TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis de marzo de dos mil veintiséis Providencia Sentencia de segunda instancia Radicado 66001-33-33-001-2018-00356-02 (L-1473-2023) Medio de control Controversias contractuales.
Demandante Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado FUNDESUMA y otros Temas - Análisis del incumplimiento del convenio de asociación. - Diferencias financieras en la ejecución del convenio. - Ejecución técnica integral del objeto contractual. - Procedencia de la liquidación del contrato. Decisión del juzgado Niega pretensiones.
Apelante: Demandante. Decisión del tribunal Confirma. 1.
ANTECEDENTES A partir de la narración efectuada en la sentencia de primera instancia como sustento fáctico relevante, se tiene que el 1 de julio de 2016 se suscribió el convenio de asociación número 20160618 de 2016 con la Fundación del Sur Occidente y Macizo Colombiano y la sociedad Centro de Gestión Alto San Rafael, cuyo objeto consistía en el fortalecimiento productivo de las familias campesinas, a través de núcleos productivos agroecológicos que contribuyeran al mejoramiento de la seguridad alimentaria en la región del Eje Cafetero.
En la cláusula cuarta del citado convenio, el valor se pactó en la suma de $427.980.580, recursos que serían entregados una vez cumplidas las condiciones para el establecimiento y manejo forestal (PEMF). Dicho valor se conformaba por un aporte del Ministerio por la suma de $400.980.580 y una contrapartida por valor de $27.000.000. Para la vigencia fiscal del año 2015, se estableció un primer desembolso por valor de $180.441.261, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, lo cual implicaba la verificación de una serie de documentos y actuaciones.
El segundo desembolso, correspondiente a la vigencia 2016, se fijó en la suma de $200.490.290, condicionado a la presentación de un informe de avance que acreditara la ejecución del 100 % del primer desembolso y al 2 cumplimiento de las demás condiciones del convenio. Finalmente, se pactó un tercer y último desembolso por la suma de $20.049.029, el cual procedía con la presentación de un informe consolidado que demostrara la ejecución total de las actividades convenidas.
El 22 de diciembre de 2016 se suscribió la primera prórroga, mediante la cual se amplió el plazo de ejecución hasta el 31 de mayo de 2017. El cooperante remitió, el 26 de septiembre de 2017, documentación relacionada con el convenio n.º 20160618. No obstante, la supervisión financiera requirió la subsanación del informe financiero, y posteriormente, el 9 de octubre de 2017, se efectuó un nuevo requerimiento por parte del supervisor designado.
Frente a ello, el cooperante manifestó que se encontraba adelantando las correcciones solicitadas, situación que fue puesta en conocimiento del comité supervisor. Posteriormente, se realizó una reunión con el operador, con el acompañamiento de la representante legal del convenio FUNDESUMA, en la cual se evidenció que no se habían aportado los informes financieros y técnicos conforme a lo solicitado por los supervisores.
En consecuencia, se acordó que dichos informes debían presentarse a más tardar el 20 de noviembre de 2017. Los informes de ejecución del convenio fueron presentados por el operador el 22 de noviembre de 2017, en los cuales se indicó el cumplimiento del 100% de las obligaciones descritas en el Plan Operativo Anual (POA). El 27 de noviembre de 2017, la Subdirección Financiera del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió un correo electrónico en el que informó el cierre de la vigencia fiscal de ese año y la apertura de la vigencia 2018.
Asimismo, señaló que, para el pago de obligaciones con cargo a reservas presupuestales del año 2016, la fecha límite para la presentación de documentos era el 30 de noviembre de 2017. En esa misma fecha, se envió comunicación al operador solicitando el envío inmediato de la información requerida. El cooperante remitió la información financiera el 28 de noviembre de 2017, y se reiteró a la representante legal que la fecha máxima para la radicación de los informes sería el 30 de noviembre de 2017.
Dentro de la información suministrada se evidenció que los documentos equivalentes y los comprobantes de egreso se recibieron sin la firma de quien había recibido los recursos, razón por la cual se advirtió que, sin dichos soportes, no era posible validar la información. Adicionalmente, se identificaron pagos realizados durante el año 2017 que carecían de soportes contractuales o de compromisos presupuestales con fecha no superior al 31 de diciembre de 2016, lo que impedía su validación. No obstante los requerimientos, el cruce de correos electrónicos y las llamadas realizadas, incluso con la contadora del convenio, los documentos solicitados no fueron recibidos oportunamente y solo se remitieron entre el 1 y el 2 de diciembre de 2017.
A pesar de haberse enviado siete correos electrónicos solicitando la 3 subsanación, con la advertencia expresa de que la información únicamente sería recibida hasta el 4 de diciembre de 2017, la totalidad de los documentos fue allegada únicamente hasta el 11 de diciembre de 2017. Posteriormente, la supervisión financiera solicitó, como anexos, los extractos bancarios y los certificados de Cámara de Comercio, al advertir que los pagos reportados no guardaban relación con los movimientos reflejados en los extractos de la cuenta bancaria adscrita al convenio.
En la revisión efectuada el 18 de diciembre de 2017, se constató la inexistencia de concordancia entre los egresos, los documentos equivalentes y los extractos bancarios. Dicha inconsistencia fue subsanada con la información remitida el 20 de diciembre de 2017. Aun con el cruce de correos electrónicos y la insistencia en la presentación de la información, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura allegó un informe de posible incumplimiento del convenio número 20160618, sustentado en las inconsistencias encontradas.
En tal informe se advirtió que algunos pagos se encontraban errados y no coincidían con los valores de las facturas; adicionalmente, se identificaron títulos valores con la misma nominación, pero con beneficiarios diferentes. Asimismo, la supervisión financiera no avaló el pago al coordinador del proyecto por considerarlo improcedente; sin embargo, se evidenció pagos efectuados al mismo por concepto de transporte, los cuales fueron incluidos en el informe final.
Pretende principalmente que se declare administrativamente responsable a la Fundación Sur Occidente Macizo Colombiano – FUNDESUMA y la Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, por incumplimiento del convenio de asociación No. 20160618 celebrado con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 1º de julio de 2016, al haber incumplido con las obligaciones pactadas en el mismo.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a los contratistas la restitución a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del valor de $180.441.261, la cual comprende tanto el monto de la cláusula penal como los dineros desembolsados incrementando el valor conforme el I.P.C., además del reconocimiento de los intereses en atención a lo dispuesto en el artículo 195 del C.P.A.C.A. Que se pague a la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la cláusula penal pecuniaria, correspondiente al 10% del valor total del convenio, esto es la suma de $40.098.058.
De manera subsidiaria pretende, se realice un dictamen pericial en el que se cuantifiquen los perjuicios causados a la entidad demandante en consideración al incumplimiento del convenio de asociación número 20160618. Igualmente, se declare el siniestro de la póliza número 37-44-101025180, expedida por Seguros del Estado S.A., para respaldar el cumplimiento del convenio número 20160618 y se ordene el pago del valor asegurado por $40.098.058. 4 Que se decrete la liquidación judicial del convenio de asociación número 20160618 suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Fundación del Sur Occidente y Macizo Colombiano – FUNDESUMA y la Asociación Centro Gestión Alto San Rafael el 1 de julio de 2016.
Y se condene en costas y agencias en derecho. Y se condene en costas y agencias en derecho.
2. INTERVENCIÓN DE LAS DEMANDADAS. 2.1. Seguros del Estado S.A., presentó contestación a la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y señaló que no le constan los hechos expuestos. Precisó que, en el caso concreto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pretende que se declare el incumplimiento del contrato con fundamento en que, al revisar los informes financieros presentados por el operador, estos presentaban diversas inconsistencias; sin embargo, tales circunstancias no permiten concluir, por sí solas, la existencia de un verdadero quebrantamiento de las obligaciones contractuales a cargo del contratista, ni que se hubiese omitido la ejecución del convenio.
Adicionó que la entidad demandante no explicó de qué manera los yerros advertidos en dichos documentos financieros generaron un desequilibrio contractual de tal magnitud que impidiera la ejecución del convenio, razón por la cual tales afirmaciones carecen de sustento probatorio y deben acreditarse dentro del trámite procesal. Indicó que el Ministerio tampoco cuenta con certeza sobre la adecuada o inadecuada inversión de los recursos, circunstancia que no ha sido debidamente corroborada, por lo que resulta apresurado afirmar que la sola ausencia o presentación extemporánea de algunos documentos implique el incumplimiento del objeto contractual.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de inexistencia del daño derivado del presunto incumplimiento del convenio de asociación número 20160618 y de indebida o excesiva tasación de las pretensiones, a la luz del principio de la carga de la prueba (onus probandi). En relación con el contrato de seguro, formuló la excepción de ausencia de cobertura, en atención a la sujeción estricta a las condiciones particulares de la póliza y a la cobertura exclusiva de los riesgos expresamente amparados en el seguro de cumplimiento.
De manera subsidiaria, planteó las excepciones denominadas límite del valor asegurado del amparo de cumplimiento del contrato y reducción del valor asegurado. 2.2. La Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, dio contestación a la demanda en la cual, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. En cuanto a los hechos, indicó que, dentro de la ejecución del convenio D20160618, recibió un primer desembolso el 28 de diciembre de 2016 con cargo a la vigencia fiscal de 2015.
Antes de ello, el 22 de diciembre de 2016, remitió a funcionarias del 5 Ministerio de Agricultura un informe contable respecto del cual no obtuvo respuesta, recomendación ni solicitud de ajustes; igual ocurrió frente al segundo desembolso. Precisó que en marzo de 2017 envió a la supervisión técnica y financiera los informes técnico y financiero.
Este último tampoco recibió anotaciones. Sostuvo que, de haber existido observaciones, según las obligaciones pactadas en el convenio, la Asociación habría realizado las correcciones. A su juicio, únicamente al final del proceso los supervisores del Ministerio señalaron supuestas inconsistencias, situación que afectó los derechos de los beneficiarios y frustró el segundo y tercer desembolso, pese a que las carencias no se advirtieron desde el inicio.
Manifestó que el convenio se suscribió el 1º de julio de 2016 y que, una vez legalizadas las pólizas el 6 de julio, inició la ejecución con recursos propios y créditos de terceros, pues el Ministerio efectuó el primer giro solo en diciembre de 2016, cuando ya se había ejecutado cerca del 90% del proyecto. Afirmó que la cooperante invirtió $189.077.000, cifra reportada en la declaración de renta y complementarios presentada ante la DIAN el 18 de abril de 2017, sin glosa por parte de la autoridad tributaria.
Añadió que el primer y único desembolso del Ministerio ocurrió en diciembre de 2016 y que el primer informe financiero se presentó ese mismo mes; los siguientes se radicaron en marzo y en julio de 2017. A esas fechas no se había efectuado visita financiera, la cual tuvo lugar en agosto de 2017, tres meses después del vencimiento de la segunda prórroga del convenio.
Para ese momento la ejecución técnica alcanzaba el 100% con recursos propios. En relación con la información financiera, sostuvo que la Administración la tuvo a disposición desde que la requirió, aunque no la procesó en debida forma y promovió ajustes extemporáneos a la contabilidad, pese a que está ya contaba con aprobación de la DIAN.
Indicó que, según constancia del 12 de julio de 2017 suscrita por el representante legal, la Asociación se encontraba al día con los informes financieros de mayo del mismo año. No obstante, en la visita de agosto de 2017 la supervisora financiera manifestó desconocerlos, por lo que se entregaron personalmente en medio magnético. Alegó, además, que el Ministerio ejerció una posición dominante al incumplir los desembolsos a los que se obligó, con vulneración de los derechos de los beneficiarios, en especial de la población campesino. Afirmó que, pese a ello, los productos del convenio se comercializan actualmente en los mercados campesinos sabatinos de Apía, Pereira y Santa Rosa (Risaralda), así como en Córdoba y Calarcá. Explicó que el convenio, cuya vigencia inicial corrió desde julio hasta el 31 de diciembre de 2016, no contó con recursos oportunos para ejecutar las labores; en 6 consecuencia, la Asociación recurrió a diferentes medios para iniciar actividades, suscribió contratos con proveedores y asumió compromisos de pago.
Una vez se recibió el desembolso del 28 de diciembre de 2016, procedió a cumplir con dichas obligaciones durante 2017, de modo que los soportes contables y financieros se generaron en esa anualidad. Señaló que los supervisores convirtieron en práctica reiterada la solicitud de subsanación de soportes, incluso de aquellos ya corregidos, sin análisis posterior, lo que a su juicio generó confusión y dificultades para la presentación de informes.
Finalmente, respecto de las inconsistencias en movimientos bancarios, indicó que obedecen a pagos iniciales o anticipos necesarios para poner en marcha el proyecto. Por ello no existe coincidencia exacta entre la fecha de la transferencia y la del pago definitivo. Afirmó que, al revisar de manera integral los registros, se evidencia que los anticipos y el pago final al proveedor corresponden al valor total del servicio; lo mismo ocurre con la caja menor, cuyos desembolsos, confrontados con los ítems del POA, arrojan el monto total registrado para ese rubro.
3. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira dispuso en la parte resolutiva de su sentencia: «1. Se declara PROBADA la excepción de cobro de lo no debido, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Se declara NO PROBADA la excepción de contrato no cumplido, por lo planteado en precedencia. 3.
NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por lo considerado. 4. Sin condena en costas, por lo advertido. 5. EXPÍDANSE a costa de la parte interesada las copias auténticas que sean solicitadas, con las constancias secretariales requeridas, con observancia de los parámetros legales (artículo 114 del C.G.P.).» Para arribar a dicha decisión la Juez de primera instancia sostiene que los convenios de asociación no responden a una lógica conmutativa propia de los contratos de intercambio de prestaciones equivalentes, sino a la unión de esfuerzos entre la administración y particulares para el cumplimiento de fines públicos.
Bajo esta perspectiva, el análisis del presunto incumplimiento no debía centrarse en un desequilibrio económico o en una relación precio–servicio, sino en la verificación de si las obligaciones asumidas por los cooperantes se ejecutaron de manera tal que permitieran alcanzar el objetivo común que dio origen al convenio. En ese contexto, la declaratoria de incumplimiento solo resultaría procedente si se acreditaba que la omisión o deficiente ejecución de dichas obligaciones impidió materialmente la realización del fin perseguido. 7 A partir del estudio del acervo probatorio, la juzgadora concluye que el convenio de asociación fue ejecutado sustancialmente en su integridad, especialmente en su componente técnico, el cual se encontraba a cargo principalmente de la Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, con el acompañamiento de FUNDESUMA.
De las actas de comité, informes técnicos, registros fotográficos, visitas de campo y testimonios practicados, se evidenció que las actividades previstas en el Plan Operativo Anual se desarrollaron de manera efectiva, que las capacitaciones se realizaron, que los núcleos productivos se implementaron y que los beneficiarios recibieron acompañamiento técnico permanente, al punto de que los efectos del proyecto perduraron incluso después de finalizada la vigencia contractual, mediante mercados campesinos y procesos de autoabastecimiento.
El juzgado resalta que dicho nivel de ejecución técnica solo pudo alcanzarse mediante la utilización efectiva de recursos financieros, no solo provenientes del primer desembolso efectuado por el Ministerio, sino también de aportes propios y créditos asumidos por los cooperantes. En ese sentido, considera contraevidente sostener que los recursos girados no fueron ejecutados, cuando la propia entidad demandante reconoció la materialización de las actividades en campo, razón por la cual, no resulta razonable afirmar un incumplimiento financiero cuando las labores para las cuales estaban destinados los recursos se llevaron a cabo en su totalidad, incluso superando el valor del único desembolso realizado.
En relación con las inconsistencias advertidas en los informes financieros, la a quo estima que estas se circunscriben a aspectos formales y de presentación, vinculados principalmente a diferencias en formatos, fechas de registro, numeración de soportes y conciliación de extractos, mas no a la inexistencia de la inversión de los recursos.
Destaca que, antes del cambio de supervisión financiera, dichos informes no habían sido objeto de reparo alguno y que las observaciones surgieron de manera tardía, sin acompañamiento técnico adecuado ni instrucciones claras para su corrección, a pesar de que los cooperantes solicitaron reiteradamente asesoría por parte del Ministerio.
En igual sentido, la decisión de primera instancia advierte que la entidad pública incumplió parcialmente obligaciones a su cargo, en particular aquellas relacionadas con el seguimiento financiero oportuno y el acompañamiento técnico adecuado, lo que contribuyó a las dificultades de comunicación y a la falta de claridad en la validación de los soportes.
La multiplicidad de supervisores, la ausencia de empalmes efectivos y la carga excesiva de proyectos asignados a un mismo funcionario fueron valoradas como factores que incidieron negativamente en la gestión administrativa del convenio, sin que ello pudiera trasladarse en perjuicio de los cooperantes que, pese a dichas falencias, continuaron ejecutando el proyecto.
La a quo también enfatiza que el informe de posible incumplimiento elaborado por la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio reconoce expresamente que las irregularidades detectadas no abarcaban la totalidad del proyecto, sino una parte del componente financiero, y que existía una ejecución integral del proyecto en 8 campo. En consecuencia, considera que no se acreditó de manera suficiente la existencia de un incumplimiento grave que justificara la restitución de recursos, la aplicación de la cláusula penal ni la declaratoria del siniestro de la póliza de cumplimiento.
Concluye que la controversia debió resolverse mediante la liquidación administrativa del convenio, escenario en el cual corresponde establecer el balance final de las obligaciones, definir saldos y determinar eventuales ajustes económicos, y no a través de una acción judicial sustentada en un supuesto incumplimiento que no se probó. Al no acreditarse el incumplimiento del objeto contractual ni la indebida ejecución de los recursos, la jueza considera improcedente la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Finalmente, el despacho de primera instancia declara probada la excepción de cobro de lo no debido, al estimar que no existía sustento fáctico ni jurídico para exigir la devolución de los dineros girados ni el pago de la cláusula penal, y niega las demás pretensiones, al no evidenciarse incumplimiento atribuible a las entidades demandadas.
Asimismo, se abstiene de imponer condena en costas, al no encontrarse probados gastos procesales a cargo de la parte vencida.
4. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, interpuso y sustentó de manera oportuna recurso de apelación, en el cual solicita revocar la sentencia de primera instancia, en su escrito se puede leer, en lo que resume su inconformidad: Cuestiona las conclusiones a las que arribó la jueza de primera instancia, al considerar que esta desconoció el alcance y la naturaleza de las obligaciones pactadas en el Convenio de Asociación número 20160618.
Al respecto, sostiene que el fallo incurre en un error al concluir que no existió incumplimiento contractual, en cuanto pasa por alto que el convenio estableció de forma expresa obligaciones técnicas y financieras cuyo cumplimiento era condición indispensable para la continuidad del proyecto y para la realización de los desembolsos subsiguientes.
En particular, enfatiza que la presentación oportuna, completa y válida de los informes financieros constituía un requisito esencial y no una mera formalidad, y que su inobservancia impedía avanzar en la ejecución presupuestal del convenio. Señala que el convenio fue concebido como una unidad indivisible, de modo que el cumplimiento del componente técnico no podía analizarse de manera aislada del componente financiero.
Afirma que la a quo yerra al desestimar las falencias financieras bajo el argumento de que las actividades de campo se ejecutaron, pues el cumplimiento integral del convenio exigía la acreditación simultánea de la correcta inversión de los recursos públicos. En ese sentido, indica que la ausencia de soportes financieros idóneos, coherentes y verificables impidió validar la ejecución del primer desembolso y, por ende, habilitar los siguientes giros, conforme a lo pactado en la cláusula quinta del convenio. 9 El recurrente desarrolla de manera extensa el contenido del informe de posible incumplimiento elaborado por la supervisión financiera, en el cual expone que durante la ejecución contractual se formularon múltiples requerimientos para la subsanación de los informes financieros, los cuales no fueron atendidos de forma adecuada ni oportuna por los cooperantes.
Describe una secuencia prolongada de comunicaciones, correos electrónicos, reuniones de comité y ampliaciones de plazo, en las que se evidenció la persistencia de inconsistencias tales como ausencia de firmas en documentos equivalentes, egresos sin soporte contractual válido, pagos efectuados en vigencias distintas a las permitidas, falta de causaciones contables, inexistencia de cuentas de cobro, deficiencias en las conciliaciones bancarias y discordancias entre extractos, egresos y soportes contables, así: Fecha Actuación Observaciones 26 de septiembre de 2017.
Remisión inicial de documentación El cooperante envía documentación financiera del convenio a la supervisión. 28 de septiembre de 2017. Primer requerimiento formal La supervisión financiera solicita subsanación del informe financiero por inconsistencias detectadas. 9 de octubre de 2017. Cambio de supervisor financiero El nuevo supervisor reitera el requerimiento de subsanación y solicita respuesta a las observaciones previas. 18 de octubre de 2017 Informe al Comité Supervisor Se pone en conocimiento la falta de subsanación adecuada de los informes técnicos y financieros. 27 de octubre de 2017 Reunión de comité y cooperantes Se constata que no se han presentado informes conforme a lo solicitado; se fija como plazo máximo el 20 de noviembre de 2017. 22 de noviembre de 2017 Remisión de informes de ejecución El operador presenta informes indicando ejecución del 100% del POA. 27 de noviembre de 2017 Cierre vigencia fiscal 2017.
La Subdirección Financiera informa que el plazo máximo para radicar documentos de pago es el 30 de noviembre de 2017. 27–28 de noviembre de 2017 Requerimientos urgentes Se advierte que no existen soportes que validen la ejecución financiera; se remite información parcial vía WeTransfer. 29 de noviembre de 2017 Observaciones a soportes Se detectan documentos equivalentes y egresos sin firmas, pagos sin soporte contractual válido y gastos en vigencias no permitidas. 30 de noviembre – 2 de diciembre de 2017 Entrega fragmentada de información La información financiera llega de forma tardía y dispersa, incluso después del vencimiento del plazo. 4–6 de diciembre de 2017 Nuevas solicitudes de subsanación Se evidencian nuevas inconsistencias; se advierte el riesgo de no poder validar los informes finales. 10 7–12 de diciembre de 2017 Análisis de subsanaciones Se detectan egresos y documentos nuevos, numeraciones repetidas con beneficiarios distintos y falta de correlación con extractos bancarios. 15–21 de diciembre de 2017 Revisión final Persisten discordancias entre extractos, egresos y soportes; se solicita informe financiero integral del 100% de la ejecución. 23 de diciembre de 2017 Último informe financiero Se recibe un nuevo informe, pero continúa la incertidumbre sobre la trazabilidad y legalidad del manejo de recursos.
Enero de 2018 Consolidación del informe de incumplimiento La supervisión concluye que no es posible validar la ejecución financiera del primer desembolso y cuantifica el incumplimiento como total. Estas situaciones, a juicio de la parte apelante, no pueden calificarse como errores formales, sino como irregularidades sustanciales que impedían establecer una trazabilidad clara y confiable de los recursos públicos girados.
Controvierte la valoración probatoria efectuada por el Juzgado, al considerar que se otorgó un peso desproporcionado a la ejecución técnica del proyecto y a los testimonios de los beneficiarios, sin atender que estos no tenían capacidad para acreditar la correcta ejecución financiera. En criterio del apelante, tales declaraciones solo daban cuenta de la realización de algunas actividades en campo, pero no de la ejecución de los recursos estatales conforme a las reglas presupuestales, contables y contractuales exigidas, razón por la cual no podían desvirtuar los hallazgos de la supervisión financiera ni el informe jurídico de posible incumplimiento.
Sostiene que sí cumplió las obligaciones a su cargo dentro del convenio, en tanto efectuó el primer desembolso una vez verificados los requisitos iniciales, concedió prórrogas para facilitar la ejecución del proyecto, realizó visitas de campo y formuló reiterados requerimientos de subsanación. Afirma que actuó conforme a la ley y a los principios que rigen la gestión de los recursos públicos, y que la suspensión de los desembolsos posteriores no obedeció a una conducta arbitraria, sino a la imposibilidad jurídica de validar la ejecución financiera del convenio ante la persistencia de irregularidades.
Concluye que la a quo incurrió en una indebida aplicación del derecho al declarar probada la excepción de cobro de lo no debido y al negar las pretensiones de la demanda, por cuanto quedó acreditado que las demandadas incumplieron las obligaciones contractuales relacionadas con la presentación y validación de los informes financieros.
En consecuencia, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones, se declare el incumplimiento del convenio
5. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN 11 Mediante proveído calendado 26 de septiembre de 2023 se admitió el recurso interpuesto, sin que se corriera traslado para alegar en función de la vigencia de lo dispuesto para los efectos en la Ley 2080 de 2021, pues no se hizo necesario el decretar pruebas conforme el artículo 67 ibidem.
6. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. Encontrándose el proceso al despacho para proferir sentencia el 22 de octubre de 2023, las partes radicaron de común acuerdo escrito de fecha 16 de julio de 2024, mediante el cual solicitaron la suspensión del trámite por el término de 6 meses, en atención a que se encontraban adelantando una revisión de carácter técnico y jurídico, orientada a evaluar la posibilidad de conciliar las diferencias surgidas con ocasión del cumplimiento del convenio de asociación objeto del presente asunto.
Mediante auto del 4 de febrero de 2025, el Magistrado que funge como ponente dentro del presente asunto precisó que, al tratarse de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 161 del Código General del Proceso, la suspensión operaba de manera inmediata, por lo que el término debía contarse a partir de la presentación del escrito.
En consecuencia, se indicó que el término de suspensión solicitado feneció el 16 de enero de 2025, sin que se hubiera informado al despacho el resultado de las revisiones técnicas, jurídicas y financieras anunciadas. Por tal razón, se requirió a las partes para que allegaran al proceso el resultado de dichas revisiones, informaran si se había alcanzado un acuerdo conciliatorio y efectuaran las solicitudes procesales correspondientes; o, en su defecto, solicitaran la ampliación del término de suspensión o la continuación del trámite ante la ausencia de un acuerdo.
En respuesta a dicho requerimiento, las partes presentaron memoriales de fechas 19 de febrero y 27 de marzo de 2025, en los que solicitaron nuevamente la suspensión del proceso por un término adicional de 6 meses. Esta petición fue acogida mediante auto del 9 de abril de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 161 del Código General del Proceso.
Posteriormente, mediante providencia del 28 de octubre de 2025, se constató que el término de suspensión decretado, comprendido entre el 9 de abril y el 9 de octubre de 2025, había vencido, sin que las partes hubieran aportado acta de conciliación ni documento alguno que evidenciara un avance concreto o la persistencia de la voluntad de conciliar las diferencias planteadas en la solicitud inicial.
En atención a ello, se dispuso la reanudación del proceso y la continuación del trámite procesal correspondiente. En este orden de ideas, al no haberse materializado un acuerdo conciliatorio ni acreditado la necesidad de una nueva suspensión, el proceso continuará con la adopción de la decisión de fondo que en derecho corresponda, razón por la cual se le dará la prelación correspondiente para tal efecto. 7.
CONSIDERACIONES 12 7.1. Competencia: Por cuanto no se observa ninguna causal de nulidad de la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a proferir la decisión que en derecho corresponde, lo cual hará en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que imponga dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto planteado, según con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, y se tiene en cuenta que no se configuró el fenómeno de la caducidad del medio de control, al encontrar conforme el conteo que para los efectos se hizo en sede de primera instancia. 7.2.
Objeto del litigio. 7.2.1. Problemas jurídicos: ¿En un convenio de asociación es suficiente demostrar el componente técnico para descartar el incumplimiento contractual, o es necesario la acreditación de la correcta ejecución financiera de los recursos? ¿La falta de soportes financieros idóneos y verificables, según apreciación del contratante, impide validar la ejecución de los recursos desembolsados y habilitar los giros subsiguientes previstos en el convenio? ¿Las inconsistencias advertidas en los informes financieros constituyen irregularidades que afectan la trazabilidad y control del uso de los recursos en la ejecución del convenio? ¿Resulta procedente resolver la controversia mediante la liquidación del contrato, como mecanismo para establecer el balance final de las obligaciones y los saldos a cargo de las partes? 7.2.2.
Asunto a resolver: Procede el Tribunal a analizar en esta instancia, en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si en el marco del convenio de asociación número 20160618 del 1 de julio de 2016 la acreditación de la ejecución del componente técnico resulta suficiente para descartar la configuración de un incumplimiento contractual, o si era exigible la demostración oportuna, completa y verificable de la correcta ejecución financiera de los recursos; así como establecer si las inconsistencias advertidas en los informes financieros impiden validar la ejecución del convenio y habilitar los desembolsos pactados y, en consecuencia, si procedía declarar el incumplimiento contractual con las consecuencias reclamadas o, por el contrario, resolver la controversia a través de la liquidación del convenio como mecanismo idóneo para definir el balance final de las obligaciones y eventuales saldos a cargo de las partes. 7.3.
Análisis Jurídico Probatorio. 13 Para resolver los problemas jurídicos planteados, es necesario señalar que el artículo 141 de la Ley 1437 de 20111 contempla dentro de las pretensiones a las cuales puede ir dirigido el medio de control de controversias contractuales, la declaratoria del incumplimiento del contrato. Sentado el panorama alusivo a las pretensiones formuladas y a los fundamentos fácticos en los cuales se sustentaron, se tiene que el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al regular el medio de control de controversias contractuales, establece las pretensiones que por ese cauce están llamadas a tramitarse.
De su literalidad se desprende que a través de este medio procesal las partes de un negocio están habilitadas para solicitar: • Que se declare la existencia o nulidad del contrato. • Que se ordene la revisión del acuerdo. • Que se declare el incumplimiento del negocio jurídico. • Que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales. • Que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios causados. • Que se liquide judicialmente el contrato, cuando esto no hubiera ocurrido de forma bilateral o unilateral. • Que se hagan otras declaraciones y condenas Sobre el incumplimiento del contrato y sus consecuencias, el H. Consejo de Estado al establecer las diferencias de esta figura señaló2: «El contrato, fuente natural de las obligaciones, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo aplicable a la presente actuación prevé como una de las posibilidades derivadas de la acción de controversias contractuales la de pedirle al juez del contrato que 1 ARTÍCULO 141.
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. 2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ, Bogotá DC, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00579-01(48815)S Actor: CICÓN SA Y KMA CONSTRUCCIONES SA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: INCUMPLIMIENTO Y DESEQUILIBRIO ECONÓMICO 14 declare el incumplimiento y disponga la reparación de los perjuicios derivados de este.
Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual.
La aplicación de la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90 Superior) como las normas civiles y comerciales aplicables a los contratos dan lugar a la reparación plena de los perjuicios, esto es, permiten reclamar la indemnización de todos y cada uno de los daños causalmente ligados con el incumplimiento; por su parte, la figura del desequilibrio financiero está prevista para evitar que situaciones posteriores a la suscripción del contrato afecten la ecuación económica atendido el hecho de que quien acude como colaborador de la administración no quede llamado a soportar las situaciones financieras adversas graves e imprevisibles que puedan surgir durante la ejecución. (…) En síntesis, el incumplimiento del contrato corresponde a un desconocimiento antijurídico de lo pactado y da lugar a la parte cumplida a reclamar la indemnización plena de los perjuicios, mientras que la ruptura del equilibrio contractual ha de obedecer a hechos posteriores externos e imprevisibles o decisiones jurídicas de la administración, caso en el cual solo está obligada a llevar al contratista a un punto de no pérdida o a restablecer la ecuación inicial del contrato cuando ha introducido modificaciones unilaterales que la desequilibren.» En igual sentido, el H. Consejo de Estado ha señalado sobre el incumplimiento contractual3: « A contrario sensu, el incumplimiento contractual supone la inobservancia de las obligaciones contraídas por virtud de la celebración del acuerdo negocial, infracción que bien puede cristalizarse por cuenta del cumplimiento tardío o defectuoso de las condiciones convenidas o por el incumplimiento absoluto del objeto del contrato.
Cabe agregar que la configuración del incumplimiento no solo se presenta por la inobservancia de las estipulaciones contenidas en el texto contractual, sino en todos los documentos que lo integran, tales como los pliegos de condiciones que, por regla general, fungen como soportes de la formación del vínculo jurídico. 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02201-01(56023) Actor: XIE S.A. y NACIONAL DE PAVIMENTOS S.A. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Temas: ALGUNAS PRECISIONES EN TORNO A LOS INSTITUTOS DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO Y DEL INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL.
CAUSAS Y CONSECUENCIAS - el análisis del caso debe enfocarse desde la órbita del incumplimiento contractual. 15 Asimismo, tiene ocurrencia cuando la actuación de las partes desconoce el catálogo de principios que orientan la contratación y que igualmente se entienden incorporados en la relación jurídica bilateral4. Como se aprecia, el incumplimiento se origina en una conducta alejada de la juridicidad de uno de los extremos cocontratantes que, de manera injustificada, se sustrae de la satisfacción de las prestaciones a su cargo en el tiempo y en la forma estipulados.
Su ocurrencia invade la órbita de la responsabilidad contractual y, desde esa perspectiva, la parte cumplida podrá acudir a la jurisdicción en procura de obtener la resolución del vínculo obligacional, el cumplimiento del compromiso insatisfecho y/o la indemnización de los perjuicios causados. Esta Subsección se ha ocupado de puntualizar las múltiples diferencias que existen entre la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato y la figura del incumplimiento contractual, así como los efectos que de uno y otro evento se desprenden5.» De acuerdo a lo expuesto se puede concluir que, al ser el contrato la expresión que de la autonomía de la voluntad de quienes lo suscriben, su marco, en principio está dado por el clausulado acordado por las partes en virtud del principio “lex contractus, pacta sunt servanda”, consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, por lo tanto, lo válidamente celebrado e incorporado en el texto del contrato estatal es ley para las partes y sólo puede ser invalidado a través de un mutuo acuerdo de las partes del contrato o por causas legales.
Así mismo, es posible establecer que, los contratos bilaterales o conmutativos contienen una serie de obligaciones reciprocas que guardan una simetría o equilibrio en cuanto a las prestaciones e intereses de las partes, por lo tanto, cualquiera de las partes de un contrato podrá exigir su cumplimiento o pretender que se declare el incumplimiento de las obligaciones contraídas por la contraparte, siempre y cuando demuestre el cumplimiento del contenido obligacional a su cargo.
El incumplimiento de las obligaciones de uno de los contratantes provoca un rompimiento del equilibrio económico del contrato, sin embargo, el incumplimiento contractual requiere un análisis desde la responsabilidad contractual, por cuanto se origina en un daño antijurídico provocado por la parte incumplida, lo que trae como consecuencia que surja el derecho para la parte cumplida, a solicitar la indemnización de perjuicios ocasionados.
Tratándose de convenios, derivados del artículo 355 de la Constitución Política y regidos por el Decreto 777 de 1992 y demás normas concordantes, las partes no persiguen intereses particulares sino que acuden a la figura de la cooperación para el cumplimiento de un fin estatal, que beneficie el interés general, como lo es.4 Sobre el particular consultar sentencia proferida por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, el 22 de agosto de 2013, dentro del expediente No. 22.947, C.P: Mauricio Fajardo Gómez. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, 14 de marzo de 2013, Exp. 20.524, C.P Carlos Alberto Zambrano Becerra. 16 en este caso, la contribución al mejoramiento de la seguridad alimentaria en la región del eje cafetero a través de núcleos productivos agroecológicos; el contenido obligacional del acuerdo de voluntades, permite establecer obligaciones bilaterales, recíprocas, correspondientes o correlativas, que configuran una relación sinalagmática.
En este sentido, lo ha considerado la sección tercera, subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 3 de abril de 2020, dentro del proceso con radicación número 20001233100020090017001 (46963): 89. Así, los convenios de asociación suponen la ejecución en conjunto de actividades relacionadas con los fines o funciones de la entidad que los celebran.
Esta circunstancia supone que el producto derivado del convenio necesariamente tenga como beneficiaria a la autoridad pública, quien busca cumplir alguno de sus cometidos o bien una de sus funciones. Por fuerza de ello, resultaría ilógico que la ejecución contractual así planteada beneficie directamente a alguien distinto de la entidad, pues solo a ella incumbe su desarrollo misional. 90.
Asimismo, el numeral 5 del artículo 2 del Decreto 777 de 1992 plantea la exclusión del régimen exceptuado de aquellos negocios en los que la entidad dirija la actividad a desarrollar. Por ende, quedarían excluidos los convenios de asociación porque en estos el ente público es quien dictamina la forma en que se desarrollan las actividades conjuntas para la consecución de uno de sus fines o el cumplimiento de alguna de sus funciones.
En los convenios el particular no es autónomo en la toma de decisiones, pues sus cargas vienen prefiguradas en el texto contractual y conforme las directrices que la entidad disponga. 91. En consecuencia, a más de la imposibilidad de aplicar un régimen exceptuado a contratos que no se enmarcan dentro de la finalidad por la cual este fue creado, que en este caso fueron las funciones estatales de fomento y apoyo a particulares, el mismo régimen excluye el desarrollo de las actividades propias de los convenios de asociación. 92.
Así las cosas, como el régimen exceptuado de que trata el artículo 355 superior y desarrollado por el Decreto 777 de 1992 no admite que bajo su amparo se celebren los convenios de asociación previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, estos habrán de estarse a las reglas generales o específicas que rijan la actividad contractual de la entidad que los suscriba.
Las obligaciones que se derivan del convenio corresponden a obligaciones de hacer, pues se orientan a la ejecución de actividades administrativas, operativas y financieras, para que los recursos de la Nación se inviertan efectivamente a la prestación de un servicio gratuito de origen constitucional y legal, como el fortalecimiento productivo de familias campesinas.
Ahora bien, dentro del expediente se encuentra acreditado que entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Fundación del Suroccidente y Macizo Colombiano – FUNDESUMA y la Asociación Centro de Gestión San Rafael, se suscribió un convenio de Asociación D20160618 del 1 de julio de 2016, cuyo objeto consistió en articular esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para el fortalecimiento productivo de familias campesinas a través de núcleos productivos agroecológicos que contribuyan al mejoramiento de la seguridad 17 alimentaria en la región eje cafetero. dicho convenio se establecieron las siguientes cláusulas: CLÁUSULA SEGUNDA. - OBLIGACIONES DE LAS PARTES: A. ESPECIFICAS A CARGO DE LA ASOCIACIÓN: Obligaciones Técnicas del Proyecto: 1.
Implementar los sistemas productivos agrícolas para la seguridad alimentaria, en los predios de los beneficiarios de conformidad con lo establecido en el proyecto y de acuerdo a las especificaciones planteadas en la ficha CACEP 2. Organizar 9 escuelas agroecológicas de naturaleza asociativa para los beneficiarios de los procesos organizativos de acuerdo a las especificaciones planteadas en la ficha CACEP 3.
Realizar los talleres de formación y capacitación de acuerdo con lo establecido en la ficha CACEP, dando cumplimiento a la metodología, temáticas, jornadas y demás características descritas en el proyecto 4. Llevar a cabo la compra de materiales, semillas y plántulas e insumos, para la realización de las huertas y la implementación de las mismas así como para la organización de las escuelas campesinas, según lo establecido en la ficha Cacep. 5.
Llevar a cabo los encuentros de intercambio regionales y veredales, según lo establecido en el proyecto. 6. Conformar el equipo humano para la realización de las actividades relacionada con el apoyo técnico del proyecto de acuerdo con lo descrito en la ficha CACEP. 7. Realizar el acompañamiento técnico a las actividades implementadas de acuerdo con lo establecido en el proyecto.
Obligaciones Operativas del Proyecto: 8. Cumplir con el aporte adicional y/o contrapartida para el proyecto cuantificado en la suma de VEINTISIETE MILLONES DE PESOS ($27.000.000) M/L 9. Iniciar los trámites necesarios ante las entidades competentes, para la obtención de las licencias, permisos y autorizaciones a que hubiere lugar, de acuerdo con lo descrito en el proyecto y la ficha CACEP 10.
Desarrollar las actividades del proyecto, de acuerdo con lo establecido en la ficha CACEP la cual hace parte integral del convenio, dentro del plazo de ejecución. 11. Elaborar y presentar el plan operativo, para la aprobación por parte del Comité Administrativo del Convenio, 12. Dar estricto cumplimiento al Plan Operativo aprobado por el Comité Administrativo 13.
Celebrar, en caso de ser necesario, los contratos requeridos para el cabal cumplimiento del objeto del convenio y realizar el seguimiento de los mismos: La contratación para la vinculación del personal necesario para la ejecución del proyecto será por cuenta y riesgo de La Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, por lo que no existe ni existirá vínculo laboral alguno ni subordinación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 14.
Adelantar todas las gestiones administrativas, contractuales y financieras necesarias para la correcta ejecución del convenio. 15. Constituir las garantías exigidas en el convenio y mantenerlas vigente hasta los términos establecidos 16. Entregar el listado de los beneficiarios del proyecto de acuerdo con lo establecido en la ficha CACEP y en el proyecto y de conformidad con el numeral 1.4.2 Requisitos de los beneficiarios del Manual Operativo para la formulación, ejecución y seguimientos a proyectos del Fondo de Fomento Agropecuarios para la Cumbre Agraria, Campesina, Etnica y Popular - CACEP 17.
Entregar los documentos que acrediten la propiedad posesión o tenencia de buena fe, por parte de los beneficiarios, de los predios en los cuales se desarrollara el proyecto, y que guarden relación con el listado previamente entregado. 18. Llevar registros independientes de las actividades y costos inherentes para cada uno de los componentes del Plan y para cada uno de los beneficiarios del proyecto 19.
Constituir una cuenta bancaria exclusiva para el manejo de los recursos cuenta bancaria exclusiva para el manejo de los recursos girados para el presente convenio, para efectos de garantizar la disponibilidad financiera de colocación de recursos 20. Presentar un informe bimestral, dentro de los cinco (5) primeros días posteriores al 18 vencimiento del bimestre, detallado de la ejecución del Convenio, con el registro, documental, fotográfico y/o audiovisual que evidencie la debida ejecución del mismo.
NOTA: A la terminación del convenio se deberá presentar un informe consolidado en el que conste detalladamente la inversión de los recursos que le fueron desembolsados por el Ministerio, adjuntando entre otros documentos a Balance financiero del proyecto, b. Certificado suscrito por el Representante Legal de La Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, donde conste la ejecución de los recursos entregados por el Ministerio en virtud del presente convenio c Certificación de la cuenta bancaria del proyecto, en la cual se demuestre saldos, rendimientos financieros y saldos no ejecutados de los recursos del presente convenio. d. Registro Fotográfico, 21.
Apoyar continuamente a la supervisión del convenio en cuanto a los requerimientos que este realice, 22. Suscribir el Acta de Liquidación del convenio B. ESPECIFICAS A CARGO DE FUNDESUMA: 1.- Asistir y participar en las reuniones inherentes al convenio para las cuales sea requerido o citado. 2- Apoyar y disponer de todas las acciones necesarias para el cabal desarrollo y ejecución del proyecto objeto del presente convenio. 3-Coadyuvar, junto con el Ministerio, en el apoyo técnico. administrativo y financiero con el fin de propiciar mecanismos idóneos para la adecuada ejecución del proyecto objeto del presente convenio 4.
Establecer mecanismos para orientar a la organización local con el fin de facilitar las actividades técnicas y financieras propias del proyecto objeto del presente convenio. 5. Participar en el Comité Administrativo del presente convenio. 6- Realizar, a través del representante legal y a favor de la organización local, el endoso de los recursos a que hubiere lugar para la idónea ejecución de las diferentes actividades planteadas en el proyecto. 7- Otorgar visto bueno a los informes presentados por parte de la organización local, con la que se suscribe el presente convenio, y 8.- Las demás necesarias para la adecuada ejecución del presente convenio (…) D. OBLIGACIONES A CARGO DEL MINISTERIO. 1.
Desembolsar los recursos que por medio de este Convenio se destinan al desarrollo de su objeto, previo cumplimiento de los requisitos legales. 2. Realizar la consulta correspondiente ante la DIAN de la lista de beneficiarios del proyecto. 3. Realizar las visitas que sean requeridas para el adecuado seguimiento técnico y financiero de la ejecución del convenio. 4.
Proyectar el Acta de liquidación del convenio para la firma de las partes. 5. Designar los Supervisores del Convenio quienes realizarán el seguimiento del mismo, 6. Participar en el Comité Administrativo. (…) CLÁUSULA QUINTA. - DESEMBOLSOS: Teniendo en cuenta que la disponibilidad presupuestal del Convenio a celebrar, se soportará a través del Convenio de Asociación No. 20151106, para la realización del objeto del presente Convenio EL MINISTERIO desembolsará a LA ASOCIACIÓN la suma CUATROCIENTOS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA MIL QUINIENTOS OCHENTA PESOS MCTE.
($400.980.580), de la siguiente manera: Recursos vigencia 2015 del Convenio de Asociación 20151106: A) Un primer desembolso, por la suma de CIENTO OCHENTA MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MIL DOSCIENTOS SESENTA Y UN PESOS MCTE. ($180.441.261) M/L., previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, y verificación de lo siguiente: 1.
Acta de aprobación del Plan Operativo del presente convenio derivado. 2. Copia del pronunciamiento de la DIAN en donde conste la verificación de los beneficiarios que hacen parte del proyecto. 3. Verificación de Antecedentes Fiscales, Disciplinarios y Judiciales, de los beneficiarios que hacen parte del proyecto. 4. Soportes que demuestren la titularidad, posesión o tenencia de buena fe, de los predios en donde se va a ejecutar el presente convenio derivado, si a ello hubiere lugar según cada caso. 5.
Constancia de trámite 19 de solicitud de las licencias, permisos y autorizaciones necesarias para la ejecución del proyecto, ante las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar. 6. Certificación emitida por el Comité de Supervisión a través de la cual se acredite el cumplimiento de los requisitos de pago y de la adecuada ejecución del convenio, de acuerdo al formato establecido en el Sistema Integrado de Gestión de Calidad.
Recursos vigencia 2016 del Convenio de Asociación 20151106: B) Un segundo desembolso por la suma de DOSCIENTOS VEINTE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE PESOS MCTE. ($220.539.319) M/L., una vez se presente el informe de avance que demuestre la ejecución del 100% del primer desembolso cuyos recursos corresponden a la vigencia 2015, y este cuente con el aval requerido según las condiciones del Convenio.
C) Un tercer y último desembolso por la suma de VEINTE MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL VEINTINUEVE PESOS MCTE. ($20.049.029), una vez se presente un informe consolidado que demuestre la ejecución de la totalidad de las actividades del convenio y este cuente con el aval requerido según las condiciones del Convenio.
PARÁGRAFO PRIMERO: El desembolso antes señalado se realizará con sujeción al PAC de la gestión general del MINISTERIO, de tal manera que EL MINISTERIO no asume responsabilidad alguna por la demora que pueda presentarse en dichos pagos.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Para cada uno de los pagos el Supervisor deberá acreditar el cumplimiento de los requisitos de pago y de la adecuada ejecución del convenio, certificación que deberá ser expedida en un plazo no mayor a 10 días hábiles, luego del recibo formal del informe remitido por LA ASOCIACIÓN, siempre y cuando no se requiera el desplazamiento o ajuste, aclaración o complemento del informe entregado.
PARÁGRAFO TERCERO: En todo caso, para efectuar los pagos además de la condición anterior debe contarse con la certificación de cumplimiento de las obligaciones concernientes al Sistema de Seguridad Social Integral y aportes parafiscales, expedida por el revisor fiscal, o en su defecto por el representante legal de la entidad. De no presentar el documento anteriormente señalado LA ASOCIACIÓN deberá presentar las planillas de autoliquidación del pago más reciente, de los aportes a seguridad social y parafiscal.
PARÁGRAFO CUARTO: Los desembolsos en cabeza del MINISTERIO serán efectuados por la Dirección de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la CUENTA AHORROS número 340011444 del Banco COOPERATIVA FINANCIERA CONFIAR, designada por LA ASOCIACIÓN para tal efecto, previo cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y de la solicitud de pago tramitada ante EL MINISTERIO.
PARÁGRAFO QUINTO: ENDOSO: Para cada uno de los desembolsos se deberá anexar la carta de autorización de endoso emitida por FUNDESUMA, en donde se exprese que con cargo a los recursos del Convenio de Asociación No. 20151106 se faculta al MINISTERIO a generar el desembolso en la cuenta bancaria referida en el parágrafo cuarto de la presente cláusula.
PARÁGRAFO SEXTO. - LA ASOCIACIÓN se compromete a realizar la entrega de su aporte adicional en especie, de conformidad con lo establecido en el proyecto, el cual asciende a la suma de VEINTISIETE MILLONES DE PESOS MCTE, ($27.000.000) M/L, tal y como consta en certificación de fecha 20 de junio de 2016, la cual hace parte integral del presente convenio.
PARÁGRAFO SÉPTIMO: Una vez realizada por parte del MINISTERIO la verificación del listado de beneficiarios del proyecto ante la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–, en los casos en donde uno o varios beneficiarios resulten excluidos, podrán ser reemplazados en una sola oportunidad, sin que se afecte el valor del convenio.
En situaciones en donde alguno(s) de los beneficiarios del proyecto presente casos de desplazamiento, muerte o renuncia justificada, este(os) podrá(n) ser reemplazado(s), previa aprobación por parte del 20 comité administrativo y notificación al comité de supervisión quienes deberán verificar que los nuevos beneficiarios cumplan con el lleno de los requisitos establecidos para tal fin.
Con base en la información expuesta, la Sala advierte que el esquema obligacional previsto en el convenio de asociación D20160618 estableció que los desembolsos a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no operaban de manera automática, sino que se encontraban sujetos al cumplimiento previo de requisitos y condiciones expresamente definidos en la cláusula quinta denominada desembolsos.
En efecto, mientras el primer desembolso estaba condicionado al perfeccionamiento del convenio y a la verificación inicial de aspectos técnicos, jurídicos y administrativos del proyecto, los desembolsos posteriores se encontraban sometidos a verdaderas condiciones suspensivas, en la medida en que su exigibilidad dependía de la ocurrencia de hechos futuros e inciertos.
Así, el segundo desembolso solo podía hacerse efectivo una vez se acreditará, mediante informe de avance avalado conforme a las condiciones del convenio, la ejecución del ciento por ciento (100%) de los recursos correspondientes al primer desembolso de la vigencia 2015; y, a su vez, el tercer y último desembolso quedaba supeditado a la presentación de un informe consolidado que demostrará la ejecución total de las actividades del convenio, igualmente avalado por las instancias previstas.
En consecuencia, la adquisición del derecho de la Asociación Centro de Gestión San Rafael a recibir los desembolsos segundo y tercero no surgía por la sola suscripción del convenio, sino únicamente con el cumplimiento integral y verificable de las condiciones técnicas, financieras y administrativas pactadas, en los términos de los artículos 15306 y 15367 del Código Civil, que regulan las obligaciones sometidas a condición suspensiva.
De este modo, en cuanto al cumplimiento de las obligaciones por parte de la asociación, así como las condiciones suspensivas a las se encontraba sometida la realización de los desembolsos a cargo del Ministerio, obra dentro del expediente de primera instancia las siguientes pruebas: - El mentado convenio fue prorrogado en dos ocasiones hasta el 27 de mayo 2017 y hasta el 31 de octubre de 2017. - El 2 de agosto de 2016, se adelantó la reunión del Comité Administrativo del Convenio 20160618, en el que se revisó el plan operativo, para concluir cada una 6 ARTÍCULO 1530. <DEFINICIÓN DE OBLIGACIONES CONDICIONALES>.
Es obligación condicional la que depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no. 7 ARTÍCULO 1536. <CONDICIÓN SUSPENSIVA Y RESOLUTORIA>. La condición se llama suspensiva si, mientras no se cumple, suspende la adquisición de un derecho; y resolutoria, cuando por su cumplimiento se extingue un derecho. 21 de las actividades descritas, sin observaciones por lo que se aprobó el mencionado plan. - Aparece informe administrativo, técnico y financiero del convenio D20160618, así como actas de las 39 visitas técnicas realizadas en el municipio de Apía por parte de la Asociación Centro Gestión Alto San Rafael, en las que se evidencian las capacitaciones con los soportes de asistencia a cada una de las misma y los talleres adelantados en virtud del convenio (folios 288 carpeta 1 a 209 carpeta 2). - Se anexa formato de avance del 16 de noviembre de 2016, en el cual se deja consignado: 22 - En otra descripción del avance del proyecto con fecha del 30 de diciembre de 2016 (fls. 92-99, carpeta 5), se relacionan las siguientes conclusiones y recomendaciones: 23 - En esa misma fecha, la supervisora del contrato envió al coordinador del grupo de contratación la documentación principal del convenio con las cédula y predios de los beneficiarios, para su verificación (fl. 1 carpeta 3 a fl. 291. carpeta 4). - El 4 de abril de 2017, se remite por la Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael, los informes bimensuales del convenio 20160618, los cuales quedan radicados bajo el No. 20173130090682, que contiene una parte técnica y otra financiera: 24 - El 15 de mayo de 2017 se suscribió informe de avance del convenio, en el que se dispuso: 25 - El 30 de mayo de 2017, se adelantó una reunión del comité supervisor del convenio, con la comparecencia de las supervisoras de la oficina asesora de planeación y prospectiva, financiera y de cadenas agrícolas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en las que se consignan que el avance es menor que el de cooperante debido a que la visita realizada fue posterior, por lo cual se debe verificar la información, por lo que se solicita una nueva prórroga del convenio hasta el 31 de octubre de 2017 (fls. 103 a 109, carpeta 5).
En la misma fecha se reunió el comité administrativo del convenio, en el que se aprueba la aludida prórroga. - EL 23 de junio de 2017, se remitieron los documentos de los ejercicios de verificación de campo de los convenios dentro de los cuales se encontraba el 2016-0618 (fls. 129-134, carpeta 5), del cual se resalta: - El 19 de noviembre de 2018, se remitió con memorando 20181600100253 por parte de la supervisora del convenio, en la que se relacionan documentos referentes con un posible incumplimiento, en el cual se destaca entre ellos el informe de la oficina de asesora jurídica (fls. 221 a 316 carpeta 5): 26 27 (…) 28 29 30 31 (…) 32 (…) Por último, visible en el documento 53 del expediente digital de primera instancia, se encuentran una serie de facturas de venta, RUT, contratos de suministros, entre otros, respecto de los cuales se resalta el archivo denominado «%618 33 Ejecución Presupuestal», la realización del informe, con descripción de los ítems, valores invertidos desde agosto de 2016 a diciembre de 2017.
Del examen integral de los medios probatorios allegados al expediente no se advierte la configuración de un incumplimiento contractual atribuible a la Asociación Centro de Gestión Alto San Rafael en relación con las obligaciones asumidas en el convenio de asociación D20160618. Por el contrario, los documentos referidos dan cuenta de que las actividades previstas en el Plan Operativo Anual fueron ejecutadas en su totalidad, con un nivel de cumplimiento técnico 100%, circunstancia que fue reconocida incluso por la propia entidad contratante a través de informes de avance, actas de comité, visitas de campo y registros fotográficos, los cuales evidencian la materialización del objeto contractual y la consecución de los fines públicos perseguidos con el convenio.
A juicio de la Sala, las observaciones formuladas por la supervisión financiera, no demuestran la inejecución de las obligaciones a cargo de la asociación, sino que se circunscriben a diferencias, inconsistencias y ajustes en los soportes financieros presentados, las cuales estuvieron directamente relacionados con la forma, oportunidad y trazabilidad de algunos documentos contables, mas no con la inexistencia de la inversión de los recursos ni con la ausencia de ejecución de las actividades financiadas.
Tales reparos se originaron, además, en un contexto marcado por la sucesiva intervención de distintos supervisores, cada uno con criterios y requerimientos particulares, lo que generó incertidumbre respecto de los formatos, soportes y metodologías exigidas para la validación financiera del convenio. Esta Corporación resalta que tales inconsistencias no fueron iguales ni permanentes, sino que variaron a lo largo del tiempo conforme cambiaron los responsables de la supervisión, quienes formularon requerimientos sucesivos respecto de información que previamente había sido remitida o incluso aceptada sin observaciones.
Esta dinámica de revisión impidió para la demandada consolidar un criterio claro y estable sobre los soportes exigibles, circunstancia que no puede trasladarse en detrimento de la asociación como si se tratara de un incumplimiento sustancial de sus obligaciones contractuales. En igual sentido, las pruebas referidas permiten concluir que las diferencias halladas en los informes financieros fueron objeto de subsanación progresiva por parte de la asociación demandada, la cual atendió los requerimientos formulados, aportó la documentación solicitada y explicó las particularidades de los registros contables, especialmente aquellas relacionadas con anticipos, pagos efectuados con recursos propios y desfases temporales derivados del retraso en los desembolsos oficiales.
En este sentido, no se acreditó que tales situaciones hubieran impedido el desarrollo del proyecto, ni que ocasionara un perjuicio efectivo a la administración o a los beneficiarios del convenio. Para la Sala resulta particularmente relevante que, pese a las discusiones surgidas en torno a la validación financiera, la ejecución técnica del convenio se 34 llevó a cabo incluso antes de la realización del primer desembolso y continuó su desarrollo con recursos propios y aportes de terceros, lo que desvirtúa la tesis de un manejo inadecuado o inexistente de los recursos.
La realización de las actividades en campo, la implementación de los núcleos productivos, la capacitación de los beneficiarios y la permanencia de los resultados del proyecto en el tiempo constituyen prueba de que los recursos fueron efectivamente destinados a la finalidad pactada. En este punto conviene precisar que, si bien los desembolsos pactados en la cláusula quinta del convenio se encontraban supeditados al cumplimiento de determinadas condiciones y debían gestionarse dentro del plazo de ejecución contractual, las circunstancias que incidieron en su no materialización no pueden ser entendidas como un incumplimiento imputable a la asociación. En efecto, los requisitos exigidos para habilitar los desembolsos posteriores estuvieron sometidos a un proceso dinámico de revisión, observación y ajuste, que se desarrolló a través de múltiples requerimientos, intercambios de comunicaciones y reuniones de comité, en las cuales las partes acordaron expresamente plazos concretos para la subsanación y entrega de la información solicitada.
Los lapsos en los que se presentaron los soportes financieros no pueden calificarse como extemporáneos, en tanto obedecieron a fechas concertadas de común acuerdo entre la administración y los cooperantes, muchas de las cuales incluso se fijaron con anterioridad al vencimiento efectivo del plazo de ejecución del convenio. El memorando 20181600100253 del 19 de noviembre de 2018 evidencia que la asociación atendió los requerimientos formulados, presentó la información dentro de los términos acordados en los escenarios de seguimiento y actuó bajo la expectativa legítima de que tales entregas serían valoradas conforme a los compromisos asumidos por las partes en dichos espacios de coordinación y supervisión. Así las cosas, las dificultades surgidas en torno a la oportunidad y suficiencia de los soportes no derivan de una inobservancia de las obligaciones contractuales, sino de un proceso de verificación prolongado, condicionado por la multiplicidad de requerimientos y por la necesidad de armonizar criterios entre los distintos supervisores que intervinieron durante la ejecución del convenio.
Bajo estas circunstancias, no es dable predicar la existencia de incumplimiento ni de mora en la presentación de la información, cuando los documentos fueron entregados dentro de los plazos acordados y en un marco de colaboración institucional orientado, precisamente, a permitir la validación de los desembolsos y la culminación ordenada del convenio.
En ese contexto, las inconsistencias advertidas no pueden ser calificadas como un incumplimiento contractual en sentido jurídico, en tanto no se demostró una conducta omisiva, dolosa o gravemente negligente por parte de la asociación demandada que hubiera frustrado el objeto del convenio o desconocido de manera sustancial las obligaciones asumidas.
En cambio, lo que emerge del expediente es una controversia de carácter administrativo y contable, susceptible 35 de resolverse mediante la liquidación del convenio y la depuración final de los soportes financieros, más no a través de la declaratoria de incumplimiento y la imposición de consecuencias sancionatorias. Ciertamente, la liquidación del contrato corresponde a una etapa posterior a su terminación cuya finalidad es la de establecer el resultado final de la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes y determinar el estado económico final de la relación negocial, definiendo en últimas, quién le debe a quién y cuánto.
Es en ese momento cuando las partes se ponen de acuerdo respecto de sus mutuas reclamaciones derivadas de la ejecución contractual y es en la liquidación en la que deben incluirse los arreglos, transacciones y conciliaciones a los que lleguen. Por ello, constituye un negocio jurídico que debe ser suscrito en principio de común acuerdo por ellas, a través de sus representantes legales y solo a falta de tal acuerdo, deberá proceder la entidad a liquidarlo en forma unilateral a través de un acto administrativo y si esta no la hace, puede acudirse ante el juez, quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado, de manera uniforme y reiterada8, que la liquidación de los contratos estatales se define como aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato, mediante la cual se busca determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes, para, de esta forma, realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose quién le debe a quién y cuánto, es decir, que con dicha actuación se finiquita y se obtiene el paz y salvo de la relación negocial.
La liquidación judicial es así el balance o corte de cuentas económico que realiza el juez sobre un determinado contrato estatal dentro de un proceso judicial y, que sólo resulta procedente en tanto no se haya realizado la liquidación bilateral, ni unilateral del respectivo contrato estatal celebrado9. En consonancia con lo anterior, esta Sala de decisión considera que el escenario idóneo para valorar de manera integral las diferencias surgidas durante la ejecución del convenio no era la declaratoria judicial de incumplimiento, sino la etapa de liquidación contractual.
Ello es así porque, como lo destacó la jueza de primera instancia, las labores efectivamente ejecutadas por los cooperantes no solo permitieron la realización total del objeto del convenio, sino que incluso superaron el valor del primer desembolso efectuado por la entidad estatal, circunstancia que desvirtúa el argumento de una indebida o inexistente inversión de los recursos públicos.
Tal situación debía ser reconocida y ponderada en la 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 04 de junio de 2008, expediente 16293; sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 1731; Subsección C, sentencia del 18 de mayo de 2017, expediente 57864; Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2019, expediente 29054; y Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 61.614. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59727. 36 liquidación, en la que corresponde efectuar el balance definitivo de las prestaciones ejecutadas y de los aportes realizados por cada una de las partes.
En efecto, es en la liquidación donde se determina de manera concluyente el resultado económico de la relación contractual, pues es allí es donde se confrontan los recursos girados, los aportes propios, las obligaciones ejecutadas y los eventuales saldos pendientes, con el fin de establecer quién le debe a quién y en qué cuantía. En consecuencia, pretender anticipar ese análisis en sede judicial, sin que previamente se hubiera agotado la liquidación bilateral o unilateral del convenio, implica desnaturalizar la función propia de dicho procedimiento y trasladar al juez una discusión que, por su esencia, corresponde inicialmente al trámite administrativa, máxime cuando no se acreditó un incumplimiento que hubiera frustrado el objeto contractual.
De este modo, la controversia suscitada en torno a los soportes financieros, los ajustes contables y las diferencias en los criterios de revisión no constituía una causal autónoma para declarar el incumplimiento, sino un asunto propio del cierre del negocio jurídico. Tal como lo ha sostenido de manera reiterada el Consejo de Estado, la liquidación resulta obligatoria en aquellos contratos cuya ejecución se prolonga en el tiempo o cuya naturaleza y objeto así lo exigen, precisamente para resolver discrepancias surgidas durante la ejecución y finiquitar la relación negocial mediante un corte definitivo de cuentas.
En tanto, correspondía a las partes adelantar la liquidación del convenio dentro de los términos legales, a fin de definir el balance final de la ejecución contractual y determinar, de ser el caso, los ajustes económicos a que hubiera lugar. Solo ante la imposibilidad de lograr dicha liquidación en sede administrativa resultaba procedente acudir al juez para que realizara la liquidación judicial del contrato y que no para declarar un incumplimiento que, a la luz del acervo probatorio, no se configuró. Por lo tanto, la pretensión de la entidad pública demandante de obtener, en esta instancia, un pronunciamiento sancionatorio desconoce la finalidad y el alcance de la liquidación contractual como mecanismo idóneo para resolver este tipo de controversias.
En este punto, resulta oportuno precisar por la Sala que la ausencia de una declaratoria de incumplimiento no obedece a que se considere irrelevante el cumplimiento de las obligaciones financieras frente a las técnicas, ni mucho menos a que es suficiente la ejecución material del objeto contractual para tener por satisfechas las cargas asumidas por el cooperante, lo que se evidencia en el presente caso es que no se acreditó un incumplimiento financiero en sentido estricto, sino la existencia de diferencias contables, ajustes en los soportes y discrepancias en los criterios de revisión adoptados por la entidad demandante, las cuales generaron incertidumbre sobre la validación de la información, pero no permitieron concluir que los recursos no hubieran sido ejecutados conforme a su finalidad. 37 Así, la discusión no gira en torno a la omisión del componente financiero, sino a la forma en que este fue documentado y verificado, circunstancia que, conforme al acervo probatorio, debía resolverse en sede administrativa a través de la liquidación del convenio y no mediante la calificación de tales diferencias como un incumplimiento contractual, como de manera acertada lo consideró la a quo.
En suma, la incertidumbre generada por las diferencias de criterio en la revisión financiera, las inconsistencias formales observadas y la multiplicidad de requerimientos efectuados por distintos supervisores no constituyen, por sí solas, prueba suficiente de un incumplimiento imputable a la asociación. Tales circunstancias reflejan dificultades en el proceso de validación y control, pero no desvirtúan la ejecución efectiva del convenio ni el cumplimiento material de las obligaciones contractuales, razón por la cual no resulta procedente equipararlas a un incumplimiento contractual en los términos exigidos por la normativa y la jurisprudencia aplicable. 7.4.
Conclusión: Con fundamento en lo expuesto, y atendiendo al análisis probatorio realizado, la Sala encuentra que la decisión de primera instancia debe ser confirmada, en la medida en que no se acreditó un incumplimiento contractual imputable a la asociación demandada. Contrario a ello, se demostró la ejecución integral del objeto del convenio y se constató que las divergencias surgidas correspondieron a diferencias de carácter contable y administrativo en la validación de los soportes financieros, las cuales no desvirtúan el cumplimiento de las obligaciones asumidas.
En ese orden, al no evidenciarse una conducta que hubiera frustrado el fin contractual, resulta procedente confirmar el fallo recurrido. 8. Costas en segunda instancia. No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013- 00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación 38 a su artículo 365», ha proferido sin número de sentencias10 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación. Pues bien, teniendo en cuenta que la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el numeral octavo del artículo 365, entre otras que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, así como tampoco se observa ningún tipo de conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son trasunto de los que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, donde la regla general ha sido la no condena por tal concepto.
En consecuencia, al no existir fundamento para su imposición la Sala concluye que no es procedente la condena en costas. Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1. Confirmar íntegramente la sentencia apelada. 2. Sin costas en esta instancia. 3. Se reconoce personería para actuar a la sociedad Blanco & Degiovanni Abogados y Consultores S.A.S, representada legalmente por el abogado Gilberto Augusto Blanco Zuñiga, identificado con la cédula de ciudadanía No. 7.144.767 expedida en Santa Marta - Magdalena y portador de la Tarjeta Profesional No. 113.284 del C.S. de la J, como entidad apoderada del Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en los términos y para los fines del poder especial otorgado. 4.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.
Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 39 LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la sentencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»