Ç SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAGISTRADO PONENTE Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Bucaramanga, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD ELECTORAL RADICADO 680012333000 - 2023 - 00767 - 00 DEMANDANTE LUIS ROBERTO ARDILA HERRERA luroarhe@hotmail.com abogadofredymayorga@gmail.com DEMANDADO LUIS FERNANDO PARRA AZA – ELEGIDO COMO CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA PERÍODO 2024 – 2027 ferparraza@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO xmora@procuraduria.gov.co TEMA SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA / INHABILIDAD / NO SE DEMOSTRÓ LA CONFIGURACIÓN DE UN NUEVO NEGOCIO JURÍDICO Procede la Sala de Decisión a proferir sentencia en el proceso de Nulidad Electoral instaurado por el señor LUIS ROBERTO ARDILA HERRERA contra la elección del señor LUIS FERNANDO PARRA AZA – ELEGIDO CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA PARA EL PERIODO 2024 – 2027.
I.ANTECEDENTES Hechos Afirma el demandante que el 29 de octubre de 2019, se adelantaron elecciones regionales para alcaldías, gobernación, asamblea departamental, concejos municipales y juntas administradoras locales, ello en el Municipio de Piedecuesta. Que el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.102.362.621, inscribió su nombre como candidato al Concejo del Municipio de Piedecuesta para el periodo constitucional 2024 – 2027, inscripción que hizo ante la Registraduría Municipal del Estado Civil por el Partido Liberal Colombiano. Aduce que, una vez efectuadas las elecciones de ese día 29 de octubre de 2023 y realizado el escrutinio de los votos emitidos para el Concejo Municipal de Piedecuesta, resultó electo el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA, por el Partido Liberal Colombiano, ello según se puede constatar en el formulario E-26 CON – Acta de Escrutinio de los votos para el Concejo Municipal de Piedecuesta de fecha 29 de octubre de 2023.
Menciona que el demandado LUIS FERNANDO PARRA AZA, celebró contrato de prestación de servicios con el Municipio de Piedecuesta, Santander, mediante documento No. PCCNTR.3941584 cuyo objeto era “Prestar servicios para la coordinación de los procesos de caracterización del sector tabacalero y de los diferentes sectores productivos en el marco del proyecto denominado fortalecimiento técnico y profesional a las políticas, planes, proyectos y programas vigencia 2022 de la secretaría de desarrollo rural y económico de la alcaldía de Piedecuesta”.
Informa que dicho contrato fue suscrito el 22 de agosto de 2022 con fecha de inicio del 24 de agosto de 2022 y fecha de terminación del 23 de noviembre de 2022, con las siguientes obligaciones especificas: 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL ” Sostiene que, las obligaciones contraídas y que están estipuladas en el contrato ya citado, se pactaron en el año inmediatamente anterior a las elecciones de concejo municipal en Piedecuesta, circunstancia que aduce se encuentra penalizada en los artículos 40 y 43 de la Ley 136 de 1994.
Advierte que el aquí demandado firmó un contrato adicional el 17 de noviembre de 2022, prorroga en la que resalta se pactaron algunas modificaciones en las obligaciones específicas del contratista, las cuales además no guardan armonía y consonancia con lo inicialmente pactado. Agrega que, el demandado, en plena autonomía de su voluntad fue totalmente consciente y no obró bajo ninguna coacción, por tal motivo, al suscribir o firmar el adicional del contrato, debió entenderse que conocía la totalidad del clausulado y, por tanto, ha de concluirse que se encontraba inmerso en las causales e inhabilidad previstas en la Ley 136 de 1994.
Pretensiones PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el formato E-26 CON, expedido el 29 de octubre de 2023, por medio del cual la Comisión Escrutadora Departamental de Santander de la Registraduría Nacional del Estado Civil, declaró la elección del señor LUIS FERNANDO PARRA AZA, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.102.362.621 como Concejal del Municipio de Piedecuesta, Santander, por el Partido Liberal Colombiano para el periodo constitucional 2024 – 2027.
SEGUNDA: Que, consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de la totalidad de la votación obtenida por el candidato LUIS FERNANDO PARRA AZA, al encontrarse inmerso en la inhabilidad de carácter legal del artículo 40 numeral 3 de la Ley 617 de 2000. TERCERA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones se ordene cancelar la credencial expedida por el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA que lo acredita como concejal del Municipio de Piedecuesta para el periodo constitucional 2024- 2027.
CUARTO: Que se ordene la declaración de elección como concejal de Piedecuesta para el periodo constitucional 2024-2027 por el partido Liberal Colombiano, al señor 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL LUIS ROBERTO ARDILA HERRERA, identificado con cédula de ciudadanía No. 91.355.922 de Piedecuesta, Santander, quién obtuvo un total de 1472 votos, por ser el siguiente en lista mayoritaria y se identificó con el número 13 del mencionado partido.
QUINTO: Solicita finalmente que, se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil, expedir a nombre del señor LUIS ROBERTO ARDILA HERRERA, la credencial que lo acredita como concejal del Municipio de Piedecuesta, para el periodo constitucional 2024-2027, por el Partido Liberal Colombiano. Normas Violadas y Concepto De Violación. Normas violadas: Artículo 237, 264 de la Constitución Política Acto Legislativo No. 01 de 2009 Artículos 139, 150, 152, 275 numeral 5 y 276 del Decreto Ley 2241 de 1986 Ley 80 de 1993 Ley 617 de 2000 Artículos 139 y 275 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011 Concepto de violación: Indica que la Ley establece una prohibición de suscribir contratos con entidades públicas del nivel municipal y que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio dentro del año inmediatamente anterior a que los ciudadanos aspiren a ser elegidos como concejales de un municipio.
Con fundamento en ello, advierte que el concejal electo y que se demanda en esta oportunidad, incurrió en la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, la cual se configura porque el demandado firmó un nuevo contrato dentro del lapso en que la Ley prohíbe para los ciudadanos que quieran ser elegidos como concejales municipales, lo que conllevó a la inhabilidad del numeral 3 de la Ley 617 de 2000.
Afirma la parte demandante que al nuevo contrato se le dio la apariencia de edición de un contrato anterior. Sin embargo, se trataba realmente de un nuevo contrato con obligaciones especificas diferentes a las inicialmente pactadas entre el Municipio de Piedecuesta y el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA, pues además dicha prorroga contaba con diferencias en el Registro Presupuestal y el certificado de Disponibilidad Presupuestal.
Advierte que, en reiteradas ocasiones, las Altas Cortes han señalado que, en caso de existir una modificación en las obligaciones del contratista, debe entender como afectado el objeto contractual, máxime si se trata de modificaciones en las funciones del contratista, circunstancia que aduce conllevaría a la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, así como la contenida en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
Trámite Procesal El proceso fue radicado en la Oficina Judicial de Bucaramanga, el día 21 de noviembre de 2023, la demanda fue admitida el 16 de enero de 2024. El 18 de abril de 2024 se dispuso a correr traslado a la medida cautelar de suspensión provisional, el 05 de junio de 2024 se decretó la suspensión provisional de los efectos del Acta 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL de escrutinio E-26 CON de fecha 3 de noviembre de 2023, el 24 de julio de 2024 se fijó el litigio, se decretaron pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión. Contestación de la demanda El demandado LUIS FERNANDO PARRA AZA se opone a las pretensiones de la demanda indicando que no se configura ninguna de las causales de anulación previstas en la norma, motivo por el que solicita se mantenga incólume su elección como concejal del Municipio de Piedecuesta para el periodo Constitucional 2024- 2027 por el Partido Liberal Colombiano. Agrega que el demandante confunde las consideraciones para celebrar el contrato adicional con los elementos constitutivos del negocio jurídico, los cuales señala no fueron modificados con la adición celebrada, precisando que, la parte demandante, con el ánimo de confundir a la autoridad judicial, toma un aparte del acta de justificación de la celebración de la adición, lo cual comporta una consideración sin que se modifique el alcance del negocio inicial.
Menciona que la anterior circunstancia puede verificarse es contraria a lo señalado en la demanda, pues de la lectura integral del contrato inicial, así como la adición alegada, puede observarse que no existe modificación alguna en las cláusulas primera (objeto), cuarta (obligaciones) y quinta (presentación de informes), aspectos que señala comportan el núcleo esencial del negocio jurídico inicialmente celebrado, resaltando la siguiente particularidad “Quedan vigentes y son aplicables al presente adicional todas las cláusulas pactadas en el contrato que aquí se adiciona”.
Indican que, desde la órbita de planeación del contrato, el mismo se planteó para un término inicial, previendo la adición en un porcentaje no superior al 50% a efectos de suplir la necesidad planeada en el plan de adquisiciones, el proyecto de inversión y consecuentemente con el plan de desarrollo municipal, lo que permite concluir que en el presente caso lo que ocurrió fue una verdadera adición al contrato y no la suscripción de un nuevo negocio jurídico, tal y como pretende hacer ver el aquí demandante.
Resalta que dentro de la ejecución del contrato se observa que el alcance de las actividades se mantuvo incólume, tanto en el periodo inicial como en el periodo de la adición al contrato que se realizó, siendo importante destacar que, desde la perspectiva sustantiva en el marco de la ejecución, el propósito del contrato inicial, guardó estrecha relación con la ejecución del contrato CO1.OCCBTR.3824 de 2022 suscrito entre el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA y M&G PROYECTOS E INVERSIONES S.A.S., el cual tuvo como objeto “SUMINISTRO DE INCENTIVOS ALIMENTARIOS VIGENCIA 2022 PARA EL APOYO Y FORTALECIMIENTO AL EMPRENDEDOR, MICROEMPRESARIO, PRODUCTOR Y TRABAJADOR TABACALERO DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA”, particularmente en el apoyo brindado a la entrega, compilación y estructuración de los informes de las ayudas que fueren entregadas con ocasión a la ejecución de ese contrato.
Concluye señalando que, del análisis probatorio, podrá inferir esta instancia judicial que en el presente caso si obró una adición al contrato y no así un contrato adicional, en tanto que. en la ejecución misma del periodo adicional, se dio continuidad a la ejecución del alcance del objeto inicialmente pactada, sin que el mismo comportara una ampliación al alcance de las obligaciones o ejecución propia de las actividades.
En ese orden de ideas, manifiesta que en el presente asunto no se configuró la inhabilidad consagrada en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, tanto en la dimensión de celebración como en la intervención en la gestión de negocios, pues asegura que, la adición suscrita el 18 de noviembre de 2022, se trató de una mera reforma del contrato que no implicó una modificación de su objeto y en tal sentido recayó sobre 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL alteraciones del valor y plazo, por lo que ha colegirse que no hay un contrato adicional sino una adición o reforma del contrato.
Alegatos de Conclusión El demandante. Reitera los argumentos expuestos en la demanda, resaltando nuevamente que el periodo inhabilitante corrió entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023, por tanto, el adicional del contrato en plazo y valor y su modificación en las obligaciones específicas que celebró el demandado y el Municipio de Piedecuesta el día 17 de noviembre de 2022 (acta de justificación adicional en plazo y valor) y el 18 de noviembre de 2022 (adicional al contrato de prestación de servicios en plazo y valor) es una actuación que se realizó dentro del periodo inhabilitante, lo que aduce conlleva a que se configure la causal de anulación electoral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, porque el contrato adicional celebrado entre las partes se dio dentro del año anterior al de las elecciones del 29 de octubre de 2023, por tanto se configura la causal de inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Conforme a lo anterior, solicita se acceda a las declaraciones y pretensiones de la demanda porque con los argumentos expuestos y el material probatorio aportado se logró demostrar que sí se configuró la inhabilidad de celebración de negocios. El demandado.- Afirma que la ejecución del contrato y la necesidad del mismo se mantuvo incólume en aras de consolidar el informe (conforme lo inicialmente pactado) de las entregas de estas ayudas, el cual, por la magnitud del mismo, ocupó mayor tiempo del previsto inicialmente en el contrato inicial, de allí que se justificara la adición de tiempo y valor del contrato inicialmente suscrito.
Advierte que, del análisis de las pruebas obrantes en el plenario, puede observarse que en el presente caso obró una adición del contrato y no un contrato adicional, en tanto que en la ejecución misma del periodo adicional, se dio continuidad a la ejecución del alcance del objeto inicialmente pactada, sin que el mismo comportara una ampliación al alcance de las obligaciones o ejecución propia de las actividades.
Concluye indicando que la actual posición del Tribunal Administrativo de Santander, así como la posición del Consejo de Estado, es que la prohibición contenida en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, no integra la celebración de otro sí. II. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la elección del señor LUIS FERNANDO PARRA AZA como concejal del Municipio de Piedecuesta, por el partido liberal para el periodo 2024-2027.
Para ello se deberá establecer si el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA incurrió en la inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, debiendo analizarse si el demandado intervino en la gestión de negocios con el Municipio de Piedecuesta. De la inhabilidad alegada Para el demandante, el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA, está inhabilitado para ejercer el cargo de concejal en la medida que, el 17 de noviembre de 2023 (periodo de inhabilidad), celebró otro sí respecto del contrato No. CO1.PCCNTR.3941584 de 2022, suscrito entre este y el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA. 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL A respecto, el referido numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994-modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000-, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 43.
INHABILIDADES. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.» De esta norma se desprenden dos situaciones reprochables, esto es: i) aquella relativa a la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel y ii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado.
Acorde con la norma transcrita, se tiene que de los apartes destacados de la inhabilidad en comento pueden extraerse los siguientes elementos: Elemento objetivo: Que la persona haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo.
Elemento temporal: Que el contrato se celebre durante el año anterior a la elección del (a) concejal. Elemento espacial: Que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio para el cual resulte elegido. Elemento Subjetivo: Está relacionado con el interés propio o de terceros. Se debe acreditar que la intervención en el contrato estatal aportó beneficios patrimoniales o extrapatrimoniales a sí mismo, es decir al candidato o a terceros.
El H. Consejo de Estado1 ha precisado que para la constatación de esas conductas reprochables se deben verificar los elementos normativos que la contienen, esto es: “i) que el demandado haya sido elegido concejal; ii) la existencia de un contrato en cuya celebración el elegido hubiese intervenido; iii) que la fecha de la celebración del contrato se encuentre dentro del año anterior a la elección vi) que el lugar de ejecución corresponda al respectivo municipio y que, adicionalmente, v) se acrediten beneficios para sí o para un tercero.” Caso en concreto.
Revisado el plenario, encuentra la Sala las siguientes piezas probatorias: • Formulario E – 26 CON del 29 de octubre de 2023 por medio del cual se declaró electo al señor LUIS FERNANDO PARRA AZA como concejal del Municipio de Piedecuesta para el periodo 2024 – 2027 por el partido político Liberal (Fol. 266 índice No. 003 de SAMAI). 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL • El Contrato No. CO1.PCCNTR.3941584 de 2022, del cual se resalta (fol. 61 – índice No. 003 de SAMAI): • El 18 de noviembre de 2022 se firmó el Adicional No. 01 del contrato de prestación de servicios profesionales No. 1338-22 (CO1.PCCNTR.3941584) celebrado entre el Municipio de Piedecuesta y el señor Luis Fernando Parra Aza, el cual adicionó, en plazo y valor la prestación de los servicios inicialmente pactados, puntualmente se estipuló: 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL • Junto con los anteriores documentos, se anexó el correspondiente soporte de la Adición del contrato inicial, oportunidad en la que se manifestó lo siguiente: • La anterior extensión contó que el siguiente certificado de disponibilidad presupuestal No. 22-05551 del 18 de noviembre de 2022 (Fol. 178 – índice No. 003 de SAMAI) 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL • Dentro de las justificaciones para adicionar el contrato inicialmente celebrado entre el señor LUIS FERNÁNDO PARRA AZA y el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, se dijo lo siguiente (fol. 176 – índice No. 003 de SAMAI): • Se observa igualmente que, se aportó el Acta de Liquidación del contrato No. CO1.PCCNTR.3941584 del 22 de agosto de 2022, documento donde se consignó: 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL De conformidad con la jurisprudencia citada, procede la Sala a analizar la configuración de los elementos citados anteriormente frente al caso particular y concreto: i) Elemento objetivo: dentro del plenario se acreditó que el día 22 de agosto de 2022 el señor LUIS FERNANDO PARRA AZA celebró contrato de prestación de servicios con el Municipio de Piedecuesta, oportunidad en la que se estipularon el objeto, obligaciones, contraprestación y forma de pago del mismo. ii) Elemento territorial: se tiene que el contrato de prestación de servicios se ejecutó en el Municipio de Piedecuesta, territorio en el cual el demandado fue candidato y resultó electo como concejal por el periodo Liberal para el período 2024-2027. iii) Elemento temporal: Se observa que el convenio de Asociación fue suscrito el 22 de agosto de 2022 y su ejecución se pactó hasta el 23 de noviembre de 2022, advirtiendo que el 18 de noviembre de 2022, esto es, dentro de la barrera temporal señalada por la norma (29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023), se adiciono el contrato inicialmente celebrado entre el aquí demandado y el Municipio de Piedecuesta, aspecto este último que considera la parte demandante vulnera las disposiciones contenidas en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994.
Y es precisamente sobre este aspecto (adición o prorroga) que esta Sala efectúa las siguientes consideraciones: • Se observa que en la jurisprudencia que se cita precedencia, la Sección Quinta del H. Consejo de Estado previó que, desde la óptica de la inhabilidad, cualquier modificación al contrato, independientemente de que sea un adicional del mismo, configura la celebración de contratos, porque en sentido estricto esos cambios constituyen un acuerdo de voluntades y una nueva operación contractual, y además porque la conducta que la norma proscribe es que el contratista saque provecho de su relación contractual con el Estado y ello puede influir eventualmente en su candidatura y en los resultados de la elección. • Bajo los anteriores parámetros, esta instancia decretó la suspensión provisional de los efectos del Acta de Escrutinio E-26 de fecha 3 de noviembre de 2023 en relación con la elección del señor LUIS FERNANDO PARRA AZA como concejal del Municipio de Piedecuesta, ello al considerar que la adición celebrada el 18 de noviembre de 2022 se efectúo dentro de la barrera temporal para la celebración de contratos, lo cual configuraba la inhabilidad contenida en la mencionada Ley 136 de 1994. • No obstante, en reciente pronunciamiento del órgano de cierre de esta jurisdicción1, en un caso similar al que aquí nos ocupa, señaló lo siguiente: “80.
Estudio del elemento objetivo referido a la celebración de contratos. Efectos de la adición. 81. Como se ha reseñado, la discusión central en el presente caso es aquella con la cual se busca determinar si el adicional al contrato de prestación de servicios suscrito por la parte demandada puede ser considerado como una celebración de contratos propiamente dicha y, por lo tanto, si con fundamento en aquel, se puede considerar que el elegido estaba inhabilitado para ejercer como concejal en el período constitucional 2024-2027. 1 Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta – sentencia de segunda instancia del 30 de enero de 2025 dentro del expediente 68001-23-33-000-2024-00043-02 (PPAL) adelantado contra el señor John Alexander Vivas Ramos como concejal del Municipio de Piedecuesta. 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL 82.
Para resolver sobre el particular, la sala estima necesario abordar el asunto desde dos perspectivas que se consideran complementarias, como son: a) Los elementos normativos y jurisprudenciales que permiten entender el momento en que se celebra un contrato con una entidad pública, y b) El tratamiento legal y jurisprudencial dado a los actos que modifican un negocio jurídico en ejecución, tanto desde la perspectiva del juez electoral, como del contrato. 83.
Precisado lo anterior, se busca arribar al entendimiento que adopta este Sección frente al problema puesto de presente en la apelación que ahora se resuelve y las razones para fundamentar dicha determinación. 84. En relación con el primer punto, es importante resaltar que la norma que consagra la inhabilidad que ahora se estudia no define lo que debe entenderse como «celebración» de contratos, razón por la cual esta judicatura estima necesario dar claridad sobre dicho particular, para de esta manera, poder determinar cuál es el alcance de la adición o modificación de los negocios jurídicos frente a dicho verbo rector de la condición de inelegibilidad. 85.
Para ello, es importante reiterar que el criterio interpretativo de las inhabilidades es restrictivo y taxativo, lo cual impone los siguientes condicionamientos a la labor del operador jurídico al momento de su aplicación: a) El estudio, además de comprender el análisis literal de las disposiciones normativas, debe ceñirse en forma estricta al sentido lato de las expresiones que contienen, puestas en consonancia con la finalidad de la norma jurídica, de tal manera que se logre asegurar la eficacia de esta y su respectiva utilidad52 b) Debe tener en cuenta: i) el alcance de los verbos rectores incluidos por el constituyente o el legislador; ii) las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -vr. gr. el parentesco, celebración de contrato-, así como los límites de orden temporal - ejemplo, durante el año anterior a la elección- y/o espacial -vr.gr. cuando se limita a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección – y iii) las calidades concretas que deben ostentar respecto de quienes se predican. 86.
Precisados los anteriores parámetros que guían el ejercicio de esta sala electoral, lo primero a señalar es que en la teoría general del negocio jurídico todo contrato o convención es el acuerdo de voluntades que conlleva a la creación de obligaciones y la transmisión de derechos, tal y como se desprende del contenido de los artículos 1494 y 1495 del Código Civil. 87.
El artículo 1502 subsiguiente refiere que, para el perfeccionamiento de las obligaciones generadas a través de esta institución jurídica, se requiere de (i) la capacidad legal para el efecto, así como (ii) el consentimiento sobre (iii) el objeto y (iv) la causa, que deben ser lícitos. 88. A su vez, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32, consagra que «[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)». 89.
Se tiene que el concepto de «acto jurídico generador de obligaciones» es común en ambos regímenes, siendo que la diferencia en el segundo radica en la existencia de un sujeto contratante calificado, como lo son, las personas jurídicas que se describen en artículo 2º del mismo cuerpo normativo. 90. Ahora bien, en punto de los contratos estatales, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone que «[…] se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito». 91.
Por ello, estos negocios jurídicos son solemnes, en tanto el simple acuerdo de voluntades no resulta suficiente para su existencia, como de forma reiterada lo ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado55, que al respecto ha manifestado: «A diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.” (…) De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando concurren los elementos esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato)». 92.
En atención a lo expuesto, esta Sección concluye que la celebración de un contrato, como elemento objetivo de la inhabilidad consagrada en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, requiere de la existencia de un acuerdo de voluntades y el consentimiento para obligarse respecto del objeto y la contraprestación, la cual, en el caso de aquellos que se rigen por la Ley 80 de 1993, debe elevarse por escrito, como un elemento de solemnidad adicional al respecto. 93.
Ahora bien, en punto de las modificaciones que se presentan en desarrollo de la ejecución de un contrato suscrito con una entidad pública y su efecto en la configuración del elemento objetivo de la condición de inelegibilidad que se analiza, se pueden referir, en síntesis, las siguientes posturas jurisprudenciales56: 94. La revisión de los antecedentes antes descritos pone de presente que, en mayor cantidad de oportunidades, tanto en esta Sección como en otras, la postura que de forma reiterada se ha acogido para resolver el cuestionamiento que ahora se resuelve, es aquella que pregona que no toda modificación al negocio jurídico inicial edifica el elemento material u objetivo, referido a la «celebración de contratos», dado que solamente una alteración del objeto implicaría un nuevo acuerdo. 95.
A su vez, de manera aislada, en el fallo del año 2019, de forma mayoritaria y no unánime, la Sección Quinta expuso una tesis diferente, que se fundamenta en que, desde la perspectiva del derecho electoral, sin importar la naturaleza jurídica de la modificación al contrato, ello conlleva una celebración propiamente dicha y, por lo tanto, es suficiente para edificar la inhabilidad por dicho aspecto. 96.
De otra parte, para esta corporación judicial, si bien la referida providencia plantea una serie de argumentos relacionados con la finalidad específica del régimen de las condiciones de inelegibilidad para cargos públicos y la necesidad de mantener un parámetro objetivo de interpretación sobre este particular, lo cierto es que la lectura de esta plantea una serie de dificultades de orden práctico en su aplicación, como son: i. En primer lugar, la interpretación restrictiva de las inhabilidades, como fue puesto de presente en párrafos precedentes, conlleva a que el operador jurídico se centre en el contenido de los verbos rectores y demás situaciones que se fijaron por el legislador.
En este entendido, en materia contractual, la celebración está precedida por un acuerdo de voluntades en el objeto y la contraprestación, siendo necesario, en el caso de aquellos contratos regidos por la Ley 80 de 1993, elevar aquello por escrito. Contrastado lo anterior con la tesis a que se refiere el fallo del 30 de mayo del 2019, surge un interrogante en relación con aquellos eventos en que, efectuada la modificación, realmente no se ve una alteración de dichos elementos, o incluso, ni siquiera refleja un genuino acuerdo de voluntades con el contratista, como cuando aquella resulta, por ejemplo, del ejercicio de cláusula exorbitantes en cabeza de la entidad contratante. ii.
En línea con lo expuesto, no puede desconocerse que fue el mismo legislador el que estableció un punto del iter65 contractual como configurador de la inhabilidad, esto es, la celebración del negocio con la administración, por lo que debe ser aquel y no otro el que genere la restricción de acceso al cargo de elección por voto popular. (…) 106.
Por lo dicho, resulta importante determinar si, en efecto, independiente de la denominación que se dé al documento, el acuerdo de voluntades se dirige de forma indefectible a establecer nuevas condiciones frente al objeto pactado originalmente y determinar los consecuentes cambios en otros aspectos de la esencia, como la contraprestación, e incluso, la alteración con la inclusión de nuevas obligaciones u actividades a desarrollar, que varíen sustancialmente el contrato primigenio. 107.
Una conclusión diferente a lo anterior no edifica la condición objetiva que exige la norma inhabilitante, en tanto ello escapa de la órbita y de la literalidad del evento que allí se consagró por el legislador, por lo que, se reitera, es dicha acción y no otra diferente, la que se debe prevenir a efectos de cumplir con la teleología buscada. 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL 108.
Así las cosas, en cada caso concreto, se deberá determinar si la modificación al contrato inicialmente pactado implica la celebración de un nuevo negocio jurídico, y con fundamento esa circunstancia, edificar la inhabilidad en comento. 109. Es de resaltar que, de todas las posibles interpretaciones a que se hizo referencia en párrafos precedentes, la anterior es aquella que en mayor medida se ajusta a la finalidad de la inhabilidad, la cual se enfoca en permitir el equilibrio y la transparencia en las contiendas electorales, para evitar que, de los negocios jurídicos suscritos con el Estado, se genere una ventaja injustificada a favor de alguna de las aspiraciones política en competencia. 110.
Esto es así, por cuanto bajo dicha visión, se garantiza que la condición objetiva de la inhabilidad, esto es, la «celebración de contratos», se entienda configurada cuando las modificaciones al negocio jurídico con el Estado implican un verdadero y novedoso acuerdo de voluntades respecto de elementos esenciales del mismo, siendo esta la actuación que la norma busca prevenir que ocurra dentro del período inhabilitante, para no generar el desequilibrio en la elección por voto popular. • Concluyó la alta corte que, sobre la inhabilidad por celebración de contratos, con el fin de que sea más proporcionada y razonable, bajo el entendido que, la misma sólo se configurará cuando las modificaciones al negocio jurídico con el Estado implican un verdadero y novedoso acuerdo de voluntades cuando se presenta la alteración de los elementos esenciales del mismo, no así las extensión del plazo de ejecución del mismo, pues no puede extenderse dicha norma a eventos que no han sido consagrados en ella. • Conforme a lo anterior, observa esta Sala que, si bien, es cierto, dentro del asunto de la referencia se presentó una adición al negocio inicialmente pactado entre el aquí demandado y el Municipio de Piedecuesta, no lo es menos que, dicha ampliación no implicó una variación del objeto, obligaciones, contraprestación y forma de pago del mismo, comoquiera que se trató solamente de una extensión del plazo inicialmente acordado, advirtiendo además que el monto acordado para dicha ampliación, es proporcional a los días extendidos versus el valor mensual inicialmente pactado. • Así las cosas, esta Sala acogerá la nueva postura del superior jerárquico de esta Corporación y denegará las pretensiones de la demanda, comoquiera que la celebración del contrato de prestación de servicios suscrito entre el señor PARRA AZA y el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA ocurrió por fuera del periodo inhabilitante previsto en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, sin que logrará demostrarse que la adición suscrita el 18 de noviembre de 2022 implicó la celebración de un nuevo negocio jurídico, motivo por el que no se configuró la inhabilidad señalada por la parte demandante. • Finalmente, se dispondrá el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional del Acta de escrutinio E-26 CON del 3 de noviembre de 2023, ordenada mediante providencia del 05 de junio de 2024.
CONDENA EN COSTAS. Finalmente, no se condenará en costas por tratarse de una acción pública, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 680012333000-2023-00767-00 NULIDAD ELECTORAL En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, inscribe para votar, por habitación, asiento regular, ejercicio de la profesión u oficio, o contar con alguno de sus negocios o empleos.
FALLA:
PRIMERO. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO. ORDENÁSE el levantamiento de la medida cautelar dispuesta en providencia del 05 de junio de 2024. TERCERO SIN CONDENA EN COSTAS.
CUARTO. Notifíquese la sentencia de conformidad con lo señalado en el artículo 289 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO. En firme este proveído archívese las actuaciones previas las constancias de rigor. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE, Aprobado en Sala según consta en Acta No. 028 2025 [Aprobado por medio electrónico] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Ponente [Ausente con permiso] [Aprobado por medio electrónico] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Magistrada