RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ESPECIAL - Expedición de acto administrativo dentro del proceso contractual / DE LA IRREVOCABILIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN – Síntesis del caso: El Municipio de Bello adelantó en diciembre de 2012 un proceso de selección de mínima cuantía para el suministro de equipos destinados a la implementación de la plataforma virtual de catastro.
Inicialmente, el contrato fue adjudicado a la Asociación de Municipios del Norte de Antioquia – AMUNORTE, decisión que posteriormente fue revocada al advertirse una inhabilidad sobreviniente del adjudicatario. Como consecuencia, la administración adjudicó el contrato a la empresa Mantenimiento Electrónico de Sistemas – MES Antioquia, con la cual se suscribió el contrato Nº 0059 de 2013.
No obstante, mediante la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013, el Municipio revocó dicha adjudicación y declaró desierto el proceso de selección, decisión que fue adoptada con el consentimiento expreso del representante legal de la empresa contratista. MES Antioquia promovió acción de reparación directa alegando la configuración de un daño especial derivado de la revocatoria del proceso y reclamó el pago del valor de los equipos que, según afirmó, había entregado al ente territorial, así como el reconocimiento de perjuicios por lucro cesante.
Extracto: [ ] En primer lugar, se precisa que es pacífica la viabilidad de la reparación directa para perseguir los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discute en el curso del proceso, pues se reconoce que el ejercicio de la función administrativa, ajustada al ordenamiento jurídico, puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, donde la procedencia de la acción de reparación directa obedece a la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora.
En efecto, lo que determina la escogencia de la acción es la causa del daño; cuando el mismo tenga origen en un acto administrativo cuya legalidad no esté en juicio, se establece una excepción a lo que sería la regla general de la procedencia de la nulidad y el restablecimiento del derecho. Este entendimiento pone en evidencia que, en últimas, lo que en realidad determina la procedencia de uno u otro medio de control, es si el demandante ha decidido cuestionar, o no, la legalidad del acto administrativo. [ ] Ahora bien, dada la situación fáctica descrita por la parte actora, estima el Tribunal que no se constituye una carga de la que se pudiera predicar la existencia de un daño especial, habida consideración de que no se cumple con los requisitos de anormalidad y especialidad impuestos.
Ahora bien, es claro para el Tribunal que el acto de adjudicación de contrato es irrevocable, por regla general, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, siendo procedente excepcionalmente la revocatoria directa “i) si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la celebración del mismo sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad, y (ii) si el acto se obtuvo por medios ilegales”. […] No obstante, el presente proceso se trata del medio de control de reparación directa, sin que sea dable que se examine la legalidad de la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013 por medio de la cual se revocó el artículo tercero de la Resolución Nº 20130138 del 23 de enero de 2013 dentro del cual se adjudicó nuevamente el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012 y declaró desierto el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012.
Ello por cuanto -se repite- dicho acto no fue demandado, por no tratarse este proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como quedó explicado y considerado en el auto proferido el 21 de agosto de 2018, donde se dispuso que no prosperaba la caducidad del medio de control de reparación directa. Nota de Relatoría: La Sala Sexta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia, aunque con fundamentos adicionales, al concluir que: i).No se acreditaron los elementos de anormalidad y especialidad exigidos para estructurar el daño especial, pues la revocatoria y declaratoria de desierto del proceso contractual fue consentida por el contratista, quien conocía el estado del negocio jurídico. ii).
El perjuicio alegado no rompió el principio de igualdad frente a las cargas públicas, dado que el contratista se encontraba sometido a las reglas propias del procedimiento de contratación estatal. iii). Tampoco prosperaba el reconocimiento por enriquecimiento sin causa, ya que no se probó la efectiva ejecución del objeto contractual ni un beneficio patrimonial en favor del Municipio de Bello, ni la existencia de una circunstancia extraordinaria que justificara la compensación. En consecuencia, el Tribunal negó el amparo indemnizatorio solicitado y condenó en costas a la parte demandante.
REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 2 Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Sexta de Decisión Oral Magistrado Ponente RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Medellín, trece (13) de marzo de dos mil veintiséis (2026) REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 ASUNTO: SENTENCIA N° 052 Tema: Daño especial por expedición de acto administrativo legal dentro del proceso contractual.
Confirma decisión tomada por el juez de primera instancia donde se negaron las pretensiones de la demanda. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 13 de febrero de 2020 por el Juzgado Veintiuno (21°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín - Antioquia-, por medio de la cual se niegan las pretensiones de la demanda.
PRETENSIONES Como pretensiones solicita que se declare administrativa y extracontractualmente responsable al Municipio de Bello – Antioquia por los perjuicios materiales causados a la empresa MES ANTIOQUIA por revocar y declarar desierto un proceso de selección de contratación municipal. Pretende se condene al Municipio de Bello – Antioquia a pagar a la empresa MES ANTIOQUIA por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, debidamente actualizadas a la fecha de la sentencia, la suma de dinero adeudado como capital de los equipos que suministró, siendo un valor de $24.890.120, más los intereses causados hasta el efectivo pago del dinero producto del equipamiento en sistemas.
Asimismo, solicita se condene a la demandada pagar a MES ANTIOQUIA como perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, por el dinero REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 3 dejado de percibir por el alquiler de los equipos tecnológicos dejados en la administración municipal, los cuales suman $17.000.000.
HECHOS Como hechos de la demanda se señala que el Municipio de Bello - Antioquia por intermedio de la Secretaría de Servicios Administrativos adelantó el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012, cuyo objeto era de suministro de los elementos necesarios para la implementación de la plataforma oficina virtual de Catastro en el ente territorial.
El 17 de diciembre de 2012 en el portal de contratación -profiriéndose la Resolución Nº 20122632 del 21 de diciembre de 2012- se determinó que la oferta de menor precio y cumpliendo con todos los requisitos de la invitación pública AMUNORTE era la empresa que debía suministrar los equipos, quedando MES ANTIOQUIA en segundo lugar. Posteriormente el 23 de enero de 2013 se profiere la Resolución No 20130138, donde se revoca la adjudicación de un contrato a AMUNORTE y en su artículo tercero se adjudica el contrato a la empresa MES ANTIOQUIA.
Se firmó el Contrato Nº 0059 de 2013 el día 11 de febrero de 2013, entre el Municipio de Bello – Antioquia y el contratista MES ANTIOQUIA, por un valor de $24.890.120.00. El objeto del contrato era el suministro de los elementos necesarios para la implementación de la plataforma de la oficina virtual de catastro en el Municipio de Bello - Antioquia.
El 11 de febrero de 2013 se elaboró el acta de designación y notificación de interventoría y supervisión, para los suministros de la plataforma virtual. Igualmente se realizó juntamente con el señor Carlos Mario Garcés supervisor identificado con la cedula Nº 71.670.120 un acta de inicio del contrato. En la Secretaría de Hacienda Municipal de Bello - Antioquia se entregó al señor Alexander Maruri Londoño, entre otros documentos -Lista de chequeo de documentos - Auto aprobatorio de finanzas- copia de la disponibilidad presupuestal para la adecuación de la oficina virtual de REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 4 Catastro, por valor de $25.000.000, con el fin de que descargara y entregara los equipos tecnológicos y de sistemas.
También se le expidió una copia del registro presupuestal donde se autoriza el gasto a favor de MES ANTIOQUIA, firmado en aquel entonces por el Secretario de Hacienda Germán Antonio Londoño Roldán. El día 19 de enero de 2013 se procede a la ejecución del contrato con la entrega de los equipos, en los cuales figuran 1 escáner, 5 computadores y 5 licencias de office pro plus, los cuales tienen un valor de $24.890.120.00.
El 27 de febrero de 2013 se entrega la factura al Municipio de Bello – Antioquia para que cumpla con su obligación, pero hasta el momento no han pagado los equipos. Para el 24 de junio de 2013 el Municipio de Bello – Antioquia decide unilateralmente revocar y declarar desierto el proceso, situación que pone en desventaja a MES ANTIOQUIA, porque ya había cumplido con la entrega de los equipos.
El 28 de agosto de 2013 se presenta derecho de petición por parte del señor Alexander Maruri para el reclamo del dinero adeudado por el municipio, pero obtiene negativas el 10 de septiembre de 2013, en comunicado calendado el día 10 de septiembre de 2013 radicado con el número 2013023918, donde especifican que dentro de diez días le responderían, situación que no se dio.
Posteriormente el señor Alexander Maruri radicó varias peticiones, a las que el Municipio de Bello - Antioquia informó el 26 de febrero de 2014 que daría una respuesta para el 27 de febrero de 2014 en un Comité de Conciliación, pero no cumplió con la respuesta. Se presentó conciliación prejudicial, sin que se llegara a un acuerdo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintiuno (21°) Administrativo Oral del Circuito de Medellín – Antioquia-, en sentencia del 13 de febrero de 2020 negó las pretensiones de la demanda.
Se argumenta que, de ninguna de las pruebas recaudadas en el expediente, es posible establecer el daño consistente en la entrega REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 5 material de los equipos: 1 escáner, 5 computadores y 5 licencias office, por parte de MES ANTIOQUIA al Municipio de Bello – Antioquia, lo que traduce en que no se demostró el primer elemento de la responsabilidad, por lo que se niegan las pretensiones de la demanda.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante -Mantenimiento Electrónico de Sistemas MES - Antioquia- apela la decisión tomada por el a quo argumentando que: “… están probados sumarialmente todos los hechos, tanto así que en la contestación del libelo, la entidad territorial no tuvo más que decir, sino que convalidar lo dicho y alegar que ya había prescrito la acción. El ente territorial en la contestación de la demanda solo se limitó a argumentar que ya había prescrito la acción y que habían transcurrido los dos años para interponerla, nunca al interior del proceso hubo una sola argumentación de que los equipos electrónicos de sistemas no se hubiesen entregado al Municipio de Bello.
El Municipio de Bello siempre estuvo durante el proceso con maniobra evasivas, recuérdese cuando el proceso estuvo en sede de apelación porque (sic) juez había declarado la prescripción de la acción y se necesitaba resolución que tenía el Municipio de Bello en su poder y nunca la aportó, fuimos nosotros quienes la obtuvimos y la hicimos llegar para que el honorable tribunal fallara en derecho.” Adicionalmente, se señala que sí reposa prueba dentro del expediente de la entrega de los equipos motivo del contrato.
ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante alega de conclusión en esta instancia reiterando los argumentos del recurso de apelación. El Municipio de Bello – Antioquia alega de conclusión en segunda instancia solicitando se confirme la decisión tomada por el a quo, se refiere en su escrito a la carga de la prueba y se pregunta “¿Como un contratista entrega bienes sin haberse adjudicado a su favor un contrato de suministro?, ¿Si la entrega se hizo por error, como al parecer lo manifiesta el contratista, porque no solicitó la devolución de los equipos por escrito?, ¿Cómo se hace una entrega sin guardar soporte?”.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público emitió concepto en el presente caso, considerando que debe confirmarse la decisión recurrida en cuanto no accedió a las REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 6 pretensiones de la demanda, dado que no se logró probar el daño antijurídico y que nadie puede alegar en su beneficio su propia culpa.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico El problema jurídico radica en determinar si en el presente caso, bajo el título de imputación de daño especial es administrativamente responsable el Municipio de Bello – Antioquia, con ocasión de la expedición de la Resolución N° 20131611 del 24 de junio de 2013 al revocar la adjudicación realizada dentro del proceso de selección de mínima cuantía N° 141 de 2012. 2.
Cuestión previa Se estima procedente precisar que el análisis que se realizará se circunscribe al medio de control de reparación directa, como quiera que es la acción interpuesta por la parte demandante y en ese sentido, se contabilizó la caducidad por el Tribunal en el auto proferido el 21 de agosto de 2018, donde se revocó la decisión tomada por el a quo.
De este modo, no se estudiará la legalidad del trámite surtido en el proceso contractual -Selección de Mínima Cuantía N° 141 de 2012-, en tanto no se demandó en el medio de control de controversias contractuales, como tampoco se solicitó la nulidad de la Resolución N° 20131611 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se procede a revocar y declarar desierta la adjudicación de un proceso de contratación de mínima cuantía” por lo que no se examinará su legalidad. 3.
De la situación fáctica Con el fin de establecer el escenario en el cual fue proferida la Resolución N° 20131611 del 24 de junio de 2013, acto administrativo del que -según indica la parte demandante- se originan los perjuicios reclamados, se narrará la actuación contractual. El Municipio de Bello – Antioquia el 14 de diciembre de 2012 dentro de la selección de mínima cuantía N° 141 realizó invitación pública para la celebración de un contrato con el siguiente objeto: “Suministro de los REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 7 elementos necesarios para la implementación de la plataforma oficina virtual de catastro en el Municipio de Bello”.
Posteriormente, el 21 de diciembre de 2012 se expidió el Acta de Adjudicación de la citada selección de mínima cuantía, donde adjudicó el contrato a la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL NORTE DE ANTIOQUIA “AMUNORTE”, quedando consignada dicha adjudicación en la Resolución N° 20122632 del 21 de diciembre de 2012 “por medio de la cual se adjunta un contrato”.
Según lo indica el Municipio de Bello – Antioquia en la Resolución N° 20130138 del 23 de enero de 2013 “por medio de la cual se revoca la adjudicación de un contrato” una vez iniciado el “proceso precontractual y de verificación definitiva de las condiciones legales del adjudicatario ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DEL NORTE DE ANTIOQUIA “AMUNORTE”, se encontró una causal de inhabilidad sobreviniente que no se determinó antes de la etapa de la adjudicación por no estar reportada en el registro virtual de responsabilidad fiscal emitido por el ente de control competente”.
Con tal fundamento se revocó la Resolución de adjudicación Nº 20122629 del 21 de diciembre de 2012 de la Selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012, estimándose necesario adjudicar nuevamente en el orden de calificación de la respectiva etapa, motivo por el cual se adjudicó nuevamente el contrato de suministro a Mes Antioquia. Se arrima al expediente el Contrato Nº 0059 de 2013 suscrito entre el contratante Municipio de Bello – Antioquia y el contratista MES ANTIOQUIA, sin embargo, no está suscrito por el alcalde y si por el representante legal del contratista.
De otro lado, en el Acta de Inicio del Contrato del 12 de febrero de 2013, suscrita por el contratista y el supervisor del Contrato, se estableció como fecha de la iniciación el 12 de febrero de 2013. Finalmente, mediante la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013 se revocó el artículo tercero de la Resolución Nº 20130138 del 23 de enero de 2013 dentro del cual se adjudicó nuevamente el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012 y se modificó el artículo segundo de la citada resolución el cual quedó de la siguiente manera: “Declarar DESIERTO el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012 REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 8 por no reunir los proponentes los requisitos técnicos y legales establecidos en la invitación pública y en el Decreto 734 de 2012”.
Como fundamento para tal decisión se consideró que “no se declaró desierto el proceso de selección de mínima cuantía 141 de 2012 como debió legalmente hacerse, por el contrario, erróneamente de forma involuntaria, en la misma resolución se adjudicó el proceso de mínima cuantía ya enunciado a un proponente que de plano, en primera instancia fue rechazado”.
Según comunicación del 28 de agosto de 2013 radicado 0201321833 dirigida al Municipio de Bello – Antioquia suscrita por el señor Alexander Maruri Londoño, en su calidad de Representante Legal de MES ANTIOQUIA LTDA, la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013 fue proferida con su consentimiento. Así se narró en la citada comunicación: “La solución que propuso la Administración Municipal luego de la reunión con el Doctor Germán Londoño (Secretario de Hacienda del Municipio de Bello) fue revocar nuestra adjudicación y declarar desierto todo el proceso (como consta en la resolución 20131611 del 24 de Junio de 2013) a la cual accedimos, sometiéndonos a firmar y aceptar esta revocatoria y la declaración de desierto para el proceso, con la condición de realizar un proceso nuevo que MES ANTIOQUIA LTDA ganaría para así poder recibir el pago de los bienes ya entregados y usados por la Administración Municipal.” 4.
Del daño especial De entrada, se dirá que la decisión tomada por el a quo será confirmada, en tanto, se estima que lo procedente es que se nieguen las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta los argumentos que se pasan a explicar: 4.1 En primer lugar, se precisa que es pacífica la viabilidad de la reparación directa para perseguir los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discute en el curso del proceso, pues se reconoce que el ejercicio de la función administrativa, ajustada al ordenamiento jurídico, puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, donde la procedencia de la acción de reparación directa obedece a la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora.
REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 9 En efecto, lo que determina la escogencia de la acción es la causa del daño; cuando el mismo tenga origen en un acto administrativo cuya legalidad no esté en juicio, se establece una excepción a lo que sería la regla general de la procedencia de la nulidad y el restablecimiento del derecho.
Este entendimiento pone en evidencia que, en últimas, lo que en realidad determina la procedencia de uno u otro medio de control, es si el demandante ha decidido cuestionar, o no, la legalidad del acto administrativo1. 4.2 En segundo lugar, en el caso bajo estudio, es claro que no se pretende la nulidad de la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se procede a revocar y declarar desierta la adjudicación de un proceso de contratación de mínima cuantía”, ya que lo pretendido es la declaratoria de responsabilidad administrativa por revocar y declarar desierto un proceso de selección de contratación municipal, considerando que se trata de un daño que el administrado no estaba en el deber de soportar siendo aplicable el daño especial como título de imputación. De esta manera, el análisis que debe realizarse es establecer si la sociedad demandante sufrió un daño antijurídico derivado de la actuación del Municipio de Bello – Antioquia en el proceso contractual de mínima cuantía que culminó con la declaratoria de desierto de este.
Nótese que para la parte accionante el daño antijurídico radica en el valor del suministro entregado al ente territorial demandado, el cual no fue pagado dada la declaratoria de desierto del proceso contractual de mínima cuantía. No puede pasarse por alto que la sociedad demandante dio su consentimiento para que se procediera con la revocatoria contenida en el acto citado, por lo tanto, la terminación del proceso contractual fue consensuada con el contratista, siendo conocido para ese momento el estado del contrato de suministro.
Previo a la declaratoria de desierta de la adjudicación del proceso de contratación de mínima cuantía Nº 141 del Municipio de Bello – Antioquia, la sociedad MES ANTIOQUIA LTDA estaba en el marco de un 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Sentencia del 3 de abril de 2020.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00281-01(45650) Actor: EPS SANITAS S. A. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTÍAS (FOSYGA) Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 10 proceso contractual, por lo que bien podría discutir sus diferencias con el ente territorial en el escenario del medio de control de controversias contractuales, no obstante, tomó la decisión de dar su consentimiento para que se revocara la adjudicación y se declarara desierta la adjudicación del proceso de contratación. A ello se suma que la parte demandante tampoco acudió a la vía judicial con el propósito de obtener la nulidad de dicho acto administrativo - Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013-, bajo el medio de control de controversias contractuales, ni de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, al demandarse en el medio de control de reparación directa bajo el título objetivo de imputación de daño especial, estimando que se configura ruptura de la igualdad de las cargas públicas, se debe demostrar la existencia de los elementos de especialidad y anormalidad, propios de este particular régimen y que con ello se ha generado dicha ruptura del principio de igualdad.
Sobre los estos requisitos de procedencia del daño especial, el Consejo de Estado ha considerado: “Para hablar del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios”2. 3 Ahora bien, dada la situación fáctica descrita por la parte actora, estima el Tribunal que no se constituye una carga de la que se pudiera predicar la existencia de un daño especial, habida consideración de que no se cumple con los requisitos de anormalidad y especialidad impuestos.
Precisamente, como está acreditado en el expediente, el contratista dio su consentimiento para que el proceso contractual en el que estaba inmerso 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 25 de septiembre de 1997, expe. 10392. C. P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Reiterada en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2014, expe. 30305, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 3 En otra ocasión reiteró que el daño especial “ha sido elaborado a partir de la concepción de igualdad de las cargas públicas que pesan sobre los administrados; esto implica considerar i) que las cargas ordinarias o normales que se aplican sobre todos los ciudadanos o sectores específicos de ellos deben ser asumidas como un sacrificio o carga ordinaria frente al Estado, pero ii) los sacrificios particulares a que se vea avocado un ciudadano a consecuencia de una acción lícita del Estado corresponde a una situación anormal que amerita ser compensada (…)”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Exp. 33113 de 26 de agosto de 2015. REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 11 terminara con la revocatoria de la adjudicación y con la declaración de desierta de esta -sin que se esté analizando la legalidad de tal circunstancia-, por ello se estima que no constituyen una decisión que afecte, de manera anormal ni especial a la sociedad demandante.
En primera medida, porque el requisito de especialidad no se configura para el caso bajo estudio en particular, dado que se trata de un proceso contractual donde todas las personas que respondan a la invitación pública de selección de mínima cuantía están sometidas al mismo procedimiento. En segundo lugar, se echa de menos cualquier esfuerzo del actor por acreditar el carácter anormal del pretendido perjuicio.
Ahora bien, aunque no se esté realizando un juicio sobre el proceso contractual de la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 2013 “por medio de la cual se procede a revocar y declarar desierta la adjudicación de un proceso de contratación de mínima cuantía”, es fácil advertir que persigue un fin legítimo amparado por la Constitución, como es la defensa del patrimonio público, lo cual se logra, para el caso concreto, mediante el ajuste de una adjudicación de un contrato a un proponente que había sido rechazado, bajo el amparo de la revocatoria directa de un acto administrativo con el consentimiento del titular. 5.
De la irrevocabilidad del acto de adjudicación Ahora bien, es claro para el Tribunal que el acto de adjudicación de contrato es irrevocable, por regla general, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, siendo procedente excepcionalmente la revocatoria directa “i) si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la celebración del mismo sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad, y (ii) si el acto se obtuvo por medios ilegales”4.
No obstante, el presente proceso se trata del medio de control de reparación directa, sin que sea dable que se examine la legalidad de la Resolución Nº 20131611 del 24 de junio de 20135 por medio de la cual se revocó el artículo tercero de la Resolución Nº 20130138 del 23 de enero de 2013 dentro del cual se adjudicó nuevamente el proceso de selección 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Sentencia 19 de febrero de 2024.
Radicado número: 54001-23-31-000-2012-00230-02 (54550) Demandante: Retromaquinas S.A. Demandado: Municipio de Cúcuta Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho 5 “por medio de la cual se procede a revocar y declarar desierta la adjudicación de un proceso de contratación de mínima cuantía” REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 12 de mínima cuantía Nº 141 de 2012 y declaró desierto el proceso de selección de mínima cuantía Nº 141 de 2012.
Ello por cuanto -se repite- dicho acto no fue demandado, por no tratarse este proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como quedó explicado y considerado en el auto proferido el 21 de agosto de 2018, donde se dispuso que no prosperaba la caducidad del medio de control de reparación directa. Por lo anterior, se considera que el análisis relativo a la irrevocabilidad del acto de adjudicación carece de pertinencia en el presente asunto. 6.
Del enriquecimiento sin causa Ahora bien, aunque la parte demandante alude al título de imputación de daño especial, atendiendo las circunstancias propias del proceso se estima oportuno para la Sala analizar si resulta procedente el enriquecimiento sin causa. Respecto al enriquecimiento sin causa el Consejo de Estado en sentencia unificó de la siguiente manera: “La Sala unificará su jurisprudencia y, en efecto, revocará el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, recapitulando que: 121.
Sobre lo primero, en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública, se decantó que la respectiva pretensión de compensación, cuando se carezca de otro mecanismo para reclamar, debe cumplir los presupuestos procesales de la reparación directa (incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización), sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación. Su prosperidad es absolutamente excepcional, depende de la plena prueba de la actividad desarrollada, sustentada en la demostración de una circunstancia extraordinaria y en razones de interés general, sin que, al respecto, se preestablezcan hipótesis fácticas taxativas; pero, sí se debe supeditar a la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la demandada, un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido y que no se haya soslayado la ley.
Cumplido lo anterior, procede corregir el traslado patrimonial injustificado, mas no indemnizar un daño, salvo que el menoscabo emane de una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado, como una coacción o constreñimiento, que realmente constituyen eventos de falla del servicio REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 13 122.
En el caso concreto, lo alegado por la demandante, con fundamento en el instituto del enriquecimiento sin justa causa, se fundamentó en la supuesta ejecución de actividades más allá del periodo fijado por las partes en el contrato celebrado, sin respaldo negocial para dichas actividades adicionales. Se trató, por tanto, de una controversia no contractual, ventilada bajo el medio de control de reparación directa.
Incluso si se hubiera mencionado formalmente un medio de control diferente, ello no habría impedido decidir de fondo el asunto, puesto que se cumplieron todos los presupuestos procesales para ello, y tampoco se tornaba necesario haber provocado una decisión de la entidad a través de un acto administrativo. 123. Comoquiera que no acreditó la prestación de los servicios adicionales que alegó, no se probó el beneficio patrimonial en favor de la entidad ni el correlativo empobrecimiento de la empresa, lo que impone denegar las pretensiones de su demanda. 124.
Incluso si se hubiese demostrado el empobrecimiento, y dado el carácter subsidiario de la compensación por enriquecimiento sin justa causa, la accionante estaba en la obligación de acreditar la circunstancia extraordinaria que hubiese impedido la celebración de un contrato por escrito como respaldo de las actividades por ejecutar, carga que no cumplió por no haber siquiera probado la supuesta solicitud efectuada por el municipio para que se siguieran adelantando las labores de vigilancia.”6 Así las cosas, el presente caso, se refiere a la ejecución de una actividad sin el respaldo de un contrato, por cuanto se revocó la adjudicación de este, en favor del Municipio de Bello – Antioquia, solicitándose por el demandante la compensación debido al valor del Contrato 0059 de 2013.
Recuérdese que la prosperidad del enriquecimiento sin causa es excepcional, sin que se haya probado la actividad desarrollada, como quiera que no hay evidencia dentro del proceso del cumplimiento del objeto contractual -por ello no podría afirmarse que se probó el beneficio patrimonial en favor de la entidad ni el correlativo empobrecimiento de la empresa-, como tampoco se demuestra que se trate de una circunstancia extraordinaria de interés general, en tanto no hay material probatorio en esa línea.
Adicionalmente, en el presente caso, existe una causa jurídica que conduce al desequilibrio alegado, pues la situación fáctica se constituye ante la adjudicación de un contrato de suministro a un oferente que había sido rechazado previamente en el proceso precontractual de verificación documental, tal como se explica en la Resolución N° 20131611 del 24 de junio de 2013. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. Demandado: Municipio de Soledad Referencia: Sentencia de Unificación –Enriquecimiento sin justa causa.
REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 14 Así las cosas, no resulta procedente corregir el traslado patrimonial por enriquecimiento sin causa, pues, como se señaló, no se cumplen con las exigencias jurisprudenciales establecidas vía unificación. De esta manera, como se anunció la sentencia proferida por el a quo será confirmada, pero por las razones aquí explicadas. 7.
Condena en costas Respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, se concluyó que la legislación varió de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. En el caso bajo análisis, para esta Sala, procede la condena en costas en contra de la parte vencida en esta instancia, esto es, la parte demandante dado que no prosperó su recurso, ello de conformidad con lo establecido en el artículo 365 del CGP.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEXTA DE DECISIÓN, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, REFERENCIA: REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE: MANTENIMIENTO ELECTRÓNICO DE SISTEMAS – MES ANTIOQUIA DEMANDADO: MUNICIPIO DE BELLO - ANTIOQUIA RADICADO: 05001333302120150081902 15 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 13 de febrero de 2020, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se estudió y aprobó en Sala, Acta N° 011 LOS MAGISTRADOS, RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Firmado por Samai DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Firmado por Samai VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES -Ausente con permiso-