SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, veintiséis (26) de marzo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Apelación de Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2023, por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La demandante, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en procura de las siguientes: I. PRETENSIONES En las páginas 2 a 3 del archivo 2 del expediente digital se solicita: 1.1.

Se declare la nulidad del Oficio No.057146/ARPRE-GRUPE-1.10 del 21 de octubre de 2019 y de la Resolución No.00295 del 14 de febrero de 2013, actos Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente a los demandantes en aplicación al principio de favorabilidad de la Ley 100 de 1993 y en calidad de padres del extinto PT.(F) Jhon Jairo Grajales Bonilla, fallecido en servicio activo en el año 1997. 1.2.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de los señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal, en calidad de padres del extinto PT.(F) JHON Jairo Grajales Bonilla, con retroactividad al día 17 de julio de 2016, teniendo en cuenta la petición con fecha 17 de julio de 2019 Radicación Nº 066830. 1.3.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de los señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal, en calidad de padres del extinto PT.(F) Jhon Jairo Grajales Bonilla, con retroactividad al día 17 de julio de 2016, teniendo en cuenta la petición con fecha 17 de julio de 2019 Radicación Nº 066830. 1.4.

Se condene a la demandada a que las anteriores sumas sean liquidadas, tal y como lo autoriza el artículo 192 del C.P.A.C.A.; asimismo, se paguen los intereses moratorios legales, liquidados desde la fecha en que se hicieron exigibles y hasta la fecha en que se produzca el pago real y efectivo de cada una de las mismas. 1.5. Se condene a la demandada en costas y agencias en derecho.

II.

HECHOS Se narran los que a continuación se resumen (Págs. 3 a 5 del archivo 1 del expediente digital): El señor Jhon Jairo Grajales Bonilla falleció en servicio activo el 27 de mayo de 1997, cuando ostentaba el grado de Patrullero de la Policía Nacional. Se indicó que el causante se encontraba vinculado a la Policía Nacional, afiliado al subsistema pensional de dicha institución, y que al momento de su fallecimiento era soltero, no tenía hijos y dependían económicamente de él sus padres, los hoy Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 demandantes señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal.

Según la hoja de servicios, el extinto patrullero cotizó al sistema por un término de cuatro años, tres meses y diecisiete días, tiempo durante el cual contribuía de manera permanente al sostenimiento económico de sus progenitores. La demanda señala que, tras el fallecimiento del servidor, la Policía Nacional reconoció a los padres del causante la indemnización por muerte, mediante las Resoluciones No. 00778 del 8 de agosto de 1997 y No. 1233 del 11 de diciembre de 1997, sin que en ese momento se hubiera efectuado pronunciamiento alguno sobre la pensión de sobrevivientes.

Posteriormente, mediante petición radicada el 18 de septiembre de 2012, los actores solicitaron el reconocimiento de dicha prestación con fundamento en la Ley 100 de 1993, solicitud que fue negada a través de la Resolución No. 00295 de 2013. Afirman los demandantes que el 17 de julio de 2019 presentaron nueva petición ante la Policía Nacional, invocando nuevamente la aplicación del régimen general de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 1 de marzo de 2018 radicada bajo el número 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760- 16), en la cual solicitaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en su favor.

Dicha petición fue negada mediante el Oficio No. 057146 del 21 de octubre de 2019, bajo el argumento de que la referida jurisprudencia no era aplicable al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional fallecido en servicio activo, sino únicamente al personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad.

Finalmente, se expone en la demanda que los actores dependían económicamente de su hijo al momento de su fallecimiento, situación que, según se afirma, se acredita con declaraciones extrajuicio y demás documentos allegados. Se resalta que la señora María Mery Bonilla Vallejo percibe actualmente una pensión mínima de vejez y asume la custodia y cuidado de una nieta en condición de discapacidad, mientras que el señor José Alberto Grajales Carvajal no percibe pensión alguna, circunstancias que, a juicio de la parte actora, evidencian su situación de dependencia económica y debilidad manifiesta.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 Los progenitores del causante se encuentran separados. III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como normas violadas por los actos administrativos demandados, se señalan las siguientes: − Constitución Política, artículos 13, 29, 42, 46, 48, 53 y 58. − Ley 100 de 1993, artículos 9, 10, 40, 46, 47, 48, 74 y 75. − Ley 352 de 1997. − Código Sustantivo del Trabajo, artículo 21.

Como concepto de la violación manifiesta que los actos administrativos acusados desconocen dichos mandatos superiores al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pese a que se encontraban acreditados los supuestos fácticos y jurídicos para su otorgamiento. Igualmente, según se afirma, la Policía Nacional omitió aplicar el régimen general de pensión de sobrevivientes, más favorable para los actores en su condición de padres del causante, a pesar de que este último había cotizado más de veintiséis (26) semanas al sistema y no dejó cónyuge ni hijos con derecho preferente.

La demanda sostiene que la entidad demandada impuso de manera injustificada los requisitos del régimen especial de la Fuerza Pública, aun cuando estos resultaban menos beneficiosos que los previstos en la ley general. De manera complementaria, se aduce la infracción de la Ley 352 de 1997, específicamente en lo relativo a la afiliación del personal de la Policía Nacional al subsistema pensional, así como del artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto consagra el principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales y de la seguridad social.

Según la parte actora, la administración desconoció dicho principio al optar por la norma más gravosa para los beneficiarios del causante ya que mantener la exigencia de quince años o sea 780 semanas de cotización para otorgar una pensión es supremamente desfavorable frente a la exigencia de la Ley general o Ley 100 de 1993 que solo pide 26 semanas de cotización que corresponde a seis meses, reiterando que en el caso concreto el demandante cotizó por un lapso de 4 años, 3 meses y 17 días.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 Afirma que los actos demandados desconocen el principio constitucional de favorabilidad, al excluir la aplicación de la Ley 100 de 1993 pese a que, en criterio de los demandantes, esta resultaba aplicable y más beneficiosa frente al régimen especial.

Se sostiene que la entidad demandada incurrió en un trato desigual e injustificado, contrario al artículo 13 superior, al negar a los padres del extinto patrullero un derecho que sí ha sido reconocido a beneficiarios de otros miembros de la Fuerza Pública en situaciones similares, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Asimismo, se plantea que se vulneró el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital, en tanto la negativa de la pensión de sobrevivientes priva a los actores de una prestación económica destinada a garantizar su subsistencia digna, máxime cuando se afirma que dependían económicamente del causante.

En ese sentido, la demanda reprocha que la administración exigiera una dependencia económica «total y absoluta», criterio que, según se indica, fue proscrito por la Sentencia C‑111 de 2006 de la Corte Constitucional, la cual declaró inexequible dicha exigencia por resultar desproporcionada y contraria a la dignidad humana. Finalmente, la parte actora sostiene que los actos acusados desconocen el debido proceso administrativo y el deber de motivación suficiente, al limitarse a descartar la aplicación de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado bajo el argumento de que no cobijaba al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, sin realizar un análisis material del principio de igualdad y de la condición más beneficiosa.

En criterio de los actores, dicha omisión condujo a la expedición de decisiones contrarias a la Constitución y a la ley, razón por la cual solicita su anulación y el restablecimiento del derecho reclamado. IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por conducto de apoderada judicial, mediante escrito visible en el archivo 008 del cuaderno electrónico de primera instancia, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda conforme los argumentos que se pasan a resumir.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 En relación con los hechos, la entidad demandada aceptó como ciertos que el causante ingresó a la Policía Nacional el 1º de febrero de 1994 y fue retirado por muerte en servicio activo el 27 de mayo de 1997, acumulando un tiempo de servicios de 3 años, 3 meses y 26 días; que su fallecimiento fue calificado como ocurrido en simple actividad; y que, al no existir cónyuge ni hijos, sus padres fueron reconocidos como beneficiarios de las prestaciones derivadas del deceso, específicamente la compensación por muerte, mediante las Resoluciones Nos. 00778 de 8 de agosto de 1997 y 1233 de 11 de diciembre de 1997.

Igualmente, reconoció que las solicitudes administrativas de pensión de sobrevivientes presentadas en 2012 y 2019 fueron resueltas de manera desfavorable mediante las resoluciones 00295 del 14 de febrero de 2013 y 057146 del 21 de octubre de 2019 respectivamente. Frente a los demás hechos, indicó que no constituían hechos propiamente dichos sino apreciaciones jurídicas sujetas a prueba.

Como fundamento de la defensa, la entidad sostuvo que al momento del fallecimiento del patrullero resultaba aplicable el régimen especial contenido en el Decreto 1091 de 1995, el cual regula las prestaciones derivadas de la muerte en simple actividad de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. En ese contexto, explicó que, dado el tiempo de servicios acreditado por el causante, sus beneficiarios únicamente tenían derecho a la compensación por muerte y demás prestaciones allí previstas, mas no a la pensión de sobrevivientes, la cual solo se reconoce cuando se acredita un tiempo mínimo de servicios (12 años) superior al efectivamente cumplido.

Adicionalmente, señaló que las prestaciones reconocidas fueron liquidadas conforme a la hoja de servicios, al informe administrativo por muerte y a las partidas señaladas en la normativa especial vigente para la época, razón por la cual no existía omisión ni vulneración de derecho alguno imputable a la administración. En cuanto a la solicitud de aplicación del régimen general de la Ley 100 de 1993 y de precedentes jurisprudenciales, la entidad argumentó que el artículo 114 de la Ley 1395 de 2010 (invocado por los demandantes) se encontraba expresamente derogado a partir del 2 de julio de 2012 por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual no podía ser aplicado al caso concreto.

Precisó que, a partir de dicha derogatoria, la administración quedó sujeta a los artículos 10, 102 y 270 del Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los cuales condicionan la aplicación y extensión de la jurisprudencia a la existencia de sentencias de unificación del Consejo de Estado, debidamente invocadas y con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, circunstancias que, a su juicio, no se cumplían en el presente asunto.

La demandada sostuvo que las providencias citadas por los actores no correspondían a sentencias de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA, ni cumplían los requisitos legales para la extensión de jurisprudencia en sede administrativa, conforme a los artículos 102 y 269 del mismo estatuto, razón suficiente para negar el reconocimiento prestacional pretendido.

De otra parte, la entidad alegó la ausencia de prueba suficiente sobre la dependencia económica de los demandantes respecto del causante, requisito esencial para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de los padres, tanto bajo el régimen general como en la interpretación jurisprudencial vigente. Indicó que la parte actora no acreditó la subordinación económica necesaria ni la imposibilidad de autosostenimiento, y que la simple ayuda económica o manifestaciones subjetivas no resultaban suficientes para configurar dicho presupuesto.

Finalmente, la Policía Nacional concluyó que, aun en el evento de considerarse aplicable el régimen general de la Ley 100 de 1993, no se encontraba acreditado el requisito de la dependencia económica, ni procedía la extensión de los efectos de una sentencia de unificación, por lo cual solicitó negar las pretensiones. De manera subsidiaria, pidió que, en caso de un eventual reconocimiento, se aplicaran las reglas jurisprudenciales sobre prescripción y descuento de las sumas pagadas por concepto de compensación por muerte, conforme a los precedentes del Consejo de Estado citados en la contestación. V. LA SENTENCIA APELADA El Juez Tercero Administrativo de Pereira accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, con fundamento en lo que a continuación pasa a indicarse.

En el sub examine, el a quo precisó que el causante falleció el 27 de mayo de 1997, en condición de «muerte simplemente en actividad», y que a sus progenitores se Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 les reconoció la compensación por muerte prevista en el decreto 1091 de 1995.

Por tanto, la controversia radicó en establecer el régimen aplicable y la satisfacción de los requisitos para el acceso a la prestación, particularmente frente a la invocación del principio de favorabilidad para aplicar la Ley 100 de 1993. Indicó que al momento del fallecimiento del Patrullero, la normativa vigente era el Decreto 1091 de 1995, aplicable al caso por pertenecer al nivel ejecutivo de la policía nacional según resolución 0133 del 26 de enero de 1994, trayendo a colación los artículos 68 y 76 del mencionado decreto, insistiendo en que para acceder a la pensión de sobrevivientes, era necesario cumplir con el requisito de haber laborado en la institución un mínimo de doce años, requisito este que no cumplía el causante.

El Despacho de primera instancia consideró, en síntesis, que si bien los miembros de la Fuerza Pública se encuentran exceptuados del régimen general (art. 279 Ley 100 de 1993), se impone armonizar esa excepción con los principios de igualdad, favorabilidad e irrenunciabilidad a la seguridad social, de suerte que, cuando el régimen general resulte más benéfico, es procedente su aplicación preferente.

Contrastó los requisitos del Decreto 1091 de 1995 (que exigía 12 años de servicio para acceder a la pensión de sobrevivientes) con los del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (26 semanas de cotización en los últimos tres años), concluyendo que el régimen general era más favorable para el caso. Destacó, además, que los descuentos efectuados durante los 3 años, 3 meses y 26 días de servicio del causante homologaban el requisito mínimo de semanas previsto por la Ley 100 de 1993.

El juez de instancia estimó, igualmente, que en punto de la calidad de beneficiarios, el literal d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 otorga el derecho a los padres a falta de cónyuge, compañero(a) e hijos, siempre que se acredite dependencia económica. A partir del acervo testimonial y documental, el a quo tuvo por demostrado que la señora María Mery Bonilla Vallejo dependía económicamente del causante al momento del deceso, mientras que respecto del señor José Alberto Grajales Carvajal no se acreditó la magnitud ni continuidad de una dependencia que permitiera su inclusión como beneficiario.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 En cuanto a los efectos económicos, el Despacho de primera instancia señaló la incompatibilidad entre la compensación por muerte del régimen especial y la pensión de sobrevivientes del régimen general, razón por la cual dispuso autorizar el descuento de lo pagado por compensación frente al retroactivo pensional y, de ser insuficiente, sobre mesadas, con actualización de ambos rubros para efectuar la compensación. De igual modo, acogió la excepción de prescripción en su término trienal propio del régimen general, con fundamento en el principio de inescindibilidad normativa, de suerte que el reconocimiento se hiciera exigible a partir del 17 de julio de 2016 y con los intereses del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.

En la parte resolutiva del fallo se indicó: «FALLA 1°. Declarar la nulidad parcial del oficio 057146/ARPRE-GRUPE-1.10 del 21 de octubre de 2019 y de la resolución 00295 de 14 de febrero de 2013, en lo concerniente a la negación del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, respecto a la señora MARÍA MERY BONILLA VALLEJO en calidad de madre del Patrullero JHON JAIRO GRAJALES BONILLA, quien se identificaba en vida con la cédula de ciudadanía número 9.763.615. 2º.

Declarar que la señora MARÍA MERY BONILLA VALLEJO tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la muerte de su hijo JHON JAIRO GRAJALES BONILLA a partir del día de su fallecimiento y en los términos establecidos en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993, régimen que deberá ser aplicado de manera integral para el reconocimiento de la prestación. 3º.

Declarar probada la prescripción formulada por la demandada, respecto de los derechos causados en favor de la demandante con anterioridad al 17 de julio de 2016. 4°. Condenar a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, a reconocer y pagar a la señora MARÍA MERY BONILLA VALLEJO, la pensión de sobrevivientes por la muerte en actividad de su hijo JHON JAIRO GRAJALES BONILLA, a partir del 17 de julio de 2016 con los ajustes anuales correspondientes y las mesadas adicionales a que hubiere lugar. 5º.

Autorizar a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, efectuar los respectivos descuentos de lo pagado como compensación por muerte a la demandante mediante la resolución 778 de 1997 del retroactivo que le corresponda y, en caso de no ser suficiente, sobre las correspondientes mesadas, para lo cual deberán indexarse tanto el monto de la compensación por muerte, como el retroactivo pensional a favor de la demandante. 6°.

Denegar las pretensiones invocadas por el señor JOSÉ ALBERTO GRAJALES CARVAJAL, conforme a lo expresado en la motivación de esta providencia. 7°. Ordenar a la demandada que cumpla esta sentencia y pague intereses conforme al artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 8°. Sin condena en costas.» Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 VI.

EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación a través de escrito que obra en el archivo 25 del expediente digital cuaderno de primera instancia en la que solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia conforme los fundamentos que se pasan a sintetizar. La recurrente consideró que el a quo erró al aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 con base en el principio de favorabilidad, pues, tratándose de miembros de la Fuerza Pública, corresponde aplicar el régimen especial que exige, para la pensión de sobrevivientes por muerte en actividad, un mínimo de 12 años de servicio; circunstancia que no se cumple en el caso, razón por la cual solo procede la compensación e ítems prestacionales expresamente previstos en el artículo 68 del Decreto 1091 de 1995, y no la pensión reclamada.

Aunado a lo anterior, el extremo por pasiva estimó que no se acreditó la dependencia económica de la señora María Mery Bonilla frente al causante. Sostiene que en sede administrativa no se convalidó tal situación y, del acervo probatorio, se desprende que la actora percibe una pensión del «seguro social», con la cual cubre sus gastos personales, elemento que desvirtúa la alegada subordinación económica.

Asimismo, indicó que la referencia del fallo de primera instancia a la custodia de una nieta con discapacidad carece de soporte suficiente en el expediente. Desde la óptica probatoria, la entidad apelante adujo que los testimonios recaudados no consolidan una convicción sobre aportes regulares, ciertos y determinables del causante al sostenimiento de su madre.

En particular, resaltó que las declaraciones de Jhon Jairo Valencia Ramírez y de Aurelio Hernando Zambrano Arteaga describen ayudas ocasionales como compras de mercado, pago de servicios o colaboración en «algunas ocasiones», pero sin precisar periodicidad, cuantía o continuidad, y, además, refieren que la señora Bonilla devenga actualmente una pensión y convive con otra hija, circunstancias incompatibles con la dependencia económica alegada.

Finalmente, la parte demandada solicitó al juez de segunda instancia revocar la decisión recurrida y, en su lugar, negar las pretensiones Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 VII. PRONUNCIAMIENTO DE LOS NO APELANTES FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la facultad dispuesta en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, dentro del término para pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado, el sujeto procesal no apelante guardó silencio.

El Ministerio Público no rindió concepto. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 243 inciso 1° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y por cuanto no se observa causal alguna que pueda dejar sin valor la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede la Sala a decidir en esta instancia sobre el asunto litigioso, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.

2. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede el Tribunal a analizar en esta instancia lo que es materia de impugnación, esto es, la legalidad del Oficio No.057146/ARPRE-GRUPE-1.10 del 21 de octubre de 2019 y de la Resolución No.00295 del 14 de febrero de 2013, por medio de los cuales la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los demandante y, por lo tanto, determinar si le asiste derecho al reconocimiento de dicha prestación social, para lo cual debe determinarse si se acreditó la dependencia económica en su condición de madre del patrullero fallecido.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12

3. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO Es preciso indicar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre lo que es objeto de controversia referido a la pensión de sobrevivientes en los miembros de la fuerza pública y concretamente a la dependencia económica1. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán reiteradas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 3.1.

De la pensión de sobrevivientes La pensión de sobrevivientes surge en virtud de los principios constitucionales de solidaridad y protección de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como una ayuda económica equivalente al ingreso del causante, que tiene como finalidad garantizar los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana (pilares esenciales del Estado social de derecho) de aquellas personas que han sufrido la muerte de quien proveía el sustento de la familia, de tal forma que puedan mantener sus condiciones mínimas de subsistencia. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que la pensión de sobrevivientes busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.

Entonces, dicha prestación tiene por finalidad esencial, que los miembros de la familia no queden en el desamparo total cuando fallece quien contribuía a proveer lo necesario para el mantenimiento del hogar2. A través de múltiples pronunciamientos sobre el tema, el H. Consejo de Estado ha enseñado también que pese a que un caso concreto se encuentre regulado por una norma especial, es válido acudir a la norma general si resulta más favorable pues lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados para la generalidad. 1 Sentencia del 9 de diciembre de 2020, Rad. 66001-33-33-001-2017-00067-01 (L-1028-2019), Actor: Huver Sánchez Hoyos y otro, Demandado: Nación- Ministerio de Defensa -Policía Nacional, Magistrado ponente Leonardo Rodríguez Arango. 2 Sentencia C-1247, proferida el 28 de noviembre de 2001 por la Corte Constitucional con ponencia del Mg.

Alfredo Beltrán Sierra. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 El artículo 48 de la Constitución Política garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social3. Por lo tanto, este se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, entendiéndose así que el derecho a la seguridad social protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo, de una enfermedad o incapacidad laboral o, en general, de cualquier otra causa que tenga el mismo efecto.

Así mismo, debe decirse que la noción de contingencia derivada por la muerte de un empleado no es ajena al régimen prestacional aplicable a las Fuerzas Militares. 3.2. La pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de los miembros de las Fuerzas Militares por muerte simplemente en actividad En lo que atañe con la pensión sobrevivientes de un agente de la Policía Nacional fallecido en simple actividad, debe decirse que el legislador previó dicha prestación con el objetivo de atender la contingencia derivada de la muerte, supliendo la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el empleado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso signifique un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. De este modo, el Máximo Órgano Constitucional en sentencia C-1094 de 2003 MP.

Jaime Córdoba Triviño, indicó lo siguiente: «Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por 3 Sobre el alcance de la seguridad social como derecho protegido a la luz del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en su observación general número XX el Comité hizo las siguientes precisiones: “26.

El artículo 9 del Pacto prevé de manera general que los Estados Partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social”, sin precisar la índole ni el nivel de la protección que debe garantizarse. Sin embargo, en el término “seguro social” quedan incluidos de forma implícita todos los riesgos que ocasionen la pérdida de los medios de subsistencia por circunstancias ajenas a la voluntad de las personas. 27.

De conformidad con el artículo 9 del Pacto y con las disposiciones de aplicación de los Convenios de la OIT sobre seguridad social –Convenio Nº 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social (1952) y Convenio Nº 128 sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967) – los Estados Partes deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios, a percibir a partir de una edad determinada, prescrita por las legislaciones nacionales” […] 30.

Finalmente, para dar pleno cumplimiento al mandato del artículo 9 del Pacto, como ya se ha señalado en los párrafos 20 y 22, los Estados Partes deberán establecer, dentro de los recursos disponibles, prestaciones de vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones. La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado.

La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.

Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades.» De otro lado, en lo que respecta a la definición de muerte en simple actividad, podría definirse como «aquel deceso del miembro de la Fuerza Pública que ocurre en circunstancias distintas al combate o por acción directa del enemigo, bien sea en conflicto internacional o en mantenimiento del orden público, o diferentes a actos del servicio o por causas inherentes a este» 4.

Ahora bien, respecto al régimen prestacional de los miembros de la Policía Nacional, la jurisprudencia 5 ha sostenido de manera reiterada que es diferente al aplicable a la generalidad de las personas, en razón justamente a la naturaleza de los servicios prestados, y a la finalidad establecida por la Constitución para la Fuerza Pública.

El marco normativo dentro del cual se regula el supuesto planteado en la demanda, debe precisarse, lo constituyen las normas vigentes para el momento del deceso del causante –27 de mayo de 1997 6- en tanto es el fallecimiento del patrullero Jhon Jairo Grajales Bonilla el momento a partir del cual nace el derecho pensional y por ende el de los beneficiarios legales del mismo.

Por lo anterior, el régimen que rige la situación del extinto patrullero Grajales Bonilla se encuentra reglado por el Decreto 1091 de 1995 que preceptuaba: «Artículo 68. Muerte simplemente en actividad. A la muerte de un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en el artículo 76 de este decreto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: a) A que el Tesoro Público les pague una compensación equivalente a dos (2) años de la remuneración correspondiente, tomando como base las partidas señaladas en 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de fecha 1 de marzo de 2018., dentro del proceso con radicación número: 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760- 16. 5 Sentencia C-381/05 6 Pág. 57 del archivo 2 del expediente digital.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 el artículo 49 del presente Decreto; b) Al pago de la cesantía causada en el año en que ocurrió la muerte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de este decreto; c) Si el miembro del nivel ejecutivo hubiere cumplido doce (12) o más y hasta quince (15) años de servicio, tendrá derecho a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas de que trata el artículo 49 de este Decreto y un cinco por ciento (5%) mas por cada año que exceda de los quince (15) años, hasta completar un setenta y cinco por ciento (75%), límite a partir del cual la pensión se liquidará en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 51 de este Decreto.» Por su parte, el artículo 76 de la misma norma regula: «Artículo 76.

Orden de beneficiarios. Las prestaciones sociales por causa de muerte de un miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión, se pagarán según el siguiente orden y proporción: a) La mitad al cónyuge o compañero(a) permanente sobreviviente y la otra mitad a los hijos del causante, en concurrencia éstos últimos en las proporciones de ley; b) Si no hubiere cónyuge o compañero(a) permanente sobreviviente, las prestaciones corresponden íntegramente a los hijos en las proporciones de ley; c) Si no hubiere hijos las prestaciones se dividirán, así: 1.

Cincuenta por ciento (50%) para el cónyuge o compañero(a) permanente 2. Cincuenta por ciento (50%) para los padres en parte iguales; d) Si no hubiere cónyuge, compañero(a) permanente sobreviviente no hijos, la prestación se dividirá entre los padres; e) Si no concurren ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamados en el orden preferencial en él establecido, la prestación se paga, previa comprobación de que el extinto era su único sostén, a los hermanos menores de edad y a los inválidos absolutos. f) Si no existiere alguno de los beneficiarios de que tratan los literales anteriores de este artículo, la prestación corresponderá a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, una vez transcurrido el término prescriptivo de cuatro (4) años a que se refiere el artículo 60 de este Decreto.» No obstante, la Sección Segunda del Consejo de Estado7 ha señalado que, por vía de excepción, pueden inaplicarse las disposiciones de los regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable o discriminatorio al reconocido por el sistema general del que trata la Ley 100 de 1993, el cual dispone: «ARTÍCULO 46.

Requisitos para obtener la Pensión de Sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2019-02603-01 (0733-2025) Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 común, que fallezca, y 2.

Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.

PARÁGRAFO. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente Ley.» En este punto es necesario memorar que la aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional se deriva de nuestra Carta Política, puntualmente en el inciso 2 del artículo 53: «ARTICULO 53.

El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.» (subrayado fuera del texto) Es así como para la correcta aplicación de dicho principio, la Honorable Corte Constitucional estableció que cuando se presentan controversias de tipo laboral, con múltiples normas a aplicar, se deberá atender la más favorable para el empleado 8.

En consecuencia, el principio de favorabilidad debe ser aplicado frente a situaciones reguladas de manera análoga tanto en legislación de contenido sustancial como en 8 Corte Constitucional de Colombia, sentencia del T-395 del 28 de julio de 2016, sobre el alcance de aplicación del principio de favorabilidad dispuso: “se aplica en aquellos casos en los cuales existe duda respecto de cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, regulan la solución del caso concreto.

En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. Adicionalmente, ha dicho que la favorabilidad opera, no sólo cuando se presenta un conflicto entre normas, sino también cuando existe una norma que admite varias interpretaciones, en estos casos “el juez puede interpretar la ley que aplica, pero no le es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquel que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica” Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 disposiciones de alcance procesal 9.

En la Sentencia T-832A de 2013 10; la Corte Constitucional explicó: «El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto.

En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido.».

El Constituyente de 1991, en su artículo 53 ordenó que el estatuto laboral se realice con base en sus presupuestos doctrinarios orientados a la protección de la parte más débil de la relación laboral, ya por dudas en la aplicación o interpretación de normas laborales, para anteponer la alternativa más benéfica a los intereses del empleado y de allí se sigue el principio reglado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, en tanto que, en caso de conflicto o incertidumbre en la aplicación de normas del trabajo, la opción más protectora al trabajador ha de prevalecer.

Por ello se hace imperativo que el operador judicial apoye la decisión en la norma más benéfica al trabajador cuando entrevea conflictos interpretativos frente a normas de distinta fuente formal, especialmente 11 se han identificado como elementos propios del principio de favorabilidad: (i) la existencia de dos o más disposiciones vigentes aplicables al caso, o de dos o más “interpretaciones concurrentes” de una misma disposición;

(ii) la existencia de una “duda” ante la necesidad de elegir entre dos o más disposiciones o interpretaciones; y (iii) la 9 Al referirse a la aplicación de a favorabilidad en relación con normas de contenido sustancial o procedimental la sentencia T- 291 de 2006 indicó: “(…) Y se constituye ésta en una excepción a la irretroactividad de las leyes, por cuanto en temas como el que respecta a los asuntos penales, el Constituyente y el Legislador patrio han sido categóricos en ese sentido, y, por supuesto, sin que puedan hacerse distinciones de las normas según su contenido, vale decir, que el principio aplica tanto para normas sustanciales como de procedimiento”. 10 Referencia: expediente T- 3970752, Acción de tutela instaurada por Beatriz Elena Peinado Castro contra la Sala Laboral del Tribunal Superior de Barranquilla y otros, Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA;

Sentencia del 14 de noviembre de 2013. 11 Ver, entre otras, las sentencias C-168 de 1995, T-369 de 1998, T-549 de 1998, T-295 de 1999, T-408 de 2000 y T-1294 de 2002. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 necesidad de que esa duda sea razonable”. 12 Se sabe, respecto de la seguridad social y específicamente el derecho a gozar de una pensión, que encuentra respaldo constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades ya que es apenas el fruto del trabajo continuo el que da la base para disfrutarla, cuando la disminución de la producción laboral es evidente, percepción que se integra a la prevalencia de la Constitución y del Estado Social de Derecho, por lo que adquiere el carácter de fundamental de manera autónoma o en conexidad.

Para abordar el presente asunto se tiene que el Consejo de Estado 13, sobre la aplicación de régimen generales, sobre regímenes especiales, abordando un caso ampliamente similar, estableció: «PENSION DE SOBREVIVIENTES EN LA POLICÍA NACIONAL – Principio de favorabilidad. Aplicación del régimen general por ser más favorable que el régimen especial, siempre y cuando se encuentre vigente al momento de la muerte del causante.

No retroactividad de la ley. Esta Corporación en numerosos pronunciamientos ha accedido a la aplicación de la norma general, frente a la especial, para casos en que el deceso del causante ocurre en vigencia de la Ley 100 de 1993, precisamente en aplicación del principio de favorabilidad. Así lo ha indicado la Sección Segunda, al considerar que en circunstancias especiales, cuando el régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí compensa el régimen general, y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación. No obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, tal como lo señaló esta Corporación en Sala Plena de 25 de abril de 2013, frente al criterio de la retrospectividad, al rectificar el argumento que había sido adoptado, y aclaró que en materia de sustitución pensional no se podía dar aplicación a una ley posterior, dado que la norma que debe tenerse en cuenta es la vigente al momento del deceso.» Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, es factible dar aplicación a regímenes generales sobre especiales, en virtud al principio de favorabilidad, siempre y cuando se cumpla con las condiciones establecidas para los mismos, las cuales son: la no retrospectividad y Ley más favorable.

En consecuencia, es imperativo realizar la confrontación normativa a fin de deducir 12 Sentencia T-1020. Referencia: expediente T-1912929. Acción de tutela instaurada por Rosana Aponte de Ortiz, contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA. Sentencia del 17 de octubre de 2008. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN;

Sentencia del 17 de febrero de 2015, Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00133-01(0274-14), Actor: María Gladys Toro de Ramírez, Demandado: Ministerio de Defensa - Policía Nacional. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 favorabilidad e igualdad laboral de los beneficiarios de los derechos prestacionales del patrullero Jhon Jairo Grajales Bonilla, fallecido el 27 de mayo de 1997 y, por lo tanto, se debe resolver el caso impetrado a la luz de la ley 100 de 1993, e inaplicar el Decreto 1091 de 1995 ya que se acreditaron los presupuestos fácticos para el reconocimiento pensional.

Debe tenerse en cuenta que, en virtud del principio de favorabilidad, es la Ley 100 de 1993 la que contempla menores requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes y el derecho pensional se produjo con posterioridad a la entrada en vigencia de esta norma, conforme lo dispone el artículo 279 de la misma. En este punto es dable resaltar, en relación con el principio de favorabilidad en materia del régimen aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, que la Corte Constitucional en sentencia T-685-07 14 sostuvo: «(…) 4.

Principio de favorabilidad en la determinación del régimen pensional de los miembros de las Fuerzas Públicas. 4.1. De acuerdo a lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100, el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares. Este postulado, obedece a lo dispuesto por los artículos 150, numeral 19, literal e)1 y 2172 de la Constitución Política, en los cuales estableció que la ley debía determinar el régimen salarial y prestacional especial para los miembros de las Fuerzas Militares, el cual se encuentra justificado en el riesgo latente que envuelve la función pública que prestan y desarrollan.

La Jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que cuando se hace referencia a la expresión régimen prestacional, se incluyen tanto las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, como todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud. 4.2.

En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso. Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ».

(subrayas de la Sala) Respecto a la aplicación del régimen general del Sistema de Seguridad Social Integral, para el reconocimiento del derecho pensional por invalidez por aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad, ha dicho el Consejo de Estado en el 14 Sentencia T-685 del 31 de agosto de 2007, Referencia: expediente T-1631943, Acción de tutela interpuesta por Tulia Elvira Castellanos de Ortega contra el Ministerio de Defensa Nacional – Secretaría General.

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 radicado 1399-2008 15: «…que el derecho a la igualdad material no sufre en principio desmedro alguno por la sola existencia de regímenes especiales de seguridad social, pues esta específica normatividad tiene como propósito proteger los derechos adquiridos y, al mismo tiempo, regular unas condiciones prestacionales más favorables para cierto grupo de trabajadores a quienes se aplican.

No obstante ello, excepcionalmente, y cuando se demuestra que sin razón justificada las diferencias surgidas de la aplicación de los regímenes especiales generan un trato desfavorable para sus destinatarios, frente a quienes se encuentran sometidos al régimen común de la Ley 100 de 1993, se configura una evidente discriminación que impone el retiro de la normatividad especial, por desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política.» (subrayas de la Sala) Lo anterior, reitera la posibilidad de que, por vía de excepción, se deje de lado la aplicación de regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio al reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 1993.

El régimen general de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de las personas y de la comunidad para obtener una calidad de vida digna, mediante la protección de las diversas contingencias que les afecten, estableció como orientación del mismo el principio de universalidad, en virtud del cual, dicho sistema se concibe como una garantía de protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.

Como principio constitucional, la universalidad implica el compromiso estatal, en todos sus órdenes, de ampliar la cobertura del régimen a todas las personas y respecto de todos los riesgos que protegen los sistemas de seguridad social. Frente a la contingencia del fallecimiento del afiliado, el sistema general de pensiones prevé la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del mismo y establece como requisitos para su obtención los establecidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, entre los cuales se encuentra vigente el que el causante hubiere cotizado veintiséis semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento.

Además, el Consejo de Estado ha resaltado en reiteradas oportunidades que en aras del principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad es 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de diciembre de 2009. Radicación. 1399-2008. M.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 procedente aplicar el régimen general y no a las previstas en el régimen especial, cuando se cumplan los requisitos previstos en dicho régimen para la obtención de un derecho pensional, como es el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

En el anterior sentido se pronunció, la Sección Segunda, Subsección A, Radicación No. 66001-23-31-000-99-0056-01-2409-2001 16: «[ ] que al cumplir los requisitos para ser acreedor a la pensión de sobrevivientes contemplada en el régimen general y no a las previstas en el régimen especial, resulta forzoso concluir que, en aras al principio de favorabilidad y en desarrollo del principio de igualdad sus beneficiarios tienen derecho a la pensión de sobrevivientes prevista en la ley 100 de 1993 si, como se verá más adelante, reúnen las condiciones para ello.

A la luz del artículo 46 de la ley 100 de 1993, tienen derecho a la pensión de sobrevivientes, al tenor del numeral 2º., los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos (…) Según la admite la entidad, el señor Ramírez Ocampo laboró desde el 14 de octubre de 1991 hasta el 17 de marzo de 1996 efectuándose los aportes a la entidad de previsión social de la Policía Nacional.

Así entonces, desde donde quiera analizarse, el causante cumplió en exceso las exigencias previstas en el artículo 46 de la ley 100 de 1993; no solo cotizó más de 26 semanas, sino que también lo hizo por más de las 26 semanas durante el último año de servicios. Se ordenará entonces que se reconozca y pague a la parte demandante, pensión de sobrevivientes y las mesadas adicionales que se hayan causado, en la cuantía que resulte de conformidad con lo previsto en el artículo 48 inciso 2º de la ley 100 de 1993, a partir del 17 de marzo de 1996 fecha del fallecimiento del señor José Ilman Ramírez Ocampo, aplicando los reajustes previstos en la ley» Finalmente, el Consejo de Estado en sentencia del 30 de mayo de 2019 17, unificó la jurisprudencia y estableció las siguientes reglas jurisprudenciales en materia de pensión de sobrevivientes de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, fallecidos en simple actividad: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: 1.

Con fundamento en la regla de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: DR. ALBERTO ARANGO MANTILLA en sentencia de 25 de abril de 2002.

Radicación No. 66001-23-31-000-99- 0056-01-2409-2001. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ, sentencia del 30 de mayo de 2019, Radicación: 25000-23-42-000- 2013-02235-01(2602-16) CE-SUJ-016-19, SUJ-016-S2. Actor: Flor Myriam Acosta Castañeda, Demandado: Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

Referencia: sentencia de unificación de jurisprudencia - pensión de sobrevivientes suboficial de la policía nacional, muerto en simple actividad antes de la entrada en vigencia del decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la ley 100 de 1993 - régimen aplicable - compatibilidad de los emolumentos percibidos en virtud de la muerte con la pensión de sobrevivientes reclamada. procedencia o no de descuentos - término de prescripción. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.

Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, toda vez que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 3.

Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado. En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 4.

Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto por el régimen general que contempla esta prestación. 5.

En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión de sobrevivientes en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional. 6.

Esta sentencia no es constitutiva del derecho por lo que las reclamaciones que se hagan con fundamento en ella quedarán sujetas a las reglas de prescripción. Segundo: Adviértase a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente obligatorio en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.» En el presente asunto, si bien la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 30 de mayo de 2019 se refirió de manera expresa a los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad, estima la Sala que sus reglas jurisprudenciales resultan plenamente aplicables al caso del personal del nivel ejecutivo, por cuanto este último integra el régimen especial de carrera y prestaciones de la Policía Nacional, sin que exista una diferencia sustancial, desde el punto de vista del riesgo protegido ni del sistema de seguridad social, que justifique un trato jurídico diferenciado frente a sus beneficiarios.

El nivel ejecutivo forma parte de la estructura orgánica y funcional de la Policía Nacional, compartiendo con los oficiales y suboficiales la condición de servidores Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 públicos armados, sometidos a riesgos similares y afiliados al sistema de seguridad social bajo parámetros análogos.

En consecuencia, la categoría funcional del causante no puede erigirse en un criterio válido para restringir la aplicación de principios constitucionales como la igualdad material, la favorabilidad y la protección integral del derecho a la seguridad social. En ese sentido, los fundamentos de la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 no descansan en la jerarquía o denominación del cargo del uniformado fallecido, sino en (i) la vigencia de la Ley 100 de 1993, (ii) la ocurrencia de la muerte en simple actividad, (iii) la inexistencia de una regulación especial más favorable y (iv) la necesidad de aplicar el régimen que garantice una protección efectiva a los beneficiarios, evitando duplicidades indebidas pero sin sacrificar el mínimo vital.

Tales elementos concurren de manera íntegra en el caso del personal del nivel ejecutivo, razón por la cual la ratio decidendi del precedente resulta trasladable sin dificultad. Esta conclusión se ve reforzada por la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ha admitido la aplicación analógica de sentencias de unificación cuando existe identidad sustancial del problema jurídico, aun cuando el precedente se haya formulado respecto de un grupo funcional distinto.

Así ocurrió, por ejemplo, en la sentencia del 15 de junio de 202318, en la que se extendieron los efectos de la sentencia de unificación CE‑SUJ‑SII‑010‑2018, referida a soldados fallecidos en simple actividad, al caso de un conscripto fallecido en misión, al considerar que la diferencia en la calificación del fallecimiento (simple actividad o en misión) no alteraba los principios estructurales del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Bajo esa misma lógica, excluir a los beneficiarios de un integrante del nivel ejecutivo de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 30 de mayo de 2019 implicaría desconocer el precedente obligatorio, introducir una diferenciación carente de justificación constitucional y vulnerar los artículos 13, 48 y 53 de la Constitución Política.

En consecuencia, esta Sala concluye que las reglas jurisprudenciales unificadas por 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 73001-23-33-000-2021- 00128-01 (4536-2022) Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 el Consejo de Estado en la providencia del 30 de mayo de 2019 son extensibles al personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional fallecido en simple actividad, en cuanto (i) habilitan la aplicación integral del régimen general de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, (ii) permiten el descuento indexado de la compensación por muerte bajo el principio de inescindibilidad normativa y (iii) someten el reconocimiento pensional a las reglas de prescripción propias del régimen general.

Todo ello, como expresión de una interpretación armónica, igualitaria y constitucionalmente orientada del sistema de seguridad social. De acuerdo con la línea jurisprudencial cuya evolución ha sido previamente expuesta y que culminó en su consolidación mediante la sentencia de unificación citada, esta corporación considera que la parte demandante tiene razón en los argumentos que sustentan las pretensiones acogidas por el juez de primera instancia. Ello, en atención al criterio reiterado por la jurisprudencia de esta jurisdicción, conforme al cual resulta procedente acudir al régimen general de pensiones para el reconocimiento, en el presente asunto, de la pensión de sobrevivientes a favor de los beneficiarios del causante, pese a que este se encontraba vinculado al régimen pensional especial de la fuerza pública, en aplicación de los principios constitucionales de igualdad y favorabilidad laboral.

En efecto, según la postura adoptada por el Consejo de Estado respecto del problema jurídico objeto de análisis, es viable sostener que, de manera excepcional, cuando se acredita que las diferencias derivadas de la aplicación de los regímenes especiales, sin justificación razonable, ocasionan un trato más gravoso para sus afiliados frente a quienes están sometidos al régimen general previsto en la Ley 100 de 1993, se configura una discriminación manifiesta que obliga a inaplicar la normatividad especial, por vulnerar el derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, máxime si se toma en consideración que existen precedentes del Consejo de Estado en los que se ha aplicado al nivel ejecutivo el régimen general en pensión de sobrevivientes en aplicación del principio de favorabilidad.

Colofón de lo expuesto, se despacha desfavorablemente el primero de los cargos formulados por la parte recurrente. Reconocida, entonces, la procedencia de aplicar el régimen general de pensiones al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora María Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 Mery Bonilla Vallejo (el padre del fallecido no apeló), en su condición de beneficiaria de una persona sujeta al régimen especial de la fuerza pública, corresponde a la Sala de Decisión establecer si se cumple los requisitos exigidos por dicho régimen general y, en particular, si cumple la exigencia referida a la dependencia económica.

De acuerdo con las disposiciones anteriormente transcritas, los padres del causante podrán ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes cuando falten el cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, teniendo que acreditar la dependencia económica con este. En lo concerniente a este último aspecto (dependencia económica), aspecto central del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, el Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo 19, ha indicado: «3.4.

Dependencia económica Esta Subsección 20 definió la dependencia económica «[…] como aquella situación de subordinación a que se halla sujeta una persona respecto de otra en relación con su ´modus vivendi´. Relación de dependencia dentro de la cual deberá observarse, por parte del beneficiado o amparado, una conducta sensata, eso sí, acorde con la dignidad humana pero desprendida de ostentación o suntuosidad alguna […]» Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-066 de 2016 señaló que «[…]: (i) la falta de condiciones materiales mínimas en cabeza de los beneficiarios del causante de la pensión de sobrevivientes, para auto-proporcionarse o mantener su subsistencia;

(ii) la presencia de ciertos ingresos no constituye la falta de la misma, ya que tan solo se es independiente cuando el solicitante puede por sus propios medios mantener su mínimo existencial en condiciones dignas.» En estos términos, es claro que la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta».

(Subraya fuera del texto original). En ese mismo, sentido la Corte Constitucional T-529 de 2019, precisó: «La Corte Constitucional mediante Sentencia C-111 de 2006 21 prohibió a las entidades exigir a los padres del causante un grado de dependencia económica total hacia su hijo fallecido, por lo que decidió declarar la inexequibilidad de la expresión 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, providencia del veinte (20) de abril de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso con radicación número: 52001-23-31-000-2011-00612-01(2244- 15). 20 Sentencia del 22 de noviembre de 2012.

C.P. Alfonso Vargas Rincón. Núm. interno: 0448-2012. Actor Piedad del Socorro Mejía González. 21 En esa oportunidad la Sala Plena estudió la demanda instaurada contra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003. El precepto objeto de censura disponía que para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes, el peticionario debía acreditar total y absoluta dependencia económica del causante.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 “de forma total y absoluta” del artículo 13, literal d de la Ley 797 de 2003 sobre dicho requisito. Igualmente, estableció que las entidades, como los jueces constitucionales deben, tener en cuenta que, si bien quienes reclaman la pensión de sobrevivientes pueden ser los padres 22 del causante en su calidad de únicos beneficiarios y estos ostentan una avanzada edad, en consecuencia gozan de la condición de sujetos de especial protección constitucional.

En tal virtud, la Corte fijó unas condiciones para poder determinar si una persona goza de independencia económica, con el fin de descartar la dependencia financiera de otra, esto lo logró a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo 23, es decir la demostración de los recursos suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia en condiciones dignas, para lo cual estableció los siguientes 5 criterios: (i)El salario mínimo no es determinante de la independencia económica 24.

(ii) No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993 25. (iii)La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional 26.

(iv)Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes 27. 22 En razón de que se logre demostrar que el causante no tuvo conyugue, compañera o compañero permanente ni hijos con derecho. 23 Sentencia T- 300 de 2010: “Vale la pena destacar como la afectación del derecho al mínimo vital no puede valorarse en términos exclusivamente cuantitativos, sino dentro de una perspectiva cualitativa.

Y es que, como igualmente lo ha definido la jurisprudencia, el derecho al mínimo vital se evalúa a partir de una dimensión cualitativa y no cuantitativa, de manera que su posible violación se mide conforme con las condiciones personales de cada trabajador y el nivel de vida adquirido por éste. El concepto de un mínimo de condiciones de vida vgr.

Alimentación, educación, salud, vestido y recreación -, entonces, “no va ligad[o] sólo con una valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las circunstancias propias de cada individuo, y del respeto por sus particulares condiciones de vida”. 24 12Sentencia T-538 de 2015, la Corte recopiló todas las reglas jurisprudenciales expuestas sobre la dependencia económica, cuando se trata del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Indicó este Tribunal:“(…) la jurisprudencia [ha diseñado] un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente (…), a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular.

Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos: 1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna (…).2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica (…). 25 Sentencia T- 281 de 2002: “De otra parte, la causal de extinción de la pensión, sustituida en beneficio de los hijos (Art.174 del D/1212 de 1990) se basa en que el hijo tenga “independencia económica”.

Estima la Corte que la independencia económica no se podría interpretar como recibir otra pensión, ya que el beneficiario, precisamente, depende de otra asignación. La independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”. 26 Sentencia T-361 de 2010: Analizó el caso de una madre que solicitó la pensión de sobrevivencia al ISS cuando su hijo falleció por causas violentas.

Sin embargo, la institución accionada negó esa prestación, debido a que el esposo de la actora de ese entonces con quien estaba separado hace 30 años recibía el incremento pensional por cónyuge, hecho que según dicha entidad desvirtúa la dependencia absoluta de la peticionaria frente a su hijo. Esta Corte admitió que ese dinero aliviaba la situación financiera de la petente, empero no significaba la independencia económica con relación a su hijo.

Por lo anterior, ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia. 27 Sentencia T-577 de 2010: En dicho asunto la Corte estudió el caso de un hijo inválido a quien el ISS y otra institución le negaron el reconocimiento de la sustitución pensional, ya que no dependía económicamente del causante. Esta tesis se basó en que el actor de ese entonces devengaba ingresos ocasionales y se encontraba emancipado legalmente.

El falló precisó que “cuando el hijo inválido percibe ingresos ocasionales que por su naturaleza no son periódicos ni le brindan estabilidad para procurarse la digna satisfacción de todas sus necesidades básicas, se debe otorgar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. No se puede esperar Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 (v) y finalmente, no es prueba de independencia económica poseer un predio 28.

Es oportuno traer a colación la Sentencia T-836 de 2006, cuyo fallo revisó una tutela de una accionante en su calidad de madre contra el ISS, por negar el reconocimiento a la pensión de sobrevivientes, ya que según la entidad accionada de las entrevistas que se realizó a la accionante se pudo inferir, que esta no convivía con su hija, la causante, y, por ende no existía dependencia económica hacia ella.

Por lo cual, la Sala advirtió17 que la investigación administrativa tuvo en cuenta elementos que de conformidad con las disposiciones legales de la materia, no son pertinentes a la hora de establecer la procedencia del reconocimiento del derecho pensional, toda vez que la dependencia económica de la solicitante no podía establecerse a partir de dicha condición, la cual carecía de respaldo legal.

En este sentido, la Corte advirtió que la dependencia económica, a la cual hace alusión la disposición; no puede entenderse como una carencia total y absoluta de recursos, pues exigiría en términos prácticos que el solicitante se encontrase en situación de indigencia, para que fuera procedente el reconocimiento del derecho pensional, sino que por el contrario debe ser examinada de manera razonable, con el objetivo de garantizar el respeto de los derechos al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

Otro caso similar, es el de una madre que solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su hijo fallecido y se le negó, porque según la entidad accionada la progenitora vivía junto con su esposo quien percibía una pensión de vejez. Para dicho caso, la Sala procedió a recordar que la dependencia económica no era sinónimo de carencia total y absoluta de recursos al punto de llegar a la desprotección, abandono, miseria o indigencia 29, que si bien el esposo de la accionante a través de la pensión de vejez aportaba para los gastos del hogar y la manutención de la actora, no era motivo de presunción de una independencia económica ni desvirtuaba automáticamente la subordinación que ella tenía del ingreso mensual del causante.

En conclusión, se dijo que dependía parcialmente del afiliado fallecido y que por lo tanto, era viable hacer mención de la dependencia relativa por parte de esta hacia él. (…) Finalmente, mediante Sentencia T-140 de 2013 30 se estableció una compilación de reglas jurisprudenciales, con relación al requisito de la dependencia económica, que debe tener el solicitante frente al causante: “i) a) Haber dependido de forma completa o parcial del causante; b) que a falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido, experimente una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas, es decir, la dependencia económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos; o c) si a partir de la muerte del hijo fallecido cotizante que daba el aporte o el auxilio, los padres no son autosuficientes y se les afectó la condición económica y nivel de vida que mantenían antes de dicho evento, lo que hace necesario suplir mediante la pensión solicitada ese ingreso que recibían 31. que se encuentre el discapacitado en situación de total indigencia y sin recurso alguno, para que pueda acceder al derecho prestacional, más aún cuando se trata de un sujeto de especial protección constitucional”. 28 Sentencia C-111 de 2006. 29 Sentencia T-619 de 2010. 30 La Corte estudió la solicitud de pensión de sobrevivientes, para la cual se estudió el requisito de procedencia de la dependencia económica de ella hacia su padre, en donde la Sala de Revisión indicó que: “la dependencia económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos.

Precedente relevante al asunto sub-judicie, porque era evidente que la hija inválida del causante habría experimentado una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas sin la ayuda económica de su padre”. 31 Sentencia T 326 de 2013 Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 ii) Que el solicitante se haya visto en la necesidad de vivir de la caridad ajena y, por ende, vea conculcado su derecho a la vida en condiciones dignas, teniendo la posibilidad de tener acceso a unos recursos económicos propios que le permitirían subvenir sus necesidades básicas (…) iii) Los funcionarios administrativos que estudian las peticiones sobre las sustituciones pensionales tienen vedado interpretar las pruebas recolectadas de una forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar el derecho pensional, pues esa actitud constituiría una vía de hecho administrativa. iv) Aunque existan asignaciones mensuales o ingresos ocasionales, o cualquier otra prestación a favor del peticionario supérstite no afecta el acceso a la mesada pensional, siempre y cuando se compruebe que son insuficientes para lograr su auto sostenimiento.

De ahí que, si el sujeto beneficiario logra demostrar que los ingresos ocasionales o mensuales con los que cuenta no son suficientes para mantener un mínimo de existencia que le permita subsistir de manera digna, motivo por el cual dependía del auxilio económico que aportaba el causante, procede el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de este. v) El único criterio que se puede utilizar para denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia del ascendente, es que la entidad logre identificar y demostrar que el interesado tiene los medios para garantizarse la satisfacción plena de sus necesidades básicas. vi) Este requisito debe ser evaluado por el juez en atención a las circunstancias del caso que se somete a su conocimiento y con el examen de las diferentes pruebas que existan en el acervo probatorio, como por ejemplo las declaraciones extrajuicio.

En efecto, la pensión de sobrevivientes es una prestación que tiene la finalidad de proteger la condición de vulnerabilidad en que quedan quienes dependían económicamente del causante, entre ellos los padres de aquel hijo fallecido y adquiere el carácter de fundamental con ocasión al vínculo que tiene con el derecho al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

Ahora bien para que el peticionario ascendiente acceda a este beneficio debe acreditar una dependencia económica frente al causante, la necesidad de los recursos de la pensión de sobrevivientes para satisfacer su subsistencia, o el deterioro de su situación económica y condiciones de vida dignas desde la muerte del cotizante. Por otra parte, los funcionarios que estudian dichas prestaciones económicas solo pueden negar su reconocimiento, siempre y cuando concluyan que el interesado tiene una subsistencia digna sin el dinero que compone la prestación. (subrayas y negrillas fuera del texto original) Al respecto, resulta ilustrativa la siguiente sentencia del Consejo de Estado 32: «(…) Pero en gracia de discusión, de aceptarse que en efecto alguno de los padres del soldado voluntario ya tenía reconocida pensión de vejez -que desnaturalizaría la supuesta dependencia económica con el causante-, lo cierto es que perdió de vista la apoderada del Ministerio de Defensa 32 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, sentencia del dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) - Radicación número: 19001-23-33-000-2018-00141-01 (1455-2019) - Parte actora: FLOR MARÍA VALLEJO DE BOTINA Y OTRO - Demandado: Nación- Ministerio de Defensa Nacional- Ejército Nacional - Tema: Pensión de sobreviviente por fallecimiento de soldado voluntario muerto en servicio, no es incompatible con la pensión de vejez del padre del causante.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 Nacional Ejército Nacional, que esa supuesta pensión de vez fue reconocida en el año 2002 mientras que fue en el año 1994 cuando falleció el soldado Elías Gustavo Botina Vallejo, fecha en que se configuró la condición de beneficiarios del causante en cabeza de sus progenitores, pero no es en el año 2011 cuando se llevó a cabo la declaración extra proceso ni en el año 2002 cuando se obtuvo la pensión de vejez.

Como si no resultaran suficientes las anteriores consideraciones, a juicio de esta Sala el enfoque dado por la defensa de la entidad demandada no se ajusta al carácter protectorio que propende la pensión de sobrevivientes en favor de los beneficiarios del causante, que no es otro que el de suplir las necesidades de quienes se lucraban de la ayuda económica que les proporcionaba en este caso el soldado fallecido, en su condición de hijo de los accionantes.

De allí que tal postura, haría nugatorio que una misma persona pueda percibir pensión de vejez y pensión de sobrevivientes al mismo tiempo, prestaciones que son compatibles, con fundamento en las siguientes motivaciones: El artículo 13 de la Ley 100 de 1993 dispone: “ARTÍCULO

13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DEPENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: j. Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones de invalidez y de vejez. Por tanto, al ser excluyentes por expresa disposición legal las pensiones de invalidez y de vejez, no existe justificación alguna para extender dicha incompatibilidad entre las pensiones de vejez –en este caso del padre de uno de los beneficiarios del causante- con la pensión de sobrevivientes que reclama a su favor en virtud del fallecimiento de su hijo en actos del servicio, por cuanto sería tanto como ampliar el supuesto normativo a hechos que no lo prohíben, ya que lo que se debe mirar es que la razón de dichos reconocimientos provienen de distintos supuestos y requisitos legales (…) De allí que una misma persona pueda recibir pensión de vejez y pensión de sobrevivientes al mismo tiempo, por tratarse de prestaciones compatibles pues el Sistema general de pensiones de la Ley 100 de 1993 lo que no admite es que se reconozca doble pensión, pero por el mismo riesgo.

En este caso resulta evidente que la pensión de vejez surge para el titular afiliado, mientras que la pensión de sobrevivientes nace para sus beneficiarios, por tanto, provienen de distintos supuestos fácticos y normativos. Al respecto resulta ilustrativo tener de presente el aporte jurisprudencial de la Corte Constitucional en la sentencia T-538 del 21 de agosto de 2015.

M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la que dijo lo siguiente: “3. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 1993.” La misma alta corporación así lo había considerado con muchos años de anterioridad en la Sentencia T-281 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, al considerar: “La causal de extinción de la pensión, sustituida en beneficio de los hijos (Art.174 del D/1212 de 1990) se basa en que el hijo tenga “independencia económica”.

Estima la Corte que la independencia económica no se podría interpretar como recibir otra pensión, ya que el beneficiario, precisamente, depende de otra asignación. La independencia económica se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio.” (subrayas nuestras Por su parte, la Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral en sentencia N° 37595 del 24 de mayo de 2011 M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas, trazó la siguiente postura jurisprudencial: (…) Por otra parte, es oportuno destacar que la dependencia económica de los beneficiarios frente al pensionado o al afiliado, se debe definir y establecer al momento del deceso a éste y no con posterioridad, pues desde ese momento trasciende a la vida jurídica y no es revisable.

(…) Tampoco es cierto que la concesión de las dos pensiones a la actora atenta contra los principios de solidaridad y de unidad a que se refiere el artículo 2o de la Ley 100 de 1993. El principio de solidaridad, según el referido precepto, está definido como “práctica de la ayuda mutua entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuete hacia el más débil” y ninguna de esas situaciones acontece en el asunto bajo examen.

Mucho menos se desconoce el principio de unidad, pues las dos pensiones reconocidas tienen causa y finalidad diferente, ya que la pensión de sobrevivientes cobija a la persona que sufre el desamparo al fallecer quien era su sostén económico, mientras que la pensión de vejez favorece al ciudadano o ciudadana que por el correr del tiempo sufre los avatares normales de la senectud.

(…) Y específicamente sobre la compatibilidad de dos pensiones de sobrevivientes, el Consejo de Estado 33 ha indicado: “De acuerdo con lo expuesto anteriormente la pensión de sobrevivientes solicitada es compatible con la que ya percibe, no solo por la naturaleza de los recursos, sino además, porque no existe en la Ley 100 de 1993 una prohibición expresa de percibir esta prestación social con ocasión de la muerte de diferentes causantes.

En efecto, no se 33 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, sentencia del dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020) - Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03844-01(0891-19) - Actor: RICARDO GONZÁLEZ LEÓN - Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 consagró en el artículo 13 de esta normativa, esta incompatibilidad.

Por otra parte, es preciso tener en cuenta que las pensiones de sobrevivientes que se solicita queden en cabeza de Ricardo González León, tienen origen en los aportes realizados por diferentes personas al sistema de seguridad social integral. Por último, porque se trata de una necesidad de cubrir el mínimo vital de las necesidades del demandante, que no se satisfacen con los recursos que percibe en la actualidad.” Bajo los extractos jurisprudenciales citados, para acceder a la pensión de sobrevivientes, los padres de los afiliados que fallecen deben probar que, sin los recursos que antes proveía el causante, las condiciones de vida desmejoran de tal manera que los derechos y principios consagrados en la Carta Política de las personas de la tercera edad, al mínimo vital, de respeto a la dignidad humana, de solidaridad y protección integral a la familia se ven amenazados, por tal razón, tal y como quedó referenciado la jurisprudencia ha adoptado los presupuestos para determinar si una persona es dependiente o no, a saber: 1.

Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna. 2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica. 3. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993. 4.

La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. 5. Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. 6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica.

En tales condiciones, la Sala entrará analizar si como lo afirma el Juez de primera instancia, se encuentra acreditada la dependencia económica con las pruebas Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 aportadas y analizadas al plenario, pese a que la señora María Mery Bonilla Vallejo percibe una pensión por vejez (hecho sobre el cual no hay controversia), situación que resulta insuficiente para el a quo para demostrar que existía un mantenimiento en condición digna de los padres del patrullero fallecido, miembro de la Policía Nacional, afirmación respecto de la cual difiere la entidad demandada, en tanto considera que dichos ingresos sí son constitutivos para demostrar la independencia económica de la actora, lo que fundamenta la negación de la pensión de sobrevivientes en el asunto bajo examen.

3.3. CASO CONCRETO En consideración con el análisis efectuado desde el despacho de primera instancia resultan relevantes para los efectos lo siguiente: El señor Jhon Jairo Grajales Bonilla era hijo de los señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal, según consta en el registro de nacimiento 5185838 visible en la página 94 del archivo 2 del expediente digital.

Según el registro civil de defunción 3001788 34, Jhon Jairo Grajales Bonilla falleció el 27 de mayo de 1997. Según copia de la hoja de servicios del 07 de julio de 1997, el señor Jhon Jairo Grajales Bonilla ingresó como alumno del nivel ejecutivo el 01 de marzo de 1993, luego al nivel ejecutivo a partir del 01 de febrero de 1994 y fue dado de alta el 27 de mayo de 1997, por muerte en servicio activo.

(pág. 55 archivo 2) En ese mismo documento aparece anotado que el estado civil del señor Jhon Jairo Grajales Bonilla era soltero y su composición familiar estaba integrada por sus padres los señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal. Así: 34 Pág. 57 Archivo 2. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 Por Resolución 00778 del 8 de agosto de 1997, la Policía Nacional reconoció la indemnización por muerte a la señora María Mery Bonilla Vallejo, en calidad de madre del Patrullero Jhon Jairo Grajales Bonilla y dejó en suspenso el 50% restante en favor del señor José Alberto Grajales Carvajal, en calidad de padre (documento 3 págs. 44 a 45), así: Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 Con posterioridad, mediante resolución 1233 del 11 de diciembre de 1997 se efectúa el correspondiente reconocimiento al señor Grajales Carvajal, así: El 18 de septiembre de 2012, los señores María Mery Bonilla Vallejo y José Alberto Grajales Carvajal, padres del fallecido, solicitaron el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes (archivo 2 folios 48 a 53).

Por medio de la resolución 00295 del 14 de febrero de 2013 (archivo 2 págs. 29 a 32), se denegó la petición por no acreditarse el tiempo establecido en el artículo 68 del decreto 1091 de 1995, para acceder a la prestación. El 17 de julio de 2019 (archivo 2 página 19 a 26), presentan una nueva petición para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, con base en el principio de favorabilidad de la Ley 100 de 1993 y la sentencia de unificación del Consejo de Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Estado, en el proceso radicado bajo el número 68001-23-33-000-2015-00965- 01(3760-16) del 1° de marzo de 2018, por su dependencia económica al fallecido.

Sin embargo, mediante el oficio 057146 / ARPRE-GRUPE del 21 de octubre de 2019 (archivo 2 página 27 a 28), la institución se pronunció en contra de las pretensiones. En audiencia de pruebas se recaudaron los testimonios de los señores Jhon Jairo Valencia Ramírez, Aurelio Hernando Zambrano Arteaga, Leidy Angélica Herrera Bonilla y Alberto Rodríguez Zuleta frente a los cuales la recurrente manifiesta que no tienen la capacidad para acreditar la dependencia económica lo que imposibilita determinar la «realidad del entorno familiar» de los actores.

En atención a ello, se avoca este estrado judicial en el examen de la prueba testimonial, de la que se destacan los siguientes aspectos: Testimonio de Jhon Jairo Valencia Ramírez: Afirma que llegó hace unos 30 años a Belén de Umbría, en esa época conoció a la familia Bonilla Vallejo porque en ese entonces lo acogieron, le colaboraban lavándole la ropa y haciéndole de comer (audiencia de pruebas min. 00:05:22 y ss.).

Manifestó que cuando conoció a Jhon Jairo pudo apreciar que se dedicaba a hacer oficios varios y mandados para ayudarle a la mamá, ya que el papá no les colaboró. Indicó que todo lo que conseguía se lo daba a la mamá para ayudarle al sustento de ella y de la hermana (audiencia de pruebas min. 00:06:47 y ss.). Le consta que el extinto patrullero era muy buen hijo, muy responsable, ante lo que destaca que en varias ocasiones se lo encontró en los supermercados o en la galería haciendo mercados, comprándole cosas a la mamá y a la hermana, también pagando los servicios (audiencia de pruebas min. 00:08:08 y ss.).

Refiere que cuando se encontraba con el causante en pueblos o en Pereira, dicho policial enviaba con el deponente dinero a la mamá para que pagara el arriendo o los servicios y en general para cubrir gastos de la familia, pues tenía el anhelo de sacar adelante a su familia, era muy responsable con su progenitora y hermana (audiencia de pruebas min. 00:08:37 y ss.).

Indica que la señora María Mery vive con la hija y dos nietas (una de las cuales es inválida) en una casa que adquirió con la indemnización que recibió con ocasión al Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 fallecimiento de su hijo. La señora Bonilla Vallejo es quien asume los gastos del hogar y su sustento lo obtiene de una pensión que recibe, la cual, según sabe, es de un salario mínimo.

También informa que la nieta que tiene en condición de discapacidad demanda gastos médicos dados los controles que le son practicados en Pereira y Manizales (audiencia de pruebas min. 00:10:32 y ss.). Testimonio de Aurelio Hernando Zambrano Arteaga: Manifiesta que siendo policía llegó trasladado al municipio de Belén de Umbría en el año de 1988 y en ese momento conoció a la familia Bonilla Vallejo porque ella era la que le arreglaba la ropa y en veces alimentaba a los policiales (audiencia de pruebas min. 00:23:40 y ss.).

En la época que conoció a Jhon Jairo recuerda que hacía mandados y trabajaba en lo que le resultara para ayudarle a la mamá (audiencia de pruebas min. 00:25:30 y ss.). Afirma que el causante se vinculó a la Policía Nacional para ayudarle a la familia y así lo hizo. Recuerda que en ocasiones vio al señor Jhon Jairo con su familia en el supermercado o en la galería (audiencia de pruebas min. 00:26:48 y ss.).

Afirma que tuvo conocimiento que el causante le ayudaba a la mamá con los servicios y que en alguna ocasión lo encontró con la señora Mery y con la hermana de Jhon Jairo en el supermercado colaborándoles (audiencia de pruebas min. 00:29:39 y ss.). Dice que la señora María Mery obtiene sustento de trabajos de costura, nada muy elaborado, así como de una pensión (audiencia de pruebas min. 00:30:12 y ss.).

Manifestó que la señora María Mery vive con la hija y dos nietas. Asevera que los gastos del hogar los solventan con oficios varios (audiencia de pruebas min. 00:31:06 y ss.). Señaló que una de las nietas, María Camila, presenta discapacidad, es usuaria de silla de ruedas, requiere alimentación especial, por lo que en oportunidades han hecho rifas para cubrir los gastos médicos que demanda su manutención, también reciben colaboración de familiares.

Señala que la familia pasa necesidades Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 (audiencia de pruebas min. 00:32:20 y ss.). Testimonio de la señora Leidy Angélica Herrera Bonilla: Manifestó ser la hija de la señora María Mery Bonilla, pero no tener parentesco con el señor José Alberto Grajales Carvajal (audiencia de pruebas min. 00:38:47 y ss) Indicó que Jhon Jairo era su hermano y desde que tuvo conocimiento él siempre se ocupó de la manutención de ellas [se entiende de la demandante y la deponente] destacando que cuando el causante cursaba bachillerato en su tiempo libre trabajaba cargando mercado o haciendo mandados para ayudar con los gastos del hogar (audiencia de pruebas min. 00:39:42 y ss.).

Relata que cuando Jhon Jairo empezó a laborar en la Policía asumió la obligación total del hogar, se encargaba del pago del arriendo, el mercado y los servicios públicos. Recuerda que él dejaba dinero con ella para que se lo pasara a la mamá y pudiera pagar los servicios o comprara víveres, al punto que ella indica que «él fue como mi papá» pues también le suministraba todo lo necesario para el estudio, los útiles, uniformes, zapatos y en general le suplía todas las necesidades (audiencia de pruebas min. 00:41:51 y ss.).

Afirmó que el señor Grajales Bonilla vivía con ellas y viajaba todos los días y era soltero. También afirmó que la señora María Mery es pensionada por el Seguro Social percibiendo mensualmente un salario mínimo. Los gastos del hogar los atiende la señora María Mery dado que la deponente adujo que labora muy esporádicamente por razón de las atenciones que debe brindarle a la hija que tiene en condición de discapacidad (audiencia de pruebas min. 00:42:56 y ss.).

La pensión que devenga la señora María Mery se destina al pago de servicios, alimentación, gastos que demanda la joven en condición de discapacidad y en general los gastos de la casa (audiencia de pruebas min. 00:45:44 y ss.). Dice que al señor José Alberto Grajales Carvajal lo vio en alguna oportunidad en su infancia, pero no ha tenido contacto con él e indica que entre él y el extinto patrullero no hubo relación alguna ya que «nunca vio por mi hermano» y hasta donde sabe ellos no tenían comunicación (audiencia de pruebas min. 00:46:13 y ss.).

Testimonio del señor Alberto Rodríguez Zuleta: Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 Manifestó ser muy amigo del señor José Alberto Grajales Carvajal y haber conocido al causante (audiencia de pruebas min. 00:52:09 y ss.). Relató que Jhon Jairo trabajaba en la galería antes de ingresar a la Policía y le ayudaba al papá porque no recibía ni el mínimo ya que «manejaba cacharro» (audiencia de pruebas min. 00:52:27 y ss.).

Afirma no haber conocido a la señora María Mery (audiencia de pruebas min. 00:53:02 y ss.). Al demandante lo conoció hace más de 30 años, indica que vendía cacharro en Buga y le ofrecía mercancía (audiencia de pruebas min. 00:53:21 y ss.). Manifiesta haber conocido a Jhon Jairo desde los 8 años cuando el demandante lo llevaba a la casa y recuerda que cuando ingresó a la policía le ayudaba al papá con cien o ciento cincuenta mil pesos (audiencia de pruebas min. 00:53:50 y ss.).

A partir de los anteriores elementos se destaca de los testimonios de Jhon Jairo Valencia Ramírez y Aurelio Hernando Zambrano Arteaga que permiten establecer que, desde antes de su vinculación a la Policía Nacional, el causante realizaba trabajos informales y oficios varios con el propósito de contribuir al sostenimiento de su madre, entregándole los recursos obtenidos para atender las necesidades básicas del hogar.

Esta dinámica se mantuvo y fortaleció cuando ingresó a la institución policial, etapa en la cual, según los declarantes, el causante realizaba mercados, pagaba servicios públicos y enviaba dinero para cubrir gastos esenciales, lo que evidencia una ayuda económica estable y orientada a la subsistencia, y no simples colaboraciones ocasionales.

Dicha circunstancia es corroborada por el testimonio de Leidy Angélica Herrera Bonilla, hija de la demandante, quien manifestó que su hermano asumió de manera principal la manutención de su madre, encargándose del pago del arriendo, los servicios públicos y la alimentación del hogar, hasta el momento de su fallecimiento. Pese al parentesco de la deponente con la demandante, la Sala resalta que este testimonio no se observa tergiversado, por el contrario, el relato fue elocuente, coherente y espontáneo, al tiempo que se armoniza plenamente con las declaraciones rendidas por terceros ajenos al núcleo familiar, lo que refuerza su fuerza demostrativa.

Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 En este punto, la Sala considera pertinente precisar que el hecho de que los testigos hayan tenido conocimiento directo de los aportes económicos del causante en momentos específicos o lo hayan observado en ocasiones determinadas no conduce necesariamente a concluir que dicha ayuda fuera esporádica o accidental, por el contrario, la naturaleza misma de la prueba testimonial explica que el conocimiento del declarante se circunscriba a aquellos actos que presenció de manera directa, sin que ello implique que los aportes económicos del causante se limitaran exclusivamente a tales oportunidades.

Lo relevante, desde el punto de vista probatorio, es que todos los testigos fueron coincidentes en afirmar que el apoyo económico del señor Jhon Jairo Grajales Bonilla hacia su madre era constante, orientado al sostenimiento del hogar y asumido como una responsabilidad permanente, lo cual permite inferir, con arreglo a la sana crítica, que no se trataba de ayudas aisladas, sino de una contribución regular y necesaria para la subsistencia de la demandante.

Aceptar la tesis de la entidad apelante implicaría exigir una prueba imposible, consistente en que los testigos acreditaran la totalidad de los aportes económicos efectuados por el causante, con indicación de fechas, montos y periodicidad exacta, exigencia que desnaturalizaría el alcance del medio probatorio máxime si se toma en consideración que los señores no convivían con el núcleo familiar del causante, sino que eran personas cercanas a la familia y de trato relativamente frecuente.

Ahora bien, conforme a la jurisprudencia antes analizada es posible establecer que la dependencia económica no exige la demostración de una carencia absoluta de recursos, ni que el progenitor se encuentre en estado de indigencia, sino la acreditación de que la ayuda proporcionada por el causante era necesaria para mantener condiciones mínimas de vida digna, y que su ausencia genera una afectación relevante en la capacidad de subsistencia. En el caso concreto, los testimonios permiten inferir que la señora María Mery Bonilla Vallejo asume las cargas económicas del hogar, en el que convive con su hija y dos nietas, una de ellas en condición de discapacidad (atrofia muscular espinal y escoliosis neuro muscular según historia clínica visible en archivo 002 folios 64 a 84), lo cual comporta necesidades adicionales, permanentes y verificables, particularmente en materia de salud, alimentación y desplazamientos.

En ese contexto, el apoyo económico brindado por su hijo fallecido no era marginal ni Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 accesorio, sino que constituía un ingreso determinante para el equilibrio económico del núcleo familiar. Bajo esa égida, la Sala al igual que el a quo, llega a la conclusión de que a la señora María Mery Bonilla Vallejo sí le asiste el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme a las prerrogativas contenidas en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, pues efectivamente el causante proveía ayuda económica a la actora, sin la cual sus niveles básicos de vida se han visto disminuidos, en atención a que la pensión de sobreviviente que percibe la demandante no cubre sus necesidades básicas que le permita vivir en condiciones dignas.

Para la Sala, es claro que la demandante sí dependía de forma parcial de su hijo, pues los testigos fueron consonantes al manifestar dicha circunstancia, motivo por el cual considera que debe protegerse este derecho, máxime cuando el fin primordial de la pensión de sobrevivientes consiste en salvaguardar al núcleo familiar que dependía económicamente del causante, para que pueda continuar atendiendo sus necesidades.

En anteriores condiciones, se reitera, a pesar de que existe una pensión que percibe de forma mensual la madre del causante, la Sala advierte que ese aspecto resulta insuficiente para lograr su auto sostenimiento, lo cual iría en contravía del derecho fundamental a la vida digna. La imposibilidad de la madre para solventar de forma autónoma sus propios gastos, se traduce en la falta de recursos suficientes para asumir todas las necesidades presentes en la vida cotidiana.

En este orden, el hecho de que los padres perciban un ingreso per se no desvirtúa el requisito de dependencia, a menos que fuera suficiente para cubrir sus propios gastos, situación que no fue acreditada en el presente asunto, por el contrario, de las declaraciones de los testigos, se evidencia el criterio de necesidad de dicho ingreso para la subsistencia de la actora.

En consecuencia, no es de recibo el argumento esgrimido por la entidad demandada en el sentido de que percibir una pensión (que según lo indicado por los testigos y en la demanda corresponde a un salario mínimo) en el caso de la madre del fallecido patrullero, contradice la dependencia económica, pues como se estudió, la dependencia no tiene que ser total y absoluta ni debe rayar en la indigencia, pues Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 la falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido, la avoca a presentar dificultades relevantes para garantizar sus necesidades básicas.

En efecto, la pensión de sobrevivientes no constituye una «asignación» en los términos del artículo 128 constitucional, sino una prestación de carácter asistencial, destinada a proteger a los familiares del causante ante la pérdida de su sustento económico. Por tanto, percibir una pensión de sobrevivientes no excluye el derecho a una pensión de vejez, ya que provienen de un hecho generador distinto, como ocurre en el presente caso.

Corolario, los medios de prueba referenciados llevan a este Tribunal al convencimiento que la actora sí dependía económicamente del extinto patrullero Jhon Jairo Grajales Bonilla, pues tras la muerte de su hijo, la señora María Mery Bonilla Vallejo sufrió una afectación en su capacidad para cubrir sus necesidades básicas. Conforme a lo expuesto, se confirmará la sentencia de primer grado. 4.

COSTAS Sea lo primero indicar que en sede de primera instancia no hubo condena en costas y tal aspecto no fue apelado, por lo que no hay lugar a pronunciarse en esta instancia. No se condenará en costas a la parte vencida, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, depende exclusivamente de que las mismas se encuentren acreditadas, tanto en el caso de la prosperidad total como parcial de las pretensiones.

Aunque en principio el Máximo Tribunal Administrativo analizaba las costas con un criterio objetivo- valorativo (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), providencia en la que indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», y consideraba que las agencias se causaban siempre, aun cuando la parte compareciera al proceso sin apoderado, es lo cierto que también ha proferido sinnúmero de sentencias 35 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por el mismo Consejo de Estado36, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.

En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y, una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en la primera instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IX. FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 21 de julio de 2023 por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, según lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.

Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.

Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora: Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. Radicado: 66001-33-33-003-2020-00150-01 (J-1684-2023) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 2.

Sin costas en ambas instancias, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»