CESIONES URBANÍSTICAS - Compensación en dinero / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA – Síntesis del caso: El caso se originó cuando G.A.G. demandó la nulidad de tres resoluciones de 2019 mediante las cuales la Secretaría de Gestión y Control Territorial liquidó y exigió el pago de obligaciones urbanísticas por $29 millones, derivadas de las licencias de construcción C2-0488 de 2011 y C4-2431 de 2012.
Extracto: [ ] Igualmente, el artículo 15 ibidem consagra que las normas urbanísticas otorgan derechos e imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus constructores, entre ellas: "2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso”. [ ] A partir de allí el Consejo de Estado ha entendido que las cesiones son una contraprestación a la que están obligados los propietarios de los terrenos al solicitar la respectiva licencia para urbanizar o edificar, de allí que sea concebida como una carga mas no como un impuesto.
Por contera, al ser las cesiones urbanísticas de carácter obligatorio para que el propietario pueda obtener su licencia de urbanización, se entiende que aquella persona que no urbaniza no se verá afectada en su derecho, lo que no implica en modo alguno que la licencia contenga una condición suspensiva, sino que se trata de una condición resolutoria habida consideración que desde el momento de la firmeza del acto que otorga la licencia, la administración está habilitada para hacer la liquidación de las obligaciones contenidas en tal acto administrativo, las que deberán ser pagadas por el responsable o constructor si ejecuta la obra, y si no se resuelve, esto es se extingue la obligación de su pago. [ ] De ninguna manera, el deber de pagar la compensación en dinero está sujeto a condición suspensiva, como lo pretende hacer ver el Distrito de Medellín al sostener que la obligación urbanística nace a la vida jurídica al momento de ejecutarse las obras de construcción, de hecho, es claro que en el texto de la licencia se realizaba esa valoración y liquidación, advirtiendo la norma que debía ser pagada en el término de su vigencia, lo que significa que la exigibilidad de su pago se predica desde la expedición y notificación del acto. [ ] En consecuencia, la Sala desestima el primer reparo formulado por el Distrito de Medellín según el cual, la obligación urbanística nacería únicamente con la ejecución real y efectiva de la obra licenciada.
Tal postura desconoce que, conforme con el régimen previsto en el Decreto 1469 de 2010 y el Decreto municipal 351 de 2007, las obligaciones urbanísticas surgen con la expedición de la licencia, por ser este el acto administrativo que autoriza el proyecto y fija las cargas a cargo de su titular. [ ] En consecuencia, el reparo formulado por el Distrito no está llamado a prosperar, ya que no puede imputarse al titular de la licencia el incumplimiento de la obligación de solicitar la inspección prevista en el artículo 59 del Decreto1469 de 2010, cuando dicha carga no fue incorporada expresamente en el acto de licenciamiento, como lo exigía la propia norma. [ ] Conforme con lo anterior, para que de un acto administrativo se predique su pérdida de ejecutoriedad, el Juez debe encontrar probado que la administración no empleó herramienta alguna a su disposición que le permitiera ejecutar en cinco (5) años las obligaciones que eran exigibles al administrado y que estaban contenidas en un acto, verbi gracia una licencia de construcción. Nota de Relatoría: El Tribunal confirmó la sentencia. Concluyó que: i).
La obligación urbanística nace con la expedición de la licencia, no con la ejecución de las obras. ii). Las licencias de 2011 y 2012 quedaron en firme el 2 de agosto de 2012 y debían ejecutarse dentro de los cinco años siguientes. iii). La administración no liquidó ni adelantó actuaciones dentro de ese plazo. iv). Al expedir la liquidación en abril de 2019, ya había operado la pérdida de fuerza ejecutoria, lo que implica falta de competencia temporal. v).
El Decreto Municipal 1152 de 2015 no puede suspender ni modificar las normas de rango legal sobre pérdida de ejecutoriedad. Por tanto, declaró ajustada la nulidad de los actos de cobro y mantuvo la orden de no exigir esas obligaciones. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Medellín, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001333301720200010101 Demandante: Gloria Arteaga González Demandado: Distrito de Medellín y otros Tema: Obligaciones urbanísticas – pérdida de fuerza ejecutoria – licencia construcción Providencia: Sentencia N° 032 Decisión: Confirma providencia de primera instancia. El proceso de la referencia fue repartido a la magistrada ponente en virtud del Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024, motivo por el cual, se AVOCARÁ su conocimiento.
Corresponde a esta Sala de Decisión, resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandada Distrito de Medellín en contra de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2022 por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Medellín - Antioquia, que concedió las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y objeto La señora Gloria Arteaga González, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Municipio de Medellín (Secretaría de Gestión y Control Territorial), Luis Fernando Betancur Merino (Curador Urbano Segundo) y José Manuel Vallejo Rendón (Curador Urbano Cuarto).
El objeto principal de la demanda consiste en obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones N° 201950043750 del 30 de abril de 2019 "Por medio de la cual, se realiza la liquidación para la compensación en dinero de las obligaciones urbanísticas por concepto de Cesión de suelo para zonas verdes, recreacionales y equipamiento, y, de Construcción de Equipamiento”, N° 201950060105 del 27 de junio de 2019 “Por la cual, se resuelve recurso de reposición y se concede el de apelación” y N° 201950092999 del 24 de septiembre de 2019 “por la cual se resuelve un recurso de apelación”, proferidas por la Secretaría de Gestión y Control Territorial.
Lo anterior, por considerar que dichos actos administrativos carecen de legalidad al pretender el cobro de obligaciones urbanísticas derivadas de las Resoluciones C2- 0488 de 2011 y C4-2431 de 2012, respecto de las cuales ha operado el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza de ejecutoria. Como restablecimiento del derecho, se solicitó ordenar a los demandados abstenerse de realizar el cobro de dichas obligaciones y que no se profieran actos futuros invocando las licencias mencionadas. 1.2.
Hechos En el 2011, la demandante solicitó una licencia de construcción en las modalidades de reconocimiento, ampliación, modificación y visto bueno de propiedad horizontal, la cual fue otorgada mediante la Resolución N° C2-0488 del 11 de agosto de 2011 por la Curaduría Urbana Segunda de Medellín. En este acto se reconocieron áreas para dos habitaciones y un local, estableciéndose obligaciones urbanísticas en metros cuadrados. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Posteriormente, se solicitó la modificación de dicha licencia ante la Curaduría Urbana Cuarta, trámite que culminó con la expedición de la Resolución N° C4-2431 del 18 de julio de 2012, en la que se actualizaron las destinaciones a dos viviendas, un local y un garaje, indicando expresamente que las obligaciones urbanísticas eran tomadas de la resolución inicial de 2011.
La parte actora sostiene que las curadurías omitieron cuantificar y liquidar el valor de las cesiones al momento de la notificación, incumpliendo el Decreto Municipal 351 de 2007. Trascurridos más de siete años desde la firmeza de las licencias, según se sostiene en la demanda, la Subsecretaría de Control Urbanístico emitió el requerimiento RQ N° 3822 el 17 de enero de 2019, exigiendo el pago de las obligaciones urbanísticas.
La demandante alega que el Municipio de Medellín incurrió en inacción durante este tiempo, permitiendo que operara la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos originales, los cuales quedaron en firme en septiembre de 2011 y julio de 2012 respectivamente, al no haberse interpuesto recursos contra ellos 1.3. Normas violadas Como normas infringidas se enunciaron los artículos 29, 83, 209, 338 (inciso 3) y 363 de la Constitución Política; los artículos 87, 89, 91 (numeral 3) y 92 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); y el artículo 15 del Decreto Municipal N° 351 de 2007.
El concepto de violación se fundamentó en la expedición irregular de los actos y la falsa motivación, toda vez que la administración pretendió dar carácter de exigibilidad a unas obligaciones contenidas en actos que ya habían perdido su obligatoriedad por el transcurso de más de cinco años sin ejecución, contraviniendo los principios de celeridad, eficacia y debido proceso. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia 1.4.
Contestaciones de la demanda 1.4.1. Distrito de Medellín Se opuso a las pretensiones dado que las obligaciones urbanísticas no emanan de la simple expedición de la licencia, sino de la ejecución efectiva de las obras autorizadas. Sostuvo que no ha operado la pérdida de fuerza ejecutoria porque la licencia no constituye por sí sola un título ejecutivo con una obligación clara y expresa en dinero, sino que requiere de una liquidación posterior que es carga del titular solicitarla una vez terminadas las obras.
Afirmó que la carga del cumplimiento es del constructor y/o titular de la licencia, y no del ente municipal, argumentos que se sustentan en lo normado en el artículo 2.2.6.1.4.7 del Decreto No. 1077 de 2015, que incorpora el artículo 59 del Decreto No. 1469 de 2010 y que la inacción de la demandante durante años no puede ser premiada con la extinción de una carga pública ligada a la función social de la propiedad. 1.4.2.
Luis Fernando Betancur Merino - Curador Urbano Segundo de Medellín Se opuso integralmente a las pretensiones de la demanda. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que él no participó en la expedición de las Resoluciones C2-0488 de 2011 ni C4-2431 de 2012, las cuales fueron suscritas por sus antecesores en el cargo.
Sostuvo que de acuerdo con la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1077 de 2015, los curadores son particulares que ejercen una función pública de carácter autónomo y 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia su responsabilidad es personalísima, por lo que no existe una sucesión de obligaciones legales entre el curador saliente y el entrante.
Asimismo, alegó la falta de jurisdicción y competencia del juzgado administrativo, señalando que la pretensión de restablecimiento del derecho consiste en un acto de abstención (no hacer) que carece de cuantía, lo que desplazaría la competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia en única instancia en atención a lo previsto en el numeral 1º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, argumentó la ineptitud sustantiva de la demanda por una indebida acumulación de pretensiones, al solicitarse simultáneamente la nulidad de unos actos y la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de otros. 1.4.3. Manuel José Vallejo Rendón - Curador Urbano Cuarto de Medellín También manifestó su oposición total a las súplicas de la demanda.
Al igual que su codemandado, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aclarando que la Resolución C4-2431 de 2012 fue proferida por el entonces curador Wilmar Adolfo Serna Montoya, antes de que el compareciente asumiera el cargo en junio de 2018. Propuso además la excepción de falta de capacidad para ser parte, explicando que la "Curaduría Urbana Cuarta" no es una entidad jurídica ni una persona moral independiente, sino una función pública radicada en una persona natural, por lo que la demanda debió dirigirse contra quien expidió el acto y no contra el actual titular del despacho.
En cuanto al fondo del asunto, indicó que su oficina no tuvo ninguna injerencia en el procedimiento de liquidación y cobro coactivo, ya que dicha competencia reside exclusivamente en el Municipio de Medellín. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia 1.5. La sentencia apelada El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia el 17 de noviembre de 2022 en la que accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso en su parte resolutiva:
PRIMERO: Declarar PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de los señores LUIS FERNANDO BETANCUR MERINO EN CALIDAD DE CURADOR URBANO SEGUNDO DE MEDELLIN y JOSE MANUEL VALLEJO RENDON EN CALIDAD DE CURADOR URBANO CUARTO DE MEDELLIN.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones N°201950043750 del 30 de abril de 2019, la Resolución Nº 201950060105 del 27 de junio de 2019 y la Resolución N°201950092999 del 24 de septiembre de 2019 mediante las cuales se realizó la liquidación para la compensación de las obligaciones urbanísticas por concepto de cesión de suelo para zonas verdes recreacionales y equipamiento y de construcción y equipamiento a cargo de la señora GLORIA ARTEAGA GONZALEZ por un monto de $29.070.156 TERCERO: Como consecuencia de la anterior nulidad y en restablecimiento del derecho se ORDENA al DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION DE MEDELLÍN abstenerse de realizar el cobro de las obligaciones urbanísticas contenidas en los actos administrativos Resoluciones N°201950043750 del 30 de abril de 2019, la Resolución Nº 201950060105 del 27 de junio de 2019 y la Resolución N°201950092999 del 24 de septiembre de 2019 y que no se profiera en el futuro actos administrativos invocando el cobro de obligaciones urbanísticas producto de la Resolución C2-0488 de 2011, y de la Resolución C4-2431 del 18 de julio de 2012.
CUARTO: Sin condena en costas. El fallador determinó que las obligaciones urbanísticas debieron cuantificarse e incorporarse al texto de la licencia según el Decreto 351 de 2007, vigente en su momento. Como transcurrieron más de cinco años desde la firmeza de la licencia sin que la autoridad realizara los actos operativos para su ejecución, se configuró la causal 3ª del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la pérdida de fuerza ejecutoria como 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia lo alegó la parte actora en el escrito de la demanda En consecuencia, declaró que la administración perdió competencia para expedir los actos de liquidación en 2019, incurriendo en nulidad por falta de competencia temporal y falsa motivación. También se declaró probada la falta de legitimación en la causa de los curadores. 1.6.
El recurso de apelación El Distrito de Medellín interpuso recurso de apelación dentro del término legal, solicitando la revocatoria íntegra de la sentencia de primera instancia y la denegatoria de las pretensiones de la demanda. La entidad apelante manifestó su inconformidad con la valoración probatoria y el análisis jurídico del despacho, argumentando que el juzgador incurrió en una interpretación errónea de las normas que regulan la liquidación y cobro de las obligaciones urbanísticas.
El primer eje del recurso se centró en la naturaleza de la obligación urbanística. El Distrito sostuvo que la obligación de cesión o compensación no nace con la simple expedición de la licencia de construcción, sino con la ejecución real y efectiva de las obras autorizadas. Argumentó que el constructor podría dejar vencer la licencia sin realizar intervenciones, caso en el cual no existiría la obligación de compensar; por tanto, no es dable considerar que la exigibilidad surja automáticamente con el acto administrativo de licenciamiento.
Bajo esta premisa, la entidad cuestionó la aplicación del fenómeno de pérdida de fuerza de ejecutoria (decaimiento) de cinco años previsto en el artículo 91 del CPACA, señalando que este fenómeno se predica de los derechos concedidos para construir, pero no del metraje pendiente de compensar, el cual carecía de un acto 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia administrativo liquidatorio previo, que lo hiciera exigible.
En segundo lugar, la apelación defendió que las resoluciones expedidas por las curadurías urbanas no constituyen, por sí solas, un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible en dinero. La entidad explicó que dichas licencias solo indican el deber de compensar en metros cuadrados, careciendo de un valor económico asignado, lo que impide su ejecución inmediata por parte del municipio.
Afirmó que la carga de solicitar la liquidación del valor a pagar recae exclusivamente sobre el titular de la licencia una vez concluidas las obras, conforme con el Decreto Nacional 1077 de 2015, y que la inactividad de la demandante no debe ser interpretada como una omisión de la administración, sino como un incumplimiento de sus propios deberes legales.
Asimismo, el Distrito cuestionó el fundamento de la sentencia respecto a la aplicación del Decreto Municipal 351 de 2007. El apelante argumentó que dicha norma, que imponía a los curadores la función de liquidar obligaciones, era inaplicable por ser contraria a los preceptos nacionales de superior jerarquía, como la Ley 388 de 1997, que limita las funciones de los curadores a la expedición de licencias sin incluir facultades de liquidación de deudas municipales.
Defendió la plena legalidad del procedimiento iniciado en 2019 bajo los Decretos Municipales 883 de 2015 y 1152 de 2015, los cuales otorgaron competencia expresa a la Secretaría de Gestión y Control Territorial para liderar los procesos de liquidación y verificación de obligaciones urbanísticas causadas con anterioridad al Acuerdo 48 de 2014.
Finalmente, el recurso de alzada subrayó que las obligaciones urbanísticas no tienen naturaleza tributaria, sino que son cargas ligadas a la función social y pública de la propiedad (Artículo 58 C.P.), destinadas a garantizar el espacio público y el interés general. El apelante calificó como inadmisible que el fallo de primera 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia instancia "premiara" la elusión de estas cargas públicas por parte del beneficiario de la licencia, solicitando que el superior jerárquico corrija la decisión para evitar un detrimento al patrimonio colectivo. 1.7.
Trámite de segunda instancia 1.7.1. Repartido el proceso a esta corporación, el recurso se admitió en auto del 5 de junio de 2023, luego en virtud del Acuerdo1 PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo2 N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024, el expediente se redistribuyó al Despacho 023 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.7.2.
Las partes demandante y demandada no se pronunciaron en segunda instancia durante la ejecutoria del auto que admitió el recurso de apelación. El Ministerio Público guardó silencio. 2. CONSIDERACIONES Esta Corporación conoce en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, pronunciamiento que estará circunscrito a los cargos sustentados en el recurso, conforme con el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.1.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala de Decisión determinar si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, para lo que resulta necesario establecer si la administración municipal estaba facultada para 1 Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 2 Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia “Por el cual se redistribuye algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme al Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023” 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia liquidar y cobrar las obligaciones urbanísticas, transcurridos cinco (5) años de la firmeza del acto administrativo que concedió la licencia de construcción o si como lo decidió el Juzgado de primera instancia, actuó con falta de competencia temporal, al emitir los actos administrativos cuestionados. 2.2.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la decisión del juzgado de primera instancia, al concluir que la obligación urbanística surgió con la expedición de la licencia y no con la ejecución de las obras; por ende, aunque la administración podía aplicar el procedimiento de liquidación y cobro de dichas obligaciones según lo previsto en el Decreto Municipal 1152 de 2015, lo debía realizar dentro del término de 5 años de la firmeza del acto administrativo que otorgó la licencia de construcción, antes de que perdieran fuerza ejecutoria los actos administrativos de licenciamiento. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial -las cesiones urbanísticas - compensación en dinero El artículo 82 de la Constitución Política además de imponer al Estado el deber de salvaguardar la integridad del espacio público, faculta a las entidades para participar en los mayores valores que generen en los particulares las licencias de construcción o urbanismo.
En concordancia, el canon 52 ibídem, erige la función social y ecológica de la propiedad privada, lo que supone obligaciones para los administrados. Los citados mandatos constitucionales fueron objeto de desarrollo en la Ley 388 de 19973. El artículo 13 de la norma en cita, autorizó implementar a cargo de los urbanizadores, cesiones gratuitas dentro del componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial en los siguientes términos: 3 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.” 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia “ARTICULO
13. COMPONENTE URBANO DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. El componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas urbanísticas.
Este componente deberá contener por lo menos: (…) 2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
Igualmente, el artículo 15 ibidem consagra que las normas urbanísticas otorgan derechos e imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus constructores, entre ellas: "2.6 Las especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas, así como los parámetros y directrices para que sus propietarios compensen en dinero o en terrenos, si fuere del caso”.
Asimismo, el artículo 37 en lo que atañe al espacio público en actuaciones urbanísticas determinó que las reglamentaciones municipales determinarían las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles debían hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarían el régimen de permisos y licencias a que se deben someter, así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones El artículo 37, dispuso en consecuencia: “Espacio público en actuaciones urbanísticas.
Las reglamentaciones distritales o municipales determinarán, para las diferentes actuaciones urbanísticas, las cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, y señalarán el régimen de permisos y licencias a que se deben someter así como las sanciones aplicables a los infractores a fin de garantizar el cumplimiento de estas obligaciones, 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia todo ello de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo XI de esta Ley.” (Negrilla y subrayas fuera de texto).
La Corte Constitucional al estudiar la demanda de inconstitucionalidad parcial interpuesta contra un aparte del artículo 37 de la Ley 388 de 1997, en la sentencia C-495 del 15 septiembre de 1998 M.P. Antonio Barrera Carbonell, sentó las bases fundamentales para señalar que las denominadas cesiones gratuitas que los propietarios de inmuebles deben hacer con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, eran exequibles, pues deben entenderse como un acto que en esencia no es gratuito, porque guarda relación muy estrecha con la valorización que se obtiene sobre el suelo por la autorización que se dio para su urbanización. A partir de allí el Consejo de Estado ha entendido que las cesiones son una contraprestación a la que están obligados los propietarios de los terrenos al solicitar la respectiva licencia para urbanizar o edificar, de allí que sea concebida como una carga mas no como un impuesto.
Por contera, al ser las cesiones urbanísticas de carácter obligatorio para que el propietario pueda obtener su licencia de urbanización, se entiende que aquella persona que no urbaniza no se verá afectada en su derecho4, lo que no implica en modo alguno que la licencia contenga una condición suspensiva, sino que se trata de una condición resolutoria habida consideración que desde el momento de la firmeza del acto que otorga la licencia, la administración está habilitada para hacer la liquidación de las obligaciones contenidas en tal acto administrativo, las que deberán ser pagadas por el responsable o constructor si ejecuta la obra, y sino se resuelve, esto es se extingue la obligación de su pago.
Con el marco normativo señalado, decidirá seguidamente la Sala la presente controversia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 31 de julio de 2014. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Radicado N° 25000-23-24-000-2007-00235-02. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia
3. CASO CONCRETO De conformidad con el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012, la competencia de este tribunal está determinada únicamente en relación con los reparos concretos formulados por la parte apelante, sin perjuicio de las decisiones que pueden adoptarse de oficio tal como lo prevé el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. En ese orden, se resolverán los argumentos de reproche en contra de la decisión de primer grado, teniendo como punto de partida la actuación administrativa que dio lugar a la presente litis.
Se acreditó en el proceso que a través de la Resolución C2-0488-11 del 11 de agosto de 2011, la Curaduría Urbana Segunda de Medellín otorgó reconocimiento de construcción y licencia de construcción en la modalidad de ampliación y modificación y visto bueno de planos para propiedad horizontal a la señora Consuelo González Arteaga y otro, para el predio ubicado en la carrera 91 N° 44 A- 15 de Medellín – identificado con matrícula inmobiliaria No. 001-8951.
En el anterior acto administrativo se estableció como obligación por zonas verdes de 24.28 M2 y por construcción de equipamientos de 2.40 M25. Luego, mediante Resolución C4-2431 del 18 de julio de 2012, se modificó la licencia de construcción C2-0488-11, conservándose las mismas obligaciones urbanísticas. Además, se indicó en su parte resolutiva que la vigencia de la misma sería hasta el 13 de septiembre de 2013, prorrogable por una sola vez por un plazo adicional de (12) meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria6.
Posteriormente, la Subsecretaría de Control Urbanístico del municipio de Medellín, en uso de sus atribuciones legales, en especial, las conferidas en la Ley 387 de 5 Folios 1-4 del Pdf 003Anexo 6 Folios 5-7 Pdf 003Anexo 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia 1997, el Acuerdo 46 de 2006, el Decreto Municipal 883 de 2015 (artículos 345 y 346) y el Decreto 1152 de 2015 (artículo 10), profirió la Resolución N° 201950043750 del 30 de abril de 2019, por medio de la cual realizó la liquidación por la suma total de $29.070.1567 para la compensación en dinero de las obligaciones urbanísticas por concepto de cesión de suelo para zonas verdes, recreacionales y equipamiento y de construcción de equipamiento a favor del tesoro municipal y a cargo de la señora Gloria Arteaga González, en calidad de titular de la licencia urbanística, otorgada por la Curaduría Urbana Cuarta de Medellín, a través de la Resolución C4- 2431-12 del 18 de julio de 2012.
Como sustento jurídico de la liquidación para la compensación en dinero, se tuvieron las siguientes normas de carácter nacional y/o local: -Decreto Ley 2150 de 1995, artículo 60, que establece que es deber del titular de la licencia urbanística, cumplir con las obligaciones urbanísticas y arquitectónicas que se deriven de ella. -Decreto Nacional 1077 de 2015, artículo 2.2.6.1.1.15, que dispone que el titular de la licencia o del permiso será el responsable de todas las obligaciones urbanísticas y arquitectónicas adquiridas con ocasión de su expedición y, extracontractualmente, por los perjuicios que se causaren a terceros en desarrollo de esta. -Decreto Municipal 1152 de 2015, en cuyo capítulo 1°, se reguló el procedimiento aplicable para el cálculo, liquidación y cobro de obligaciones urbanísticas causadas antes de la entrada en vigor del Acuerdo 48 de 2014.
Este último decreto indicó expresamente en su artículo primero lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO. ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente decreto regula el procedimiento aplicable para el cálculo, liquidación y cobro de las obligaciones urbanísticas que en la respectiva licencia urbanística, se indicaron en metros 7 Folios 8-11 del Pdf 003Anexo 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia cuadrados, para ser compensadas en dinero, causadas antes y después de la entrada en vigencia del Acuerdo 48 de 2014.
PARÁGRAFO. El presente Decreto no aplica para las obligaciones urbanísticas que en la respectiva licencia urbanística y en los planos que le sirvieron de soporte, se indican como áreas de cesión destinadas a vías públicas, zonas verdes recreacionales o espacio público efectivo. Con el recuento de la anterior actuación administrativa, se resolverán uno a uno los reparos de la parte demandada a la sentencia de primera instancia. 3.1.
Momento en que nace a la vida jurídica la obligación urbanística (fecha de expedición de la licencia o con la ejecución real y efectiva de la obra). El Distrito de Medellín se opuso al argumento de la primera instancia referido a que la obligación urbanística a cargo de la parte demandante nació a la vida jurídica al momento de expedirse los actos de licenciamiento, lo que estima el recurrente abiertamente resulta errado, pues desconoce la naturaleza jurídica de las licencias y cesiones obligatorias a cargo del constructor.
A su juicio las obligaciones del constructor de hacer la compensación en dinero o la entrega y dotación de áreas públicas, nacen a la vida jurídica con la ejecución real y efectiva de la obra licenciada y no con la simple expedición de la licencia. La Sala disiente del argumento propuesto por el Distrito de Medellín, según el cual las obligaciones urbanísticas solo nacerían a la vida jurídica con la ejecución material del proyecto licenciado.
Por el contrario, conforme con el régimen normativo vigente al momento de expedición de la Resolución C2-0488-11 del 11 de agosto de 20118 esto es, el Decreto 351 de 2007, es en el otorgamiento mismo de la licencia, cuando nace y se 8 Licencia de construcción 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia define la carga urbanística a cargo del titular, entre ellas las cesiones obligatorias de suelo o si la misma era a través de su compensación en dinero.
En consecuencia, la ejecución del proyecto no da origen a la obligación, sino que constituye el momento en el cual es exigible y verificable su cumplimiento. En los casos de cesión de áreas a la entidad, el artículo 58 de Decreto 1469 de 2010 establece que el espacio público resultante de procesos de urbanización se transfiere a la entidad en el procedimiento inicial de registro de la escritura de constitución de la urbanización; una escritura que se otorga y registra antes del inicio de ventas del proyecto respectivo y en la que debe incluirse una cláusula que establece que tal cesión está sujeta a condición resolutoria, en caso de que las obras del proyecto no se ejecuten: ”Artículo 58.
Incorporación de áreas públicas. El espacio público resultante de los procesos de urbanización, parcelación y construcción se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.
La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo. "En la escritura pública de constitución de la urbanización se incluirá una cláusula en la cual se expresará que este acto implica cesión gratuita de las zonas públicas objeto de cesión obligatoria al municipio o distrito.
Igualmente se incluirá una cláusula en la que se manifieste que el acto de cesión está sujeto a condición resolutoria, en el evento en que las obras y/o dotación de las zonas de cesión no se ejecuten en su totalidad durante el término de vigencia de la licencia o su revalidación. Para acreditar la ocurrencia de tal condición bastará la certificación expedida por la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público acerca de la no ejecución de las obras y/o dotaciones correspondientes.
En este caso se entenderá incumplida la obligación de entrega de la zona de cesión y, por tanto, no se tendrá por urbanizado el predio. La condición resolutoria se hará efectiva una vez verificado el procedimiento previsto en el artículo 59 del presente decreto. (…)” 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Ahora, en caso de que vayan a compensar en dinero tales áreas de cesión, los artículos 12 y 15 del Decreto 351 de 2007 del Municipio de Medellín establecía que de forma previa a la expedición de la licencia debían cuantificarse las obligaciones urbanísticas y que su valoración y liquidación tenían que incorporarse al texto de la licencia: Artículo 12: PAGO COMPENSADO DE LAS OBLIGACIONES POR CONCEPTO DE CESIONES PÚBLICAS Y CONSTRUCCIÓN DE EQUIPAMIENTO.
Cuando el interesado deba cumplir con la obligación por concepto de suelo a ceder para zonas verdes, recreacionales y equipamiento y para la construcción de equipamientos con pago en dinero, dependiendo del proyecto, se cumplirá la obligación de la siguiente manera: (…) Proyecto de construcción de una edificación aislada, ampliaciones y modificaciones que generen nuevas destinaciones o aumenten el área construida: La obligación se pagará en un 100% previamente a la obtención del recibo de la construcción. Artículo 15: CUANTIFICACIÓN, VALORACIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LAS OBLIGACIONES.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 50, 103 y 108 del Decreto Nacional 564 de 2006, para la valoración y liquidación de las obligaciones, se tendrá en cuenta lo siguiente: CUANTIFICACIÓN. Previamente a la expedición de la licencia de urbanismo y construcción respectiva, se cuantificarán las obligaciones urbanísticas y constructivas, las cuales una vez valoradas y liquidadas, se incorporarán al texto de la licencia de conformidad con el artículo 50 del Decreto Nacional 564 de 2006.
(…) LIQUIDACIÓN De conformidad con la valoración realizada, la Curaduría Urbana realizará la liquidación de las obligaciones urbanísticas y expedirá las respectivas cuentas de cobro, de acuerdo con el proyecto por licenciar, en ella se 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia discriminará el valor por concepto de cesión de suelo y el valor por concepto de construcción de equipamientos.
En el texto de la licencia urbanística o constructiva que se expida, se incluirá la liquidación de las obligaciones y la fecha límite de pago, relacionada con la vigencia del avalúo; el interesado podrá controvertir la liquidación de las mismas, haciendo uso de los recursos de reposición y apelación frente al acto administrativo expedido, en los términos del Código Contencioso Administrativo.
El titular de la licencia deberá cancelar las obligaciones urbanísticas dentro del término de vigencia de la licencia respectiva de acuerdo con las formas de pago establecidas en este Decreto. La cuantificación, valoración y liquidación de obligaciones podrá ser actualizada por efectos de prórrogas, adiciones o modificaciones en la licencia inicial PARÁGRAFO: Con el recibo de urbanismo o construcción, según el caso, se verificará el cumplimiento total o parcial de las obligaciones urbanísticas y constructivas establecidas en las licencias respectivas.
De lo anterior se colige que la obligación urbanística surgió con la expedición de la licencia, ya que esta era el acto administrativo que autorizaba el proyecto y que debía fijar las cargas urbanísticas a su titular. De ninguna manera, el deber de pagar la compensación en dinero está sujeto a condición suspensiva, como lo pretende hacer ver el Distrito de Medellín al sostener que la obligación urbanística nace a la vida jurídica al momento de ejecutarse las obras de construcción, de hecho, es claro que en el texto de la licencia se realizaba esa valoración y liquidación, advirtiendo la norma que debía ser pagada en el término de su vigencia, lo que significa que la exigibilidad de su pago se predica desde la expedición y notificación del acto.
Tales referencias permiten concluir que la exigibilidad de las obligaciones urbanísticas no está sometida, en el marco normativo que les es aplicable, a condición suspensiva alguna, pues así fue previsto de manera expresa en el artículo 58 del Decreto 1469 de 2010, trascrito líneas atrás, 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Ahora bien, en algunos análisis suele usarse el artículo 59 del Decreto 1469 de 2010 como una suerte de condición suspensiva que afecta la obligatoriedad de la cesión urbanística, eso, es incorrecto, pues tal artículo se refiere exclusivamente a la entrega material de las áreas, sin que deba confundirse con la entrega jurídica, la cual debió haberse realizado en los términos señalados en el artículo 58 ibídem, citado en párrafos precedentes.
El artículo 59 del Decreto 1469 de 2010 se refiere, entonces, a una obligación accesoria que, de ninguna forma, pone en duda la obligatoriedad de la transferencia de la propiedad a la entidad pública o del pago en dinero de compensación. No sobra recordar que el Acuerdo 46 de 2006, Plan de Ordenamiento Territorial vigente para el 2011 cuando se expidió la Resolución C2-0488 de 2011, regulaba en su artículo 327, que para cumplir con las obligaciones de cesión de zonas verdes recreativas y equipamientos en los desarrollos urbanísticos y constructivos ampliaciones y modificaciones que generen nuevas destinaciones, se podía hacer compensación en dinero, así: “Cuando en el inmueble a desarrollar no existan áreas que estén incluidas en el plano en donde se señalen los espacios públicos prioritarios para cumplir con la obligación de cesión, la compensación de la obligación se hará en dinero y la destinación de éstos recursos se realizará de acuerdo con lo establecido en el Artículo “Destinación de los dineros producto de compensación de obligaciones de cesión”. … Por esta razón, cuando se expide una licencia de construcción, el Curador Urbano debía determinar las áreas de cesión a compensar, por concepto de vías públicas, zonas verdes y espacio de recreación y equipamientos, obligación que se reitera, estaba consignada en el Acuerdo 46 de 2006 (POT) y que se causaba por el derecho a urbanizar o construir.
En consecuencia, la Sala desestima el primer reparo formulado por el Distrito de Medellín según el cual, la obligación urbanística nacería únicamente con la ejecución real y efectiva de la obra licenciada. Tal postura desconoce que, conforme 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia con el régimen previsto en el Decreto 1469 de 2010 y el Decreto municipal 351 de 2007, las obligaciones urbanísticas surgen con la expedición de la licencia, por ser este el acto administrativo que autoriza el proyecto y fija las cargas a cargo de su titular.
Así las cosas, cuando la obligación consistía —como ocurre en el presente asunto— en la compensación en dinero, su determinación y liquidación debían quedar definidas en el propio acto de licenciamiento, pues se trata de una carga asociada al aprovechamiento urbanístico autorizado y no a la ejecución material de las obras. 3.2. Obligaciones del constructor y fecha que tenía la administración para hacer efectivo el cobro de la obligación urbanística.
Alega la parte recurrente que para el cumplimiento efectivo de las obligaciones urbanísticas, el titular de la licencia debía solicitar la liquidación del valor a que correspondan los metros cuadrados indicados por el Curador Urbano en la resolución, una vez concluida las obras, además que debía convocar al Distrito de Medellín dentro de los 6 meses siguientes a la finalización de los 24 meses de la vigencia de la licencia de construcción otorgada, para que se recibieran a satisfacción las obras y se entregara el visto bueno a las obligaciones urbanísticas contraídas.
Para resolver este aspecto, es necesario acudir nuevamente a lo señalado por el artículo 59 del Decreto 1469 de 2010 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”, norma que estableció no solo obligaciones para el titular de la licencia sino además, para que la administración manifestara “expresamente en el acto administrativo de otorgamiento de licencia, la obligación que recaía en el titular para solicitar la inspección dentro del periodo de 6 meses. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Artículo 59.
Entrega material de las áreas de cesión. La entrega material de las zonas objeto de cesión obligatoria, así como la ejecución de las obras y dotaciones a cargo del urbanizador sobre dichas zonas, se verificará mediante inspección realizada por la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público.
La diligencia de inspección se realizará en la fecha que fije la entidad municipal o distrital responsable de la administración y mantenimiento del espacio público, levantando un acta de la inspección suscrita por el urbanizador y la entidad municipal o distrital competente. La solicitud escrita deberá presentarse por el urbanizador y/o el titular de la licencia a más tardar, dentro de los seis (6) meses siguientes al vencimiento del término de vigencia de la licencia o de su revalidación, y se señalará y comunicará al solicitante la fecha de la diligencia, dentro de los cinco (5) días siguientes a partir de la fecha de radicación de la solicitud.
El acta de inspección equivaldrá al recibo material de las zonas cedidas, y será el medio probatorio para verificar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del urbanizador establecidas en la respectiva licencia. En el evento de verificarse un incumplimiento de las citadas obligaciones, en el acta se deberá dejar constancia de las razones del incumplimiento y del término que se concede al urbanizador para ejecutar las obras o actividades que le den solución, el que en todo caso no podrá ser inferior a quince (15) días hábiles.
Igualmente se señalará la fecha en que se llevará a cabo la segunda visita, la que tendrá como finalidad verificar que las obras y dotaciones se adecuaron a lo establecido en la licencia, caso en el cual, en la misma acta se indicará que es procedente el recibo de las zonas de cesión. Si efectuada la segunda visita el incumplimiento persiste, se hará efectiva la condición resolutoria de que trata el artículo anterior y se dará traslado a la entidad competente, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, para iniciar las acciones tendientes a sancionar la infracción en los términos de la Ley 810 de 2003 o la norma que la adicione, modifique o sustituya.
Parágrafo 1°. En el acto que otorgue la licencia se dejará manifestación expresa de la obligación que tiene el titular de la licencia de solicitar la diligencia de inspección de que trata este artículo. De lo anterior se desprende que el artículo 59 del Decreto 1469 de 2010 reguló el procedimiento para la entrega material de las áreas objeto de cesión obligatoria, imponiendo cargas tanto al titular de la licencia como a la administración. En particular, estableció que en el acto de otorgamiento de la licencia debía dejarse manifestación expresa de la obligación del titular de solicitar la diligencia de 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia inspección dentro de los seis (6) meses siguientes al vencimiento de la vigencia de la licencia. Sin embargo, al revisar la Resolución C2-0488 de 2011, se advierte que, si bien se indicaron las áreas a ceder por concepto de zonas verdes y equipamientos, no se dejó constancia expresa de la obligación de solicitar la inspección en los términos del parágrafo 1° del artículo 59 ibídem.
En consecuencia, no resulta jurídicamente viable atribuir al titular de la licencia el incumplimiento de una carga que no fue incorporada de manera expresa en el acto administrativo que definió las condiciones del proyecto. Se recuerda que el artículo 103 del Decreto 564 de 2006 (vigente al momento de proferir las licencias) establece que los curadores urbanos deberán actuar en completa coordinación entre ellos mismos y con las entidades que intervienen en el desarrollo municipal o distrital: “Artículo 103.
Actuación coordinada. Los curadores urbanos deberán actuar en completa coordinación entre ellos mismos y con las entidades que intervienen en el desarrollo municipal o distrital.” Por tal razón, a la luz del marco normativo es claro que al momento de expedirse las licencias de 2011 y 2012 ellas debían establecer la forma en la que debían cumplirse y/o pagarse los deberes urbanísticos, existiendo además un mandato expreso de coordinación entre el curador y la entidad territorial que evita que pueda ser excusada, de alguna manera, la no valoración, inclusión y liquidación de tales deberes urbanísticos en la licencia. Ahora bien, aun si se entendiera que tal omisión constituyó un defecto en la motivación del acto de licenciamiento a la luz del Decreto 351 de 2007, lo cierto es que la legalidad de dicha licencia no es objeto de controversia en el presente proceso.
Lo que aquí se debate es la validez del acto administrativo mediante el cual, varios años después del vencimiento de la licencia, la administración procedió a liquidar y hacer exigible una obligación urbanística que, conforme con el régimen 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia aplicable, debía quedar definida desde el otorgamiento del acto de licenciamiento o, en su defecto, verificarse dentro del término de su ejecución. En consecuencia, el reparo formulado por el Distrito no está llamado a prosperar, ya que no puede imputarse al titular de la licencia el incumplimiento de la obligación de solicitar la inspección prevista en el artículo 59 del Decreto 1469 de 2010, cuando dicha carga no fue incorporada expresamente en el acto de licenciamiento, como lo exigía la propia norma.
Del mismo modo, no resulta procedente atribuirle el no pago de una obligación cuya determinación y liquidación no fue efectuada oportunamente por la administración conforme con el régimen aplicable. En estas condiciones, la omisión administrativa en la definición y verificación de las cargas urbanísticas no puede trasladarse al particular para justificar la legalidad del acto acusado. 3.3.
Posibilidad del Distrito de Medellín de liquidar posteriormente la obligación urbanística y aplicación del Decreto 1152 de 2015. Sostuvo la parte recurrente que durante el trascurso del tiempo no existió la compensación al Estado por parte del administrado por el uso del suelo, impidiendo de esta manera el cumplimiento de la función social de la propiedad que implica la satisfacción del interés general, el ente distrital, atendiendo a la competencia concedida mediante el Decreto Municipal No. 883 de 2015, reglamentó el procedimiento mediante el Decreto Municipal No. 1152 de 2015, (derogado por el Decreto 2502 de 2019 y este a su vez modificado parcialmente por el Decreto No. 0242 de 2021), iniciando para el efecto el proceso para el cálculo, liquidación y cobro de las obligaciones urbanísticas a compensar en dinero.
A juicio del Distrito, ante el incumplimiento del constructor de solicitar su liquidación una vez culminada la obra, la Subsecretaría de Control Urbanístico en ejercicio de las funciones previstas en el Decreto No. 883 de 2015 y el Decreto No. 1152 de 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia 2015, emitió el Requerimiento No. 3822 del 17 de enero de 2019 para iniciar el trámite administrativo que tiene como objeto alcanzar la compensación efectiva de las obligaciones urbanísticas generadas por la licencia C4-2431-12, sin que sea cierto que, tales obligaciones hayan perdido fuerza ejecutoria, por el pasar del tiempo.
El Decreto 1152 de 2015 es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad y por ende a juicio de esta Sala la administración podía de manera posterior liquidar y cobrar la obligación urbanística a través del procedimiento establecido en el mismo9, naturalmente siempre que tuviera competencia temporal para hacerlo La anterior norma se profirió con fundamento, entre otros, del Decreto Nacional 1469 de 2010, que, a su vez, derogó los artículos del Decreto Nacional 564 de 2006, en aplicación del cual, se recuerda, había sido expedido el Decreto Municipal 351 de 2007.
En cuanto al ámbito de aplicación del Decreto Municipal 1152 de 2015, en su artículo 1° se dispuso que: “regula el procedimiento aplicable para el cálculo, liquidación y cobro de las obligaciones urbanísticas que en la respectiva licencia urbanística, se indicaron en metros cuadrados, para ser compensadas en dinero, causadas antes y después de la entrada en vigencia del Acuerdo 48 de 2014 (…)” De la disposición transcrita se advierte que el mismo Decreto previó su aplicación respecto de obligaciones urbanísticas causadas tanto antes como después de la vigencia del Acuerdo 48 de 2014, lo cual resulta jurídicamente viable en la medida en que dicha reglamentación no crea obligaciones nuevas, sino que adopta el 9 “por medio del cual se reglamenta el procedimiento especifico para el cálculo, liquidación y cobro de las obligaciones urbanísticas a compensar en dinero 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia procedimiento administrativo para su cálculo, liquidación y cobro cuando estas aún no han sido satisfechas.
La discusión no debe centrarse en si podía aplicar o no el Decreto 1152 de 2015, sino en el término que tenía para liquidar la obligación urbanística que se reitera, nació desde la expedición de la licencia de construcción. Al revisar la licencia de construcción, se observa que se determinaron unas obligaciones por zonas verdes de 24.28 MT2 y de obligación por construcción de equipamientos de 2.40 M2, pero allí no se indicó si las mismas debían ser pagadas en dinero o no, como bien puede apreciarse al examinarse su contenido: 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Es por ello que se deberá revisar el término que tenía la entidad territorial para liquidar y cobrar las obligaciones urbanísticas o si como lo sostuvo en el escrito de alzada “no es admisible predicar la pérdida de ejecutoria de las obligaciones urbanísticas determinadas en la licencia”.
Considera este tribunal que si la autoridad quería definir la equivalencia en dinero de las áreas que fueron determinadas en la licencia, debía actuar dentro de los términos que dispuso el legislador para poder ejecutar y llevar a cabo todas las actuaciones administrativas para lograr dicho cometido, antes de que los actos administrativos pierdan su fuerza ejecutoria.
Establece el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 lo siguiente: “ARTÍCULO 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1.
Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. (…)” El numeral 3º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 no exige que un acto administrativo deba contener una obligación clara, expresa y exigible, como lo parece entender el Distrito de Medellín, sino que se pueda emplear los mecanismos propios para su ejecución. Ahora bien, revisado el texto de la resolución que modificó la licencia de construcción vigente (C4-2431 del 18 de julio de 2012), se tiene que en su artículo octavo contempló su vigencia hasta el 13 de septiembre de 2013 y que podría prorrogarse por una sola vez por un plazo adicional de 12 meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria, advirtiéndole al interesado que la solicitud de prórroga debería formularse dentro de los 30 días calendario, anteriores al vencimiento de la 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia respectiva licencia, siempre que el urbanizador o constructor responsable certifique la iniciación de la obra (fl 7 del Pdf 003).
Esta última licencia fue notificada el 25 de julio de 2012 y contra la misma se previó la posibilidad de interponer los recursos de reposición y apelación dentro de los 5 días hábiles siguientes a su notificación que expiraron el 1° de agosto de 2012. Señala el numeral 3° del artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 que los actos administrativos quedan en firme: 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. Por consiguiente, la Resolución C4-2431 del 18 de julio de 2012 quedó en firme el 2 de agosto de 2012 y la autoridad tenía 5 años a partir de esa firmeza para llevar a cabo todos los actos tendientes para ejecutar las obligaciones allí contenidas, por lo que tenía hasta el 2 de agosto de 2017 para haber expedido el acto de liquidación, incluso en vigencia del Decreto 1152 de 2015.
Por esta razón, como el acto administrativo que dispuso la liquidación de las obligaciones urbanísticas a cargo del demandante se expidió el 30 de abril de 2019 y fue notificado el 4 de junio de 2019 (fl. 12 del Pdf 003), para esa fecha ya había perdido fuerza ejecutoria la licencia de construcción que le sirvió de fundamento y por ende, la entidad pública actuó con falta de competencia temporal, lo que vicia de nulidad dicha acto.
Se recuerda por la Sala que el Decreto 1152 de 2015 debe ser interpretado en el marco de la Constitución y la ley. Esto significa que si bien tal disposición normativa autorizó la liquidación de las obligaciones urbanísticas causadas antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 48 de 2014 -a pesar de que debían estar ya incluidas en las licencias urbanísticas respectivas-, no puede interpretarse que el Decreto suspendió los efectos de las normas que rigen la pérdida de fuerza ejecutoria de los 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia actos administrativos, o los demás fenómenos que pueden afectar el acto administrativo, establecidos en la Ley 1437 de 2011.
Por tal razón, aun partiendo de la presunción de legalidad del Decreto 1152 de 2015 debe concluirse que si bien la liquidación retroactiva estaba autorizada, no puede desconocer normas con fuerza de ley como aquellas que rigen la pérdida de ejecutoria de actos administrativos. De esta forma, el efecto útil del Decreto 1152 de 2015 era permitir la liquidación de obligaciones urbanísticas de licencias ya otorgadas, pero en el caso del demandante, por ejemplo, debió realizarlo antes del 2 de agosto de 2017 (pues en esa fecha perdía fuerza ejecutoria la licencia de 2011 y su modificación de 2012).
Finalmente, la liquidación es un ejercicio accesorio a la existencia del derecho a la obligación urbanística, por lo que no puede ser escindido del acto primigenio. Por tal razón, de la liquidación realizada por la administración en el año 2019 no surge un nuevo derecho separable de las licencias de 2011 y 2012, ni puede contarse a partir de allí una pérdida de fuerza ejecutoria o nuevo término de prescripción. El derecho al cobro de la obligación urbanística, a favor de la entidad territorial, nació desde la expedición de la licencia de 2011 y su modificación en 2012 como ha sido explicado en esta decisión y por tanto, a partir de la firmeza de tales debía contarse el término que tenía la administración para adelantar los actos necesarios para su cobro, so pena de que opere la pérdida de su fuerza ejecutoria, como en efecto ocurrió. Cuando se habla de pérdida de ejecutoriedad, se alude a una de las características principales o atributos del acto administrativo, esto es la obligación implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la entidad pública que lo expide como del administrado al que ese dirigido. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria señaló el Consejo de Estado lo siguiente10: La causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos contenida en el numeral 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo desarrolla el principio de eficacia, que informa las actuaciones y los procedimientos administrativos (Artículo 3º.
C.C.A.), en la medida en que lo que se busca a través de la misma, es evitar la inercia, inactividad o desidia de la administración frente a sus propios actos. En virtud de esta causal, los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria y la administración el poder de hacerlos efectivos directamente, cuando al cabo de cinco años (5) de estar en firme, ésta no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
Así las cosas, si bien es cierto, la administración está obligada a obtener la realización material de las decisiones que se tomen al culminar un procedimiento administrativo, también lo es, que para que se configure la causal de pérdida de ejecutoria en comento, el legislador no exige el cumplimiento íntegro o pleno del acto administrativo dentro del término de los cinco (5) años contados a partir de su firmeza.
Este plazo debe entenderse como una limitante temporal impuesta a la administración para gestionar lo concerniente a la ejecución del mismo, es decir, efectuar las operaciones que sean necesarias y pertinentes para materializar lo en él ordenado. En consecuencia, el simple paso del tiempo, sin que se haya obtenido el cumplimiento pleno del acto, no es suficiente para que se configure la causal de pérdida de fuerza ejecutoria del numeral 3º del artículo 66 del C.C.A. El presupuesto normativo para que ello ocurra, consiste en que dentro del término fijado por el legislador, la administración no haya utilizado la prerrogativa de la ejecución oficiosa que le ha sido otorgada para expedir o realizar los actos, las gestiones y las operaciones tendientes a obtener su cumplimiento.
Conforme con lo anterior, para que de un acto administrativo se predique su pérdida de ejecutoriedad, el Juez debe encontrar probado que la administración no empleó herramienta alguna a su disposición que le permitiera ejecutar en cinco (5) años las obligaciones que eran exigibles al administrado y que estaban contenidas en un acto, verbi gracia una licencia de construcción. 10 CE5, sentencia del 9 de septiembre de 2021.
Exp. 11001-03-15-000-2021-04919-00(AC). C.P. Rocío Araújo Oñate 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia Por todo lo anterior, los reparos del Distrito de Medellín no tienen asidero legal y como quedara expuesto, no logran desvirtuar los fundamentos de la sentencia apelada frente a la liquidación de las compensaciones urbanísticas.
Por lo tanto, se confirmará el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de nulidad por acreditar que el Distrito de Medellín liquidó las obligaciones urbanísticas cuando había perdido competencia temporal para hacerlo. 4. COSTAS La Ley 2080 de 2021 en el artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 de CPACA, a partir de lo que el Consejo de Estado11 ha sostenido que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
En ese orden de ideas, se impone la aplicación de un criterio objetivo-valorativo a fin de establecer si los sujetos procesales obraron bajo la convicción que tenían sustento legal, jurisprudencial y probatorio, para presentar la demanda a fin de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Bajo tales parámetros, la Sala no condenará en costas de segunda instancia (gastos procesales y agencias en derecho) ya que del examen del expediente se colige que la parte apelante no actuó con evidente falta de sustento legal.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 11 CE2, 21 Mar 2024, e25000-23-42-000-2018-02542-01 (1218-2023) R. Suárez. 05001 33 33 017 2020 00101 01 Sentencia PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del proceso de la referencia de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2022 por el Juzgado Diecisiete Administrativo de Medellín - Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por lo expuesto.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, una vez ejecutoriada la presente decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (firmada electrónicamente) ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada