RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Daños causados por actos violentos de terceros / FRONTERAS INVISIBLES / HECHO DE UN TERCERO - Configuración de la eximente de responsabilidad – Síntesis del caso: El 8 de julio de 2017, hacia las 19:20 horas, la menor L.M.S.T. caminaba con su madre y familia en el municipio de Bello cuando se produjo un intercambio de disparos entre los grupos delincuenciales Camacol y Pachelly, quienes disputaban una “frontera invisible” del sector.
La menor fue impactada por una bala perdida y llegó sin signos vitales a la Clínica del Norte. Los familiares de la menor demandaron a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y al Municipio de Bello, alegando omisión en su deber de protección y en el control del orden público. Extracto: [ ] La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto. [ ] Al respecto se concluye que, la parte demandante debe acreditar probatoriamente los elementos que estructuran la responsabilidad extracontractual por falla del servicio así: i) la existencia de un daño, lesión o menoscabo de tipo patrimonial o moral, cierto y determinado, que afecta de forma individual a una pluralidad de sujetos, ii) la conducta activa u omisiva de la autoridad que lo infiere y iii) la relación de causalidad entre el daño y la conducta, es decir, como consecuencia directa de la actuación atribuida a la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia en el servicio. [ ] En este orden de ideas, para que se declare la responsabilidad es menester que se presente en forma concurrente una falla del servicio, un daño y una relación de causalidad entre uno y otro, así, si no existió daño, o no se pudo determinar o no se pudo evaluar, el juzgador no podrá continuar con el análisis de fondo del caso, de ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, toda vez que el punto de partida de toda consideración en la materia sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquél ante cuya falta resulta inoficiosa cualquiera acción indemnizatoria, en conclusión, por más que exista una falla del servicio, si no existió el daño o no se logró demostrar, nunca podrá hablarse de que hay lugar a una indemnización. [ ] En el sub judice, no se encuentra acreditado que la menor L.M. ni su familia, hubiesen sido objeto de amenazas antes de la ocurrencia de los hechos, o que fueran integrantes de bandas delincuenciales del sector, es así como en el testimonio del investigador del CTI J.E.P.M., se observa que, de acuerdo con sus investigaciones, la difunta no hacía parte de ningún grupo al margen de la ley, y que jamás tuvo problemas de convivencia en el sector; es decir, el comportamiento familiar y social de la menor, no era objeto de reproche o reparo alguno, además, dijo que la familia de la menor no había puesto ninguna denuncia o puesto en conocimiento la situación de la zona a las autoridades. [ ] En tales condiciones, tal como se consideró en el fallo de primer grado, no puede aseverarse que, la menor L.M., estuviera en una condición que permitiera inferir que su vida corría un grave peligro, más allá de las condiciones generales de criminalidad que se vivían en el barrio, por ende, no se podría exigir una consideración especial en lo que se refiere a la posición de garante que tiene la Fuerza Pública para la salvaguarda de la defensa de los derechos, bienes y honra de los ciudadanos distinta a la que se presta a la población en general, puesto que no se estaba ante una amenaza visible ni se presentó una solicitud de protección especial.
Lo anterior significa que no se acreditó la falla del servicio y era deber de los demandantes probar los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, tal y como se señala en el artículo 167 del Código General del Proceso. Nota de Relatoría: El Tribunal confirmó la sentencia al concluir que no se acreditó falla del servicio por parte de las entidades demandadas.
Destacó que: i). La muerte de la menor fue causada por terceros armados, sin participación de la Fuerza Pública. ii). No existían amenazas previas, solicitudes de protección ni indicios que permitieran prever un riesgo particular sobre la víctima. iii). Aunque el sector tenía problemas de orden público, el Estado no es un asegurador universal y sus obligaciones de prevención son relativas. iv).
Se configuró plenamente la eximente de responsabilidad del hecho exclusivo de un tercero, pues el daño fue ajeno, irresistible e imprevisible para las autoridades. En consecuencia, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia y no impuso costas al no evidenciarse temeridad. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Medellín, once (11) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio Control Reparación Directa Radicado 05001 33 33 012 2019 00368 01 Instancia Segunda Sentencia 019 de 2026 Demandante María Eugenia Tobón y otro Accionado Nación – Ministerio Defensa – Policía Nacional Tema Régimen de responsabilidad del Estado aplicable por daños causados por actos violentos de terceros.
Fronteras invisibles. La configuración de la eximente de responsabilidad: El hecho de un tercero Decisión Confirma Sentencia Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 23 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Oral, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. Los señores María Eugenia Tobón Torres y Kevin Alejandro Serna Tobón, interpusieron demanda en ejercicio del Medio de Control de Reparación Directa, con la finalidad que se declare administrativamente responsable a la Policía Nacional y al Municipio de Bello por los daños antijurídicos causados a los demandantes, con ocasión de la muerte de la menor de edad Laura María Serna Tobón, ocasionada a raíz de una bala perdida, el 8 de julio de 2017, en su posición de garantes con la población y especial protección a los menores de edad. 2.
Los hechos. Los supuestos fácticos que soportan el medio de control son los siguientes: El día 8 de julio de 2017, a las 19:20 horas, la menor Laura María Serna Tobón, en compañía entre otras de su madre la señora María Eugenia Reparación Directa 050013333001220190036801 cuando regresaban de la Iglesia, en el Municipio De Bello, iban caminando cuando empezaron a escuchar unos ruidos como papeletas, a los cuales al principio no le prestaron atención, posteriormente empezaron a pasar unas motos, la señora María Eugenia y su madre, corrieron detrás de un vehículo y se tiraron en el suelo, por otro lado corrieron la tía Natalia y la menor, posteriormente la menor manifiesta a su tía que esperara que se sentía asfixiada y fue cayendo sobre el suelo, inmediatamente su madre se dirige a donde está ella, y una vez cesaron los disparos llevaron a la menor herida a la Clínica del Norte, donde les informan que llegó sin signos vitales.
Indica que, según la Fiscalía General De La Nación, ese día se presentó un enfrentamiento entre los grupos al margen de la ley, el lugar donde impactan a la menor, es una frontera invisible, por lo tanto consideran los demandantes que las entidades demandadas, incumplieron su posición de garante frente a los derechos de la comunidad que habita el sector, y, más los de Laura María, toda vez que faltaron a sus deberes de prevención y protección, no realizando ninguna actuación que ayudara a evitar su muerte. 3.
La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue repartida el 26 de agosto de 2019 y admitida por auto del 2 de septiembre de 2019, por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Medellín, notificándose en debida forma. Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 23 de abril de 2024, negando las pretensiones de la demanda, fundamentándose en lo siguiente: “En este caso, la parte actora endilga una falla en el servicio por la presunta omisión de las demandadas de haber incumplido el deber constitucional de proteger la vida, de procurar la convivencia pacífica y de conservar el orden público dentro de la ciudad.
Sin embargo, con lo mencionado hasta este punto, a juicio del Despacho, la parte actora no logró demostrar las omisiones predicables contra las entidades demandadas, situaciones que le correspondía acreditar en razón de la carga de la prueba, ya que no se observan omisiones de las funciones constitucionales y legales que competen al MUNICIPIO DE BELLO y a LA POLICÍA NACIONAL, para atribuir una falla en el servicio por omisión de sus funciones.
Al contrario, lo que se demostró fue la causa extraña del hecho de un tercero, la cual exonera de cualquier Reparación Directa 050013333001220190036801 responsabilidad al MUNICIPIO DE BELLO y a la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL-. Lo anterior, por cuanto en la muerte de LAURA MARÍA SERNA TOBÓN, no intervino personal uniformado de la POLICÍA NACIONAL, por lo cual fue el actuar de integrantes de los combos que delinquen en el sector, el que apagó la vida de LAURA MARÍA. Ni tampoco se probó que las confrontaciones entre los combos delincuenciales del sector pudieren ser previsibles y evitables, y pese a ello, las autoridades no hayan tomado las medidas necesarias para prevenirlo, más bien, quedó acreditado que se trata de enfrentamientos esporádicos que podían presentarse en cualquier momento, pero que, en todo caso, para esa época, no eran muy recurrentes.
Tampoco se demostró que la joven víctima hubiere solicitado protección previa y esta no fuere proporcionada adecuadamente. (…) En este contexto, en el presente caso, se demostró cada uno de los requisitos que permiten la configuración de la eximente de responsabilidad del hecho de un tercero, debido a que: i) la causa exclusiva del daño que se reclama en este Medio de Control, fue autoría de integrantes de dos bandas delincuenciales. ii) El hecho del tercero es completamente ajeno al servicio que brindaba tanto la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL-, y el MUNICIPIO DE BELLO, esto es, que el tercero es ajeno a las entidades demandadas, es más, e inclusive, la actuación de estas personas no fue provocada por una actuación u omisión de las demandadas. iii) Por último, es evidente que la actuación ejecutada por el tercero, al disparar un arma de manera ilegal contra LAURA MARÍA SERNA TOBÓN, no era previsible ni tampoco resistible para los entes públicos demandados, pues como se ha venido reiterando en este proveído, no se habían denunciado amenazas contra la vida de la citada joven, ni se tenía adoptado un modelo de protección en su favor, sin que les fuera pronosticable que precisamente el día 8 de julio de 2017, en las inmediaciones de la “Cancha del Burro”, iba a existir un intercambio de disparos con arma de fuego entre dos bandas delincuenciales y que terminaron cegando la vida de LAURA MARÍA SERNA TOBÓN, teniendo en cuenta que la zona por la cual transitaba la joven con su familia, era una zona de tránsito habitualmente utilizada por ellos, que empleaban para llegar a su residencia, sin que se le hubiera advertido que si transitaba por dicha vía, asumiría las consecuencias de tal actuar.
En consideración a que la causal eximente de responsabilidad del hecho exclusivo y determinante de un tercero-, constituye un evento que da lugar a que sea inadmisible imputar, desde el punto de vista jurídico, la responsabilidad por los daños cuya causación da lugar a la iniciación del litigio, a la persona o entidad que obra Reparación Directa 050013333001220190036801 como demandada dentro del mismo, en este caso, al romperse el nexo causal con la acreditación del hecho de un tercero, el Despacho habrá de denegar las pretensiones de la demanda.
(…) En conclusión, el Despacho encuentra que en este caso no existió una falla en el servicio imputable a las demandadas, toda vez que el ataque de que fue víctima la menor LAURA MARÍA SERNA TOBÓN, no fue realizado ni propiciado por integrantes de la demandada ni le resultó imprevisible e irresistible, sin que medie alguna conducta estatal reprochable que lo hubiere favorecido, o que hubiere concurrido con aquél en la producción del daño. En esa medida, se denegarán las pretensiones de la demanda.
(…)” 4. Recursos de apelación. La parte demandante dentro del término legal presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida en primera instancia, señalando que es claro que el Estado está en la obligación de salvaguardar la seguridad y protección de los ciudadanos colombianos, máxime si tienen una especial protección, como en este caso que la víctima es una menor de edad.
Agrega que, las entidades demandadas, nunca hicieron presencia, nunca hicieron labores de prevención, y cuando intervinieron por el hecho, lo realizaron de forma negligente, causando impunidad en estos hechos. Considera que, no se puede determinar que el hecho era imprevisible, en atención a que contando con los hechos que son base del presente proceso, se evidencia que existían 3 homicidios, un número considerable de riñas, con armas blancas, armas de fuego en el sector la cancha de burro, así mismo 2 días antes de los hechos que nos ocupan, existió una riña con arma de fuego, es decir era reciente la amenaza en el sector, en dicha época la zona se encontraba peligrosa y era de conocimiento de las autoridades.
Agrega que, se encuentra también probado la falta de intervención por parte de las autoridades, porque indican que intentaron colocar cámaras en el sector, pero algunos muchachos no permitieron, es decir las autoridades dejaban a la deriva la seguridad de los ciudadanos del sector, dejaban que las bandas criminales se apropiaran del barrio y Reparación Directa 050013333001220190036801 mantenían al margen a la autoridad que cuida la población civil, quedando desprovista y sin ningún tipo de resistencia contra esos eventos.
CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) objeto y análisis de la apelación 4) condena en costas. 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son competentes los Tribunales Administrativos para resolver el recurso de alzada presentado en contra de las sentencias de primera instancia de los jueces administrativos. 2.
PROBLEMA JURÍDICO. En el presente asunto la parte demandante apeló la sentencia en la que la a quo negó las pretensiones de la demanda; por lo tanto, el objeto del litigio se limitará a establecer si debe mantenerse tal decisión, o si, por el contrario, la misma debe revocarse o modificarse frente a los argumentos planteados por los recurrentes. 3.
OBJETO Y ANÁLISIS DE LA APELACIÓN.
3.1. OBJETO DE LA APELACION Sobre el punto cabe advertir que en el asunto de la referencia interpuso recurso de apelación la parte demandante, la cual se resolverá conforme a lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por disposición expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
3.2. MARCO NORMATIVO Reparación Directa 050013333001220190036801 3.2.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.
El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre, de donde la antijuridicidad del daño deviene del necesario juicio de menosprecio del resultado y no de la acción que lo causa.
La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado, de acuerdo con los criterios que se elaboren para ello, como por ejemplo la falla del servicio, el desequilibrio de las cargas públicas, la concreción de un riesgo excepcional, o cualquiera otro que permita hacer la atribución en el caso concreto.
Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 3.2.2. Responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio por omisión. La responsabilidad administrativa extracontractual del Estado encuentra su fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política al establecer como una obligación a cargo del Estado, la de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, o de acuerdo a la Carta Política en su artículo 123 que el hecho dañoso lo cause un particular en ejercicio transitorio de funciones públicas.
Reparación Directa 050013333001220190036801 El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio encuentra asiento en los siguientes elementos estructurales: i) la existencia de una falla o falta en la prestación del servicio por parte de la Administración Pública bien sea por defectuosa prestación del servicio, tardía prestación del mismo u omisión. ii) daño antijurídico, que por lo mismo, por reprochable, el administrado no está obligado a soportar sin que de correlato se dé una justa compensación iii) nexo o relación de causalidad, el primero como causa eficiente del segundo. De acuerdo a lo anterior, ha manifestado el Consejo de Estado, que cuando el daño se produce en forma independiente a la prestación ordinaria o normal del servicio, la víctima y/o sus damnificados, tienen derecho a la indemnización plena porque el eventual menoscabo se produjo teniendo como título de imputación la falla probada del servicio.
Así lo refiere la sentencia del 17 de septiembre de 20251 con ponencia del Consejero Dr. Nicolás Yepes Corrales: “(…) la Corte Constitucional sostuvo que para evaluar en qué circunstancias el Estado debe brindar medidas de protección especial habrá de distinguirse entre el concepto de riesgo y el de amenaza, entendido el primero como una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca y, el segundo, como la existencia de hechos reales que implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la vida o integridad de la persona corre peligro, Así, ante un nivel de amenaza extrema nace la obligación del Estado de adoptar medidas específicas para salvaguardar el derecho fundamental a la seguridad personal del individuo, quien podrá exigir que las autoridades le brinden protección especial.
En síntesis, la seguridad personal configura un derecho de raigambre fundamental correlativo al deber de las autoridades de salvaguardar y proteger dicho derecho, no como una obligación de resultado, sino bajo el compromiso de “utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas sea una realidad, de manera que no puede conformarse con una simple defensa formal de los mismos”.
(…) 1 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 17 de septiembre de 2025. Expediente N°. 66001233100020110002001(519990). C.P. Dr. Nicolás Yepes Corrales. Reparación Directa 050013333001220190036801 Frente al deber de seguridad y protección se reitera la atribución jurídica por falla en la prestación del servicio en donde es determinante la omisión de las autoridades públicas en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico les impone, frente a lo cual la Corporación ha señalado que es necesario cotejar el contenido obligacional que, en abstracto, las normas pertinentes fijan para el órgano administrativo implicado, versus el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto, por supuesto, cuando las personas: (i) han solicitado protección especial, con justificación en las especiales condiciones de riesgo en que se encuentra la persona;
(ii) no han solicitado dicha protección pero es evidente que la necesitaba, en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitían asegurar que se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida o sus bienes; o (iii) cuando las autoridades dejan a la población a merced de los grupos de delincuencia, sin brindarles ninguna protección, teniendo conocimiento de que los derechos de esa población vienen siendo desconocidos por grupos organizados al margen de la ley.
(…) Bebe recordarse que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Corporación, para que el hecho lesivo sea imputable a una entidad pública por omisión en el deber de seguridad y protección, debe acreditarse: i) la existencia de una amenaza cierta y real en contra de la víctima; ii) el elemento cognitivo de dicha amenaza por parte de la autoridad pública accionada, ya sea por solicitud expresa de protección o por conocimiento de la situación de peligro; y iii) la configuración de una omisión en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le impone a la entidad pública, verificada mediante el cotejo de tal contenido obligacional frente al grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de dicha entidad, y el vínculo causal entre la omisión y el hecho dañoso.” Al respecto se concluye que, la parte demandante debe acreditar probatoriamente los elementos que estructuran la responsabilidad extracontractual por falla del servicio así: i) la existencia de un daño, lesión o menoscabo de tipo patrimonial o moral, cierto y determinado, que afecta de forma individual a una pluralidad de sujetos, ii) la conducta activa u omisiva de la autoridad que lo infiere y iii) la relación de causalidad entre el daño y la conducta, es decir, como consecuencia directa de la actuación atribuida a la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia en el servicio.
Así mismo, para concretar la falla en el servicio por parte de la Administración, ésta debe ser determinada y especificada por las leyes Reparación Directa 050013333001220190036801 y reglamentos que se expidan para precisar las funciones que cada organismo administrativo debe ejecutar. 3.2.3. De la función prestada por las Fuerzas Militares.
Dispone el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política: “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” Disposición que impone el deber de velar por la seguridad de las personas, deber que se materializa en mayor medida en las funciones que ejercen el Ejército y la Policía Nacional, instituciones que fueron establecidas por el constituyente como las encargadas de velar por el mantenimiento del orden constitucional, la seguridad, garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades y a su vez, asegurar que los habitantes de Colombia vivan en Paz, tal como lo consagran los artículos 217 y 218 de la Carta Política.
Aunado a lo anterior, el artículo 1º de la Ley 62 de 1993 instituyó dentro de las finalidades de la Policía Nacional “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y los particulares. Asimismo, para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes convivan en paz”.
Asimismo, el artículo 4º de la precitada disposición establece que “toda persona tiene derecho a recibir inmediata protección contra cualquier manifestación delictiva y/o contravencional” y que “los ciudadanos ostentan el deber correlativo de cooperar con las autoridades”. Basados en lo anterior, es claro entonces que dentro del Estado Social de Derecho, las Fuerzas Militares deben llevar a cabo el cumplimiento de sus funciones siempre dentro del marco de la legalidad y la protección de los derechos humanos, en tanto resulta ser una premisa no solo interna sino de carácter internacional vinculante a todo agente estatal y por ello, resulta ineludible el cumplimiento de la ley, la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad, enmarcados todos en Reparación Directa 050013333001220190036801 el respeto de los derechos y garantías fundamentales, entre estos, la vida, libertad y seguridad y que todo ciudadano reciba la totalidad de las garantías reconocidas por el derecho internacional en relación con los derechos humanos. 3.2.4.
De la función prestada por los municipios. Conforme a lo dispuesto en el artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones de los alcaldes, en lo referente a la conservación del orden público: “ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2.
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
(…)” Mediante la Ley 4ª. de 1991, se dictaron normas sobre orden público interno, policía cívica local y otras disposiciones y en el artículo 10 se establece que “el alcalde es el jefe de policía en el municipio y el responsable de la preservación y mantenimiento del orden público en el mismo”. De otro lado, la Ley 136 de 1994, en el artículo 91, consagra dentro de las funciones de los alcaldes, las siguientes: “Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes, tendrán las siguientes: (…) b) En relación con el orden público: 1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y el respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud Reparación Directa 050013333001220190036801 y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 2.
Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos. (…)”. 3.2.5. El daño antijurídico. El daño, como uno de los elementos de la responsabilidad, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extrapatrimonial, y la cual no tiene por qué soportar el lesionado, tal como lo advierte el artículo 90 de la Constitución Nacional; razón por la cual debe reunir las siguientes características: debe ser particular –personal-, es decir que la persona que pide indemnización acredite el menoscabo; y cierto, presente o futuro, determinado o determinable, además de directo.
El Consejo de Estado ha manifestado2 que para que se configure el daño se requieren de dos elementos el primero material o sustancial, el cual representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material y el segundo el elemento formal que proviene de la norma jurídica, en nuestro derecho de la disposición constitucional consagrada en el artículo 90 de la Carta Magna, así las cosas, el daño antijurídico lejos de ser un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues sólo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos según lo establece el artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y, por lo tanto, sólo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico, de esta manera, habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir, que no está 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del siete (07) de noviembre de dos mil doce (2012), Consejero Ponente Enrique Gil Botero, radicado 05001-23-31-000-2003-02308- 01(37046).
Reparación Directa 050013333001220190036801 en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga. En este orden de ideas, para que se declare la responsabilidad es menester que se presente en forma concurrente una falla del servicio, un daño y una relación de causalidad entre uno y otro, así, si no existió daño, o no se pudo determinar o no se pudo evaluar, el juzgador no podrá continuar con el análisis de fondo del caso, de ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, toda vez que el punto de partida de toda consideración en la materia sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquél ante cuya falta resulta inoficiosa cualquiera acción indemnizatoria, en conclusión, por más que exista una falla del servicio, si no existió el daño o no se logró demostrar, nunca podrá hablarse de que hay lugar a una indemnización.
3.3. CASO CONCRETO En aras de resolver el recurso de apelación presentado, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, esto es, el daño antijurídico y su imputación frente al Estado. En el sub examine se tiene que el daño alegado es la muerte de la menor Laura María Serna Tobón el 8 de julio de 2017, la cual se encuentra certificada con el registro civil de defunción3.
Ahora, para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la parte demandada, es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente. Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado que, a raíz de la muerte de la menor Laura María, la Fiscalía 264 Seccional de la Sub-Unidad de Alertas Tempranas de Homicidios de Medellín, inició una investigación por homicidio, identificada con el número de SPOA 050016000206201735664, la cual fue archivada el 8 de julio de 2020, debido a la imposibilidad de identificar al perpetrador.
Igualmente, obra certificación de la Fiscal 90 adscrita a la Unidad de Fiscalía Seccional con sede en Bello, en la cual se indica que la 3 Folio 32 archivo 001 expediente digital Reparación Directa 050013333001220190036801 indagación adelantada bajo el CUI 050016000206201735664, por el homicidio de Laura María, los actos de investigación establecieron que, la menor fue víctima de enfrentamiento de combos delincuenciales que operan en el sector por una frontera invisible y que “Se obtuvo información que integrantes del grupo al margen de la Ley denominado CAMACOL, estuvieron involucrados en el incidente donde resultó lesionada LAURA MARÍA, pero por temor a represalias, los moradores del sector se abstienen dar información de manera formal y se limitan a suministrarla de manera informal para no poner en riesgo su familia”.4 Obra dentro del plenario Boletín Informativo Policial Numero 189 del 8 de julio de 2017, en el cual se informa como actividades adelantadas: “Se entrevistó la señora maría Eugenia Tobón torres, madre de la menor quien manifestó que ella se encontraba en compañía de su hermana y su hija en el barrio El Poblado en un centro cristiano de oración, una vez terminado el evento tomaron el Metro hasta la estación Niquía y allí tomaron una buseta de Niquía Camacol, se bajaron en la esquina de la cancha el burro y se dirigían a su residencia cuando iban pasando frente a la cancha había un grupo de jóvenes a los cuales no prestaron atención y siguieron caminando, cuando escucharon unas detonaciones y ellas pensaron que era pólvora, pero al mirar hacia tras se percatan que son disparos y corren a refugiarse detrás de un vehículo, en ese momento la joven se desplomó y cae en los brazos de la tía, la madre de la joven observa que está sangrando por la espalda de inmediato sale a pedir ayuda, en ese mismo instante llegan dos sujetos en una motocicleta y dicen "hay le dieron” y siguen, la tía de la occisa aporta las características morfológicas de los sujetos de la motocicleta, el conductor un sujeto calvo con gafas de marco oscuro y camiseta de esqueleto y del parrillero solo que tenía gorra sin más características.
Trasladan a la menor en un vehículo tipo taxi a la Clínica del Norte donde ingresa por urgencias para que le brindaran los primeros auxilios, pero la menor ingresó sin signos vitales. Al centro clínico llegó el cuadrante 6-1- 9 a cargo PT. Pineda Ramírez Anderson, quien manifestó que se encontraban patrullando por la Diagonal 50 con la Av. 45, cuando son informados por la central de radio de una persona lesionada con arma de fuego que ingresa a la Clínica del Norte, donde al llegar a dicho centro clínico, el cuerpo médico les comunica que la víctima había llegado sin signos vitales, agregan que desconocen cómo sucedieron los hechos.
No se hallaron cámaras de seguridad en el lugar donde al parecer sucedieron los hechos.” (fls. 117-118 archivo 001 expediente digital). 4 Folio 54 archivo 001 expediente digital Reparación Directa 050013333001220190036801 De la Inspección Técnica a Cadáver realizada a la menor Laura María, se indica que las causas del enfrentamiento fueron porque “Se conoce, además, que, en el sitio, hay una frontera invisible, y que, al parecer, los del grupo delincuencial “Camacol”, invadieron la zona del grupo “Pachelly” y por esto se dio el enfrentamiento armado”5.
Conforme lo anterior, no existe para esta Sala discusión sobre la existencia del primer elemento de la responsabilidad estatal, esto es, el daño. Ahora bien, el hecho de que se encuentre establecido el daño no significa que el mismo de manera automática sea imputable fáctica y jurídicamente a las entidades demandadas, motivo por el que realizará el respectivo análisis con miras a establecer si en el caso concreto, se produjo la falla del servicio invocada en el libelo introductorio o, si, por el contrario, el resultado no deviene imputable o atribuible a la administración pública.
Al respecto, considera la parte apelante que, en la época en la que se presentaron los hechos, esto es, 8 de julio de 2017, la zona de ocurrencia se encontraba peligrosa y era de conocimiento de las autoridades, quienes, a sabiendas de esto, no prestaron la debida protección para mitigar los encuentros entre los grupos delincuenciales, los cuales causan daños antijuridicos a la población civil.
En ese orden de ideas, la valoración conjunta de los medios de prueba que obran dentro del plenario conlleva a determinar, que las demandadas no participaron activamente del homicidio de la menor Laura María, dado que, de forma consistente tanto la demandante María Eugenia en su interrogatorio como la testigo Angie Natalia Tobón Torres que presenció los hechos objeto de demanda, aseguran que fue producto del accionar de terceros y según entrevista rendida por la madre de la fallecido ante la Fiscalía General de la Nación el día 18 de julio de 20176 (fecha reciente a los acontecimientos) “solo hasta ese día fue que me enteré que esa cuadra por donde estaba pasando es una frontera invisible, yo normalmente cuando paso por ese lugar, lo hago con la cabeza agachada porque en esa esquina de donde estaban los muchachos disparando veo personas como malucas, es decir como que me incomoda.
Yo no los conozco ni podría decir quiénes eran los que estaba ahí parados, según me explicaron algunos de los que viven por ahí se mantienen como 5 Folios 341-349 archivo 001 expediente digital 6 Folios 400-401 archivo 001 expediente digital Reparación Directa 050013333001220190036801 de la tienda donde estaban disparando para arriba por una lomita y los otros como para el lado de la cancha”.
De lo transcrito se infiere que, aun cuando no se tiene certeza de las razones por las cuales los terceros acabaron con la vida de la menor Laura María, lo cierto es que, pudo ser producto de un conflicto diferente a transitar por los límites invisibles impuestos por la delincuencia y que en ese momento se encontraban en un enfrentamiento.
En lo relativo a la posición de garante, el Consejo de Estado señala: “13.- Esta Corporación se ha referido de la siguiente forma a la posición de garante, figura originalmente trasladada del derecho penal: <<La posición de garante es una ficción construida a partir de las obligaciones que le son inherentes a una entidad pública, de la cual se desprende el deber de impedir que sujetos que se encuentran bajo su órbita de protección y de control sufran lesiones en sus intereses legítimos y protegidos.
Por tal motivo, cuando el Estado desatiende la posición de garante es posible afirmar que el daño irrogado a la víctima le es imputable, como si física o materialmente lo hubiera causado, dado que normativamente estaba obligado a impedirlo. En otros términos, si el Estado se halla en posición de garante y no impide un resultado nocivo, es tanto como si lo hubiera ocasionado materialmente>> (…). 14.- Ahora bien, la doctrina ha precisado que la posición de garante no implica un aseguramiento universal por todo riesgo, ni puede evaluarse en abstracto sino en concreto, de acuerdo con las circunstancias particulares de cada caso: <<La aparente validez de este razonamiento esconde sin embargo una imprecisión: la posición de garante no tiene alcances ilimitados.
En efecto, los padres no responden por todos los daños que puedan ocurrirles a sus hijos, ni los esposos por todas las lesiones que sufran sus cónyuges, ni los propietarios de armas de fuego por todos los delitos que con ellas se cometan. La posición de garante no es más que la denominación con la que se indica que una persona es competente para la evitación de determinados daños, competencia que solo surge en virtud de situaciones especiales (…)>>”7 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de enero de 2023.
Magistrado Ponente. Martín Bermúdez Muñoz. Radicado 51019. Reparación Directa 050013333001220190036801 En el sub judice, no se encuentra acreditado que la menor Laura María ni su familia, hubiesen sido objeto de amenazas antes de la ocurrencia de los hechos, o que fueran integrantes de bandas delincuenciales del sector, es así como en el testimonio del investigador del CTI JUAN ESTEBAN PIEDRAHITA MESA, se observa que, de acuerdo con sus investigaciones, la difunta no hacía parte de ningún grupo al margen de la ley, y que jamás tuvo problemas de convivencia en el sector; es decir, el comportamiento familiar y social de la menor, no era objeto de reproche o reparo alguno, además, dijo que la familia de la menor no había puesto ninguna denuncia o puesto en conocimiento la situación de la zona a las autoridades.
En lo concerniente al orden público, es claro que para la fecha de los hechos existía una alteración, sin embargo, en ningún momento la menor fue un objetivo para los grupos delincuenciales y se reitera, no recibió amenazas. Ha considerado el órgano de cierre de esta jurisdicción, que, si bien es deber del Estado brindar protección a todas las personas residentes en el país, no le son imputables todos los daños a la vida o a los bienes de las personas causados por terceros, porque sus obligaciones son relativas: “El Estado no es un asegurador universal, simplemente obedece a unas obligaciones que se desprenden del modelo de Estado Social y Democrático de Derecho que exige ya no sólo la garantía de los derechos y libertades, sino su protección eficaz, efectiva y la procura de una tutela encaminada a cerrar la brecha de las debilidades del Estado, más cuando se encuentra en una situación singular como la de Colombia de conflicto armado interno, que representan en muchas ocasiones violaciones sistemáticas, o la aceptación de las mismas por parte de actores que no haciendo parte del Estado, no dejan de ser ajenos a la problemática de la responsabilidad extracontractual del Estado.
(…) Se reitera, además, que las obligaciones de prevención se conciben por lo general como obligaciones de realizar los máximos esfuerzos, es decir, que obligan a los Estados a adoptar todas las medidas razonables o necesarias para evitar que se produzca un acontecimiento determinado, aunque sin garantizar que el acontecimiento no vaya a producirse, la violación de una obligación de prevención puede ser un hecho ilícito de carácter continuo.”8 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 16 de febrero de 2017.
Magistrado Ponente. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado 33861. Reparación Directa 050013333001220190036801 En tales condiciones, tal como se consideró en el fallo de primer grado, no puede aseverarse que, la menor Laura María, estuviera en una condición que permitiera inferir que su vida corría un grave peligro, más allá de las condiciones generales de criminalidad que se vivían en el barrio, por ende, no se podría exigir una consideración especial en lo que se refiere a la posición de garante que tiene la Fuerza Pública para la salvaguarda de la defensa de los derechos, bienes y honra de los ciudadanos distinta a la que se presta a la población en general, puesto que no se estaba ante una amenaza visible ni se presentó una solicitud de protección especial.
Lo anterior significa que no se acreditó la falla del servicio y era deber de los demandantes probar los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, tal y como se señala en el artículo 167 del Código General del Proceso. Aunado lo anterior y como lo expuso la primera instancia, se configuró la causal eximente de responsabilidad denominada hecho de un tercero, por cuanto el homicidio de Laura María Serna Tobón para los demandados como se anotó fue irresistible, imprevisible y externo a su actividad.
Conclusión: En consecuencia, la Sala CONFIRMA la sentencia dictada en primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, ordenando devolver el proceso al juzgado de origen para lo de su competencia, previa notificación en los términos del artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
4. COSTAS DE LA SEGUNDA INSTANCIA. En relación con las costas del proceso prevé el artículo 188 del CPACA lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la interpretación de esta disposición, el Consejo de Estado ha sostenido que “[s]i bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera Reparación Directa 050013333001220190036801 forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”.
Ello, se refuerza con la actual reforma que al mencionado artículo le hiciera la Ley 2080 de 2021. En relación con este modelo objetivo de condena a la parte vencida derivado de las normas del CPACA y el CGP, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que frente al régimen de costas vigente se puede concluir lo siguiente: a) “El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA- y con la Ley 2080 de 2021 este Despacho considera que efectivamente este criterio se sostiene.
Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se impondrá condena en costas, por cuanto, de una parte, no se vislumbra temeridad o mala fe en el recurrente en esta instancia, y porque, además, no existe prueba de que las mismas se hayan causado al interior del presente recurso.
En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Oral, el día 23 de abril de 2024, mediante la cual, se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS, conforme lo expuesto en precedencia. Reparación Directa 050013333001220190036801 TERCERO: NOTIFICAR esta providencia en la forma indicada en el artículo 203 de la Ley 1437 del 2011.
CUARTO: En firme este proveído, devuélvase el Expediente al Juzgado de origen. Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO MARTHA NURY VELASQUEZ BEDOYA MAGISTRADA GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA MAGISTRADO Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Descargue el archivo y valide este documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronic