SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia anticipada parcial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por el señor Yesid Francisco Martínez Villarreal contra la Contraloría Municipal de Bucaramanga y el municipio de Bucaramanga previa la siguiente reseña: I. LA DEMANDA1 1.
Pretensiones. Busca el demandante se declare la nulidad de la Resolución No. 00008 del 15 de enero de 2020 mediante la cual el Contralor de Bucaramanga nombrado en encargo, decide aceptar su renuncia a partir del 16 de enero del 2020, al cargo de contralor auxiliar para la participación ciudadana, Código 035, Grado 08. Como consecuencia de la anterior declaratoria, solicita se ordene su reintegro sin solución de continuidad, al cargo que venía desempeñando a uno de igual o superior jerarquía, así como que se ordene el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir desde su desvinculación y hasta que se haga efectivo el reintegro.
También solicita el reconocimiento de los perjuicios morales causados con la aceptación de su renuncia. 2. Hechos. Como fundamento de sus pretensiones señala los siguientes hechos relevantes: 2.1 Fue vinculado laboralmente mediante nombramiento ordinario al cargo denominado: Contralor Auxiliar para la Participación Ciudadana, Código 35, Grado 8 perteneciente a la plata de personal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga, el 13 de agosto de 2018. 2.2 Mediante Resolución No. 159 del 02 de noviembre de 2019 el Concejo municipal de Bucaramanga abre Convocatoria Pública para la elección del Contralor municipal de Bucaramanga. 1 Archivo 01 OneDrive Expediente 680012333000-2021-00090-00 Medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante Yesid Francisco Martínez Villarreal ricardobarroso27@yahoo.com Demandado Municipio de Bucaramanga notificaciones@bucaramanga.gov.co Contraloría Municipal de Bucaramanga juridica@contraloriabga.gov.co Ministerio Público Nelly Maritza González Jaimes nmgonzalez@procuraduria.gov.co Asunto Falta de legitimación manifiesta del municipio de Bucaramanga / Capacidad para ser parte de las contralorías territoriales.
Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 Dicho acto administrativo fue objeto de demanda de nulidad con ocasión de la cual, en virtud de orden judicial fue suspendido provisionalmente. 2.3 Habiéndose cumplido el periodo Constitucional del contralor que venía ocupando el cargo y, ante la suspensión del concurso para elegir el sucesor, la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Bucaramanga expidió la Resolución No. 197 del 30 de diciembre de 2019 <<Por medio de la cual se hace un encargo de contralor municipal de Bucaramanga>> encargando al señor Héctor Rolando Noriega Leal, quien tomó efectivamente posesión. 2.4 El 06 de enero de 2020 el contralor encargado citó vía WhatsApp a los directivos de la entidad a un comité que se realizaría al día siguiente a las 7:30 a.m. 2.5 En el referido comité tras atenderse puntos administrativos de la entidad, como el Plan de Mejoramiento y el Plan Estratégico, el señor contralor pidió que todos los empleados que no fuesen directivos se retiraran, a efectos de tratar temas sumamente confidenciales, razón por la cual en la sala de juntas quedaron únicamente los siguientes funcionarios directivos: a.) contralor auxiliar para la participación ciudadana; b.) jefe de oficina de vigilancia fiscal; c.) jefe de control interno; d.) jefe de planeación y e.) asesor jurídico.
El tema a tratar resultó siendo la solicitud de la presentación de la carta de renuncia de todos los presentes, oportunidad en la que se manifestó que, establecida la coalición mayoritaria en el Concejo Municipal la totalidad de cargos de la entidad se habían puesto a disposición de los concejales. Explica que la instrucción fue presentar la carta de renuncia a la secretaria antes del mediodía. Es decir, no se permitió presentar la renuncia vía correspondía como se realizan tales trámites administrativos en las entidades públicas. 2.6 Atendiendo a sus múltiples obligaciones financieras, terminada la reunión le manifestó al Contralor que él no iba a renunciar y que, lo que iba a presentar era una carta poniendo a disposición el cargo, a efectos que fuese el Contralor como nominador quien definiera sobre su permanencia en el cargo.
Lo que en efecto sucedió, siendo las 11:30 de la mañana del referido 07 de enero de 2020. 2.7 Por medio de la Resolución No. 000008 del 15 de enero de 2020 el Contralor (E) aceptó su renuncia a partir del 16 de enero del mismo año. 2.8 Otros funcionarios de la Plata de Personal de la Contraloría Municipal que ostentaban igualmente, cargos de libre nombramiento y remoción a los que les fueron aceptadas las cartas de renuncia, continúan en el ejercicio de sus cargos, lo que demuestra que la disposición de los cargos al interior de la entidad devenía de terceros ajenos a esta. 3.
Fundamentos de derecho. Señala el demandante que, el acto administrativo demandado se encuentra viciado a nulidad por las causales que denomina: infracción a las normas en que debía fundarse; falsa motivación y; desviación de poder, toda vez que, asegura, la decisión de presentar la que denomina ¨una renuncia protocolaria¨ en la que se dio la Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 oportunidad al nominador de decidir sobre su continuidad en el empleo, además de no contener los requisitos propios de una renuncia inequívoca en los términos del Artículo 2.2.11.1.3 del Decreto 1083 del 2015, fue presentada de forma coaccionada por quien había sido encargado como Controlaron Municipal, esto es, no fue una determinación libre y espontanea.
Afirma también que, la coacción que imprimió el nominador obedecía a intereses políticos, siendo estos los que motivaron la solicitud aceptación de las renuncias protocolarias presentadas por la totalidad de los funcionarios directivos y empleados de libre nombramiento y remoción que trabajan en la Contraloría Municipal de Bucaramanga para el mes de enero de 2020.
II. CONTESTACIONES A LA DEMANDA 1. La Contraloría Municipal de Bucaramanga2 asegura que, solicitar renuncias protocolarias a los empleados de libre nombramiento y remoción y, aceptarlas, es una facultad que ostenta el nominador de la entidad y por ende, su actuar es legal, siendo entonces el acto administrativo acusado, válido; añadiendo que, la carta de renuncia presentada por el hoy demandante, cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 1083 del 2015, modificado por el Decreto 648 del 2017, siendo esta una renuncia voluntaria que expresa de forma inequívoca la intención misma de renunciar, sin que se observe constreñimiento para su presentación. En oposición a la alegada desviación de poder, explica que, el Concejo de Bucaramanga en su momento, realizó todas las acciones tendientes para elegir Contralor de la entidad, sin embargo, fue producto de una decisión judicial de obligatorio cumplimiento que, se vio en la necesidad de suspender la convocatoria pública para el referido cargo, y nombrar en encargo a quien jerárquicamente sucedía al Contralor, no sin antes corroborar el cumplimiento de los requisitos legales para ocupar dicho cargo.
Agrega que, el nombramiento en encargo del señor Noriega Leal como Contralor Municipal fue realizado por los concejales elegidos para el periodo constitucional 2016-2019 y no, por aquellos que iniciaron su periodo constitucional en el 2020, de donde no se explica el alegado acuerdo político que aduce el demandante, condujo al señor Noriega a ¨coaccionar¨ a los empleados de libre nombramiento y remoción a presentar las renuncias a sus cargos.
Por lo anterior, se opone a las pretensiones que originan la demanda de la referencia y solicita, se nieguen, por afirmar que, el acto acusado es válido. 2. El municipio de Bucaramanga3 señala no tener legitimación en la causa por pasiva, pues no participó en la expedición del acto administrativo demandado y, afirma la caducidad del medio de control, señalando que, la Resolución No. 00008 del 15 de enero de 2020 fue notificada al hoy demandante el día 16 del mismo mes y año, quien presentó la solicitud de conciliación prejudicial solo hasta el 05 de agosto de la referida anualidad, momento en el que ya habían transcurrido más de los cuatro meses de los que trata el Artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 2 Actuación 14 SAMAI. 3 Actuación 15 SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 III. TRÁMITE PROCESAL La demanda es radicada el 18 de enero de 2021 e ingresó al Despacho para decidir su admisión el 04 de febrero del mismo año, inadmitiéndose en providencia del 15 de marzo de la referida anualidad. Subsanados los yerros identificados en el auto inadmisorio, con auto del 1 de octubre de 2021 se admite y se ordenan las notificaciones de rigor.
Con memoriales radicados el 02 y 03 de marzo de 2023 las entidades demandas contestaron la demanda, proponiendo las excepciones de caducidad y falta de legitimación en la causa, el municipio de Bucaramanga. Con auto del 17 de enero de 2025 se resolvió diferir la resolución de la caducidad a la sentencia y dar trámite a sentencia anticipada para lo que concierte a la falta de legitimación propuesta por el ente territorial demando.
Con memoriales allegados los días 27 y 29 de enero del año en curso, tanto el municipio como la Contraloría presentaron alegatos de conclusión. El 25 de febrero de la anualidad reingresa el proceso al Despacho para proferir sentencia anticipada parcial de primera instancia. Del anterior trámite se destacan los alegatos de conclusión allegados por los sujetos que integran la parte demandada así: 1.
El municipio de Bucaramanga4 explica que la Contraloría Municipal de Bucaramanga cuenta con una autonomía administrativa y financiera que le ha sido otorgada por la Constitución, la Ley y los Acuerdos Municipales que no puede ser transgredida por el ente territorial. Pone de presente además que, la totalidad de los actos administrativos mencionados por el demandante en su escrito de demanda, fueron expedidos de forma autónoma por la Contraloría Municipal, entidad que, ante una eventual condena, sería la única idónea para dar cumplimiento al fallo. 2.
La Contraloría municipal de Bucaramanga5 rindió alegatos de conclusión respecto del fondo del asunto y no, en lo referente a la falta de legitimación en la causa del municipio demandado, razón por la que no se reseñarán los argumentos allí expuestos, pues no guardan relación con la etapa procesal que aquí nos ocupa. IV. CONSIDERACIONES En atención a lo dispuesto en el auto del 17 de enero de 2025 a través del cual el Despacho Ponente resolvió aplicar la figura procesal de la sentencia anticipada dispuesta en el Artículo 182 A del CPACA a efectos de resolver la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el municipio de Bucaramanga, procede la Sala a proferir, sentencia anticipada parcial de primera instancia. 1.
Acerca de la competencia. Esta Corporación es competente para dirimir el asunto de la referencia conforme a lo dispuesto en el Artículo 152.2 del CPACA, vigente al momento de la interposición de la demanda. 4 Actuación 26 SAMAI 5 Actuación 27 SAMAI Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 2.
Problema jurídico. De la reseña que antecede y especialmente de conformidad con lo dispuesto en el auto del 17 de enero del 2025 proferido al interior del proceso de la referencia, le corresponde a la Sala formular y resolver el siguiente problema jurídico: Pj. ¿Se configura la falta manifiesta de legitimación en la causa del municipio de Bucaramanga? Tesis: Si.
Fundamento jurídico: Las pretensiones y hechos en los que se fundamenta la demanda recaen sobre un acto administrativo proferido por la Contraloría Municipal de Bucaramanga en ejercicio de sus funciones y atribuciones constitucionales y legales, de autonomía administrativa, financiera y contractual, por lo que, teniendo claridad respecto de la capacidad para ser parte en los procesos contencioso administrativos que les asiste a las contralorías territoriales, representadas por su contralor, no encuentra el Tribunal fundamento jurídico alguno que haga necesaria la permanencia del municipio de Bucaramanga en el proceso de la referencia y por el contrario, está probada su falta manifiesta de legitimación en la causa. 3.
Análisis de Sala. Entiende la Sala que, para resolver sobre la falta de legitimación en la causa del ente territorial, en aquellos procesos donde se demandan actos administrativos proferidos por la contralorías territoriales, es necesario abordar las precisiones que sobre la capacidad de las contralorías para comparecer a los procesos cursados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ha establecido el Consejo de Estado a lo largo de su jurisprudencia6, de donde se logra sostener sin lugar a dudas que, aunque las contralorías territoriales carecen de personería jurídica y está resulta en cabeza del ente territorial, su autonomía administrativa, financiera y contractual y, su capacidad para ser parte, consagrada en el Artículo 159 del CAPCA, permiten que comparezca al proceso como sujeto capaz de contraer obligaciones, sin que sea necesario arrimar al proceso al ente territorial respectivo.
Veamos: Sentencia Postura 05 de agosto de 19917 Las Contralorías no tienen personería jurídica como para que pueda técnicamente hablarse de que su titular es el representante legal, independiente de que tengan capacidad contractual y autonomía administrativa y presupuestal. 09 de diciembre de 19948 Mantiene la postura anterior y sostiene que: <<la representación legal de las contralorías corresponde, en este caso, al de la persona jurídica: Departamento, que es el Gobernador>> 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 12 de diciembre de 2019, MP.
Dra. Nubia Margoth Peña. Radicado: 41001233100019959843101. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 5 de agosto de 1991, MP. Dr. Miguel González Rodríguez. Radicado: 2650. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de diciembre de 1994, MP.
Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Radicado: 2685. Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 11 de septiembre de 19959 Se introduce un cambio de postura en el sentido de afirmar que, las Contralorías son portadoras de personalidad jurídica y esto las hace ser sujetos de derechos con capacidad para contraer obligaciones y, por lo tanto, están en la capacidad de ser partes procesales representadas judicialmente por sus respectivos contralores.
Esta postura se fundamenta en los atributos de autonomía administrativa, presupuestal y contractual de los que están dotadas las contralorías según el ordenamiento jurídico. A la letra sostuvo el Consejo de Estado en esta oportunidad: <<la Sala considera que todas las contralorías son portadoras de personalidad jurídica y esto les hace ser, huelga repetir, sujetos de derechos con capacidad de contraer obligaciones; en consecuencia, están capacitadas para ser partes procesales y ser representadas judicialmente por sus respectivos contralores>> 27 de febrero de 200310 En esta oportunidad se señaló que, en las controversias contencioso administrativas la representación legal de las contralorías la tiene atribuida el Contralor Territorial. <<se debe entender que, aunque se demande a la ENTIDAD TERRITORIAL– CONTRALORÍA LOCAL, en la controversia contencioso- administrativa la representación legal la tiene atribuida EL CONTRALOR TERRITORIAL, con lo cual se le da realmente una mayor participación en el proceso para que defienda sus actuaciones, más cuando posteriormente y en caso de condena será al final la entidad fiscal la que con sus recursos atienda los requerimientos del caso.>> 2 de julio de 201511 Aquí el Consejo de Estado sostuvo que, las funciones conferidas al Contralor General de la República en la constitución y la Ley son las mismas que corresponden a los contralores de los entes territoriales (Artículo 272 de la C.P), por lo que no cada duda que éstos puedan válidamente comparecer al proceso sin que se requiera demandar también al respectivo departamento o municipio. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 11 de septiembre de 1995, MP.
Dra. Nubia González Cerón. Radicado: 3405. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 27 de febrero de 2003, MP. Dr. Tarsicio Cáceres Toro. Radicado: 5200123310001997891601(1729-01). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 2 de julio de 2015, MP.
Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 15001233100020020039201 Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 01 de septiembre de 201612 En esta oportunidad el H. Consejo de Estado declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el ente territorial demandado, para continuar el proceso únicamente con la contraloría territorial.
Como fundamentos, sostuvo que, las contralorías territoriales pueden comparecer de forma directa ante esta Jurisdicción estando la administración municipal relevada de hacerlo, precisamente porque, por mandato constitucional, los contralores territoriales tienen idénticas facultades que el contralor de la república, siendo una de ellas, la de llevar la presentación legal de la entidad en los procesos contencioso- administrativos. 21 de marzo de 201913 Con la sentencia en cita, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado acogió la tesis que hasta la fecha había mantenido la Sección Primera, reiterando que, si bien las contralorías territoriales no tienen personería jurídica propia, gozan de capacidad para ser parte y capacidad para obrar en los procesos contencioso-administrativos, pues así lo dispone expresamente el derogado Artículo 149 del C.C.A y el Artículo 159 del CPACA.
En ese sentido afirma, las contralorías territoriales pueden ser tenidas como parte en juicio dada su capacidad para ser titulares directos de las relaciones jurídicas creadas a partir del ejercicio ordinario de sus poderes: <<En razón de su condición de organismo público de control con funciones atribuidas por la Constitución y la ley, también es sujeto con legitimación en la causa pasiva de acciones procesales en la medida en que es titular de la relación jurídica material concerniente a lo que se demanda de ella en este proceso, respecto de lo cual tiene la capacidad de responder frente a la pretensión del actor.
En estas circunstancias, no cabe duda para la Sala respecto a que la contraloría departamental cuenta con la legitimación por pasiva para afrontar, como parte, la acción procesal mediante la cual se pretende la nulidad del acto administrativo que profirió, que fue demandado y que es el objeto del actual proceso, sobre lo cual deberá pronunciarse el juez de lo contencioso administrativo>> 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 1 de septiembre de 2016, MP Dra. María Claudia Rojas Lasso.
Radicado: 76001233100020070028501. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 21 de marzo de 2019, MP Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 18001233100020040050001 (1976-13). Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 De la reseña anterior se colige que, desde septiembre de 1995 por lo menos, la Jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha sido pacífica en sostener que, las contralorías están en la capacidad de ser partes procesales y ser representadas judicialmente en los procesos contencioso administrativos por sus respectivos contralores; postura que desde el 2019 fue acogida por la Sección del Segunda de la referida Corporación, manteniéndose a la fecha, en el sentido de indicar que, tal capacidad de ser parte está dispuesta de forma expresa desde el C.C.A en su Artículo 149 y en el C.P.A.C.A. en el último inciso del Artículo 159.
De cara a lo anterior y teniendo en cuenta que en el caso que nos ocupa la Contraloría Municipal de Bucaramanga integró el litigio desde el momento en el que se notificó el auto admisorio de la demanda y que, el acto administrativo acusado fue proferido por quien para la fecha de los hechos fungía como Contralor Municipal, entiende el Tribunal que está probada la falta manifiesta de legitimación en la causa del municipio de Bucaramanga a quien no le asisten razones más allá de la legitimación en la causa formal, para hacer parte del proceso, pues se insiste, a más de la capacidad de ser parte que le otorga la Constitución y la Ley a las contralorías municipales, éstas y en caso que nos atañe, la Contraloría Municipal de Bucaramanga en virtud de su autonomía administrativa y financiera, sería la responsable de asumir una eventual sentencia condenatoria.
En consecuencia, y así se dirá en la parte resolutiva de la providencia, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Bucaramanga. 4. Condena en costas. En aplicación del inciso segundo del Artículo 188 del CPACA, no se condenará en costas en esta instancia, por considerar que, la demanda, contenía fundamento legal para ser interpuesta.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el municipio de Bucaramanga y, en consecuencia, dar por terminado el proceso respecto del ente territorial.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, al consistir en una sentencia anticipada parcial, reingresar al Despacho del Magistrado Ponente para continuar el trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado y adoptado en sesión electrónica de la fecha. [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado Tribunal Administrativo de Santander Exp. 680012333000-2021-00090-00 Salvamento de voto [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ÁRDILA PÉREZ Magistrada