1 Sincelejo, Sucre, veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandado: CARMEN TERESA COVO VERGARA Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: DEVOLUCIÓN DE DINEROS CON OCASIÓN DEL RECONOCIMIENTO DE UNA PENSIÓN - PRESUNCIÓN DE BUENA FE M. Ponente: JORGE ELIECER LORDUY VILORIA QR expediente
1. OBJETO DE DECISIÓN. Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. La demanda. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), por conducto de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora Carmen Teresa Covo Vergara, al considerar “que se reconoció una mesada superior a la que en derecho corresponde”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 2 Como restablecimiento del derecho, Colpensiones solicitó que se condene a la señora Carmen Teresa Covo Vergara a reintegrar las sumas recibidas en exceso por concepto del reconocimiento y pago de su pensión de vejez, desde su causación y hasta la ejecutoria de la sentencia que declare la nulidad parcial de la Resolución No. SUB226097 de 2019.
De igual forma, pidió que los valores a reintegrar sean indexados y se liquiden con los intereses a que haya lugar. 2.2. Hechos. Colpensiones, mediante la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, reconoció a la señora Carmen Teresa Covo Vergara una pensión de vejez a partir del 2 de abril de 2019, tras acreditar 13.949 días laborados, equivalentes a 1.992 semanas cotizadas.
Con base en dicho tiempo de aportes, se determinó un ingreso base de liquidación de $1.798.761 y, aplicando una tasa de reemplazo del 73,37%, se fijó una mesada pensional de $1.318.729. El 17 de febrero de 2021, la señora Carmen Teresa Covo Vergara solicitó la reliquidación de su pensión. Sin embargo, mediante la Resolución No. SUB303527 del 16 de noviembre de 2021, Colpensiones negó esa petición al concluir que “el valor de la mesada reliquidada resultaba inferior al monto que la pensionada venía recibiendo”.
Contra esa decisión, el 11 de enero de 2022, la señora Carmen Teresa Covo Vergara interpuso recurso de apelación. Al resolverlo, Colpensiones efectuó una nueva liquidación y estableció que la mesada correspondiente al año 2022 debía ser de $1.637.691, y no de $1.653.160, valor que ella estaba recibiendo. La diferencia obedece a que en la liquidación inicial de la pensión solo se tuvieron en cuenta 1.980 semanas de cotización, y no las 1.992 semanas que realmente había acreditado la señora Carmen Teresa Covo Vergara.
Esta inconsistencia, “genera que el cálculo del Ingreso Base de Liquidación sea diferente”. En atención a lo anterior, Colpensiones concluyó que la pensión reconocida mediante la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019 no se ajustaba a derecho, comoquiera que no se tuvo en cuenta la totalidad de semanas cotizadas por la señora Carmen Teresa Covo Vergara.
En consecuencia, mediante Auto No. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 3 ADPPE56 del 25 de febrero de 2022, la requirió para que otorgara autorización con el fin de revocar aquel acto administrativo.
No obstante, vencido el término de un mes otorgado para tal efecto, la señora Carmen Teresa Covo Vergara no respondió al requerimiento. 2.3. Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante señaló que la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019 vulneró el artículo 48 de la Constitución Política y el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, por el cual se modifica el artículo 34 de la Ley 100 de 1994.
Al respecto indicó, que a la señora Carmen Teresa Covo Vergara le fue reconocida una pensión de vejez mediante la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, con base en 1.980 semanas cotizadas y una tasa de reemplazo del 79,37%. Posteriormente, Colpensiones revisó la liquidación y advirtió inconsistencias, pues la señora Carmen Teresa Covo Vergara en realidad había cotizado 1.992 semanas, lo que modificaba el ingreso base de liquidación. Tras una nueva liquidación correspondiente al año 2022, Colpensiones concluyó que la mesada debía fijarse en $1.637.691, valor que resultaba inferior al monto de $1.653.160 que estaba siendo pagado a la señora Carmen Teresa Covo Vergara.
Arribó a la conclusión de que la pensión reconocida a la señora Carmen Teresa Covo Vergara no se ajusta a derecho y genera un pago superior al debido, con afectación al patrimonio público. 2.4. Trámite en primera instancia. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, según consta en el acta del 5 de julio de 2022, siendo admitida mediante auto del 29 de julio de la misma anualidad.
Posteriormente, en atención al Acuerdo No. PCSJA22-12026 del 15 de diciembre de 2022 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y al Acuerdo No. CSJSUA23-5 de 22 de febrero de 2023 proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre, el proceso fue redistribuido al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 4 Mediante auto del 10 de julio de 2024, se prescindió de la etapa de decreto y práctica de pruebas, fijó el litigio y corrió traslado a las partes para que presentaron los alegatos de conclusión. 2.5.
Contestación. La señora Carmen Teresa Covo Vergara, por intermedio de su apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas por Colpensiones, al considerar que carecen de sustento jurídico y probatorio. Adujo que laboró de manera continua en entidades públicas del sector salud entre 1989 y 2018, acumulando 14.325 días de trabajo, equivalentes a 2.046 semanas cotizadas y no la cifra señalada por Colpensiones, que inicialmente mencionó 1.980 semanas y luego 1.992.
Afirmó también que, Colpensiones sí reconoció la totalidad de las semanas cotizadas, que ascienden a 2.046, y que no existe error atribuible a ella en la determinación del tiempo de servicio. En esa línea, aseguró que la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, mediante la cual se le reconoció la pensión de vejez, fue expedida conforme a la Ley 797 de 2003 y que los pagos derivados de dicho acto administrativo los recibió de buena fe.
Sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia, las prestaciones sociales percibidas de buena fe no son susceptibles de devolución, aun cuando con posterioridad se adviertan inconsistencias en la liquidación o en el número de semanas cotizadas. Agregó que, en caso de existir algún error en la liquidación de su pensión, este sería imputable únicamente a Colpensiones, por lo que no resulta razonable exigirle la devolución de valores recibidos bajo un acto administrativo válido y ejecutoriado.
De igual forma, advirtió que un eventual reintegro afectaría su mínimo vital, pues no cuenta con los recursos suficientes para asumir descuentos sobre su mesada pensional. Finalmente, resaltó el principio constitucional de la buena fe, consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, según el cual se presume que los particulares actúan conforme a este postulado, circunstancia que, en su criterio, reafirma la improcedencia de ordenar la devolución de las sumas recibidas.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 5 2.6. Sentencia apelada. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 6 de agosto de 2025, declaró la nulidad parcial de la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, exclusivamente en lo relacionado con la suma liquidada por concepto de la mesada pensional de la señora Carmen Teresa Covo Vergara.
En consecuencia, ordenó a Colpensiones efectuar una nueva liquidación de dicha mesada, incorporando la totalidad de las semanas cotizadas que aparecen en su historial laboral y prestacional. En lo demás, negó las pretensiones de la demanda. El despacho precisó que el número de semanas utilizado por Colpensiones para liquidar la pensión de la señora Carmen Teresa Covo Vergara fue inferior al realmente acreditado, lo que conllevó a una liquidación irregular.
De esta manera, concluyó que era procedente anular parcialmente la resolución demandada, dada la incorrecta determinación de la mesada pensional. No obstante, respecto del reintegro de las sumas derivadas de la diferencia entre el valor inicialmente reconocido y el que resulte de tomar en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, el juez advirtió que no se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara a la señora Carmen Teresa Covo Vergara.
Al no existir prueba que indique que la beneficiaria actuó con deslealtad o incurrió en conductas engañosas para inducir en error a la administración o a las autoridades judiciales, no es posible acceder a la devolución solicitada. Señaló que corresponde a la entidad demandante acreditar la mala fe del beneficiario, carga que no fue satisfecha en el proceso. 2.7.
El recurso de apelación. Colpensiones, inconforme con parte de la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación solicitando su revocatoria parcial, específicamente en lo relacionado con la negativa a ordenar la devolución de las sumas que, a su juicio, fueron recibidas en exceso por la señora Carmen Teresa Covo Vergara con ocasión de la liquidación inicial de su pensión, así como frente a la decisión de no imponer condena en costas en su contra.
La entidad sostuvo que el error material identificado en la liquidación de la pensión de la señora Carmen Teresa Covo Vergara no le es imputable, pues actuó respetando el principio de confianza legítima y el principio del acto propio. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 6 Afirmó que del acervo probatorio se desprende con claridad que, una vez verificados los documentos y la historia laboral de la señora Carmen Teresa Covo Vergara, se evidencian inconsistencias en el tiempo de servicio que cotizó y que dio lugar a una liquidación incorrecta.
En consecuencia, advirtió que la no devolución de las sumas pagadas en exceso generaría una afectación a la estabilidad financiera de la entidad. Señaló que, si bien la pensión es una prestación imprescriptible e irrenunciable y constituye un derecho adquirido, ello no habilita la apropiación de recursos públicos sin fundamento. Sostuvo también que la restitución de lo recibido en exceso resulta justificada, toda vez que su no recuperación afectaría el patrimonio de Colpensiones, por cuanto se trata de recursos públicos cuya destinación debe ajustarse estrictamente al ordenamiento jurídico.
En cuanto a la condena en costas, indicó que, conforme al artículo 188 del CPACA, el juez tiene la facultad de imponerlas previa valoración de las circunstancias del trámite, incluida la conducta procesal de las partes y la efectiva causación de gastos. Sin embargo, afirmó que la jurisprudencia ha entendido que la condena en costas es de naturaleza objetiva, en tanto procede frente a la parte vencida.
Con fundamento en lo expuesto, Colpensiones solicita que, como consecuencia de la nulidad parcial del acto que reconoció una mesada superior a la debida, se ordene como restablecimiento del derecho la devolución de las sumas pagadas en exceso por la señora Carmen Teresa Covo Vergara y que se imponga la condena en costas. 2.8. Trámite en segunda instancia. En auto del 28 de octubre de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 6 de agosto de 2025.
Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. El Ministerio Público no emitió concepto de fondo dentro del término previsto en el numeral 6º del artículo 247 del CPACA. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 7 3.
CONSIDERACIONES. 3.1. Competencia. De conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 3.2. Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación1, la Sala debe determinar si procede ordenar a la señora Carmen Teresa Covo Vergara a devolver las sumas presuntamente pagadas en exceso, derivadas de la diferencia entre la pensión reconocida mediante la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019 y la que correspondería al incluir la totalidad de las semanas cotizadas, y si hay lugar a la imposición de costas. 3.3.
El principio de buena fe en relación con la devolución de pagos efectuados por concepto de prestaciones periódicas. La presunción de buena fe se encuentra consagrada en el artículo 83 de la Constitución Política, el cual establece que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas”.
Este principio constituye uno de los pilares generales del derecho que orienta las relaciones entre la administración pública y las personas. La Corte Constitucional2 ha precisado su alcance, señalando que la buena fe implica, entre otros aspectos, el deber del Estado y de sus autoridades de actuar de manera coherente, generar confianza legítima en los administrados y respetar las expectativas que sus propias actuaciones han creado.
Asimismo, ha indicado que la administración debe ser consistente con sus decisiones previas y no puede desconocer arbitrariamente las condiciones favorables que, mediante su conducta, ha generado en los particulares. Al respecto, lo dicho: 1 Atendiendo lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, la entidad pública demandada es apelante único, el análisis se encuentra limitado a los reparos concretos formulados por ella. 2 Sentencia C-131 de 2004.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 8 «En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».
A su turno, el legislador ha dispuesto que no es procedente recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Así lo establece el literal d) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, al indicar que los actos administrativos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo, tanto por la administración como por los interesados.
No obstante, dicha posibilidad no autoriza la devolución de las sumas pagadas de buena fe. Sobre este punto, cabe recordar que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2º del artículo 138 del anterior Código Contencioso Administrativo3, analizó esta prohibición en relación con la facultad del Estado para demandar en cualquier momento el acto administrativo que reconoció prestaciones periódicas.
Sobre ello, señaló que: «En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. […]». 3 Disposición que igualmente prohibía a la administración recuperar los pagos efectuados a particulares de buena fe.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 9 En cuanto a la recuperación de dineros pagados a particulares de buena fe, es importante señalar que el Consejo de Estado4 ha reiterado en múltiples oportunidades que dicha devolución no procede cuando el beneficiario actuó confiando legítimamente en la administración. Sobre este punto, de manera uniforme, lo siguiente: «Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A., no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actuó de mala fe y ello no ocurrió así”.
“No obstante lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados”.
“Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).” “Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)”.
“Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…).
Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que 4 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 27 de junio de 2024, radicación No. 25000-23-42-000-2018-00890-01. Consejero Ponente Dr: César Palomino Cortés. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 10 reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA.» En ese orden de ideas, dentro del derecho contencioso administrativo, la facultad del Estado para impugnar sus propios actos que reconocen prestaciones periódicas no implica, por sí sola, la posibilidad de recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe.
La devolución únicamente resulta procedente si la administración logra demostrar que el beneficiario actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento, siendo esta la única circunstancia que habilitaría el reintegro de los valores recibidos. De conformidad con lo anterior, la norma aplicable opera como una garantía efectiva de los principios de buena fe y de confianza legítima en favor de los administrados.
Por ello, la recuperación de las prestaciones periódicas solo es viable cuando se acredite que el particular desarrolló conductas reprochables orientadas a inducir en error o defraudar a la administración. En ausencia de dicha demostración, no existe fundamento jurídico para ordenar el reintegro de las sumas reconocidas. En conclusión, el principio de buena fe exige un comportamiento leal y honesto tanto de los particulares como de las autoridades públicas, constituyendo un elemento esencial para el mantenimiento de un orden justo y para la garantía efectiva de los derechos de los asociados.
Además, la Constitución Política presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con el Estado, por lo que quien alegue la existencia de mala fe tiene la carga de probarla de manera suficiente y convincente. 3.4. Régimen de costas. La condena en costas dentro de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se encuentra regulada en el artículo 188 del CPACA, el cual dispone que, «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Adicionalmente, la norma establece expresamente que, «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Sin embargo, el mandato de «disponer» no implica que la causación de costas sea automática frente a la parte vencida, pues su imposición depende de que existan elementos objetivos que la justifiquen.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 11 Al respecto, el el artículo 361, del Código General del proceso, estipula que «las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.».
En esa línea, la condena en costas solo resulta viable cuando esté acreditado que la parte vencida actuó con manifiesta carencia de fundamento legal o mediante conductas procesales reprochables. Por ello, corresponde al juez valorar la actuación asumida por las partes durante el proceso, verificando tanto la existencia real de la causación como la presencia de comportamientos que puedan evidenciar temeridad, mala fe o una utilización indebida del aparato jurisdiccional5.
La sola circunstancia de haber perdido el litigio no es suficiente para imponer costas, pues es indispensable un examen material de la conducta procesal desplegada. Así, a diferencia de otras jurisdicciones, en el ámbito contencioso-administrativo el juez debe realizar un juicio de ponderación subjetiva y razonada, limitado por criterios objetivos que impiden decisiones arbitrarias.
En dicho análisis se debe considerar si existieron actuaciones temerarias, maniobras dilatorias o comportamientos que obstruyeron o dificultaron el trámite ordinario del proceso, así como la constatación en el expediente de que efectivamente se generaron costas6. Solo a partir de esta evaluación integral es procedente imponer la correspondiente condena.
4. CASO CONCRETO Con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala limitará su análisis únicamente a dos aspectos: (i) determinar si, como consecuencia de la nulidad parcial de la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019 declarada por el juzgado, es procedente ordenar a la señora Carmen Teresa Covo Vergara devolver las sumas presuntamente pagadas en exceso, derivadas de la diferencia entre la pensión reconocida y la que correspondería al incluir la totalidad de las semanas cotizadas; y (ii) establecer si hay lugar a imponerle una condena en costas. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, sentencia del 27 de junio de 2024.
Rad. 08001-23-33-000-2021-00337-01, Consejero Ponente Dr: Jorge Portocarrero Banguera. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de junio de 2024. Rad. 52001-23-33-000-2014-00178-03 (4876-2022),Consejero Ponente Dr: Juan Enrique Bedoya Escobar. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 12 En efecto, la competencia del juez de segunda instancia está delimitada por los argumentos expuestos por el apelante único, conforme al artículo 328 del Código General del Proceso.
En este caso, dichos argumentos se circunscriben a cuestionar (i) la negativa del juzgado a ordenar la devolución de las sumas pagadas a la demandada y (ii) la falta de condena en costas. Por tanto, al no discutirse la legalidad de la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, no se realizará un examen sobre este aspecto. Bajo ese entendido, las pruebas obrantes en el expediente acreditan los siguientes hechos relevantes: Colpensiones, mediante la Resolución No. SUB226097 del 21 de agosto de 2019, reconoció una pensión de vejez a la señora Carmen Teresa Covo Vergara, al considerar que cumplía los requisitos de edad y tiempo de servicio, este último equivalente a 1.980 semanas cotizadas.
Como resultado, se fijó una mesada pensional de $1.484.004, con efectos desde el 2 de abril de 2019. Posteriormente, mediante la Resolución No. SUB303527 del 16 de noviembre de 2021, Colpensiones negó una solicitud de reliquidación pensional presentada por la señora Carmen Teresa Covo Vergara. En esa oportunidad, se verificó que el total de semanas efectivamente cotizadas eran 1.992, cifra superior a la tenida en cuenta en el acto de reconocimiento.
Con base en ese número de semanas, Colpensiones determinó que la mesada correspondiente al año 2021 de la señora Carmen Teresa Covo Vergara debía ser de $1.550.550; sin embargo, recibía una de $1.565.196, es decir, por un valor superior. La anterior decisión fue confirmada mediante la Resolución No. DPE3974 del 7 de abril de 2022, en la cual Colpensiones precisó que la mesada correspondiente al año 2022, liquidada con base en 1.992 semanas, equivaldría a $1.637.691.
No obstante, la señora Carmen Teresa Covo Vergara ese año recibía una mesada por $1.653.160. Según lo indicado por Colpensiones en las consideraciones del acto, la diferencia se produjo porque en la primera liquidación se computaron 1.980 semanas, y no las efectivamente cotizadas, lo que repercutió en el valor del Ingreso Base de Liquidación (IBL).
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 13 Finalmente, mediante Auto de Pruebas No. APDPE56 del 25 de febrero de 2022, Colpensiones ordenó requerir a la señora Carmen Teresa Covo Vergara para que, en el término de un mes, aportara la autorización necesaria para revocar la Resolución SUB226097 del 21 de agosto de 2019.
De acuerdo con los hechos previamente acreditados, y en lo que corresponde al primer aspecto de inconformidad expuesto en el recurso, la Sala advierte que la señora Carmen Teresa Covo Vergara solicitó a Colpensiones el reconocimiento de su pensión de vejez bajo la creencia de reunir los requisitos legales. Esta circunstancia se encuentra reflejada en el acto de reconocimiento, en el cual se expuso: «La señora COVO VERGARA CARMEN TERESA […] solicita el 22 de abril de 2019 el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de vejez, radicada bajo el número 2019_5178412».
Con fundamento en dicha solicitud y tras la verificación de los requisitos, Colpensiones reconoció la prestación mediante el acto hoy demandado. Ahora bien, Colpensiones sostiene en el recurso que la presunción de buena fe se desvirtúa por la posterior solicitud de reliquidación presentada por la señora Carmen Teresa Covo Vergara frente al reconocimiento de su pensión, así como por su negativa a autorizar la revocatoria del acto administrativo que le otorgó dicha prestación. Sin embargo, la Sala advierte que dichas actuaciones obedecen al ejercicio legítimo de procurar una mejora en sus derechos y utilizar los mecanismos de defensa previstos para su defensa, razón por la cual no se ve afectada la presunción constitucional de buena fe que cobija a toda persona.
En efecto, como se indicó en las consideraciones previas, la devolución de valores por prestaciones sociales únicamente procede cuando se prueba la mala fe del beneficiario, y, dada la presunción constitucional de buena fe, incumbe a quien la cuestiona desvirtuarla. En el caso concreto, no se demostró en sede administrativa ni judicial que la señora Carmen Teresa Covo Vergara hubiese actuado con dolo, fraude, engaño o mediante maniobras irregulares para obtener el reconocimiento o un pago superior al que se dice, debió liquidarse su pensión. De hecho, si Colpensiones reconoció la pensión con un número de semanas distinto al que aparece reportado, las NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 14 eventuales diferencias obedecen a un error u omisión de la propia entidad en la liquidación del derecho, circunstancia no imputable a la beneficiaria.
En otros términos, la sola solicitud de reconocimiento de la pensión y, posteriormente, de su reliquidación no evidencia un actuar fraudulento ni doloso por parte de la señora Carmen Teresa Covo Vergara. Por el contrario, todas sus actuaciones se realizaron ante Colpensiones, entidad a la cual se encontraba afiliada y que, por tanto, es responsable de liquidar correctamente la prestación. En consecuencia, cualquier error en el número de semanas tenidas en cuenta para calcular su pensión, sea mayor o menor al realmente cotizado, es exclusivamente atribuible a Colpensiones, por ser la encargada de conservar y verificar el reporte oficial de semanas de sus afiliados.
De igual forma, no es posible atribuir mala fe a la ausencia de autorización para revocar la resolución de reconocimiento, dado que, según las consideraciones contenidas en dicho acto, la señora Carmen Teresa Covo Vergara contaba con razones objetivas para entender que su pensión había sido correctamente reconocida. En conclusión, no existe prueba de una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa por parte de la señora Carmen Teresa Covo Vergara que justifique ordenar el reintegro de valores presuntamente recibidos sin derecho7, relativos a sumas que superan el derecho pensional que le corresponde.
Por lo tanto, la Sala comparte la decisión del a quo de no ordenar la devolución de eventuales valores pagados en exceso, toda vez que no se acreditó mala fe en el actuar de la señora Carmen Teresa Covo Vergara, y las liquidaciones cuestionadas fueron realizadas sin intervención alguna por parte de ella. En cuanto a la condena en costas, es importante señalar que el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que su imposición solo procede cuando se demuestre que la parte vencida actuó con manifiesta carencia de fundamento legal.
Por ello, el juez debe analizar la conducta 7 Esto, en caso de existir valores pagados en exceso, lo cual solo podrá determinarse una vez Colpensiones cumpla la orden judicial de efectuar la reliquidación con inclusión de todas las semanas cotizadas, pues de dicho cálculo dependerá establecer si hubo o no una diferencia a favor de la beneficiaria en el monto inicialmente reconocido.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 15 procesal desplegada por las partes a lo largo del proceso para determinar si se cumplen los presupuestos que permiten imponer dicha condena.
En el presente caso, del examen de la actuación surtida en primera instancia, se advierte que no hay lugar a imponer condena en costas a la señora Carmen Teresa Covo Vergara, tal como lo decidió el a quo. Ello obedece a que su defensa no carecía de fundamento jurídico; por el contrario, presentó argumentos razonables en apoyo de su posición, varios de los cuales fueron valorados en la sentencia. Muestra de ello es la conclusión del juzgado respecto de la improcedencia de ordenar la devolución de las mesadas, al verificarse que estas fueron percibidas de buena fe, circunstancia que evidencia que la actuación de la demandada no puede considerarse temeraria ni infundada.
Así las cosas, al no advertirse en la actuación de la señora Carmen Teresa Covo Vergara conducta procesal alguna que evidencie temeridad o carencia manifiesta de fundamento legal en el ejercicio de su defensa, no procede imponerle condena en costas en la primera instancia. En consecuencia, la Sala CONFIRMARÁ la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA En este asunto, el proceso llegó a segunda instancia por virtud del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, el cual no prosperó, pues la Sala, en lugar de acceder a lo solicitado, confirmará la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Ahora bien, conforme al criterio objetivo valorativo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la condena en costas resulta procedente siempre que se acredite que la parte vencida actuó con manifiesta carencia de fundamento legal.
La Sala considera que en esta instancia no se configura tal supuesto, razón por la cual no procede imponer condena en costas, toda vez que no puede afirmarse que el recurso de apelación careciera manifiestamente de fundamento jurídico, ni se encuentra acreditada su causación dentro del expediente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70001-33-33-002-2022-00373-01 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Carmen Teresa Covo Vergara 16 6.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, 7. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 6 de agosto de 2025, por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la entidad demandada.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente a su lugar de origen, previas las constancias respectivas Se deja constancia de que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Firmado electrónicamente RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente