magistrado sustanciador NELCY VARGAS TOVAR Magistrada Impedida Firmado electrónicamente por SAMAI JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado.