1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda De Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dieciséis (16) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Acción Cumplimiento de normas con fuerza de ley Radicación 17 001 23 33 000 2026 00025 00 Demandante Tejares Terracota de Colombia Demandado Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – y Concesión Pacífico Tres.
Sentencia No. 043 Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1. Pretensiones Las pretensiones del escrito de cumplimiento es la siguiente: “PRIMERA: Que se dé cumplimiento a la Ley 1682 de 2013 y en especial al Parágrafo 4º del artículo 9º del Decreto Nro. 2976 de 2010 que reglamentó a la Ley 1228 de 2008, el cual ordena expresamente que: “(…) Con el objeto de garantizar la primacía del interés general representado en el servicio público de transporte y la equidad de los usuarios de la vía, en caso que se construyan variantes o vías no urbanas, la entidad que administra la vía deberá respetar el acceso existente a los predios públicos o privados, colindantes a la variante o vía no urbana.
En este sentido, dichos accesos se deberán restituir en iguales o mejores condiciones a las existentes, por parte de la entidad que administra la vía, sin que ello obligue a construir el cruce directo de la variante o vía no urbana cuando esta sea en doble calzada, para lo cual los usuarios deberán realizar los giros y cruces en las intersecciones y retornos diseñados (…)” (Negrilla y subrayado fuera del texto).
En consecuencia, 2 SEGUNDA: Que se respete el acceso vehicular directo desde la Ruta Nacional 5005 Tres Puertas - Puente de la Libertad en el sentido Manizales – Medellín al predio identificado con Folio de Matrícula Inmobiliaria 100-219504, propiedad de TEJARES TERRACOTA DE COLOMBIA S.A. TERCERA: Que se autorice el paso desde la Ruta Nacional 5005 Tres Puertas - Puente de la Libertad hacia el predio con Folio de Matrícula Inmobiliaria 100- 219504 por la abscisa K0+330 CI de la calzada izquierda de la Ruta Nacional 5005 Tres Puertas - Puente de la Libertad a través del acceso cuya construcción inició la Concesión Pacífico Tres S.A.S. y que a la fecha se encuentra inconcluso. 2.
Hechos Los hechos de la demanda de cumplimiento se resumen en los siguientes: - Mediante la Resolución 713 del 26 de mayo de 2014, el Ministerio de Transporte y la ANI declararon de utilidad pública e interés social el proyecto vial, incluyendo varios predios propiedad de Tejares Terracota de Colombia S.A. identificados con las fichas prediales CP3-UF3.2-DC-049, CP3-UF3.2-DC-050 y CP3- UF3.2-DC-051; uno de estos predios, con la ficha predial CP3-UF3.2-DC-049 y folio de matrícula inmobiliaria 100-219504 de la Oficina de instrumentos Públicos de Manizales, ubicado en jurisdicción del municipio de Manizales, Departamento de Caldas, en el Sector Tres Puertas, Vereda La Finaria, franja del predio de Tejares Terracota. - En el marco del Contrato APP No. 005 de 2014, la ANI delegó en la Concesión Pacífico Tres la gestión predial y la ejecución de las obras del proyecto, incluidas las actuaciones necesarias para la adquisición de terrenos. - Antes de las intervenciones del proyecto, el predio de Tejares Terracota CP3- UF3.2-DC-049 tenía acceso garantizado y funcional desde la vía nacional, situación reconocida incluso en decisiones judiciales posteriores. - Entre 2016 y 2020, Tejares Terracota y la Concesión Pacífico Tres sostuvieron múltiples reuniones y comunicaciones para acordar la restitución y construcción de nuevos accesos a los predios afectados. - El 4 de febrero de 2019, Tejares Terracota otorgó permiso de intervención voluntaria sobre el predio, bajo la premisa de que la concesión restituiría todos los accesos, 3 incluido el acceso por la vía nacional; sin embargo, dicho documento no fue suscrito por ambas partes. - En 2019, Tejares Terracota contrató a Movinco S.A.S. para el diseño de una vía de servicio paralela a la doble calzada, la cual permitiría restituir los accesos; diseños que fueron aprobados por las partes y se autorizó el inicio de las obras en 2020. - Las obras de restitución de accesos iniciaron el 16 de marzo de 2020.
No obstante, el acceso correspondiente al predio 049 quedó inconcluso, pues las obras se suspendieron definitivamente en mayo de 2021. - Mediante la Resolución ANI 20226060020265 del 12 de diciembre de 2022, se ordenó iniciar el trámite de expropiación judicial de una franja de 0,1910 hectáreas del predio. El recurso de reposición interpuesto por Tejares Terracota fue negado por la Resolución 20236060004755 del 24 de abril de 2023. - El Juzgado 42 Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2023, ordenó la expropiación de la franja, reconociendo expresamente que esta contaba con acceso garantizado por la vía nacional Manizales–Medellín. - El 3 de mayo de 2024, Tejares Terracota entregó la franja expropiada a la Concesión Pacífico Tres, y con ello se produjo el cerramiento definitivo del acceso que siempre había tenido el predio 049, el cual hasta la fecha no ha sido restituido. - Que en la misma zona del proyecto, otros predios intervenidos por la concesión sí conservaron accesos directos a la vía nacional. - Afirma que, para que Tejares Terracota pueda disponer del predio 049, darle un uso independiente al de la operación de la empresa, desarrollarlo o venderlo parcial o totalmente, como puede y tiene derecho a hacerlo la sociedad, resulta imprescindible que se respete el acceso que siempre ha tenido en el sentido Manizales – Medellín, obligación que correspondía a la Concesión Pacífico 3 y que no cumplió según lo ordena el Parágrafo 4º del artículo 9º del Decreto Nro. 2976 de 2010 que reglamentó a la Ley 1228 de 2008 3.
Contestación Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – (Doc. 12 del Exp. Dig) 4 La demanda ANI contestó la demanda aduciendo la improcedencia de la acción porque la norma que se pretende cumplir no contiene a su juicio, ninguna obligación puntual que deba cumplir una entidad pública en específico; que no tiene un mandato imperativo e inobjetable; ni una consecuencia jurídica de ello.
Relata que la norma invocada resulta aplicable a casos urbanísticos, industriales, comerciales, logísticos, de zona franca o puertos que se desarrollen colindante a una vía o variante a cargo de la Nación; y que pese a la existencia de una orden de cómo se deben dejar o realizar los accesos a los predios públicos o privados que colinden a la variante o vía no urbana en casos de desarrollos urbanísticos, industriales, comerciales, logísticos, de zona franca o puertos; y que no es un mandato inobjetable, ya que no establece con claridad como se debe realizar dicha actuación o bajo que parámetros se deben considerar que existe un acceso igual o mejor que la condición existente.
Que la norma transcrita no manifiesta en que autoridad pública o particular está radicada dicha obligación por lo que debe declararse la improcedencia de la acción; y expone que, el bien inmueble de los demandantes si cuenta con acceso que lo conecte con la vía nacional, tanto es así que la concesionaria indicó que cuenta con diversos accesos a la vía pública, lo cual le permite continuar con su actividad económica, y la Concesión Pacifico Tres S.A.S. ha dado cumplimiento a la norma invocada por la demandante en el sentido de que le ha respetado los accesos para que la sociedad Tejarres Terracota ingrese a su propiedad; y aduce una indebida interpretación normativa. 4.
Concepto del Ministerio Público (Doc. 12 Exp. Dig) El Agente del Ministerio Público rindió su concepto, haciendo un resumen de la demanda, su contestación; un estudio normativo de la acción de cumplimiento, y sus requisitos de procedencia. 5 Se pronuncia sobre el requisito de la renuencia, y considera “que respecto al acto administrativo cuyo cumplimiento se depreca en este medio de control -parágrafo 4º del artículo 9 del decreto nacional 2976 de 2010-, no se probó la renuencia de las entidades accionadas frente al cumplimiento del deber normativo, bien sea por acción u omisión, como tampoco se acreditó la ejecución de actos o hechos que permitan deducir el inminente incumplimiento del acto administrativo, conforme al artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Por el contrario, se demostró en el proceso que las entidades accionadas han garantizado los correspondientes accesos a los predios de propiedad de la sociedad accionante Tejares Terracota de Colombia S.A.”. Concluye el Ministerio Público que, en este caso no se reúnen los presupuestos para la procedencia de la acción de cumplimiento y, en consecuencia, no está llamada a prosperar la pretensión de cumplimiento del parágrafo 4º del artículo 9 del decreto nacional 2976 de 2010, al advertirse que no se probó la renuencia de las entidades accionadas frente al cumplimiento del deber normativo, como tampoco es posible deducir el inminente incumplimiento del citado acto administrativo, conclusión que se ajusta a las reglas definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la naturaleza y finalidad de este mecanismo constitucional. 5.
Pronunciamiento del accionante frente a la contestación de la demanda. (Doc. 23 Exp. Dig) El accionante se pronunció frente a la contestación de la demanda y frente al concepto del Ministerio Público, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, exponiendo que en este caso si se cumplió con el requisito de constitución en renuencia, y que las normas de las cuales se solicita su cumplimiento si contienen mandatos imperativos e inobjetables. 6 II.
Consideraciones Con el fin de determinar si procede el presente medio de control de cara a las pretensiones del accionante, es preciso recordar la naturaleza y objeto de la acción de cumplimiento. El artículo 87 de la Constitución Política señala: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido” Esta disposición es objeto de desarrollo por la ley 393 de 1997: “Artículo 1º.- Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
Artículo 2º.- Principios. Presentada la demanda, el trámite de la Acción de Cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad. (…) Artículo 8º.- Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.” 7 A su turno, el artículo 146 de la ley 1437 de 2011, señala: “Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos: Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos” Así pues, la acción de cumplimiento es una acción constitucional, de carácter preferente, sumaria y principal, concebida para hacer efectivo el deber de las autoridades de cumplir con las normas (ley y actos administrativos) que rigen las actuaciones del Estado.
El Consejo de Estado ha precisado al respecto1: “Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas4.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el incumplimiento de los deberes consagrados, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (Subraya fuera del texto). 1 Sección Quinta.
Sentencia de 27 de octubre de 2017. C.P. Dra. Rocío Araujo Oñate.Rad. 25000-23-41-000- 2016-01119-01(ACU). 8 Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 2.
Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. 4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. 5.
Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que, de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Ahora, en relación con la improcedibilidad de la acción de cumplimiento, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 dispone: “Artículo 9.- Improcedibilidad.
La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
Parágrafo.- La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. (Subraya la Sala). Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha precisado que, el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, procede 9 contra toda omisión de la autoridad que permita el incumplimiento de éstas en el siguiente sentido: “(…) 2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 22. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 24.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela. 25.
A pesar de lo anterior, debe precisarse que es lo cierto que dicho precepto omitió mencionar desde cuándo se hace exigible dicha obligación y no puede este juez constitucional desconocer que la acción de cumplimiento tiene por objeto el acatamiento de mandatos claros, expresos y exigibles y esta última condición impone, entre otras, que la norma que contenga el mandato que se reclama establezca desde cuándo resulta reclamable, lo que no ocurre en este asunto. 26.
Sumado a lo dicho, la Sala encuentra que el mandato también está sometido a condiciones que no han sido cumplidas, lo cual impide que se puede ordenar su acatamiento. (…)” (Subraya la Sala y Negrillas del texto) 10 De la sentencia en cita, queda claro que, los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento son la constitución en renuencia, que la norma que se invoca como incumplida, contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública, y que se establezca que existe desatención de la norma; también que se pruebe que antes de presentar la demanda, se exigió el cumplimiento del deber legal; y que, el afectado, no haya podido ejercer o no cuente con otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo. 1.
De los requisitos de procedencia en el sub-examen. Para determinar lo correspondiente en el asunto debatido, se hace necesario estudiar los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, regulada por la Ley 393 de 1997, los que pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 2.
Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. 4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. 5.
Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que, de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así, para que la acción de cumplimiento tenga vocación de prosperidad es necesario que concurra en el caso concreto la totalidad de los elementos que acaban de ser 11 descritos, de manera que la ausencia de uno o varios de ellos impide una sentencia de fondo favorable a las pretensiones de la demanda.
Sea lo primero precisar que, en relación con el requisito de constitución en renuencia previsto en el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1992, contempla que, el accionante, previo a la presentación de la demanda, debe reclamar ante la autoridad el cumplimiento del deber legal o acto administrativo; y a su vez, que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento, o no haya contestado dentro de los 10 días.
Frente a dicho requisito, el Consejo de Estado2 se ha pronunciado en el siguiente sentido: “(…) el requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de 10 días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”. (subraya la Sala). De lo expuesto queda claro que, la imposición de solicitar a las autoridades demandadas el cumplimiento de un deber legal o acto administrativo, con el propósito de agotar el requisito de constitución en renuencia exigido; no obstante, ello no implica que se deba realizar por su parte mayores planteamientos jurídicos, más allá de exponer los hechos y precisar cuál es la norma de la cual se solicita su cumplimiento, como se encuentra acreditado en este asunto con los anexos aportados con la demanda y con la contestación de la misma.
Tampoco se entiende de la norma en mención que, en los casos que se responda de fondo a la petición, resulte improcedente la solicitud de cumplimiento mediante dicha acción; sino que el requisito es que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro del término indicado. 12 De conformidad con lo expuesto, para esta Sala de Decisión no se encuentra acreditada la improcedencia de la acción, por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, toda vez que, con la orden de corrección de la demanda, la parte accionante aportó una petición de fecha 20 de mayo de 2025, dirigida a la ANI y a la Concesión Pacífico Tres S.A.S. en la que solicita la restitución del acceso por la ruta nacional 5005 Tres Puertas – Puente la Libertad; y específicamente solicita el cumplimiento de la Ley 388 de 1997, Ley 1682 de 2013 y parágrafo 4° del artículo 9 del Decreto 2976 de 2010.
Petición que contiene hechos, fundamentos de derechos y cita los derechos que considera vulnerados con la restricción del acceso. Igualmente adjunta la copia del oficio de 29 de mayo de 2005, con la respuesta enviada por el gerente de la Concesión Pacífico Tres S.A.S. y de la ANI, por lo que se entiende agotado el requisito de procedibilidad relacionado con la constitución en renuencia. 2.
De las normas de las cuales se reputa su incumplimiento. Se centra la presente discusión en el incumplimiento de los siguientes artículos: Artículos 3 y 8 de la Ley 1682 de 2013, por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias: “Artículo 3º.
Características de la infraestructura del transporte. La infraestructura de transporte como sistema se caracteriza por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura, de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos.
Artículo 8º. Para efectos de la presente ley, se definen los siguientes principios, bajo los cuales se planeará y desarrollará la infraestructura del transporte: Accesibilidad. En el desarrollo de los proyectos de infraestructura y los servicios de transporte deberán considerarse tarifas, cobertura y disposiciones 13 que permitan el acceso de todas las personas e igualmente el acceso de la carga.
Adaptación y mitigación al cambio climático. Los proyectos de infraestructura de transporte deben considerar la implementación de medidas técnicas para reducir la vulnerabilidad de los sistemas de transporte por razón de los efectos reales o esperados del cambio climático. Asimismo, deben implementar los cambios y reemplazos tecnológicos que reducen el insumo de recursos y las emisiones de gases contaminantes y material particulado por unidad de producción. Calidad del servicio.
La infraestructura de transporte debe considerar las necesidades de los clientes, usuarios o ciudadanos, así como las características mínimas requeridas para cumplir con los niveles de servicio y los estándares nacionales o internacionales aplicables. Capacidad. Se buscará el mejoramiento de la capacidad de la infraestructura, de conformidad con las condiciones técnicas de oferta y demanda de cada modo de transporte.
Competitividad. La planeación y desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte del país deberán estar orientados a mejorar la producción, el sostenimiento y la expansión de la industria nacional y el comercio exterior y su participación en los mercados internacionales, así como a propender por la generación de empleo. Se impulsará la consolidación de corredores que soporten carga de comercio exterior y que conecten los principales centros de producción y consumo con los puertos marítimos, aeropuertos y puntos fronterizos con la red vial terrestre, fluvial o aérea.
Conectividad. Los proyectos de infraestructura de transporte deberán propender por la conectividad con las diferentes redes de transporte existentes a cargo de la nación, los departamentos y los municipios, razón por la cual el tipo de infraestructura a construir variará dependiendo de la probabilidad de afectaciones por causas naturales, los beneficios esperados y los costos de construcción. Eficiencia. En los proyectos de infraestructura de transporte se buscará la optimización del sistema de movilidad integrado, la adecuada organización de los diversos modos de transporte y la creación de las cadenas logísticas integradas.
Seguridad. La infraestructura de transporte que se construya en el país deberá atender a criterios y estándares de calidad, oportunidad, seguridad y la visión de cero muertes en accidentes, para cualquier modo de transporte. Esta seguridad involucra las acciones de prevención o minimización de accidentes de tránsito y las encaminadas a proveer la información de las medidas que deben adoptarse para minimizar las consecuencias de un accidente al momento de su ocurrencia. 14 Sostenibilidad ambiental.
Los proyectos de infraestructura deberán cumplir con cada una de las exigencias establecidas en la legislación ambiental y contar con la licencia ambiental expedida por la Anla o la autoridad competente.” Parágrafo 4° del artículo 9 del Decreto 2976 de 2010, por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008: “Artículo 9°.
Desarrollo de obras colindantes en vías no urbanas o variantes. Para todos los desarrollos urbanísticos, industriales, comerciales, logísticos, de zona franca o puertos secos que se desarrollen colindante a una vía o variante a cargo de la Nación, los accesos a las propiedades colindantes y de estas a dichas vías o variantes, con el fin de no interrumpir el flujo vehicular, se realizarán a través de vías de servicio o de carriles de aceleración y desaceleración, definidos de acuerdo con el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras vigente expedido por el Instituto Nacional de Vías, o aquel que lo adicione y/o sustituya.
(…) Parágrafo 4°. Con el objeto de garantizar la primacía del interés general representado en el servicio público de transporte y la equidad de los usuarios de la vía, en caso que se construyan variantes o vías no urbanas, la entidad que administra la vía deberá respetar el acceso existente a los predios públicos o privados, colindantes a la variante o vía no urbana.
En este sentido, dichos accesos se deberán restituir en iguales o mejores condiciones a las existentes, por parte de la entidad que administra la vía, sin que ello obligue a construir el cruce directo de la variante o vía no urbana cuando esta sea en doble calzada, para lo cual los usuarios deberán realizar los giros y cruces en las intersecciones y retornos diseñados.
En relación con el cumplimiento que se solicita de los artículos en precedencia, debe decirse que, para la procedencia de la acción frente a éstas, el deber que se pide cumplir, se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material o de Ley o actos administrativos; y que, contengan un mandato imperativo; de manera que, el primer requisito que se estudiará en el presente asunto es que los deberes que solicita hacer cumplir el demandante en el presente caso, se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza de Ley o actos administrativos vigentes. 2.1.
Del deber jurídico cuyo cumplimiento se exige consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 15 Por su parte, el Consejo de Estado2 en relación con la finalidad de la acción de cumplimiento, ha precisado: “(…) 2.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (Subraya del texto). (…) De las normas invocadas como incumplidas por la parte demandante se desprende que, efectivamente corresponden a normas aplicables con fuerza material de ley, cumpliéndose con el primero de los requisitos mínimos necesarios para la prosperidad de la ley 393 de 1977; procediendo al estudio del segundo de éstos, consistente en que el mandato sea imperativo e inobjetable, y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública que deba cumplir, y frente a la cual se haya dirigido la acción de cumplimiento. 2.2.
Del mandato imperativo e inobjetable. En tal sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado3 en relación con la existencia de un mandato imperativo e inobjetable: “(…) 2.4.6. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 15 de octubre de 2015. MP. Dr. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 08001-23-33-000-2014-00835-01(ACU). 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 24 de febrero de 2022.
MP. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra. Rad. 25000-23-41-000-2020-00738-01. 16 ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, debe estar plenamente identificada la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma.
No puede afirmarse, entonces, la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable cuando la norma cuyo cumplimiento se pretende requiera del análisis de otros preceptos o no precisa la autoridad obligada, pues lo que realmente aquella debe prescribir es un “deber”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo.
Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. (…)” (Subraya la Sala). En relación con los artículos 3 y 8 de la Ley 1682 de 2013, observa la Sala que dichas disposiciones se limitan a enunciar las características generales y los principios orientadores que deben informar la planeación y el desarrollo de la infraestructura de transporte, “inteligente, eficiente, multimodal, segura, de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos.” Sin embargo, tales enunciados normativos carecen de un mandato concreto, claro y directamente exigible, en tanto no imponen a una autoridad determinada una obligación específica, precisa y verificable; sino que consagran, como se indicó, enunciados de carácter general y principios orientadores, de los cuales no es posible extraer un deber jurídico concreto, específico y directamente exigible, ni identificar con claridad la autoridad en cabeza de la cual se radique una obligación precisa cuyo cumplimiento pueda ser impuesto por vía judicial. 17 En tal sentido, los artículos 3 y 8 de la Ley 1682 de 2013 de los cuales se solicita su cumplimiento, no estructuran un deber jurídico imperativo e inobjetable en cabeza de las accionadas, sino que contienen directrices generales de orientación, cuya efectividad no puede ser ordenada en virtud de la presente acción, la cual está reservada exclusivamente para asegurar la ejecución de mandatos expresos y perentorios previamente definidos por el legislador o la administración. Por su parte, el parágrafo 4° del artículo 9 del Decreto 2976 de 2010, por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del artículo 1° de la Ley 1228 de 2008; dispone que en caso de que se construyan variantes o vías no urbanas, la entidad que administra la vía deberá respetar el acceso existente a los predios públicos o privados, colindantes a la variante o vía no urbana.
Y que, dichos accesos se deberán restituir en iguales o mejores condiciones a las existentes. Del análisis del artículo en mención se colige que, pese a que éste contiene un mandato claro de respetar el acceso existente en las vías por parte de la entidad administradora, éste no define unos parámetros objetivos que permita definir cuáles son las condiciones iguales o mejores de la vía; pues ello implica un estudio técnico que lo defina; con un estudio comparativo y valorativo, que conlleva a que la orden se condiciones a estudios técnicos que impiden una orden inmediata, clara y objetiva.
Lo anterior se explica en que la disposición invocada no determina el momento a partir del cual debe garantizarse o restituirse el acceso, ni fija un término cierto para su cumplimiento, tampoco establece parámetros técnicos u objetivos que permitan definir en qué consisten las “iguales o mejores condiciones” exigidas por la norma. Por el contrario, su ejecución demanda la adopción de decisiones de carácter técnico en materia de diseño vial, planeación, seguridad y operación de la infraestructura, las cuales suponen evaluaciones especializadas y comparativas que exceden el ámbito propio de la acción de cumplimiento. 18 En consecuencia, no resulta posible impartir una orden judicial concreta, clara y directamente ejecutable; de ahí que este medio de control no sea el mecanismo idóneo para definir el alcance técnico de la obligación ni para determinar, en el caso concreto, si un acceso cumple o no con condiciones iguales o superiores a las preexistentes, debate que debe ventilarse a través de los instrumentos judiciales ordinarios previstos por el ordenamiento jurídico. 2.3.
De la existencia de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico. Por lo expuesto, esta Sala de Decisión precisa que, si el actor considera que, con ocasión de la ejecución del proyecto vial, se han generado afectaciones a su derecho de propiedad o lesiones a su bien inmueble, o discrepa de las decisiones administrativas relativas a la negativa de ejecutar determinadas obras, cuenta con otros medios de control judicial ordinarios, como las de reparación directa o nulidad y restablecimiento del derecho, en todo caso, distintos a la acción constitucional de cumplimiento, para ventilar dichas controversias y obtener, de ser el caso, la protección de los derechos que estima vulnerados; siendo ello improcedente en los términos del inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997 que dispone que “Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.” Por lo considerado, tampoco puede decirse que el parágrafo 4° del artículo 9 del Decreto 2976 de 2010 contenga un mandato imperativo e inobjetable. 2.4.
Del cumplimiento de normas que establecen gastos. Finalmente, es preciso señalar que, si bien la pretensión formulada no se dirige, de manera expresa, al cumplimiento de una norma que establezca directamente la 19 erogación de recursos públicos, como lo proscribe el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, lo cierto es que una eventual orden judicial en los términos solicitados por el accionante implicaría, necesariamente la ejecución de obras de infraestructura vial, las cuales comportan la asignación, apropiación y ejecución de recursos económicos.
En tal sentido, la orden pretendida no podría materializarse sin generar un impacto presupuestal, circunstancia que desborda el ámbito de procedencia de la acción de cumplimiento, en la medida en que este mecanismo constitucional no puede ser utilizado para imponer obligaciones cuyo cumplimiento conlleve la realización de gastos, aun cuando estos no se encuentren explícitamente previstos en la norma cuyo acatamiento se reclama.
Por lo considerado deberá declararse la improcedencia de la acción de cumplimiento en el asunto de la referencia, como se dirá en la parte resolutiva. 3. Costas. No habrá condena en costas de conformidad con el artículo 188 de la ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala Segunda de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Declarar improcedente la acción de cumplimiento de normas con fuerza de ley, respecto de los artículos 3 y 8 de la Ley 1682 de 2013 y del parágrafo 4° del artículo 9 del Decreto 2976 de 2010, por el cual se reglamenta el parágrafo 3° del 20 artículo 1° de la Ley 1228 de 2008; presentada por Tejares Terracota de Colombia contra la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – y Concesión Pacífico Tres S.A.S. Segundo: Sin condena en costas.
Tercero: Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Jorge Humberto Calle López Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: Este documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la Ley.