REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE ORALIDAD SENTENCIA PROCESO: 76001-23-33-000-2025-00100-00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO Y DECRETOS DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co gapalacios@valledelcauca.gov.co DEMANDADO: ACUERDO 022 DEL 19 DE DICIEMBRE DE 2024 (ANDALUCIA) concejo@andalucia-valle.gov.co notificacionjudicial@andalucia-valle.gov.co despachodelalcalde@andalucia-valle.gov.co contactenos@andalucia-valle.gov.co personeria@andalucia-valle.gov.co ASUNTO MECANISMO DE OBRAS POR IMPUESTOS PARA EXTINGUIR LAS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS DERIVADAS DE TRIBUTOS DIFERENTES AL IMPUESTO DE RENTA Y COMPLEMENTARIOS MAGISTRADA PONENTE: PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES Santiago de Cali, veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) 1.
En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 305 numeral 10° de la Constitución Política, la gobernación del Valle del Cauca remitió el Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Andalucía, a fin de obtener un pronunciamiento acerca de su validez. 1. Hechos probados 2. Mediante el artículo 1° del Acuerdo 022 de 2024, el Concejo de Andalucía permitió que los contribuyentes constituidos en mora, responsables de los impuestos que se recauden en dicha localidad (impuestos de industria y comercio, predial unificado, delineación urbana, sobretasa a la gasolina y demás de libre destinación), podrían, previa expedición del certificado de viabilidad técnica, jurídica y financiera, pagar hasta el 100% de la deuda, incluyendo los intereses y las sanciones, con la ejecución Proceso: 76001-23-33-000-2025-00100-00 M. de control: Revisión de Acuerdos y Decretos Demandante: Departamento del Valle del Cauca Demandados: Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 (Andalucía) Sentencia 2 de obras de infraestructura vial, espacio público y demás que beneficien a la comunidad en general. 3.
Las adiciones presupuestales de saldos de recursos del balance, correspondientes a las diferentes fuentes de financiación y determinados al cierre de cada vigencia fiscal, se realicen mediante decreto, hasta el 31 de enero de la siguiente vigencia. 4. El Acuerdo 022 de 2024 fue debatido el 14 y 19 de diciembre de 2024, sancionado por el alcalde municipal el 24 de diciembre de 2024 y publicado los días 26 y 27 de diciembre de 2024, según certificación expedida por el personero municipal. 5.
El Acuerdo 022 de 2024 fue recibido por el departamento del Valle del Cauca el 9 de enero de 2025, acorde con el numeral 10 del artículo 305 de la CP, para su revisión constitucional y legal. 2. Normas violadas y concepto de violación 6. El departamento del Valle del Cauca estimó que el acuerdo demandado, proferido por el Concejo Municipal de Andalucía, transgredió los artículos 1, 150 (numeral 12), 287 y 338 de la CP; 238 de la Ley 1819 de 2016; 79 de la Ley 2010 de 2019; 11 de la Ley 44 de 1990, y los decretos 1915 de 2017 (reglamentario de la Ley 1819 de 2016) y 1147 de 2010 (reglamentario de la Ley 2010 de 2019).
En el concepto de violación, planteó: 7. Que la autonomía de los entes territoriales implica que los departamentos, municipios y distritos deben actuar dentro del marco normativo que fije la CP y la Ley. En este sentido, dijo que el municipio de Andalucía excedió los límites impuestos por el constituyente y el legislador al implementar la figura jurídica de «obras por impuestos» a los tributos municipales de su jurisdicción, pues desconoció que el Congreso de la República la adopta para otro tipo de tributos del orden nacional (impuesto sobre la renta y complementarios). 8.
Que el impuesto sobre la renta y su complementario de avisos y tableros es un tributo del orden nacional, por lo que el modo de extinguir las obligaciones derivadas de ese tributo se debe determinar, mediante ley, por el Congreso de la Republica. 9. Que el mecanismo de pago de obras por impuestos —en sus modalidades de fiducia y convenio—, aplicado para extinguir las obligaciones relacionadas con el impuesto sobre la renta, tiene unas características y unos requisitos muy específicos, determinados en las leyes 1819 de 2026 y 2010 de 2019 y en sus decretos reglamentarios, que no se tuvieron en cuenta por el Concejo Municipal de Andalucía al tramitar el acto administrativo objeto de la presente revisión. 10.
Que el acuerdo demandado aplicó el mecanismo de obras por impuestos a los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, predial unificado, delineación urbana, sobretasa a la gasolina y demás de libre destinación, recaudados por el Proceso: 76001-23-33-000-2025-00100-00 M. de control: Revisión de Acuerdos y Decretos Demandante: Departamento del Valle del Cauca Demandados: Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 (Andalucía) Sentencia 3 municipio de Andalucía. Sin embargo, dicho mecanismo solo aplica a contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios. 11.
Que el acuerdo cuestionado no contempló un tope de ingresos de los contribuyentes. 12. Que el acuerdo estableció de forma general los proyectos de inversión social que son susceptibles del mecanismo de obras por impuestos, mientras que el legislador determina que solo opera para casos taxativos: proyectos de inversión social relacionados con el suministro de agua potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública o construcción y/o reparación de infraestructura vial. 13.
Que el municipio de Andalucía no está en el listado de municipios definidos como Zonas más afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC) y municipios priorizados en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), de acuerdo con el Decreto 1650 de 2017 y el Decreto Ley 893 de 2017. 14. Que el acuerdo señala que los contribuyentes podrán extinguir hasta el 100% de las obligaciones tributarias con el municipio de Andalucía. Por lo tanto, consideró que se incumple con el porcentaje legal para el uso del mecanismo de obras por impuestos, ya sea por la modalidad de fiducia (hasta el 50% del impuesto) o por la modalidad de convenio (hasta el 30% del impuesto). 15.
Que el Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 aplicó el mecanismo de obras por impuestos como modo de extinguir, entre otros, las obligaciones tributarias relacionadas con el Impuesto Predial Unificado, pero explicó que dicho tributo tiene un sistema de cobro y recaudo, establecido en el artículo 11 de la Ley 44 de 1990, en el que se establece que el pago es el único modo de extinguir las obligaciones tributarias relacionadas con dicho impuesto. 3.
Contestación de la demanda 16. Dentro del término de fijación en lista, por el término de 10 días, no hubo intervención para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo. CONSIDERACIONES 1. Competencia 17. Este Tribunal Administrativo, según lo establece el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, es competente para decidir sobre la validez de los artículos 86 (parágrafo primero) y 95 (parágrafo único) del Acuerdo 017 del 25 de noviembre de 2024.
Proceso: 76001-23-33-000-2025-00100-00 M. de control: Revisión de Acuerdos y Decretos Demandante: Departamento del Valle del Cauca Demandados: Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 (Andalucía) Sentencia 4 2. Problema jurídico 18. La Sala debe determinar si el Concejo Municipal de Andalucía, Valle del Cauca, contrarió los artículos 1, 150 (numeral 12), 287 y 338 de la CP; 238 de la Ley 1819 de 2016; 79 de la Ley 2010 de 2019; 11 de la Ley 44 de 1990, y los decretos 1915 de 2017 (reglamentario de la Ley 1819 de 2016) y 1147 de 2010 (reglamentario de la Ley 2010 de 2019).
Lo anterior, porque aplicó la figura de obras por impuestos para extinguir las obligaciones derivadas del cobro de los tributos de industria y comercio, predial unificado, de delineación urbana, sobretasa a la gasolina y demás de libre destinación que se recauden en el municipio, pero, en virtud de la ley, dicho mecanismo solo aplica: i) a favor de los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios —tributo del orden nacional—; ii) sobre proyectos de inversión social fijados taxativamente por la ley; iii) en municipios definidos como zonas más afectadas por el conflicto armado (ZOMAC) y municipios priorizados en los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), y ii) hasta el 50% de la deuda derivada del impuesto objeto de la medida. 19.
Para resolver el problema jurídico se analizará el caso concreto, en el que se estudiará la normativa y la jurisprudencia aplicable. 3. Caso concreto 20. El artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 prescribe que las personas jurídicas — contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, con ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT en el respectivo período gravable— pueden pagar hasta el 50% del impuesto de renta con la destinación de ese valor a la inversión directa en la ejecución de proyectos viabilizados y prioritarios de trascendencia social en los diferentes municipios ubicados en las ZOMAC.
Concreta que dichos proyectos son los relacionados con el suministro de agua potable, alcantarillado, energía, salud pública, educación pública o construcción y/o reparación de infraestructura vial. 21. La norma dicta que, en este evento, el contribuyente debe depositar el monto total del valor a pagar en una fiducia, destinada para la ejecución de la obra objeto del proyecto al que decidió vincular sus impuestos. 22.
Por su parte, el Decreto 1915 del 22 de noviembre de 20171 reitera que la figura de obras por impuestos se concibió como un modo de extinguir la obligación tributaria derivada del impuesto sobre la renta y complementarios, al que pueden acceder las personas jurídicas contribuyentes de ese tributo con ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT. 23.
De otro lado, el artículo 1° del Decreto 1650 del 9 de octubre de 2017 planteó que los municipios ubicados en las ZOMAC están determinados en el anexo 2 a 1 Por el cual se adiciona el título 5 de la parte 6 del libro 1 al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016.
Proceso: 76001-23-33-000-2025-00100-00 M. de control: Revisión de Acuerdos y Decretos Demandante: Departamento del Valle del Cauca Demandados: Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 (Andalucía) Sentencia 5 dicho decreto. En concreto, en el acápite «Cuadro
1. LISTADO DE MUNICIPIOS ZOMAC» se estableció que en el departamento del Valle del Cauca los municipios que hacen parte de las ZOMAC son: Ansermanuevo, Argelia, Bolívar, Buenaventura, Caicedonia, Calima, Dagua, El Águila, El Cairo, El Dovio, Florida, Pradera, Riofrío, Roldanillo y Yotoco. 24. Asimismo, el Decreto 893 del 28 de mayo de 2017 creó los PDET y en su artículo 3° estableció la cobertura geográfica de esos programas, de los que se destacan en el departamento del Valle del Cauca los siguientes municipios: Florida, Pradera y Buenaventura. 25.
Posteriormente, con el artículo 79 de la Ley 2010 de 2019 se adicionó el artículo 800-1 al ET y se estableció la modalidad de convenio dentro del mecanismo de obras por impuestos. En este caso, las personas naturales o jurídicas —contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, con ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT— realizan un convenio con una entidad pública del orden nacional para invertir directamente en la ejecución de proyectos de trascendencia económica y social en los diferentes municipios ZOMAC y PDET.
A cambio, el contribuyente recibe títulos negociables para el pago del impuesto sobre la renta, pero los compromisos de inversión adquiridos en estos convenios no podrán superar el 30% del patrimonio contable del contribuyente. 26. De conformidad con el recuento normativo realizado con antelación, la Sala observa que el Acuerdo 022 de 2024 se apropió del mecanismo de obras por impuestos, regulado en el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, y lo emplea a favor de los contribuyentes de los impuestos de industria y comercio, predial unificado, de delineación urbana, sobretasa a la gasolina y demás de libre destinación, pero la ley solo lo destina a favor de los contribuyentes del impuesto de renta. 27.
Los contribuyentes, para esos efectos, son las personas naturales o jurídicas con ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT, pero, en el caso bajo estudio, el Acuerdo 022 de 2024 no hace distinción alguna en tal sentido, además de que aplica el mecanismo de obras por impuestos para extinguir el 100% de la obligación tributaria, cuando el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 aclara que solo opera para pagar hasta el 50% del impuesto y el artículo 800-1 del ET determina que los convenios celebrados con entidades públicas nacionales, para el pago del impuesto, no pueden superar el 30% del patrimonio contable del contribuyente. 28.
Adicionalmente, el mecanismo de obras por impuestos, en la modalidad de fiducia (artículo 238 de la Ley 1819 de 2016) o por convenio (artículo 800-1 del ET), tiene como propósito el pago del impuesto de renta a cambio de financiar obras públicas en territorios con importantes problemáticas sociales (ZOMAC y PDET), pero el municipio de Andalucía no hace parte de esos territorios. 29.
Por todo lo expuesto, de conformidad con el artículo 123 del Decreto 1333 de 19862, se declarará la invalidez del Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024. 2 ARTICULO 123. Son nulos los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, Proceso: 76001-23-33-000-2025-00100-00 M. de control: Revisión de Acuerdos y Decretos Demandante: Departamento del Valle del Cauca Demandados: Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024 (Andalucía) Sentencia 6 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Declarar la INVALIDEZ del Acuerdo 022 del 19 de diciembre de 2024, según los motivos expuestos en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: En firme esta sentencia, REMÍTASE copia a la señora gobernadora del departamento del Valle del Cauca, al Concejo y al alcalde de Andalucía.
TERCERO: Una vez surtida su notificación ordénese su archivo. Providencia discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha. Los magistrados, Firmado electrónicamente por Samai PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES Magistrada Firmado electrónicamente por Samai LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Magistrada Firmado electrónicamente por Samai OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Magistrado JDPF de las leyes o de las ordenanzas.
Los demás son válidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes.