TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) FALLO SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Acción Popular Radicación: 23001333300120150032101 Accionante(s): Marco Tulio Noriega Noguera Accionada(s): Vinculado: Municipio de Montería Urbaser Colombia S.A. ESP I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación presentado por Urbaser Colombia S.A. ESP, en contra de la Sentencia de Primera Instancia, proferida el día veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio de la cual amparó los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes del corregimiento el Cerrito-Municipio de Montería. II.
ANTECEDENTES a). Hechos1. En el libelo de acción popular, se narran los siguientes hechos: El accionante indicó que en el corregimiento El Cerrito, zona rural del municipio de Montería, se ha presentado una problemática ambiental derivada de la inadecuada disposición de residuos sólidos urbanos, situación que ha generado proliferación de vectores, contaminación del suelo y del aire por quemas incontroladas, y afectación al paisaje, todo ello agravado por la participación de menores en actividades de reciclaje en condiciones precarias.
Además, sostuvo se ha permitido la construcción de viviendas en el talud de un canal pluvial, zona considerada de alto riesgo y destinada al uso público. En virtud de lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CAR-CVS) realizó visita técnica el 23 de abril de 2015, en la que corroboró los hechos descritos, y posteriormente, mediante oficio del 20 de mayo de 2015, requirió al alcalde del municipio de Montería para que adoptara medidas correctivas.
A su vez, la Procuraduría 10 Judicial II Ambiental y Agraria, mediante oficio del 9 de junio de 2015, instó al alcalde a presentar informe sobre las acciones adoptadas, advirtiendo que de no atenderse el requerimiento se acudiría a la jurisdicción para la defensa de los derechos colectivos. Pese a ello, no se obtuvo respuesta oportuna por parte del mandatario local.
Ante la persistencia de la situación, la autoridad ambiental decretó la apertura de procedimiento sancionatorio ambiental mediante Auto 5309 del 1 de junio de 2015, formulando cargos contra el municipio de Montería por la omisión en la prestación eficiente del servicio público domiciliario de aseo, y por no ejercer el poder de policía para prevenir y corregir las conductas que afectan el medio ambiente y la calidad de vida de los habitantes del sector. 1 PDF nro. 01 (págs. 02 a 20) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 2 b). Petición. En el escrito de acción popular, se hicieron las siguientes peticiones: • Que se ordene al Municipio de Montería, ejecutar las actividades para que de manera inmediata haga cesar el daño ambiental causado por la disposición de basuras en la vía pública, actividades como: • Recolección de basuras existente y previa clasificación, separando aquellas que por disposición legal no pueden ir a relleno sanitario (llantas, cadáveres de animales, entre otras), a fin de llevarlas al lugar que conforme a la normatividad sanitaria y ambiental debe ser usado para disposición final de residuos sólidos, relleno sanitario de Loma Grande del Municipio de Montería, es cual es operado bajo la inspección de la Alcaldía de Montería. • Colocación de vallas informativas en el lugar donde se localiza este basurero satélite, advirtiendo a la comunidad la prohibición de disponer residuos sólidos o realizar vertimientos, en este lugar.
En estas vallas se deberá informar que incurrir en tal conducta, los hará merecedores de la imposición de comparendo ambiental económico. • Señalarle a la Policía Nacional en su condición de primera autoridad de Policía del Municipio, la necesidad de implementar periódico patrullaje al lugar donde se localiza este basurero satélite, como medida disuasiva y correctiva. • Adelantar ante la CAR-CVS el procedimiento para viabilizar la recuperación ambiental y paisajista del lugar de ubicación del basurero satélite. • Ordenar al alcalde Municipal de Montería, proceda a la inmediata recuperación de las obras civiles del canal, a fin de evitar que esta zona (talud) que indiscutiblemente es zona de alto riesgo, sea utilizada para construir viviendas, proceder en consecuencia a la recuperación y publicitar a la comunidad en general que se abstenga de utilizar la zona del canal y su área adyacente para construir viviendas. c).
Informes • Municipio de Montería2 El apoderado del Municipio de Montería reconoció parcialmente los hechos, señalando que si bien el alcalde ostenta la calidad de autoridad ambiental y director de policía en su jurisdicción, no es cierto que haya permitido la contaminación ambiental en el corregimiento El Cerrito, pues dicha afectación ha sido generada por la propia comunidad.
En relación con los requerimientos no atendidos, explicó que se trata de un asunto complejo que requiere coordinación con la empresa concesionaria del servicio de aseo, Servigenerales S.A. E.S.P., para verificar la cobertura en el corregimiento y adoptar las medidas necesarias. Precisó que la prestación del servicio público de aseo está concesionada, por lo que cualquier afectación en su prestación debe ser atribuida a dicha empresa.
Bajo esas premisas, propuso las siguientes excepciones: «i. Ausencia de vulneración de los derechos colectivos alegados por el actor popular en tanto la contaminación ambiental no ha sido causada por el municipio, sino por los habitantes del sector.», «ii. Hecho exclusivo y determinante de un tercero, la responsabilidad recae en Servigenerales como concesionario del servicio de aseo.», «iii.Genérica, solicita que se declare probada cualquier excepción que resulte acreditada en el trámite procesal.» 2 PDF nro. 01 (págs. 72 a 75) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 3 Por último, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y se vincule a Servigenerales S.A. ESP como parte demandada, por ser la empresa encargada de la prestación del servicio público de aseo en la ciudad. • Servigenerales S.A. ESP hoy Urbaser Colombia S.A. ESP3 A través de apoderada judicial, la empresa Servigenerales S.A. E.S.P. dio contestación a la demanda señalando que frente a los hechos planteados por la Procuraduría General de la Nación, no existe responsabilidad atribuible a su representada, toda vez que el contrato de concesión suscrito con el Municipio de Montería contempla únicamente la prestación del servicio público de aseo en la zona urbana y en el corregimiento Los Garzones, excluyendo expresamente al corregimiento El Cerrito.
En su defensa, expuso que cualquier ampliación de cobertura requiere estudios técnicos, jurídicos, financieros y operativos que deben ser definidos por el ente territorial, conforme a lo establecido en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 2981 de 2013. Precisó que no es competencia del concesionario modificar unilateralmente el alcance del contrato, ni asumir funciones propias del poder de policía, que corresponden exclusivamente al Municipio.
La empresa destacó que ha cumplido de manera continua y eficiente con sus obligaciones contractuales, y que no puede ser vinculada a la presente acción popular, dado que no ha incurrido en acción u omisión que amenace o vulnere derechos colectivos. En ese sentido, propuso como excepciones la inexistencia de responsabilidad, la insuficiencia probatoria por parte del accionante, y la falta de legitimación por pasiva, al no estar legal ni contractualmente obligada a prestar el servicio en zonas no contempladas en el contrato.
Finalmente, solicitó al despacho judicial declarar la exclusión de Servigenerales S.A. ESP del proceso, y absolverla de cualquier responsabilidad frente a los hechos alegados. d). Fallo apelado4 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, mediante fallo del veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024), resolvió lo siguiente:
PRIMERO. ORDENAR la protección de derechos colectivos a los servicios públicos y a su prestación eficiente, así como al disfrute de un ambiente sano de los habitantes del corregimiento El Cerrito, jurisdicción del municipio de Montería. En consecuencia, SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Montería y URBASER COLOMBIA S.A. E.S.P, garanticen las labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento de la zona en las coordenadas geográficas 8°42´7.86N – 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O, corregimiento El Cerrito, jurisdicción del Municipio de Montería, con respecto al manejo de residuos sólidos.
TERCERO. Ordenar a la Secretaría de Educación Municipal de Montería, realice de manera coordinada con la empresa prestadora del servicio de aseo, la Policía Ambiental Comunitaria y la comunidad educativa con influencia directa en el sector, acciones y proyectos encaminados a fortalecer la cultura ambiental de los habitantes y residentes del entorno.
CUARTO: Ordenar al Municipio de Montería a través de la empresa prestadora del servicio de aseo URBASER S.A. E.S.P, garantizar la colocación de contenedores recolectores de basura para el almacenamiento de los residuos sólidos en el corregimiento El Cerrito.
QUINTO. Ordenar al Municipio de Montería en coordinación con URBASER S.A. E.S.P. la implementación de vallas informativas en el lugar donde se localiza el botadero de basuras en el corregimiento El Cerrito, coordenadas coordenadas geográficas 8°42´7.86N – 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O.
SEXTO. El Municipio de Montería, deberá proceder con la recuperación de las obras civiles del canal, a fin de evitar que esta zona (talud) sea utilizada para construir viviendas y proceder con su recuperación.
SEPTIMO. EXHORTAR a la CAR-CVS para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, efectúe de forma periódica el seguimiento y 3 PDF nro. 01 (págs. 96 a 105) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 4 PDF nro. 32 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 4 control de la disposición de los residuos sólidos en el corregimiento El Cerrito, jurisdicción del Municipio de Montería, iniciar los procesos administrativos sancionatorios y determinar las medidas de compensación, mitigación y corrección a que hubiere lugar.
OCTAVO. Para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, conforme lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se ordena conformar un Comité integrado por las siguientes autoridades: Defensoría del Pueblo, Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge – CVS, Municipio de Montería, Acción Comunal del Corregimiento de El Cerrito y la Procuraduría Regional para Asuntos Ambientales y Agrarios, en calidad de actor popular.
Entidades que cada seis (06) meses deben rendir un informe sobre las condiciones en se encuentra la zona del corregimiento El Cerrito, jurisdicción del Municipio de montería, en las coordenadas geográficas 8°42´7.86N – 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O. El A quo fundamentó la decisión señalando que se acreditó la omisión del Municipio de Montería en su deber de garantizar la prestación eficiente del servicio público de aseo en el corregimiento El Cerrito, lo cual ha generado una afectación grave al medio ambiente, la salubridad pública y la seguridad de los habitantes del sector.
Indicó que, pese a que la empresa concesionaria URBASER COLOMBIA S.A. ESP certificó la prestación del servicio desde mayo de 2022, los informes técnicos de la CAR-CVS evidenciaron la persistencia de puntos críticos de disposición inadecuada de residuos sólidos, sin contenedores ni medidas efectivas de control. En ese sentido, consideró que las actuaciones desplegadas por el municipio y la empresa concesionaria han sido insuficientes para cesar la vulneración de los derechos colectivos, toda vez que la afectación ambiental persiste y no se han adoptado medidas integrales que garanticen el manejo adecuado de los residuos, la recuperación del canal pluvial invadido, ni la implementación de estrategias de educación ambiental.
Asimismo, enfatizó que la responsabilidad del municipio no se extingue por la participación de la comunidad en la generación de residuos, pues las autoridades están obligadas constitucional y legalmente a ejercer sus competencias para prevenir, controlar y corregir las afectaciones ambientales y sanitarias, conforme a lo dispuesto en los artículos 311 y 315 de la Constitución Política y la Ley 715 de 2001.
Finalmente, concluyó que la omisión del municipio y la insuficiencia de las medidas adoptadas vulneran los derechos colectivos al ambiente sano, a la salubridad pública y a la prestación eficiente de los servicios públicos, por lo que ordenó una serie de medidas correctivas, entre ellas: limpieza y mantenimiento de la zona afectada, colocación de contenedores y vallas informativas, recuperación del canal, fortalecimiento de la cultura ambiental y seguimiento por parte de la CAR-CVS. e).
El recurso de apelación5 Inconforme con el fallo de primera instancia, la empresa Urbaser Colombia S.A. ESP, mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación reiterando que las órdenes impartidas por el a quo exceden las competencias legales y contractuales del operador del servicio público de aseo, toda vez que las labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento en el canal de aguas lluvias del corregimiento el Cerrito no hacen parte del objeto del contrato de concesión ni de las obligaciones definidas en el Decreto 1077 de 2015.
En la misma línea, argumenta que el juez de primera instancia omitió valorar integralmente las pruebas obrantes en el expediente, en especial el histórico de prestación del servicio en la zona, que demuestra que desde mayo de 2022 se realiza recolección de residuos sólidos los martes y viernes, conforme al programa de prestación del servicio, y que los residuos son dispuestos en los rellenos sanitarios autorizados.
Además, se aportó certificación suscrita por el Director Regional de Operaciones, en la que se acredita la cobertura efectiva en las coordenadas señaladas por el fallo. 5 PDF nro. 21 del Cuaderno de primera instancia. Expediente digital. Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 5 Por otra parte, sostuvo que el informe técnico de la CAR-CVS, base de la decisión judicial, fue elaborado sin acompañamiento de la empresa prestadora, y fue incorporado al proceso más de seis meses después de su realización, lo que afecta su pertinencia y actualidad.
Aun así, señaló que la empresa ha colaborado voluntariamente en la zona, sin que ello implique obligación legal o contractual. Finalmente, enfatizó que se han realizado actividades de sensibilización ambiental con la comunidad del corregimiento El Cerrito, en coordinación con la Policía Ambiental, y que no existe prueba suficiente que demuestre la vulneración de derechos colectivos atribuible a la empresa.
En consecuencia, solicitó al Tribunal Administrativo de Córdoba revocar parcialmente la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda respecto de Urbaser Colombia S.A. ESP. f). Trámite de segunda instancia Por auto de fecha nueve (9) de agosto del dos mil veinticuatro (2024)6, se admitió el recurso de apelación presentado por Urbaser Colombia S.A. ESP, contra el fallo de fecha (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. g).
Concepto del Ministerio Público7 El día 21 de abril de 2025, el agente del Ministerio Público rindió concepto dentro del recurso de apelación interpuesto por Urbaser Colombia S.A. ESP, en el que reiteró que la prestación del servicio público de aseo en zonas rurales es responsabilidad del municipio, conforme a lo dispuesto en los artículos 311 y 365 de la Constitución Política y en la Ley 142 de 1994.
En tal sentido, señaló que no existe legitimación en la causa por pasiva respecto de la empresa Urbaser Colombia S.A. ESP, toda vez que el contrato de concesión suscrito con el Municipio de Montería no contempla la prestación del servicio en el corregimiento El Cerrito, y que las actividades realizadas en dicha zona han sido voluntarias, sin que exista obligación legal o contractual que las sustente.
Adicionalmente, argumentó que el fallo de primera instancia incurrió en indebida valoración probatoria, al imponer obligaciones que desbordan el objeto contractual de la empresa, y al otorgar valor a un informe técnico de la CAR-CVS elaborado sin acompañamiento del operador del servicio, y presentado seis meses después de su realización, lo que afecta su pertinencia y actualidad.
Por último, solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia en lo que respecta a Urbaser Colombia S.A. ESP, y mantener la decisión respecto del Municipio de Montería, como entidad responsable de garantizar la prestación eficiente del servicio público de aseo en todo su territorio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA • Cuestión previa La apoderada del municipio de Montería solicitó la nulidad de la actuación procesal desde la sentencia del 29 de abril de 2024, alegando indebida notificación, en ese sentido, sostuvo que dicha providencia no fue enviada al correo electrónico (anacaro2703@hotmail.com) autorizado por ella desde 2020, lo que vulneró el derecho de defensa, por lo que, solicitó que se practique la notificación omitida y se anule lo actuado desde la sentencia. En el caso objeto de análisis, considera la Sala que no se configuró la nulidad alegada por el Municipio de Montería por supuesta indebida notificación de la sentencia, toda vez que la sentencia de primeria instancia fue notificada al buzón electrónico institucional dispuesto 6 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia del expediente digital. 7 PDF nro. 08 del Cuaderno de segunda instancia. Expediente digital.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 6 por la entidad para recibir notificaciones judiciales, conforme lo exige el articulo 2038, el cual dispuso que las sentencias proferidas por escrito deben ser notificadas dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición, mediante mensaje de datos enviado al buzón electrónico de las partes.
Referente al punto, la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia del 19 de agosto de 2025, dentro del expediente 25000234100020180036502, en la que se resolvió el recurso de queja interpuesto por el Municipio de Soacha, indicó que la omisión en la notificación electrónica de la sentencia a la dirección institucional habilitada para recibir notificaciones judiciales no podía subsanarse con una simple afirmación de desconocimiento por parte del despacho judicial.
Por el contrario, se reafirmó que la notificación debía realizarse al buzón electrónico oficial, conforme lo disponen los artículos 1979 y 203 del CPACA. Acorde a la tesis según la cual, cuando la providencia se remite al correo institucional dispuesto por la entidad, la notificación se entiende válidamente surtida. En efecto, al verificar la página oficial del municipio de Montería, se constató que el correo electrónico (ajuridico@monteria.gov.co)10 corresponde al canal institucional habilitado para notificaciones judiciales, por lo que la remisión de la sentencia a dicha dirección cumple con los requisitos legales y garantiza la publicidad del acto procesal, en consecuencia, la notificación se entiende surtida válidamente, sin que se configure irregularidad alguna que afecte el debido proceso.
Por tanto, al haberse remitido la sentencia al correo institucional habilitado por el municipio de Montería, no se configuró la nulidad alegada. a). De la competencia Este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la apelación presentada por el Municipio de Moñitos, de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, por ser el superior funcional, al haber sido proferida la providencia apelada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b).
Problema jurídico Para resolver la presente acción constitucional, corresponde a la Sala verificar si en el sub examine se están vulnerado los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los habitantes del del corregimiento el Cerrito-Municipio de Montería. Además, si es dable mantener la orden impartida por el a quo respecto del operador del servicio público de aseo Urbaser Colombia S.A. ESP. c) Marco normativo y jurisprudencial Previo a resolver el asunto planteado, con el objeto de extraer premisas jurídicas útiles para su solución, la Sala procederá a estudiar los siguientes aspectos: i).
Generalidades de la acción de acción popular; ii). El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y iii). Servicio público domiciliario de aseo. 8 ARTÍCULO 203. Notificación de las sentencias. Las sentencias se notificarán, dentro de los tres (3) días siguientes a su fecha, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales.
En este caso, al expediente se anexará la constancia de recibo generada por el sistema de información, y se entenderá surtida la notificación en tal fecha. A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica, se les notificará por medio de edicto en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil. Una vez en firme la sentencia, se comunicará al obligado, haciéndole entrega de copia íntegra de la misma, para su ejecución y cumplimiento. 9 ARTÍCULO 197.
Dirección electrónica para efectos de notificaciones. Las entidades públicas de todos los niveles, las privadas que cumplan funciones públicas y el Ministerio Público que actúe ante esta jurisdicción, deben tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales. Para los efectos de este Código se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico. 10 Conforme se verificó en la página web del Municipio de Montería: https://www.monteria.gov.co/.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 7 i). Generalidades de la acción popular La acción popular se define como un mecanismo de defensa judicial el cual puede acudir cualquier persona para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos, en lo atinente al patrimonio público, al espacio, a la seguridad, a la salubridad pública, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia económica, y los restantes que sean equivalentes y que la Ley les conceda tal calidad.
Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia con expediente nro. 52001-33-31-008-2008-00304-01 de 202111, ha definido la acción popular de la siguiente forma: 58. De conformidad con la disposición transcrita, la acción popular es un medio procesal, una garantía de los bienes jurídicos colectivos enunciados por el Constituyente y de aquellos que el legislador establezca.
Esa visión, en el estado actual de evolución del derecho, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en la Sentencia C- 630 de 2011, implica admitir que la acción popular es, además, un derecho político, constitucional y fundamental, que atiende al deber de solidaridad en que se funda el Estado colombiano conforme al artículo 1º de la Constitución Política de 1991. ii).
El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna La Constitución Política, en su artículo 365 lo consagra como deber del Estado la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, de modo que le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por medio de particulares, por lo cual, es función del Estado su regulación, control y vigilancia. En ese sentido, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-172 de 201412, conceptuó en lo atinente a los servicios públicos, lo sucesivo: No en vano la Constitución dedicó un apartado exclusivo a los servicios públicos (capítulo 5, Título XII), justamente teniendo en cuenta su notable incidencia en la calidad de vida y la dignidad de las personas, así como el importante rol que cumplen en el desarrollo económico de la sociedad.
Dentro de ese marco constitucional, que es mucho más amplio13, primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como “inherentes a la finalidad social del Estado”, a quien le asignó la tarea de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales14.
En concordancia con lo anterior, el 17 de octubre de 2024, exp. 730012333000201900324- 01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, el Consejo de Estado estableció que: 11 Consejo de Estado. Sentencia, Radicación número: 52001-33-31-008-2008-00304-01(AP)REV, M.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintiuno (2021). 12 Corte Constitucional, Sentencia T-172 de 2012, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil catorce (2014). 13 Corte Constitucional, Sentencia C-741 de 2003: “El marco constitucional para la regulación de los servicios públicos está compuesto por varios de los principios fundamentales consagrados en el Título I de la Constitución (Artículos 1, 2 y 5, CP); por ciertos derechos específicos consagrados en el Título II de la misma (Artículos 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67, 76, 77 y 78, CP.); por las disposiciones relativas a la potestad de configuración del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en materia de servicios públicos (Artículos 150, numeral 23 y 189, numeral 22, respectivamente, CP); por las normas relativas a las competencias de las entidades territoriales en materia de servicios públicos (Artículos 106, 289, 302, 311 y 319, CP); por las normas del régimen económico y de hacienda pública (Artículos 333 y 334, CP) y, por las disposiciones del Título XII, capítulo 5 de la Constitución, que definen "la Finalidad Social del Estado y de los Servicios Públicos" (Artículos 365 a 370, CP)”. 14 Corte Constitucional, Sentencia C-263 de 2013.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 8 119. El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.
Es por esto que La Sección Primera, en sentencia reciente15, consideró que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo. iii).
Servicio público domiciliario de aseo El artículo 365 de la Constitución Política en el Capítulo «De la Finalidad Social del Estado y de los Servicios Públicos», a la letra consagró lo siguiente: Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. Sobre el tema de la prestación del servicio público esencial de aseo, el marco constitucional y legal ha sido claro en atribuir a los municipios la responsabilidad de garantizar su cobertura y eficiencia. El artículo 311 de la Constitución establece que «a los municipios les corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley», y la Ley 142 de 1994, en su artículo 5, reafirma que esta competencia debe ejercerse para asegurar la prestación eficiente de los servicios domiciliarios, entre ellos el de aseo.
En esa línea, el legislador, mediante el Decreto 2981 de 201316, reglamentó la prestación del servicio público de aseo, estableciendo que los municipios o distritos deben garantizar su cobertura total dentro de su territorio, independientemente del esquema adoptado. Textualmente, el artículo 8 del citado decreto consagra: Artículo 8. Cobertura.
Los municipios o distritos deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes dentro de su territorio por parte de las personas prestadoras de servicio público de aseo, independientemente del esquema adoptado para su prestación. Para ello deberá planificarse la ampliación permanente de la cobertura teniendo en cuenta, entre otros aspectos, el crecimiento de la población y la producción de residuos.
Asimismo, el servicio público de aseo está compuesto por actividades como la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, el barrido y limpieza de vías públicas, el mantenimiento de cestas, y el aprovechamiento de residuos. Estas actividades se clasifican en servicio ordinario y servicio especial de aseo, según lo dispuesto en el Decreto 1713 de 2002.
En cumplimiento de esta responsabilidad, los municipios deben formular y ejecutar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), instrumento de planeación que contiene objetivos, metas, programas y recursos para el manejo adecuado de los residuos sólidos, conforme a la política nacional ambiental. La omisión en la formulación o implementación del PGIRS puede comprometer derechos colectivos como la salubridad pública, el medio ambiente sano y la seguridad ciudadana.
Al hilo de lo anterior, la Corte Constitucional, en sentencia C-1051 de 200117, al estudiar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, expuso: El principio de coordinación indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. El principio de concurrencia implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, radicación número: 170012333 000201800493- 01. 16 «Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo.» 17 Corte Constitucional, Sentencia C-1051 de 2001, M. P. Jaime Araujo Rentería, Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil uno (2001).
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 9 garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida. El principio de subsidiariedad consiste en que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias.
En ese sentido, el servicio público de aseo, por su carácter esencial, debe prestarse bajo los principios constitucionales de universalidad, eficiencia, progresividad y solidaridad, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional. Estos principios exigen que el servicio sea accesible para todos los habitantes, prestado de manera técnica y continua, y que se promueva la corresponsabilidad entre usuarios, prestadores y autoridades locales.
Finalmente, cuando la prestación del servicio público de aseo afecte derechos colectivos, puede ser objeto de control judicial mediante acciones populares, conforme al artículo 4 de la Ley 472 de 1998. d). Solución del caso Vistos los referentes, antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: El servicio público esencial de aseo, conforme al artículo 365 de la Constitución Política, debe ser prestado de manera eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, siendo responsabilidad de los municipios garantizar su cobertura total, según lo dispuesto en el artículo 311 de la Carta y en la Ley 142 de 1994, servicio que comprende actividades como recolección, transporte, tratamiento, disposición final, barrido, limpieza de vías públicas y aprovechamiento de residuos, clasificadas en ordinarias y especiales según el Decreto 1713 de 2002, para su adecuada gestión, los municipios deben formular y ejecutar el PGIRS, instrumento que, de omitirse, puede comprometer derechos colectivos como la salubridad pública y el medio ambiente sano. Precisado lo anterior, en la presente causa constitucional se advierten las siguientes situaciones fácticas relevantes: i).
El día 15 de abril de 200518, entre el Municipio de Montería y la empresa Servigenerales S.A. ESP (hoy Urbaser Colombia S.A. ESP), se suscribió el Contrato de Concesión nro. 003 de 2005, mediante el cual se formalizó la operación especializada del servicio público de aseo en el área urbana del municipio y en el corregimiento Los Garzones, efectuar la recolección domiciliaria de residuos sólidos en el Municipio de Montería, cuyo objeto consiste en la «Operación especializada del servicio público de aseo en los componentes de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, recolección y transporte, disposición final y gestión comercial, en el área urbana del municipio de Montería, Departamento de Córdoba y en el corregimiento de Los Garzones.» ii).
El día 23 de abril de 201519, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CAR-CVS) realizó visita técnica (ULP nro. 2015-102) en el corregimiento el Cerrito, municipio de Montería, en la que la autoridad ambiental constató la invasión del talud del canal de drenaje y la inadecuada disposición de residuos sólidos urbanos, generando contaminación del suelo, agua y aire, así como proliferación de vectores y deterioro paisajístico, además, observó la presencia de menores realizando actividades informales de reciclaje. iii).
Posteriormente, el día 20 de mayo de 201520, la CAR-CVS remitió al alcalde municipal el informe de visita ULP 2015-102, solicitando implementar el servicio de aseo en la zona rural y reubicar a las familias asentadas en el canal, por tratarse de una zona de alto riesgo. 18 PDF nro. 01 (págs. 376 a 409) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 19 PDF nro. 01 (págs. 24 a 27) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 20 PDF nro. 01 (pág. 23) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 10 iv). El día 9 de junio de 201521, la Procuraduría 10 Judicial II Ambiental y Agraria requirió al alcalde de Montería para que adoptara medidas urgentes frente a la problemática ambiental, advirtiendo que la falta de respuesta podría motivar acciones judiciales. v).
El día 1° de junio de 201522, la CAR-CVS expidió el Auto 5309, mediante el cual inició investigación y formuló cargos contra el Municipio de Montería por presunta infracción ambiental, al permitir la contaminación por disposición inadecuada de residuos sólidos, vulnerando normas como el Decreto Ley 2811 de 1974 y el Decreto 838 de 2005. vi).
El día 4 de agosto de 201523, la CVS realizó una segunda visita técnica (ULP 2015- 277), en la que se verificó que persistía la problemática ambiental, con acumulación de residuos y ocupación del canal por viviendas, lo que representaba un riesgo para la comunidad, especialmente en época de lluvias. vii). Luego, el día 5 de mayo de 201724, la CAR-CVS rindió informe técnico en el que indicó que los desechos y residuos materiales depositados en la tierra, se descomponen y la dañan, con la cual ocasionan severos problemas ambientales, modifican las condiciones y provocan cambios que pueden ir desde la erosión hasta la extinción de las especies.
Asimismo, sostuvo que los depósitos de basura al aire libre o cielo abierto no solo acaban con el habitad natural de los organismos, sino que interrumpen los ciclos biogeoquímicos, o acaban con los integrantes de las cadenas alimentarias. viii). El día 12 de abril de 202325, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CAR-CVS) realizó visita técnica (ASA nro. 2023-340) en el corregimiento El Cerrito, municipio de Montería, en la que se identificaron dos puntos críticos de inadecuada disposición de residuos sólidos, especialmente en el caño El Cerrito, donde se evidenció acumulación de residuos domésticos, orgánicos, de construcción y demolición, llantas usadas y restos de poda, algunos quemados, generando contaminación del suelo, agua y aire, afectando el ecosistema y la salud pública; además, se observó que en uno de los puntos no había contenedores de basura, lo que agravaba la situación, por lo que la CVS recomendó a la Alcaldía de Montería realizar el saneamiento inmediato, fortalecer la cultura ambiental en coordinación con la Secretaría de Educación y la Policía Ambiental Comunitaria, y garantizar la prestación eficiente del servicio público de aseo en la zona rural. ix).
Mediante certificación de fecha 21 de julio de 202326, Urbaser Colombia S.A. ESP certificó que presta el servicio de recolección transporte y disposición final en el Corregimiento El Cerrito, incluyendo en las coordenadas geográficas 8°42´7.86N - 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O jurisdicción del Municipio de Montería los martes y viernes en el horario de 5:00 a.m. a 2:00 p.m. Pues bien, conforme los hechos previamente expuestos, encuentra la Sala que, si bien el Municipio de Montería suscribió en 2005 un contrato de concesión para la prestación del servicio público de aseo en el área urbana y en el corregimiento Los Garzones, no acreditó haber extendido dicha cobertura de manera formal y contractual a la zona rural del corregimiento El Cerrito.
No obstante, mediante certificación de fecha 21 de julio de 2023, Urbaser Colombia S.A. ESP informó que presta el servicio de recolección, transporte y disposición final en dicho corregimiento, incluyendo las coordenadas geográficas 8°42´7.86N - 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O, los días martes y viernes en el horario de 5:00 a.m. a 2:00 p.m. Sin embargo, la prestación del servicio en esas zonas identificadas como puntos críticos no ha sido suficiente para atender las condiciones ambientales y sanitarias del sector, en tanto, desde el año 2015, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) ha documentado reiteradamente la inadecuada disposición de residuos sólidos, la ocupación de zonas de alto riesgo y la 21 PDF nro. 01 (págs. 28 a 30) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 22 PDF nro. 01 (págs. 36 a 41) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 23 PDF nro. 01 (págs. 51 a 53) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 24 PDF nro. 01 (págs. 198 a 206) cuaderno de primera instancia. Expediente digitalizado. 25 PDF nro. 08 cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 26 PDF nro. 08 (pág. 5) cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 11 afectación grave al ecosistema, tal como se puede observar de la visita realizada el 12 de abril de 2023 por la CVS, donde se constató que persisten las mismas problemáticas, sin que se evidencien medidas efectivas de saneamiento. Estas omisiones, además de contravenir las obligaciones legales previstas en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 2981 de 2013, vulneran el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, pues el ente territorial no ha garantizado en debida forma mecanismos adecuados para mitigar los impactos ambientales ni para proteger a la comunidad frente a los riesgos derivados de la acumulación de residuos en los precitados puntos.
Ahora bien, el apoderado de Urbaser S.A. ESP presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, donde solicitó la revocatoria parcial de la orden judicial que impone a la empresa labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento en el canal del corregimiento El Cerrito, por considerar que dichas actividades no hacen parte de la prestación del servicio público de aseo conforme a la normativa vigente (Decretos 2981 de 2013 y 1077 de 2015), y que corresponden al municipio.
Al respecto, conforme a lo dispuesto en el Decreto 2981 de 2013 y el Decreto 1077 de 2015, dichas actividades no hacen parte del objeto del servicio público de aseo ni de las obligaciones contractuales asumidas por la empresa en virtud del Contrato de Concesión nro. 003 de 2005, suscrito con el Municipio de Montería, el cual contempla únicamente la prestación del servicio en el área urbana y en el corregimiento Los Garzones, en ese sentido, debe recordarse que el manejo de residuos sólidos y la ejecución de labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento en zonas no cubiertas por el contrato de concesión, como las coordenadas identificadas en el corregimiento El Cerrito, son responsabilidad del ente territorial.
Lo anterior, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 2981 de 2013 el cual dispone que los municipios o distritos deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes dentro de su territorio, independientemente del esquema adoptado para su prestación, y que para ello deben planificar la ampliación permanente de la cobertura, esta obligación puede cumplirse de manera directa o a través de una empresa prestadora del servicio público de aseo, conforme a lo previsto en el artículo 6 Ley 142 de 1994.
En consecuencia, si bien se revocará parcialmente la orden judicial respecto de Urbaser Colombia S.A. ESP -sin perjuicio del deber de colaboración que le asiste a Urbaser como empresa prestadora del servicio de aseo y recolección de residuos sólidos, en el marco de sus obligaciones legales y contractuales-, se mantendrá la orden dirigida al Municipio de Montería, en tanto autoridad competente para garantizar la prestación de las labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento en los puntos críticos del corregimiento El Cerrito, ya sea directamente o mediante la contratación de un operador habilitado, con el fin de garantizar el goce efectivo del derecho colectivo al ambiente sano y la prestación eficiente del servicio público de aseo. e) Costas Si bien el recurso de apelación prosperó y se debe modificar la sentencia de primera instancia, en el presente asunto no hay lugar a imponer condena en costas segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 199827 y -, en 27 ARTÍCULO 38.- Costas.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 12 concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 36528 del C.G.P.-, en tanto no se advierte actuar de mala fe de los sujetos procesales29. En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el Fallo de Primera Instancia proferido el veintinueve (29) de abril de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Primero del Circuito Judicial de Montería, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, en su lugar, se dispone:
SEGUNDO. ORDENAR al Municipio de Montería que, directamente o a través de una empresa prestadora del servicio de aseo, garantice las labores de limpieza, mejoramiento y mantenimiento de la zona en las coordenadas geográficas 8°42´7.86N – 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O, corregimiento El Cerrito, jurisdicción del Municipio de Montería, con respecto al manejo de residuos sólidos.
( )
CUARTO: Ordenar al Municipio de Montería que, directamente o a través de una empresa prestadora del servicio de aseo, garantice la colocación de contenedores recolectores de basura para el almacenamiento de los residuos sólidos en el corregimiento El Cerrito.
QUINTO. Ordenar al Municipio de Montería que, directamente o a través de una empresa prestadora del servicio de aseo, la implementación de vallas informativas en el lugar donde se localiza el botadero de basuras en el corregimiento El Cerrito, coordenadas cóordenadas geográficas 8°42´7.86N – 75°47.331´Oest y 8°42.863´N – 75°47.175´O. 28 ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 29 Frente al asunto de la condena en costas en las accione populares, el Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, exp: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU, C.P. ROCÍO ARAÚJO OÑATE.
Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
PRIMERO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así: 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.
En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. Asunto: Fallo Segunda Instancia Acción Popular Rad: 23001333300120150032101 13 SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás apartes la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, remitidas por Secretaría las comunicaciones a las partes y al Defensor del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen. Se deja constancia que el anterior proyecto de sentencia fue discutido y aprobado en sesión de la fecha. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los honorables magistrados, (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA PEDRO OLIVELLA SOLANO (E) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que integran la Sala 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx