Código: FCA-SAI-05 Versión: 01 Fecha: 14/08/2018 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA SIGCMA San Andrés Isla, veinte (20) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Sentencia No. 009 Medio de Control Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley Radicado 88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante Joan Neomay Williams Escalona Demandado Nación - Procuraduría General de la Nación Magistrada Ponente José María Mow Herrera I. OBJETO DE LA DECISIÓN Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, y debidamente integrada la Sala, procede la Corporación a dictar sentencia dentro del proceso instaurado por Joan Neomay Williams Escalona en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
II.
ANTECEDENTES La señora Joan Neomay Williams Escalona, en nombre propio, acudió ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos Administrativos, prevista en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia desarrollada por la Ley 393 de 1997, con el objeto de que se profieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA.
DECLARAR que la Procuraduría General de la Nación ha incurrido en renuencia expresa y en el incumplimiento de las obligaciones lingüísticas, culturales y territoriales derivadas de las normas citadas. SEGUNDA. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que, de manera inmediata, implemente el Sistema de Acreditación de Competencia lingüística en Creole (SACOPT) para todos los funcionarios, contratistas y servidores públicos que intervengan en procesos, actuaciones o funciones en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
TERCERA. ORDENAR a la PGN que, en un plazo no mayor a treinta (30) días, disponga que solamente funcionarios acreditados en creole/Kriol atiendan procesos o actuaciones que involucren directamente a personas raizales o al territorio del Archipiélago. Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos CUARTA.
ORDENA R la adopción de una acción afirmativa para proveer el cargo de Procurador Judicial II (o cualquier otro cargo con funciones en el Archipiélago) con un profesional miembro del pueblo raizal, en virtud de la vacancia creada por el Decreto 1107 de 2025, garantizando así la idoneidad cultural y lingüística en el ejercicio de la función pública en territorio étnico.
QUINTA. ORDENAR a la PGN la adopción y presentación de un plan de cumplimiento detallado ante este Tribunal, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del fallo, que contemple las medidas administrativas, presupuestales y operativas para la materialización de las órdenes judiciales.” - HECHOS La parte demandante fundamenta sus pretensiones en los hechos que a continuación se sintetizan: Inicia señalando que, desde 1993, el artículo 45 de la Ley 47 de 1993 ha impuesto el deber a los servidores públicos con relación al público en el Archipiélago de hablar el idioma local, resaltando que esta obligación se reforzó con la Ley 1381 de 2010 y, de manera específica, con la Ley 2471 de 2025, que reconoce el creole/Kriol como lengua materna y oficial, exigiendo su garantía por todas las entidades públicas.
Afirma que, la Sentencia del Tribunal Administrativo del 7 de julio de 2022 estableció un mandato judicial específico y exigible: la implementación del Sistema de Certificación de Competencia Lingüística en Creole (SACOPT) por parte de las entidades públicas con presencia en el Archipiélago. Advierte que, el Comité Departamental de Educación, entidad encargada de coordinar y certificar el examen SACOPT, certificó que, a la fecha, la Procuraduría General de la Nación NUNCA ha solicitado la coordinación, programación o certificación del examen SACOPT; omisión que demuestra la falta absoluta de gestión para cumplir con las obligaciones legales y judiciales.
Sostiene que, la Procuraduría General de la Nación respondió el 14 de noviembre de 2025 (Respuesta E-2025-547863), negando de forma categórica todas las obligaciones legales y judiciales, al afirmar que el creole no es obligatorio, que la Ley 47 exige solo castellano e inglés, que el SACOPT no es aplicable a la entidad, que no existen obligaciones de acción afirmativa, y que la vacante del Procurador Judicial II fue “reasignada” a Bogotá. Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos En este sentido, señala que la afirmación de la PGN sobre el traslado nominal de la vacante del Procurador Judicial II a Bogotá no exime a la entidad del cumplimiento de sus deberes, pues la obligación lingüística y cultural nace de la función pública ejercida en un territorio étnico y del principio de primacía de la realidad funcional, toda vez que los Procuradores siguen interviniendo en procesos judiciales que afectan a la población raizal en el Archipiélago, incluso mediante audiencias virtuales. - CONTESTACION La Procuraduría General de la Nación dentro del término de traslado rindió informe oponiéndose a las pretensiones de la acción1, por carecer de fundamento fáctico y jurídico y además porque no ha incumplido de manera alguna sus obligaciones contenidas en la Constitución Política y en el Decreto Ley 262 de 2000, como tampoco ha infringido las normas relacionadas por el demandante (artículo 45 Ley 47 de 1993, Ley 1381de 2010, Ley 2471 de 2025;
Ley 21 de 1991) Bajo est línea, indica que si bien la Ley 2471 del 04 de julio de 2025 en su capítulo primero reconoce el “Creole o Kriol como lengua materna del pueblo étnico Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” el objeto de dicha norma es el establecerla enseñanza de la Afroraizalidad y la práctica del Creole o Kriol para los habitantes del territorio; otorgándole plazo al Gobierno Nacional de doce (12) meses para la reglamentación y aplicación de ésta, reglamentación que aún no existe y no hay un mecanismo aplicable de acreditación, como tampoco su exigibilidad; y en gracia de discusión no es la Procuraduría General de la Nación la llamada a reglamentar e implementar la referida ley 2471 de 2025.
Señala, que a la accionante le fueron informadas las razones por las que la planta de personal de la Procuraduría fue organizada y que el empleo de Procurador Judicial II, código 3PJ, grado EC (ID 1280) corresponde y está clasificado como empleo de planta globalizada mismo que se encuentra actualmente ocupado, que su ubicación territorial fue asignada a la ciudad de Bogotá, D.C., en ejercicio de las facultades de distribución. Advierte, que al parecer la accionante tiene un especial interés particular en que le nombren en la Procuraduría General de la Nación como Procuradora 85 Judicial II para Asuntos Penales de San Andrés; pues ha presentado dos peticiones identificadas con radicados E-2025-405376 y E-2025-405428 por las cuales postula 1 Visible en el archivo (007) del expediente digital.
Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos su hoja de vida para dicho empleo; solicitudes a las que se dio respuesta mediante oficio de fecha 15 de agosto de 2025.
Además, sostiene que la actora pareciera pretender omitir las etapas del concurso de méritos (en curso) para ocupar dicho empleo; razón por la que se solicita negar lo pretendido por la demandante pues como se explicó, podrá participar por un cargo de carrera administrativa y posesionarse si cumple requisitos y culmina satisfactoriamente todas las etapas de concurso.
Bajo estos argumentos, la actora solicita se nieguen las súplicas de la demanda contra la Procuraduría General de la Nación. - CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente designado en esta oportunidad por el Ministerio Público emitió concepto manifestando que las pretensiones de la acción de cumplimiento deben ser rechazadas, toda vez que la entidad accionada no tiene un mandato claro, expreso y exigible que cumplir frente a la normativa enunciada por la accionante.
Así mismo, indica que las disposiciones enunciadas por parte de la accionante no pueden ser asumidos como requisitos sobrevinientes que deben cumplir los funcionarios de la accionada so pena de ser retirados de sus funciones, pues como se ha indicado en este concepto los requisitos para ostentar un cargo público se materializan por virtud de la ley y fueron reunidos al momento de la posesión del funcionario.
Finalmente, indica que a la fecha es imposible exigirles a los funcionarios de la PGN su certificación en creole, toda vez que la ley aún no ha sido reglamentada por el Gobierno Nacional, por lo que no ha sido definido el procedimiento administrativo para obtener dicha certificación. - ACTUACIÓN PROCESAL Mediante proveído No. 0193 de fecha 15 de diciembre de 2025, el Despacho admitió la presente acción constitucional y corrió traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación, para que rindiera informe sobre los hechos y pretensiones contenidos en la demanda y allegara las pruebas que pretendía hacer valer dentro del proceso.
Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos Vencido el término de traslado, la Procuraduría General de la Nación contestó la presente acción oponiéndose a la prosperidad de las súplicas de la demanda.
Seguidamente, mediante memorial de fecha 19 de enero de 2026, el Dr. Augusto Hernández Vidal en su calidad de Procurador Judicial II Administrativo 120, delegado como agente del Ministerio Público ante esta Corporación, manifestó encontrarse impedido para seguir conociendo de este proceso, e invoca como fundamento el hallarse incurso en la causal contemplada en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P. En Auto No. 0016 de fecha 05 de febrero de 2026, la Sala de Decisión de esta Corporación declaró fundado el impedimento manifestado por el Dr. Augusto Hernández Vidal y ordenó a la entidad la designación del funcionario que siga en turno numérico, en los términos del artículo 134 del C.P.A.C.A. En cumplimiento de lo anterior, la Procuraduría General de la Nación mediante Agencia Especial No. 0028 del 11 de febrero de 20262 designó como nuevo Procurador Judicial al Dr. Pablo Andrés Corredor Gómez para actuar como agente del Ministerio Público dentro del presente asunto.
A través de auto No. 0021 de fecha 13 de febrero de 2026, el Despacho Sustanciador ordenó correr traslado al agente del Ministerio Público por el término de tres (3) días, para que intervenga en el proceso y emita el concepto que estime pertinente; término en el cual el agente designado allegó su concepto. El día 20 de febrero de 2026, ingresó el expediente al Despacho del Magistrado Ponente a fin de proferir la sentencia. III.
CONSIDERACIONES - COMPETENCIA La Corporación es competente para proferir decisión de fondo, en atención a lo establecido en el numeral 14 del artículo 152 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. - PROBLEMA JURIDICO 2 Visible en el archivo (014) del expediente digital. Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos En esta oportunidad, corresponde a la Sala establecer si la Procuraduría General de la Nación, ha desatendido el mandato legal establecido en el artículo 45 de la Ley 47 de 1993, Ley 1381 de 2010, Ley 2471 de 2025.
Arts 2, 8 y 12 del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y la sentencia proferida por esta Corporación del 7 de julio de 2022. Para dar solución al problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) generalidades de la acción de cumplimiento; (ii) procedibilidad de la acción; para descender al caso concreto. - TESIS La Sala negará las pretensiones de la demanda, en razón a que no se satisface la totalidad de los presupuestos de procedencia exigidos por la Ley 393 de 1997 para su prosperidad, tal como se pasa a explicar.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL - De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento fue instituida por el constituyente de 1991 en el artículo 87, y posteriormente, desarrollada por la Ley 393 de 1997, como el instrumento judicial adecuado para obligar a las autoridades públicas a materializar las normas con fuerza de ley y el contenido de los actos administrativos por cuanto "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".
Al respecto, el artículo 87 de la Constitución Política dispone: “ARTICULO 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.” En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 393 de 1997 (29 de julio) cuyo artículo 1° establece el objeto de la acción así: ARTICULO 1o.
OBJETO. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos Sobre la finalidad de este medio de control constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 ha definido: “El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”. Por su parte, el Consejo de Estado4, ha establecido lo siguiente: “La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos.
Esta consagración constitucional y legal tiene fundamento en el hecho de que Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Así, y comoquiera que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas y ante el inminente incumplimiento, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.” En este orden, la acción de cumplimiento se configura como el mecanismo judicial idóneo para exigir a las autoridades o a los particulares en ejercicio de funciones públicas el acatamiento de los deberes impuestos por la ley o los actos administrativos, garantizando así la eficacia material de las normas y la realización de los fines del Estado Social de Derecho. - De la procedencia de la acción de cumplimiento 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-157 de 1998, Magistrados Ponentes: Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 25000-23-41- 000-2015-02429-01(ACU) Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos En cuanto a la procedencia de la acción de cumplimiento, el Consejo de Estado5 ha indicado: “La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y por ende exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción”.
En esa misma línea, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se ha precisado que son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento6, las siguientes: “(i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual;
(iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley. Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción y, (v) Que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento.” Sumado a lo anterior, el Consejo de Estado10 se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el Juez que conoce de una acción 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA, Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00889-01(ACU), Actor: LUIS ALBERTO MOYA ROJAS Y OTRO, Demandado: INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL 6 CONSEJO DE ESTADO, NR: 2074384, 25000-23-41-000-2014-00358-01, ACU, SENTENCIA, FECHA: 30/04/2015, SECCION: SECCION QUINTA, PONENTE: SUSANA BUITRAGO VALENCIA, ACTOR: FUNDACION BIODIVERSIDAD, DEMANDADO: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA, DECISION: NIEGA Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Ponente: Susana Buitrago Valencia, sentencia del 05 de febrero de2015, expediente:2014-01193-01 ACU.
Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos de cumplimiento para convertirla en una acción contenciosa y así, determinar derechos concretos reclamados por la parte accionante.
Adicionalmente, dicha Corporación también ha indicado que tampoco procede la acción de la referencia cuando el tema de debate en la acción de cumplimiento se soporte en derechos inciertos de carácter particular, en la medida que la acción establecida por el Constituyente en el Art. 87 de la Carta Política está institucionalizada para obtener el efectivo cumplimiento de obligaciones contenidas en normas con fuerza de ley o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables. - CASO CONCRETO En el sub examine, la señora Joan Neomay Williams Escalona con la interposición de la presente acción constitucional, pretende le sea ordenado a la Procuraduría General de la Nación, el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 47 de 1993, Ley 1381 de 2010, Ley 2471 de 2025.
Arts 2, 8 y 12 del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y la sentencia proferida por esta Corporación del 7 de julio de 2022. A continuación, corresponde verificar los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento de conformidad con la Ley 393 de 1997, para determinar su procedencia: - Del requisito de Procedibilidad: Agotamiento previo de la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento.7 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos Sobre este presupuesto de procedibilidad, el Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia8 señaló que el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, en los siguientes términos9: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos” (Negrillas fuera de texto).
En tal sentido, del contenido de la petición se debe indicar que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse o advertirse que, se emplea es en aras de constituir en renuencia a la autoridad involucrada. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó previamente en renuencia a la Procuraduría General de la Nación antes de instaurar la demanda de la referencia. Al efecto, la accionante acompañó junto con la demanda copia de la petición de fecha 20 de octubre de 202510, en la que se solicitó a la Procuraduría General de la nación el cumplimiento inmediato del deber establecido en el artículo 45 de la Ley 8.
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 9 10 Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos 47 de 1993, en armonía con el Convenio 169 de la OIT, la Sentencia del Tribunal Administrativo de San Andrés, implementando medidas que garanticen el derecho del pueblo raizal a ser atendido en su propia lengua creole/Kriol.
El análisis de la petición elevada permite llegar a la conclusión que la accionante de manera concreta y específica solicitó el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 47 de 1993, que dispone que en el Archipiélago los funcionarios públicos deben dominar los idiomas castellano y el inglés comúnmente hablado en las islas. Es decir, al solicitar la acreditación el cumplimiento del deber legal de garantizar la atención en lengua creole por parte de los servidores de la entidad y la implementación del proceso de acreditación lingüística de los mismos está pretendiendo de manera inequívoca el cumplimiento de la norma legal indicada.
Del material probatorio obrante en el plenario, se advierte que la entidad demandada respondió el 14 de noviembre de 2025 (Respuesta E-2025-547863)11, señalando que la Ley 47 de 1993 no incluye el Creole /Kriol como requisito obligatorio, que la Ley 47 exige solo castellano e inglés, y que la vacante del Procurador Judicial II fue asignada a la ciudad de Bogotá, D.C. Ante esta negativa expresa se tiene por constituida en renuencia a la entidad y, por ende, se entiende cumplido el requisito de procedibilidad que establece la norma. - Normas con fuerza material de ley consideradas incumplidas Tal como se indicó, la señora Joan Neomay Williams Escalona pretende le sea ordenado a la Procuraduría General de la Nación, el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 47 de 1993, Ley 1381 de 2010, Ley 2471 de 2025, arts. 2, 8, 12 y 28 del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) y la sentencia proferida por esta Corporación del 7 de julio de 2022.
Corresponde, entonces, examinar si tales disposiciones cumplen los presupuestos exigidos para ser objeto de la acción de cumplimiento, esto es, si contienen mandatos claros, expresos y exigibles. - Artículo 45 de la Ley 47 de 1993 y la Ley 2471 de 2025 El artículo 45 de la Ley 47 de 1993 dispone que los empleados públicos que ejerzan sus funciones dentro del territorio del Departamento Archipiélago y tengan relación 11 Visible a folios 92-95 del archivo (02) del expediente digital Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos directa con el público deberán hablar los idiomas castellano e inglés. Al efecto, la norma en cita dispone:
ARTÍCULO 45. EMPLEADOS PUBLICOS. Los empleados públicos que ejerzan sus funciones dentro del territorio del Departamento Archipiélago y tengan relación directa con el público, deberán hablar los idiomas castellano e inglés. En este punto resulta pertinente recordar que la constitucionalidad del artículo 45 fue decidida mediante la sentencia C-086 de 1994, declarándola exequibles, bajo el reconocimiento de la población raizal como un grupo étnico perfectamente definido, incluido su idioma que al hacer parte de su herencia cultural debía ser protegido, por lo que a juicio de la Corte Constitucional “En lo relativo a los empleados públicos, es apenas normal que éstos deban, al menos, hablar el idioma del territorio en que actúan.” Y agregó la Corte, que “Lo que sí violaría la Constitución, sería obligar a los isleños a abandonar su lengua, que es parte de su herencia cultural.” También señaló la Corte en esta sentencia que la ley permite exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de algunas profesiones u oficios.
Esto significa, en el entendimiento de esta Sala, que puede exigirse la acreditación de la suficiencia del conocimiento de la lengua nativa de la población raizal que es el creole. La disposición normativa enunciada establece el deber de los empleados públicos, que ejercen funciones dentro del territorio del Departamento Archipiélago y que tengan relación directa con el público, de hablar los idiomas castellano e inglés – comúnmente hablado –; imperativo que en principio resulta exigible a todas las autoridades.
No obstante, no puede pasarse por alto que con la expedición de la Ley 2471 del 4 de julio de 202512, se introdujo un elemento relevante en punto de la verificación del cumplimiento del deber de acreditación de conocimiento y dominio de los idiomas castellano e inglés, así como de la lengua Kriol en el territorio del departamento Archipiélago y es el de la temporalidad para su acreditación. Asimismo, la Ley 2471 de 2025 dispone en el artículo 8º lo siguiente: ARTÍCULO 8o.
EMPLEADOS PÚBLICOS. Los empleados públicos que ejerzan sus funciones dentro del territorio del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y tengan relación directa con el público, deberán hablar los idiomas castellano, inglés, creole o Kriol. 12 Por medio de la cual se establece la cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos En esta medida, en lo que concierne al deber de conocimiento del creole o Kriol que debe ser acreditado por los empleados públicos que desempeñen funciones en el territorio del Departamento Archipiélago se debe acudir a lo dispuesto en la Ley 2471 de 2025.
Ahora bien, respecto de la obligación que consagra la Ley 2471 de 2025 en cabeza de los empleados públicos que en la actualidad se encuentran en el ejercicio de sus funciones, la norma concedió un plazo para la exigencia de la acreditación de la competencia comunicativa, así: ARTÍCULO 6o. DEL CONOCIMIENTO DE LAS TRES LENGUAS OFICIALES PARA OCUPAR CARGOS PÚBLICOS (…)
PARÁGRAFO 2 o. Los funcionarios ya nombrados, que debido a su cargo deban tener trato directo con las personas, dispondrán de dos (2) años para adquirir la competencia comunicativa orar en las tres lenguas oficiales. En este orden, la Ley 47 de 1993 así como la Ley 2471 de 2025 son inequívocas al disponer que las personas que ocupen cargos públicos deben acreditar el dominio lingüístico de los idiomas oficiales del territorio donde se encuentren desempeñando sus funciones.
Ha de indicarse que la Ley 2471 de 2025 precisó que se trata del castellano, inglés y la lengua creole o Kriol. En este punto, la Sala debe hacer notar que la Ley 2471 de 2025 de manera expresa modificó algunas disposiciones de la Ley 47 de 1993: (i) El artículo 42, modificado por el artículo 2º L. 2471/2025, quedó así: “Artículo 42.
Idioma y lengua oficial en el Departamento Archipiélago. Son oficiales en el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el Creole o Kriol como lengua materna del pueblo étnico Raizal, el castellano y el inglés.” (ii) El artículo 47, modificado por el artículo 3º L. 2471/2025 quedó así: “Artículo 47. Protección del patrimonio cultural, material e inmaterial departamental.
Corresponde a la administración departamental el fomento, la protección, preservación, conservación y recuperación de los bienes culturales tangibles e intangibles que conforman el patrimonio cultural del Departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos Parágrafo 1º.
Las entidades públicas dentro del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, velarán por la preservación y fomento del Creole o Kriol como lengua materna, patrimonio intangible del pueblo étnico Raizal, como lo señala el inciso anterior. Parágrafo 2º. Las entidades públicas, privadas, o mixtas ubicadas dentro del archipiélago de San Andrés, Providencia, y Santa Catalina realizarán actividades tendientes destinadas a salvaguardar el patrimonio cultural y de la Afroraizalidad.
Parágrafo 3º. Las instituciones relacionadas con el turismo ubicadas dentro del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina fomentarán e impulsarán la creación, producción, y circulación de productos, servicios culturales y de los conocimientos y saberes ancestrales que forman parte de la identidad étnica Raizal y de la Afroraizalidad.
Parágrafo 4º. El Gobierno departamental y nacional incentivarán la economía de las industrias culturales y creativas, en torno a la cultura Raizal. Parágrafo 5º. Las instituciones de educación superior ubicadas dentro del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en el marco de su autonomía, podrán incentivar investigaciones en torno a la Cultura Raizal y la Afroraizalidad.
Parágrafo 6º. El Gobierno departamental y nacional incentivarán la participación y vinculación de la comunidad en los proyectos de protección y fomento del Patrimonio Cultural y la Afroraizalidad para asegurar el intercambio de vivencias, saberes y conocimientos alrededor de la identidad cultural y la relación con el territorio.” No obstante, las anteriores no fueron las únicas modificaciones introducidas a la Ley 47 de 1993 en virtud de la expedición de la Ley 2471 de 2025, ya que, adicionalmente, ocurrió una modificación de otra disposición de la Ley 47 de 1993.
En efecto, el artículo 6º que trata sobre el conocimiento de las tres lenguas oficiales como de obligatorio dominio por quienes desempeñan cargos públicos, introdujo una disposición en el parágrafo segundo que otorga un plazo de dos (2) años para adquirir las competencias comunicativas en las tres lenguas oficiales. Así pues, la exigencia de la acreditación de conocimiento del creole o Kriol para aquellos servidores que se encuentran en el ejercicio de sus funciones, está supeditada al vencimiento del plazo de dos (02) años que consagra la norma, con la finalidad que dentro de este periodo de tiempo los servidores públicos puedan adquirir las competencias comunicativas correspondientes.
Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos Por consiguiente, constata la Sala que las normas transcritas, si bien, imponen obligaciones claras y expresas a cargo de las entidades públicas nominadoras que pueden ser objeto de la acción de cumplimiento, lo cierto es que, a la fecha, dicha obligación no resulta exigible, por estar condicionada al vencimiento de un plazo, razón por la cual no se encuentra acreditado este requisito de procedibilidad. - Artículos 2, 8, 12 y 28 del Convenio 169 de la OIT (Ley 21 de 1991) En efecto, los artículos citados del Convenio 169 consagran deberes generales de protección, criterios de interpretación intercultural, garantías amplias de acceso a la justicia y mandatos en materia educativa y lingüística, los cuales, si bien hacen parte del bloque de constitucionalidad y orientan en general la actuación del Estado, no contienen obligaciones claras, expresas y directamente exigibles, en los términos exigidos por el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997.
Siendo así, se observa que su eficacia depende, por el contrario, de desarrollos normativos internos y de valoraciones contextuales que impiden derivar de su texto una orden concreta, inmediata y atribuible a una autoridad determinada. Particularmente, el artículo 12 del Convenio, relativo a las garantías lingüísticas en procedimientos legales, si bien reconoce el derecho de los pueblos indígenas a comprender y hacerse comprender, no define el procedimiento, la autoridad responsable ni el mecanismo específico para su implementación, por el contrario, contiene garantías constitucionales generales, las cuales no permiten hacerlas exigible por esta vía. Al respecto, debe destacarse que el ordenamiento jurídico interno sí ha desarrollado de manera específica el componente lingüístico y cultural invocado, verbigracia el artículo 45 de la Ley 47 de 1993, modificado por la Ley 2471 de 2025, constituyen desarrollos normativos concretos de dichas garantías, al regular los mecanismos institucionales para la protección del pluralismo cultural y lingüístico en contextos específicos, fijando condiciones, autoridades competentes y procedimientos definidos.
Asimismo, mediante la Ley 1381 de 2010 se desarrollan los artículos 7o, 8o, 10 y 70 de la Constitución Política, así como los artículos 4o, 5o y 28 de la Ley 21 de 1991 (que aprueba el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales), y se dictan normas sobre reconocimiento, fomento, protección, uso, preservación y fortalecimiento de las lenguas de los grupos étnicos de Colombia y sobre sus Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos derechos lingüísticos y los de sus hablantes, las cuales la ley denominó lenguas nativas.
En consecuencia, al no desprenderse de los artículos 2, 8, 12 y 28 del Convenio 169 de la OIT una obligación clara, expresa y exigible, y existir además desarrollos normativos internos que regulan de manera específica la materia invocada, la acción de cumplimiento frente a esta normativa resulta improcedente. - Ley 1381 de 2010 En cuanto a la solicitud de cumplimiento de la Ley 1381 de 2010, sobre protección y fomento de las lenguas nativas, la Sala debe señalar, en primer lugar, que no se menciona en el líbelo una disposición específica cuyo cumplimiento se estime incumplido, limitándose a una referencia genérica, lo cual no permite a esta Corporación emitir un pronunciamiento al respecto.
Ello, en tanto la acción de cumplimiento exige la identificación precisa de un mandato legal claro, expreso y exigible, del cual se derive una obligación concreta a cargo de la autoridad demandada, presupuesto que no se satisface cuando se invoca de manera abstracta un cuerpo normativo compuesto, en su mayoría, por principios, deberes de fomento y disposiciones programáticas.
En segundo lugar, al revisar el escrito previo de renuencia, no se advierte que se hubiera requerido a la autoridad demandada el cumplimiento de disposición alguna de la Ley 1381 de 2010, razón por la cual tampoco se configura el requisito de procedibilidad exigido por la Ley 393 de 1997 frente a esta pretensión. - Sentencia Tribunal Administrativo del Archipiélago Respecto a la solicitud de cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo del Archipiélago del 7 de julio de 2022, que ordenó la implementación del San Andrés Creole Oral Proficiency Test (SACOPT) como mecanismo de acreditación de competencia lingüística, la Sala debe manifestar que tampoco es procedente el uso de la acción de cumplimiento para este cometido.
Lo anterior, en tanto la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997 está concebida exclusivamente para asegurar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, mas no de providencias judiciales, las cuales cuentan con mecanismos propios de Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos impugnación o cumplimiento dentro del respectivo proceso en el que fueron proferidas.
Por tanto, al estar dirigida la pretensión a obtener el cumplimiento de una providencia judicial y no de una norma legal o acto administrativo en los términos exigidos por la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento resulta improcedente frente a este extremo. A partir de lo expuesto, la Sala concluye que la presente acción de cumplimiento, frente a las normas invocadas, no satisface la totalidad de los presupuestos de procedencia exigidos por la Ley 393 de 1997 para su prosperidad, razón por la cual habrá de negarse las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones incoadas por el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos por Joan Neomay Williams Escalona en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, por las consideraciones referidas en precedencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres (03) días siguientes a su notificación, de conformidad con lo prescrito en el artículo 26 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: Si este fallo no fuere impugnado, ARCHÍVESE el expediente previas las desanotaciones del caso. Se deja constancia que la presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Expediente:88-001-23-33-000-2025-00073-00 Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o Actos administrativos JOSÉ MARÍA MOW HERRERA NOEMÍ CARREÑO CORPUS JESÚS GUILLERMO GUERRERO GONZALEZ (Las anteriores firmas hacen parte del proceso con radicado No. 88-001-23-33- 000-2025-00073-00) Firmado Por: Jose Maria Mow Herrera Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Noemi Carreño Corpus Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 002 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Jesus Guillermo Guerrero Gonzalez Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 001 Administrativa Tribunal Administrativo De San Andres - San Andres Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: e234347e540356fe71e2ac67b9c3ca90a9a6b62959456ca455a200793a6038c6 Documento generado en 20/02/2026 05:33:39 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://firmaelectronica.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica