SIGCMA-SGC REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Radicado: 680012333000-2017-01007-00 Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: José Aníbal Arciniegas anduart@gmail.com Demandados: Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses drnojuridica@medicinalegal.gov.co notificacionesjudiciales@medicinalegal.gov.co Departamento Administrativo de la Función Pública notificacionesjudiciales@funcionpublica.gov.co; isanchez@funcionpublica.gov.co;
Ministerio Público Procuraduría Regional para Asuntos Administrativos mbuendia@procuraduria.gov.co Tema: Bonificación Judicial- Decreto 382 de 2013 Sala No. 03 Conjuez Ponente: Marlene Murcia Millán Procede la Sala en desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 a proferir SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurando por José Aníbal Jaimes Arciniegas en contra de Instituto Nacional De Medicina Legal y El Departamento Administrativo de la Función Pública.
I.
ANTECEDENTES El señor José Aníbal Jaimes Arciniegas, por intermedio de apoderado legalmente constituido, acude a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Instituto Nacional de Medicina legal y Ciencias Forenses y el Departamento Administrativo de la Función Pública con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones “PRIMERA: Que previa inaplicación del artículo 1º del Decreto 0382 de 2013, se DECLARE la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de radicado Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 No. 2016-206-030969-2-07/12/2016, signado por el doctor Alejandro Becker Rojas, Director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública, quien determino que no resulta procedente que los funcionarios del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses se beneficien de la bonificación judicial, notificado al suscrito a través del correo electrónico anduart@gmail.com el día 27 de diciembre de 2016 (…) “SEGUNDA: Que previa inaplicación del artículo 1º del Decreto 0382 de 201, se DECLARE la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio del radicado No. 0639-2016-DG, firmado por el Doctor Carlos Eduardo Valdés Moreno, Director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, quien niega las pretensiones de mi mandante, notificado al suscrito el 30 de diciembre 2016 por correo físico de la empresa 472.
TERCERA: Como consecuencia de la declaración de la nulidad de los anteriores actos administrativos y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte accionada a pagar la bonificación judicial a mi mandante en los mismos términos que ocurre con los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial y ordenar que esta sea factor salarial de liquidación de todas las prestaciones sociales devengadas y las que se causen a futuro.
CUARTA: Se ordene a la parte Demandada pagar al aquí demandante, los dineros correspondientes al retroactivo de esta prestación y el excedente producto de la liquidación de las demás prestaciones debidamente indexados desde la fecha en que fue reconocida legalmente a sus pares, hasta que se haga efectivo el pago. QUINTA: Se condene el pago de costas a la parte accionada y en favor de la parte demandante”. 2.
Hechos Indica como hechos que el demandante sostiene una relación legal y reglamentaria con el Instituto Nacional de Medicina legal y Ciencias Forenses desde el 02 de febrero de 1990, ejerciendo (para la fecha de presentación de la demanda) el cargo de Asistente Forense Grado 6, en la Dirección Regional Nororiente con sede en Bucaramanga.
Manifiesta que realizó una reclamación administrativa ante los demandados solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial en los mismos términos que ocurre con los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, para que así se ordenara la respetiva reliquidación de todas las prestaciones sociales.
Sin embargo, mediante Oficio No. 2016-206-030969-2- 07/12/2016, signado por el doctor Alejando Becker Rojas, Director de Desarrollo del Departamento Administrativo de la Función Pública, determinó improcedente que los funcionarios del INMLCF se beneficien de la bonificación judicial. De igual forma, indica que recibió respuesta a través de oficio No. 0639-2016-DG, firmado por el Doctor Carlos Eduardo Valdés Moreno, Director General del INMLCF, dentro del cual negaba las pretensiones del demandante y no dio oportunidad de presentar los recursos de ley. 2 Normas Violadas y Concepto de Violación Instrumentos Internacionales y Bloque de Constitucionalidad i. La Convención Americana de Derechos Humanos la cual fue aprobada en el orden interno mediante Ley 16 de 1972.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 ii. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”, aprobada mediante Ley 319 de 1996. iii. Los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, sobre la protección del salan 1949, igualdad de remuneración 1951 y discriminación en materia de empleo 1958. iv.
El Convenio 151 de la OIT. v. Convención Americana sobre Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica. Constitución Política de Colombia en sus artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83, 93, 209, y 27. Legales y estatutarias i. Ley 411 de 1997, artículos 7 y 8. ii. Ley 4 de 1992. iii. Ley 938 de 2004, artículo 33. iv.
Ley 1496 de 2011, artículo 7. v. Ley 411 de 1997. vi. Decreto Ley 016 de 2014. vii. Código sustantivo del Trabajo, artículo 127. viii. Ley 54 de 1962. ix. Ley 16 de 1972. x. Ley 319 de 1996 xi. Acuerdo del 06 de noviembre de 2012 xii. Decreto 1092 de 2012, artículo 7º, numeral 5º. Indica como concepto de violación que la negativa del reconocimiento de la bonificación judicial y la subsecuente integración para la liquidación de todos los factores salariales al demandante genera un trato desigual respecto de aquellos funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, a los que sí se les ha reconocido dicha prestación, que dicha negativa viola de forma flagrante los tratados internacionales, el Estado Social de Derecho, los fines del Estado, la supremacía jurídica de la Constitución, la primacía de los derechos inalienables, el principio de responsabilidad jurídica, la soberanía nacional como fundamento de las relaciones internacionales, el derecho a la igualdad, el debido proceso, el derecho al trabajo, el derecho a la negociación colectiva, la buena fe, el principio según el cual, los Convenios de la OIT debidamente ratificados por el Congreso de la República forman parte de la legislación interna, adujó que las competencias ejercidas por el Legislador como las ejercidas por el Ejecutivo, están limitadas por lo dispuesto en los Tratados y Convenios internacionales y, en el caso concreto, por lo dispuesto en los Convenios de la OIT, especialmente el 151. 3 Contestación a la Demanda 3.1 Departamento Administrativo de la Función Publica Compareció al proceso por intermedio de apoderado judicial y manifestó su oposición a todas y cada una de las pretensiones solicitadas por el demandante, e indicó que, el concepto demandado no es un acto administrativo y que se trata de una simple opinión técnica sobre el alcance de las normas que establecieron la bonificación judicial, el cual, es diferente de la solución real dada por el empleador instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, y esa decisión es la única que debe ser demandada.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 Afirmó que si bien el Departamento Administrativo de la Función Pública tiene a cargo formular políticas generales de administración pública, y presta servicios de asesoría en temas de administración de personal y salarial, y emite concepto técnico en los asuntos materia de su competencia institucional cuando le son requeridos (que no son de obligatorio cumplimiento), no significa que este revestido de la facultad de sustituir al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses u otras entidades en el manejo de su personal y de la nómina de sus trabajadores.
También se defendió indicando que el Estatuto Orgánico del Presupuesto de conformidad con el principio de especialización del artículo 110, establece que el encargado de la distribución, aplicación y ejecución del presupuesto del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, es la propia entidad, ya que son quienes pueden comprometer sus recursos y gastos, lo anterior en concordancia con el Decreto 1068 del 26 de mayo de 2015, que dispone en el artículo 2.8.6.1.1., que el pago de los fallos laborales se realiza a cargo de la entidad donde el servidor público presta o presto los servicios.
De otro lado, expuso que la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, correspondieron a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones de la Rama Judicial, los cuales no han sido declarados nulos. Finalmente, agregó que el artículo 35 de la Ley 938 de 2004, establece como misión del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses " prestar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en todo el territorio nacional, en lo concerniente a medicina legal y ciencias forenses", lo cual, contrasta con la misión de la Fiscalía General de la Nación del artículo 250 de la Constitución Nacional y la Ley 938 de 2004, que es dirigir y coordinar las investigaciones por ella adelantadas y por otros cuerpos de policía judicial, establecidos por la constitución y la ley.
En su escrito de contestación propuso las siguientes excepciones: • Ineptitud de la demanda por falta de integración de una proposición jurídica completa • Falta de legitimación en la causa por pasiva • Inexistencia de título de imputación jurídica • Inexistencia del derecho reclamado • Caducidad de la acción II. TRAMITE PROCESAL La demanda fue presentada el 09 de agosto de 20171, ante esta Corporación correspondiéndole su conocimiento al Despacho de la H. Magistrada Solange Blanco Villamizar admitiendo la demanda el 05 de octubre de 20172.
Los H. Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander se declararon impedidos para conocer del presente caso mediante providencia del 19 de marzo 1 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 03 2 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 04 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 de 20193, el cual fue aceptado por el H. Consejo de Estado mediante auto del 30 de mayo de 20194, profiriéndose auto de obedecer y cumplir el 11 de septiembre de 20195.
El sorteo de conjuez se llevó a cabo el 3 de junio de 2021, siendo designada como ponente la Dra. Maria Eugenia Alba Castellanos6, posteriormente en virtud a la designación de nuevos conjueces para la vigencia 2024, se dispuso por parte de Presidencia ordenar un nuevo sorteo de conjuez, correspondiéndole el presente asunto a la Dra. Marlene Murcia Millan7.
Mediante auto de fecha 09 de agosto de 20248, de conformidad con lo expuesto en el decreto 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021, se dispuso avocar conocimiento, adecuó el trámite, resolvió la excepción de ineptitud de la demanda y difirió las demás excepciones, se incorporaron las pruebas, se fijó el litigio y se corrió traslado de conclusión por escrito por el término de 10 días, notificado en estados el 12 de agosto de 20249.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La PARTE ACTORA: Indicó que se ratifica en los fundamentos de la demanda, pero hizo hincapié en que el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual, debe ser beneficiario de la bonificación judicial que recibe sus empleados y funcionarios, razón por la cual no es ni legal ni constitucional que se le cercene a sus empleados la posibilidad de tener iguales derechos que los demás empleados de la Rama Judicial.
La NACIÓN-INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES, indicó la ausencia de responsabilidad de la entidad y manifestó que si bien es cierto se encuentra adscrita al citado organismo de investigación judicial, ello obedece una técnica de la organización administrativa de la administración pública que implica el control de tutela, según el cual, el Fiscal General de la Nación hace parte de la junta directiva y el Instituto no puede actuar como una rueda suelta dentro del andamiaje jurídico; empero, ello no significa que tengamos derecho en bloque a los beneficios que eventualmente se decreten para los servidores de la citada entidad de investigación judicial.
El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, indicó que se ratifica en los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda y manifestó que conforme al principio de la especialización presupuestal, el órgano encargado de la distribución, aplicación y ejecución del presupuesto del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es la propia entidad, a través de sus distintas autoridades, por lo cual las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar en lo que se refiere a este Departamento Administrativo.
El MINISTERIO PÚBLICO no emitió concepto de fondo. 3 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 020 4 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 023 5 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 027 6 Expediente Digital SAMAI-Índice 00044, Archivo 032 7 Expediente Digital SAMAI-Índice 00045 8 Expediente Digital SAMAI-Índice 00048 9 Expediente Digital SAMAI-Índice 00051 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 IV.
CONSIDERACIONES Competencia Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia. Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 152 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto.
V. PROBLEMA JURIDICO De conformidad con lo expuesto en la demanda, corresponde a la Sala determinar si: 1-¿ Hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. 2016-206-0309692 del 07 de diciembre de 2016 suscrito por el Director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública y en el Oficio No. 0639-2016-DG del 21 de diciembre de 2016 suscrito por el Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial de que trata el Decreto 382 de 2013 para los funcionarios del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su factor salarial y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales? 2-¿En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ¿hay lugar a reconocer y pagar a favor del señor José Aníbal Jaimes Arciniegas la bonificación judicial de que trata el decreto 382 de 2013 en los mismos términos que ocurre con los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en los periodos en que se ha desempeñado como asistente forense grado VI y en adelante, hasta la fecha en que se sigan causando? 3- ¿Tiene derecho el demandante a que se le reconozca y paguen las diferencias que resulten a su favor por concepto de reliquidación de las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, licencias y demás emolumentos), teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial, en los periodos en que el demandante se ha desempeñado como asistente forense grado VI y en adelante, hasta la fecha en que se sigan causando? A efectos de resolver las cuestiones planteadas, para comenzar, se hará un análisis jurídico de la temática sometida a estudio, indicando el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto.
VI. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 1.1 Naturaleza y misión del instituto nacional de medicina legal y ciencias forenses (INMLCF) Los artículos 33 y 34 de la Ley 938 de 2004, establece que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es una entidad adscrita a la Fiscalía General de la Nación: “Artículo 33.
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Artículo 34. El Sistema de Medicina Legal y Ciencias Forenses en todo el territorio nacional, es organizado y controlado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forense”.
Por su parte, los artículos 35 y 36 de la Ley 938 de 2004, establecen la misión y las funciones del Instituto, así: “Artículo 35. La misión fundamental del Instituto es prestar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia en todo el territorio nacional en lo concerniente a medicina legal y las ciencias forenses.
Artículo 36. En desarrollo de su misión, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses tiene las siguientes funciones: Organizar y dirigir el Sistema de Medicina Legal y Ciencias Forenses y controlar su funcionamiento. Prestar los servicios médico-legales y de ciencias forenses que sean solicitados por los Fiscales, Jueces, Policía Judicial, Defensoría del Pueblo y demás autoridades competentes de todo el territorio nacional.
Desarrollar funciones asistenciales, científicas, extra-periciales y sociales en el área de la medicina legal y las ciencias forenses. Prestar asesoría y absolver consultas sobre medicina legal y ciencias forenses a las unidades de fiscalías, tribunales y demás autoridades competentes. Definir los reglamentos técnicos que deben cumplir los distintos organismos y personas que realicen funciones periciales asociadas con medicina legal, ciencias forenses y ejercer control sobre su desarrollo y cumplimiento.
Servir de organismo de verificación y control de las pruebas periciales y exámenes forenses practicados por los cuerpos de policía judicial del Estado y otros organismos a solicitud de autoridad competente. Servir como centro científico de referencia nacional en asuntos relacionados con medicina legal y ciencias forenses. Ser organismo de acreditación y certificación de laboratorios, pruebas periciales y peritos en medicina legal y ciencias forenses, practicadas por entidades públicas y privadas.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 Coordinar y adelantar la promoción y ejecución de investigaciones científicas, programas de postgrado, pregrado, educación continuada y eventos educativos en el área de la medicina legal y ciencias forenses. Coordinar y promover, previa la existencia de convenios, las prácticas de docencia de entidades educativas aprobadas por el ICFES.
Divulgar los resultados de las investigaciones, avances científicos, desarrollo de las prácticas forenses y demás información del Instituto considerada de interés para la comunidad en general. Delegar o contratar en personas naturales o jurídicas la realización de algunas actividades periciales y controlar su ejecución” De acuerdo con las normas trascritas, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, que tiene a su cargo prestar auxilio y soporte científico y técnico a la administración de justicia, en lo concerniente a medicina legal y las ciencias forenses.
Igualmente, entre sus funciones se destacan aquellas relacionadas con la prestación de los servicios médico-legales y de ciencias forenses a las autoridades competentes y desarrollar las funciones asistenciales, científicas, extra-periciales y sociales en el área de la medicina legal y las ciencias forenses. 1.2 De la adscripción existente entre la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses El vínculo de adscripción existente entre la FGN y el INMLCF es de origen constitucional, desarrollado por la ley.
En efecto, el artículo 27 transitorio de la Constitución Política estableció que la Dirección Nacional de Medicina Legal del Ministerio de Justicia, con sus dependencias seccionales, se integrará a la Fiscalía General como establecimiento público adscrito a la misma. Posteriormente, el artículo 31 de la Ley Estatutaria 270 de 1996 concibió al INMLCF como una entidad de derecho público organizada con el carácter de establecimiento público de orden nacional, dotada de personería jurídica, con autonomía administrativa y patrimonial, adscrita a la FGN.
Según la misma norma, el objeto de esta entidad es: “prestar auxilio y soporte técnico y científico a la administración de justicia en todo el territorio nacional en lo concerniente a medicina legal y las ciencias forenses, de organizar y dirigir el Sistema Único de Medicina Legal y Ciencias Forenses y controlar su funcionamiento y de cumplir las demás funciones que le atribuya la ley”10.
En concordancia con lo anterior, los artículos 33 al 35 de la Ley 938 de 2004 “Por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación” reiteraron la anterior disposición; particularmente, el artículo 33 señaló que: “[e]l Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa” (subrayado propio). 10 Articulo 31 ley Estatutaria 270 de 1996 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 Asimismo, el numeral 5.1 del artículo 2 del Decreto Ley 16 de 2014 “Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación” situó al INMLCF como un establecimiento público adscrito a dicha entidad.
En este punto, es preciso referirse a las características especiales del vínculo de adscripción que sostienen la FGN y el INMLCF. En tal sentido el Consejo de Estado en sentencia de fecha 06 de junio de 2023 indico: “La adscripción es un tipo de relación jurídica en virtud de la cual el sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, a través de sus órganos principales (Ministerios y Departamentos Administrativos), ejerce un control de tutela sobre la actuación de los entes descentralizados de la Administración y establece un límite a la autonomía que por definición se le reconoce a estos organismos.
La existencia de este vínculo responde a la necesidad de garantizar un funcionamiento articulado y coherente de todas las entidades que conforman la Administración Pública. Esta limitación consiste en un control administrativo, fiscal y presupuestal a través del cual se logra la coordinación entre las funciones asignadas a estos organismos y las políticas generales de la administración central; sin que ello pueda tener como efecto el desconocimiento de la autonomía de la entidad adscrita para administrarse y manejar su patrimonio11.
Es por esta razón que los artículos 39 al 44 de la Ley 489 de 1998 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional (…)”, conciben una estructura y organización de la Administración Pública en la que todas las entidades descentralizadas se encuentran adscritas al sector central.” Ahora bien, de conformidad con la interpretación constitucional efectuada por la Corte Constitucional de las normas que establecieron la adscripción del INMLCF a la FGN, el control de tutela ejercido por el sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público no es aplicable al INMLCF; lo anterior, por cuanto dicho establecimiento público no está adscrito a ningún órgano principal de la Rama Ejecutiva, sino a uno de la Rama Judicial, esto es, a la Fiscalía General de la Nación. De esta manera quedó plasmado en la Sentencia 1505 de 200012, reiterada por la Sentencia C-743 de 200113: “3.4.2.
Sin embargo, lo dicho hasta aquí no es predicable del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, pues este ente, pese a tener la denominación de establecimiento público con las características de éstos, no está adscrito a ningún organismo principal de la rama ejecutiva, entiéndase Ministerio o Departamento Administrativo, sino a uno de la rama judicial: la Fiscalía General de la Nación, por disposición expresa del Constituyente.
La adscripción que en tal sentido hizo el Constituyente, excluye entonces a ese Instituto de la esfera propia de la rama ejecutiva del poder público, pues, por decisión del constituyente, ese Instituto hace parte de la rama judicial, en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, como expresamente quedó establecido en el artículo 27 transitorio de la Constitución, en orden a lograr 11 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-1505 del 8 de noviembre del año 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 12 Ídem. 13 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-743 del 11 de julio de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 un mejor desempeño de su misión, pero bajo la coordinación del órgano que, en razón de su función principal, requiere en grado sumo de la labor técnica- científica que presta el Instituto, órgano que no es otro que la Fiscalía General de la Nación. La razón para que el Constituyente hubiera adoptado tal decisión salta a la vista: la función que está llamado a cumplir uno y otro ente, puesto que si a la Fiscalía General de la Nación se le asignó la labor de investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los jueces y tribunales competentes (artículo 234 de la Constitución Política) y al Instituto la de prestar auxilio y soporte técnico a la administración de justicia, en lo concerniente a medicina legal y ciencias forenses, resulta lógico que estos entes trabajen en coordinación para que el primero de ellos pueda efectuar en debida forma y con buen éxito su tarea, en aras de una adecuada y recta administración de justicia, como lo exige la Constitución. Bajo esta perspectiva, es claro que la adscripción que el Constituyente hizo del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses a la Fiscalía General de la Nación, determina que el control de tutela que de ésta se desprende, se predique directamente del Fiscal General de la Nación y no del Presidente de la República, sin que ello sea óbice para desconocer el carácter de establecimiento público que éste posee, puesto que lo que determina la naturaleza de éstos, no es la tutela en cabeza de la rama ejecutiva del poder público en cabeza del Presidente de la República, sino la autonomía administrativa, la personería jurídica y el patrimonio independiente para el desempeño de una función estatal.”14 (Subrayado propio) Lo dicho por la Corte Constitucional da lugar a concluir que la adscripción del INMLCF a la FGN tiene como objeto garantizar un trabajo coordinado entre ambas entidades, de forma tal que la labor técnico – científica desempeñada por aquel responda cabalmente a las necesidades de esta última en su ejercicio de investigación de delitos y acusación de presuntos responsables; ambas tareas encaminadas a un mismo fin, esto es, la adecuada y recta administración de justicia. Lo anterior no es óbice para desconocer la naturaleza jurídica del INMLCF que ostenta el carácter de establecimiento público con personería jurídica propia, autonomía administrativa y patrimonio independiente; cuya única diferencia con los demás establecimientos públicos es que el control de tutela del que es objeto no es ejercido por el Presidente de la República quien encabeza la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino por el Fiscal General de la Nación como parte de la Rama Judicial del Poder Público.
A partir de estas consideraciones, se impone precisar que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses es un establecimiento público de orden nacional adscrito a la Fiscalía General de la Nación en los términos antes expuestos y no por esta razón debe ser concebido como parte íntegra de esta última; por el contrario, ambas son entidades públicas completamente independientes, cuya adscripción responde a la necesidad de un trabajo armónico encaminado a un mismo fin estatal y consiste en el control administrativo, fiscal y presupuestal ejercido por parte de la FGN sobre el INMLCF.
Esta circunstancia resulta especialmente relevante al momento de establecer el régimen jurídico que le es aplicable a los diversos aspectos del funcionamiento de 14 Opt. Cit. Sentencia C-1505 del 2000. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 cada una de estas; particularmente, no puede considerarse que las normas aplicables a la FGN son per se aplicables al INMLCF en razón a la relación de adscripción que las vincula.
Si bien existen diversos regímenes jurídicos que comparten ambas entidades, los cuerpos normativos en que se encuentran plasmados hacen mención expresa tanto de la FGN como del INMLCF, diferenciando claramente una entidad de la otra; verbigracia el Decreto 2460 de 2006 “Por el cual se crea una prima de productividad para los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación”.
A pesar de que la titulación del Decreto no hizo referencia al INMLCF, en su artículo 1° aclaró que la prestación social que se creaba también cobijaría a los funcionarios de esta entidad, así: “Artículo 1°. Créase para los empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación una prima anual para mejorar la productividad, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la remuneración mensual, pagadera en el mes de diciembre de cada año, la cual constituirá factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
Igualmente, y en las mismas condiciones tendrán derecho a esta prima los empleados del creo que eso horrible Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. (…)” (Subrayado propio) Asimismo, los Decretos Ley 20 de 2014 “Por el cual se clasifican los empleos y se expide el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas” y 21 de 2014 “Por el cual se expide el régimen de las situaciones administrativas en las que se pueden encontrar los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas”.
El artículo 1° de ambas normativas establecen su ámbito de aplicación y señalan expresamente que: “Artículo 1°. Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente Decreto Ley son aplicables a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y al personal de carácter administrativo del Establecimiento Público de Educación Superior Conocimiento e Innovación para la Justicia (CIJ), entidades adscritas a la Fiscalía General de la Nación”.
(Subrayado propio) Lo cierto es que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano ningún régimen jurídico aplicable a la FGN que se le haya hecho extensivo al INMLCF sin que las normas que lo establecen lo indiquen en ese sentido. De esta manera, ni el constituyente ni el legislador y ni el ejecutivo han concebido a ambas entidades como una sola; por el contrario, se reitera, se trata de órganos autónomos e independientes con una relación particular de adscripción con unas características particulares que no las convierte en una única persona jurídica.
En lo que respecta específicamente al régimen salarial y prestacional de los funcionarios de ambas entidades, es justamente al amparo de esta estructura del Estado que el Gobierno Nacional ha ejercido la facultad que le fue conferida en el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de establecer la remuneración anual de los funcionarios tanto de la FGN como del INMLCF.
Para estos efectos, año a año ha expedido el respectivo Decreto destinado a cada una de estas entidades. El primero de los cuerpos normativos a través de los cuales el Gobierno Nacional ejerció sus facultades en materia salarial fue el Decreto 900 de 1992 “Por el cual se fija la escala de remuneración para los empleos de la Fiscalía General de la Nación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 y se dictan otras disposiciones en materia salarial”; este año no se expidió un Decreto en igual sentido con destino a los funcionarios del INMLCF.
En enero del año siguiente fue expedido el Decreto 52 de 1993 “Por el cual se fija la escala de remuneración para los empleos de la Fiscalía General de la Nación y del Instituto Nacional de Medicina Legal y de Ciencias Forenses y se dictan otras disposiciones en materia salarial”; para esta anualidad, en principio, fue concebido un mismo régimen salarial y prestacional para ambas entidades, no obstante, meses después fueron proferidos Decretos independientes para cada una de ellas y derogado el Decreto 52 de 1993.
Esta circunstancia puso en evidencia la clara intención del Gobierno Nacional de diferenciar la remuneración de los funcionarios de una y otra entidad. Para el caso de la FGN, se expidió el Decreto 53 de 1993 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”; el artículo 1° ejusdem de este cuerpo normativo delimitó su campo de aplicación en los siguientes términos: “Artículo 1°.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.” (Subrayado propio) Como se observa, el Gobierno Nacional estableció la remuneración de los funcionarios de la FGN excluyendo expresamente de este régimen a los funcionarios del INMLCF.
Esta disposición ha sido replicada en idénticos términos en cada uno de los Decretos salariales expedidos año a año con destino a esta entidad, y hasta la fecha del presente fallo, tal y como se lee en el más reciente Decreto 457 de 2022 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.
En razón a esta diferenciación, el Gobierno Nacional ha venido expidiendo Decretos independientes a los de la FGN, destinados al INMLCF. El primero de estos fue el Decreto 114 de 1993 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y se dictan otras disposiciones”.
A partir de este año, e igualmente hasta la fecha del presente fallo, se han expedido anualmente Decretos específicos que contienen la remuneración específica del INMLCF, siendo el más reciente de estos el Decreto 459 de 2022 titulado de la misma forma. Con todo, se concluye que el INMLCF es un establecimiento público a nivel nacional vinculado a la FGN, pero esto no implica que forme parte integral de esta última; por el contrario, se considera una entidad pública totalmente independiente.
Esta autonomía se refleja, entre otras cosas, en la distinción de los marcos legales que les son aplicables en diferentes aspectos de su funcionamiento, especialmente en lo que respecta al régimen salarial y prestacional. En estos ámbitos, las normativas aplicables son claramente distintas y excluyentes, y no se puede afirmar que los componentes de la compensación de los funcionarios del INMLCF deban equipararse a los de los funcionarios de la FGN solo porque esté adscrito a esta última.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 VII. CASO CONCRETO De lo probado en el proceso: • El demandante radicó petición ante el Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitando le fuera reconocida y cancelada la bonificación judicial contenida en el decreto 382 de 2013.
La cual no fue procedente a través del oficio No. 2016-206-030969-27/12/2016 al igual que lo hizo ante el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses la cual fue denegada a través del oficio No. 0639-2016DG. • Certificado de fecha 12 de diciembre de 2016, en el que se señala que el demandante presta sus servicios al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, desde el 2 de febrero de 1990, en el grado de Asistente Forense Grado 6 GRUPO REGIONAL DE PATOLOGIA, ANTROPOLOGIA FORENSES-DIRECCION REGIONAL NORORIENTE. • Desprendibles de nómina donde se evidencia que el demandante no es beneficiario del pago de Bonificación Judicial.
De conformidad con el marco normativo y jurisprudencial previamente expuesto, se tiene que el INMLCF es un establecimiento público de orden nacional adscrito a la FGN, sin que por esta razón haya sido concebido como parte de ella; por el contrario, se trata de una entidad pública completamente independiente que ostenta un régimen salarial y prestacional autónomo fijado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas mediante el artículo 1° de la Ley 4ª de 1992.
Siendo así, al no haber sido expresamente incluido el INMLCF en el Acuerdo del 6 de noviembre de 2012 ni en los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, la relación de adscripción que sostienen la FGN y dicho ente no constituyen un fundamento jurídico válido que permita hacer extensivo el beneficio prestacional allí concebido a sus funcionarios; específicamente, no es procedente conceder la Bonificación Judicial creada a través del Decreto 382 de 2012 a favor de los funcionarios de la FGN, a los funcionarios del INMLCF.
Se concluye, entonces, que el vínculo de adscripción existente entre la Fiscalía General de la Nación y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses no hace procedente el reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial establecida en el Decreto 382 de 2012 a favor del señor José Aníbal Jaimes Arciniegas en su calidad de Asistente forense grado VI, en la Dirección Regional Nororiente con sede en Bucaramanga.
Finalmente debe precisarse que, la expedición de los Decretos 382, 383 y 384 de 2013, correspondieron a un proceso de negociación salarial adelantada con los representantes de las agremiaciones de la Rama Judicial, que culminó con el acuerdo del 6 de noviembre de 2012, donde no participó el sindicato de empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, siendo este un logro de la negociación colectiva que cobija a los empleados de las entidades participantes.
Además el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, tiene la naturaleza de establecimiento público del orden nacional, adscrito a la Fiscalía General de la Nación, dotado de personería jurídica y con autonomía administrativa y patrimonial, lo que significa que, no tiene dependencia del Fiscalía General de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 Nación, ya que en cabeza del Establecimiento público se encuentra la Junta Directiva y luego la Dirección General, y no el Fiscal General de la Nación, y la adscripción que el Constituyente hizo del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses a la Fiscalía General de la Nación, determina que el control de tutela que de ésta se desprende, se predique directamente del Fiscal General de la Nación, sin que ello sea óbice para desconocer el carácter de establecimiento público que éste posee.
En consecuencia y al no ser posible inaplicar el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, debe indicarse que los actos administrativos acusados, gozan de presunción de legalidad y no habrá lugar a su anulación, de conformidad con el artículo 88 del C.P.A.C.A15. Ahora bien, de conformidad con el auto de fecha 9 de agosto de 2024, se procederá a resolver las excepciones planteadas por la demandada Departamento Administrativo de la Función Pública.
Frente a la falta de legitimación por pasiva del Departamento Administrativo de la Función Pública, se tiene que, la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso, mientras que, desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico-procesal, supone ser el sujeto llamado a responder a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia.
En el presente asunto, el Director de Desarrollo Organizacional del Departamento Administrativo de la Función Pública fue quien expidió el acto administrativo demandado oficio N. 2016-206-030969-2, por lo tanto las resultas del proceso pueden afectar sus intereses o derechos y tratándose de acciones contra actos administrativos, las entidades que deben ser vinculadas al proceso como parte pasiva son las que lo expidieron, por lo tanto, no prospera la excepción planteada.
Frente a la inexistencia de acto administrativo susceptible de control jurisdiccional: En lo que atañe específicamente al control jurisdiccional de los actos administrativos, el Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de marzo de 2003, con ponencia del Dr. Nicolas Pájaro Peñaranda, expediente 6058-01, expresó: “(…) De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.
A su turno, el artículo 50 ibidem, definió que son actos definitivos, los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. 15 Artículo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo, cuando fueron suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa (…) De manera pues, que, a diferencia de lo expuesto por el apoderado de la demandada, el acto acusado si es demandable ante la jurisdicción, pues en él se resolvió de manera concreta la petición hecha por el demandante, negando el reconocimiento de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 382 de 2013 para los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. Aunado a ello, no se dio la oportunidad de interponer recursos contra el mismo, lo que facultaba al interesado a acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En ese orden de ideas, no prospera la excepción propuesta, pues, es claro que mediante los oficios No. 2016-206-030969 y 0639-2016DG las demandadas expidieron un acto administrativo particular y concreto, emitiendo respuesta de fondo a la petición elevada por el actor, por lo tanto, no es un acto de mero trámite, como lo arguye el demandando.
Frente a la caducidad se tiene que los actos administrativos que se demandan, están negando prestaciones periódicas y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA numeral 1 literal c la demanda se puede presentar en cualquier tiempo. Las anteriores consideraciones son plenamente validas, pues mientras que el vínculo jurídico con la entidad demandada se encuentre vigente al momento de presentar la demanda (como en el caso en concreto), no se podrá afirmar que existe caducidad y por lo tanto se podrá presentar la demanda en cualquier tiempo.
En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADIMINISTRATIVO DE SANTANDER- SALA CONJUECES, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda promovida por JOSE ANÍBAL JAIMES ARCINIEGAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN CONSTAS en esta instancia.
TERCERO: EFECTUESE el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial Samai por intermedio de la Oficial Mayor-Conjueces.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado en acta de Sala No. 06 de 2025 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Primera Instancia Rad. 6800012333000-2017-01007-00 (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARLENE MURCIA MILLÁN Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) RONALD EDGARDO CUENCA TOVAR Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) DAIRO EFRAIN CASTRO FÓREZ Conjuez