TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, diecinueve de marzo de dos mil veintiséis Providencia Sentencia en única instancia Radicado 66001-23-33-000-2026-00020-00 Medio de control Validez de Acuerdo Demandante Gobernador de Risaralda Acto demandado Acuerdo 023 del 17 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mistrató – Risaralda Temas Competencia tributaria de los concejos municipales.
Área mínima gravable del Impuesto de publicidad exterior visual. Aplicación norma derogada al impuesto de espectáculos públicos y destinación. Base y tarifa de la sobretasa a la gasolina. Destinación especifica de la tasa pro – deporte y recreación. Estudio técnico para reglamentar derechos de tránsito. Dación en pago como forma general de extinción tributaria.
Decisión Accede parcialmente.
1. ACTO DEMANDADO El gobernador del departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, ha remitido a esta Corporación el Acuerdo 023 del 17 de diciembre de 2025, por medio del cual del cual se deroga el Código de Rentas Municipal contenido en el Acuerdo 012 de 2018, se crea el nuevo estatuto de rentas del municipio de Mistrató, Risaralda y se dictan otras, emanado por el Concejo Municipal de Mistrató Risaralda, para analizar la validez de los artículos 109 (numeral 5), 154 a 166; 174 al 179; 186; 203 al 217 y 451.
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera vulneradas las siguientes normas:1 artículos 313, 338 y 287 (numeral 3) de la Constitución Política de Colombia; artículo 15 de la Ley 140 de 1994; Leyes 181 de 1995 y 1819 de 2016; artículo 121A de la Ley 488 de 1998 (adicionado por la Ley 2093 de 2021); artículo 55 de la Ley 788 de 2002 (modificado por la Ley 2093 de 2021); artículo 2 de la Ley 2023 de 2020; artículo 168 de la Ley 769 de 2002; artículo 15 de la Ley 1005 de 2006; artículos 800 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional.
En el concepto de violación propone los siguientes cargos: 1 Archivo en PDF con consecutivo 1 del expediente digital. 2 Primero: Numeral 5 del artículo 109 (tabla de tarifas para el impuesto de publicidad exterior visual). Arguye que contradice flagrantemente tanto la Ley 140 de 1994 habilitante como la definición del hecho generador del propio acuerdo, al establecer rangos tarifarios para elementos publicitarios con áreas inferiores a 8 m2, inicia desde los 2 m2, lo que desconoce la autonomía tributaria que la Constitución y la ley le concedió a los concejos municipales.
Segundo: Artículos 154 al 166 (impuesto de espectáculos públicos). Aduce que el acuerdo incorpora el impuesto previsto en la Ley 12 de 1932, norma derogada expresamente por el artículo 376 de la Ley 1819 de 2016. Igualmente, regula el impuesto nacional de espectáculos públicos con destino al deporte previsto en la Ley 181 de 1995, modificó su tratamiento y destinación específica.
Tercero: Artículos 174 a 179 (sobretasa a la gasolina). Explica que la Ley 2093 de 2021 modificó la estructura de la sobretasa a la gasolina, al establecer como base gravable el volumen en galones y fijando tarifas nominales específicas en pesos por galón, además previó mecanismo de actualización anual. Es decir, la base gravable ya no es precio, sino volumen en galones y la tarifa ya no es porcentaje, sino valor fijo en pesos por galón. Conforme a lo anterior, indica que el acuerdo municipal fija como base el precio de venta al público y establece tarifa porcentual del 18.5% sobre dicha base.
No obstante, la modificación de los elementos esenciales del tributo es competencia exclusiva del legislador mediante la Ley 2093 de 2021. En consecuencia, al modificar simultáneamente base y tarifa, el acuerdo desconoce el diseño legal vigente y altera sustancialmente la naturaleza del tributo. Cuarto: Artículo 186 (tasa pro-deporte y recreación).
Refiere que la norma municipal sustituye la lista cerrada, específica y taxativa del artículo 2 de la Ley 2023 de 2020 por una fórmula abierta que vincula los recursos a todas las metas del plan de desarrollo. Dicho plan contiene objetivos en múltiples sectores que no guardan relación con los fines deportivos y recreativos ordenados por el legislador.
Al hacerlo, el Concejo Municipal de Mistrató excedió sus competencias, pues la ley no le permite crear destinaciones distintas a las estipuladas. Quinto: Artículos 203 al 217 (derechos de tránsito). Afirma que el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 exige estudio técnico previo que sustente los costos del servicio para la fijación de tasas.
Sin embargo, ni en el texto del acuerdo, ni en su exposición de motivos, se hace alusión al estudio económico, técnico y financiero sobre los costos del servicio que exige la norma. Sexto: Artículo 451 (dación en pago). Argumenta que el Concejo Municipal de Mistrató - Risaralda ha incurrido en una extralimitación de sus funciones al establecer la dación en pago como un modo general para extinguir obligaciones tributarias, figura que no está contemplada en la ley y cuya regulación es competencia exclusiva del legislador nacional. 3
3. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986, 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, mediante proveído del 27 de enero de 2026,2 se ordenó fijar el proceso en lista por el término de 10 días, para que el Ministerio Público o cualquier persona interviniera para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 17 de febrero de 2026,3 se dispuso a tener como pruebas los documentos aportados por el gobernador del departamento de Risaralda y se decretó prueba documental solicitada por el señor Agente del Ministerio Público en su concepto, la cual será valorada en el fondo de esta providencia. 4. INTERVENCIONES Dentro del presente asunto se presentaron las siguientes intervenciones: 4.1.
El agente del Ministerio Público, presentó concepto4 en el que expone que la revisión de validez del Acuerdo Municipal 023 de 2025 debe realizarse a la luz del principio de legalidad tributaria y de las competencias estrictamente asignadas por la Constitución a los entes territoriales. Precisa que, aunque los concejos municipales cuentan con facultades para establecer tributos locales, su potestad está subordinada a la existencia de autorización legal previa y al respeto por los elementos esenciales fijados por el legislador.
En tal sentido, el Ministerio Público centra el análisis en determinar si el concejo excedió sus competencias al regular materias que la ley ha delimitado de manera expresa, es así que, en lo tocante al primer cargo, advierte que el acuerdo municipal amplió indebidamente el hecho generador al gravar piezas publicitarias de 2 m², cuando la Ley 140 de 1994 establece como mínimo 8 m².
En su criterio, fijar bases inferiores implica crear un nuevo supuesto de tributación sin fundamento legal, vulnera el artículo 338 de la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado que impide que los concejos modifiquen elementos esenciales definidos por el legislador. Respecto del impuesto de espectáculos públicos, el concepto destaca que el acuerdo reintroduce el gravamen contenido en la Ley 12 de 1932, pese a que esta fue expresamente derogada por la Ley 1819 de 2016.
A lo que se le suma que, el concejo también interviene en la regulación y destinación del impuesto nacional de espectáculos públicos al deporte previsto en la Ley 181 de 1995, extralimitándose en áreas reservadas exclusivamente al legislador. Por tal motivo, concluye que estas disposiciones carecen de sustento jurídico. En materia de sobretasa a la gasolina, el señor procurado judicial enfatiza que la Ley 2093 de 2021 modificó integralmente la estructura del tributo, estableciendo 2 Archivo en PDF con consecutivo 4 del expediente digital. 3 Archivo en PDF con consecutivo 12 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 9 del expediente digital. 4 base gravable en volumen (galones) y tarifas fijas en pesos por galón. Sin embargo, el acuerdo municipal persiste en una base porcentual sobre el precio de venta al público, contraria el diseño legal vigente, ya que los elementos esenciales del tributo solo pueden ser definidos por la ley, por lo tanto, que el concejo no podía alterar la fórmula actualmente establecida.
En lo atinente a la tasa prodeporte, destaca que la Ley 2023 de 2020 definió una destinación específica y taxativa de los recursos, cuya observancia es obligatoria para los concejos municipales. El acuerdo, sin embargo, atribuye estos ingresos a programas del Plan de Desarrollo Municipal, sustituye la destinación legal e incumpliendo el mandato del legislador, hecho que implica desconocimiento del principio de legalidad y del artículo 338 constitucional.
Por otra parte, frente a los derechos de tránsito, el Ministerio Público señala que la Ley 769 de 2002 exige la existencia de un estudio económico previo que soporte la fijación de tarifas. No obstante, precisa que no obra en el expediente prueba de dicho estudio y, por ello, solicita decretar prueba para que el concejo certifique si fue elaborado.
La validez del capítulo correspondiente queda condicionada a que se demuestre la existencia y suficiencia del soporte técnico exigido por la ley. Finalmente, respecto de la dación en pago como forma de extinguir obligaciones tributarias, el señor agente del Ministerio Público recuerda que esta figura no está prevista por la ley como mecanismo general de extinción de tributos territoriales.
Al tratarse de obligaciones eminentemente dinerarias, sus formas de extinción solo pueden ser establecidas por la ley. El acuerdo acusado introduce un mecanismo no autorizado y faculta al alcalde para reglamentarlo, excediendo claramente la competencia del concejo municipal. En consecuencia, concluye que esta regulación es contraria al orden constitucional. 4.2. el municipio de Mistrató – concejo municipal, allegó escrito5 dentro del cual refiere que cada uno de los cargos formulados por el departamento de Risaralda debe ser examinado a la luz de las facultades que la ley confiere a los concejos municipales para crear y regular tributos.
Aclara que, en varios de los puntos cuestionados, el concejo actuó dentro del marco de la autorización legislativa existente y atendiendo los principios de autonomía territorial previstos en la Constitución, razón por la cual, solicita el rechazo de las pretensiones de invalidez parcial. En lo relativo al primer cargo, la entidad demandada defiende la legalidad del numeral 5 del artículo 109, explicando que la Ley 140 de 1994 otorgó a los concejos municipales facultades expresas para adecuar y reglamentar el impuesto sobre publicidad exterior visual.
Sostiene que el acuerdo municipal desarrolló esta autorización definiendo los elementos esenciales del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifas) y que la norma cuestionada constituye una expresión legítima de dicha potestad. De esta manera, el municipio 5 Archivo en PDF con consecutivo 10 del expediente digital. 5 asegura que el concejo no excedió la autorización legal, sino que actuó dentro del margen previsto por la ley al estructurar el impuesto.
En cuanto al cargo cuarto, relativo a la tasa pro‑deporte, el municipio sostiene que la interpretación de la demandante es parcial y aislada, pues el artículo 186 debe leerse de forma sistemática con los artículos 180 y 181 del mismo acuerdo. Argumenta que la tasa fue creada con fundamento directo en la Ley 2023 de 2020, que define tanto la autorización del gravamen como su finalidad.
En su criterio, cuando el artículo 186 indica que los recursos se destinarán a potencializar acciones del plan de desarrollo, no desconoce la destinación legal, sino que la enmarca dentro de la planeación municipal, la cual comprende programas y políticas en materia deportiva. Respecto del cargo sexto, concerniente a la dación en pago, la entidad territorial afirma que esta figura es una modalidad válida de extinción de obligaciones y ha sido reconocida por la Corte Constitucional, especialmente en la sentencia C‑632 de 1996.
Según dicha jurisprudencia, el pago es la forma natural de extinguir obligaciones, pero existen mecanismos sustitutivos como la dación en pago, que se perfecciona mediante acuerdo entre acreedor y deudor. Con base en ello, la entidad asegura que el artículo 451 del acuerdo no crea un tributo ni modifica sus elementos esenciales, sino que regula una modalidad de cumplimiento de la obligación tributaria, la cual puede ser adoptada por las entidades territoriales dentro de su autonomía. Agrega que incluso la DIAN ha reconocido la procedencia de la dación en pago para la gestión de obligaciones tributarias territoriales, siempre que sea incorporada en el estatuto de rentas y reglamentada por la administración municipal.
Finalmente, sobre los cargos segundo, tercero y quinto, el municipio indica que estos deben resolverse con base en lo que mejor consulte los intereses públicos y la legalidad del acto, por lo cual manifiesta su confianza en que la actuación de la administración municipal se ajustó a la Constitución y la ley. En este orden, el ente territorial insiste que su actuar estuvo guiado por los principios de moralidad, transparencia y responsabilidad y solicita que las pretensiones de invalidez sean desestimadas. 5.
CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 119 a 121 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 151-2 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia. 5.2. Objeto de decisión. 5.2.1.
Problemas jurídicos: ¿Un concejo municipal puede ampliar el hecho generador del impuesto de publicidad exterior visual fijando umbrales inferiores a los previstos en la ley, o ello vulnera el principio de legalidad tributaria y la reserva de ley? ¿Es procedente regular un impuesto derogado o intervenir en la destinación de un gravamen de carácter nacional, sin exceder las competencias normativas 6 territoriales? ¿Vulnera el principio de legalidad tributaria que un ente territorial mantenga una base y una tarifa distintas a las definidas por la ley para la sobretasa a la gasolina, pese a que el legislador modificó integralmente su estructura? ¿Resulta procedente que un acuerdo territorial modifique o amplíe la destinación taxativa de los recursos de la tasa pro‑deporte previsto en la ley, vinculándolos a metas generales del plan de desarrollo? ¿Es válido que un acuerdo municipal establezca la dación en pago como mecanismo general de extinción de obligaciones tributarias sin habilitación legal expresa? 5.2.2.
Asunto para resolver: En concreto, la Sala debe determinar si los artículos 109 (numeral 5), 154 a 166; 174 al 179; 186; 203 al 217 y 451 del Acuerdo 023 del 17 de diciembre de 2025, por medio del cual del cual se deroga el Código de Rentas Municipal contenido en el Acuerdo 012 de 2018, se crea el nuevo estatuto de rentas del municipio de Mistrató, Risaralda, emanado por el concejo municipal, se ajustan a la Constitución, la ley en materia tributaria y de tasas, conforme al principio de legalidad y a las competencias de las entidades territoriales.
De manera concreta deberán analizarse los siguientes cargos: (i) si el concejo municipal podía fijar tarifas del impuesto de publicidad exterior visual para áreas inferiores a 8 m², o si ello supone ampliar el hecho generador en contravía de la Ley 140 de 1994 y del principio de legalidad tributaria; (ii) si era procedente regular un impuesto derogado e intervenir en la destinación de un gravamen nacional, en particular en materia de espectáculos públicos, sin exceder la competencia normativa territorial;
(iii) si la sobretasa a la gasolina puede mantenerse con base y tarifa distintas de las fijadas por la Ley 2093 de 2021, o si ello implica desconocer la estructura legal obligatoria del tributo; (iv) si la destinación de la tasa pro‑deporte puede ampliarse a metas del plan de desarrollo territorial, o si tal remisión desconoce la destinación específica del artículo 2 de la Ley 2023 de 2020;
(v) si las tarifas de derechos de tránsito son válidas sin el estudio técnico previo exigido por la Ley 769 de 2002, o si su ausencia acarrea invalidez por falta de soporte económico; (vi) si resulta procedente establecer la dación en pago como mecanismo general de extinción de obligaciones tributarias, o si esta figura carece de habilitación legal expresa y excede la competencia del concejo municipal. 5.2.3.
Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre hechos similares en reciente providencia6. En el mencionado fallo se incorporaron razones que serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 5.3. Análisis jurídico. 5.3.1.
Facultades de los concejos municipales en materia tributaria. La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada en el ordinal 3 del artículo 287 Constitucional, norma que le otorga la autonomía para la 6 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, sentencia del 19 de marzo de 2026, radicado 66001-23-33-000-2026-00010-00. 7 gestión y administración de los recursos y para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución, el artículo 5º de la Ley 489 de 1998 establece como principios de la función administrativa el de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política.
De lo descrito se desprende que la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor y, pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, tales facultades no pueden ser ejercidas de manera arbitraria y con desconocimiento de las competencias asignadas de manera clara, privativa y taxativa por nuestra Carta Magna.
En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sostuvo: «[…] Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios […]» (Negrillas fuera del texto original) 8 Bajo la misma interpretación, ha considerado el Consejo de Estado7 que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 (numeral 4) de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 287 ibidem, puede autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular (asambleas y concejos) y que, en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas, en tal sentido, precisó: «[…] El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que8: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley9. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación 25000-23- 37-000-2017-01458-01 (24389) 8 Cita de cita.
Sentencia C-220 de 1996, reiterada en las sentencias C- 540 de 2001, C-873 y C-538 de 2002, C-690 y C-776 de 2003. 9 Cita de cita. Sentencia del 21 de febrero de 2019, expediente 22628, consejero ponente Milton Chaves García. 9 Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores10 […]».
(Subraya fuera del texto original). Concuerda la Sala con los razonamientos esbozados en los referentes jurisprudenciales traídos a cita, en el entendido que si bien es cierto el inciso primero del artículo 388 Superior, confiere a la asambleas y concejos la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital o municipal, tampoco lo es menos que tal atribución se encuentra armonizada con el artículo 278-3 ibidem, que consagra que los entes territoriales pueden establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, esto es, reconocido constitucionalmente que se les ha concedido a las entidades de representación territorial (asambleas y concejos) tal facultad, no es ilimitada, pues su ejercicio debe ceñirse a lo que la norma indique, de conformidad con el principio de unidad nacional, el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas tributarias, y demás principios y valores que irradian constitucionalmente el sistema tributario colombiano. Para este Tribunal resulta claro entonces que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, en la medida que sólo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos, es decir, su facultad impositiva debe ser ejercida en atención a lo dispuesto por el Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 de la Constitución Política.
En otras palabras, en relación con el tema de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se encuentra concatenado con el principio de reserva legal, que hace referencia al establecimiento del tributo “ex novo”; es decir, a la facultad creadora impositiva, mas no a la determinación de los elementos del tributo, lo que significa que, si bien es al legislador a quien en tiempo de paz corresponde de manera exclusiva la competencia para crear los impuestos, tasas y contribuciones, tanto del orden nacional como territorial, cuando de estos últimos se trata, una vez creado el impuesto bien pueden los entes territoriales de los niveles departamental, municipal y distrital proveer, a través de ordenanzas o acuerdos proferidos por sus asambleas o concejos, respectivamente, sobre los elementos de los tributos de su correspondiente orden territorial, para fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En este orden de ideas, las corporaciones públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con los fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, cuyo límite es la Constitución y la ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse con respeto de los lineamientos superiores. 10 Cita de cita.
Corte Constitucional, sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. 10 Conforme a lo anterior, pasa la Sala a estudiar los problemas jurídicos propuestos a efectos de establecer si el articulado del Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Mistrató - Risaralda, es ilegal, de acuerdo con las normas que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, por lo que se precisa revisar el texto del citado Acuerdo y de las disposiciones que se acusan como transgredidas por cada uno de los cargos argumentados por el gobernador de Risaralda. 5.4.
Análisis de los cargos de nulidad sustancial. 5.4.1. Impuesto de publicidad exterior visual área aplicable11. La Ley 140 del 23 de junio de 1994, en el artículo 14, autorizó a los concejos municipales y distritales para adecuar el impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refieren la Ley 14 de 1983, el Decreto-ley 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 -impuesto de avisos y tableros-, de suerte que también cubra la colocación de toda publicidad exterior visual.
En esa norma se aclara que el valor de los impuestos causados por cada valla no puede superar los 5 salarios mínimos mensuales año, y el artículo 15 estableció que, para efectos de la aplicación de la ley, la publicidad exterior visual será aquella que tiene una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados. Las normas en comento, son del siguiente tenor: «ARTÍCULO 14.
IMPUESTOS. Autorizase a los Concejos Municipales, Distritales y de las entidades territoriales indígenas que se creen, para que a partir del año calendario siguiente al de entrada en vigencia de la presente Ley, adecuen el impuesto autorizado por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refieren la Ley 14 de 1983, el Decreto-ley 1333 de 1986 y la Ley 75 de 1986 de suerte que también cubra la colocación de toda Publicidad Exterior Visual, definida de conformidad con la presente Ley.
En ningún caso, la suma total de impuestos que ocasione cada valla podrá superar el monto equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales por año. Las autoridades municipales tomarán las medidas necesarias para que los funcionarios encargados del cobro y recaudo del impuesto reciban los nombres y número del Nit de las personas que aparezcan en el registro de Publicidad Exterior Visual de que trata el artículo 12 de la presente Ley.
ARTÍCULO 15. Toda valla instalada en el territorio nacional cuya publicidad que por mandato de la ley requiera un mensaje específico referente a salud, medio ambiente, cultura y cívico, no podrá ser superior a 10% del área total de la valla. La Publicidad Exterior Visual de que trata la presente Ley son aquellas que tienen una dimensión igual o superior a 8 metros cuadrados.
No estarán obligadas a lo dispuesto en este artículo las vallas de propiedad de: La Nación, los Departamentos, El Distrito Capital, los Municipios, organismos 11 Para resolver este cargo se tendrá en cuenta la sentencia del 12 de septiembre de 2024, proferida por la sala segunda de esta Corporación, magistrado ponente Juan Carlos Hincapié Mejía, dentro del proceso con radicación número 66001-33-33-001-2021-00249-01 (J-1049-2022). 11 oficiales, excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía mixta, de todo orden, las entidades de beneficencia o de socorro y la Publicidad Exterior Visual de partidos, movimientos políticos y candidatos, durante las campañas electorales.» (Negrilla fuera de texto) Resulta preciso resaltar que mediante la sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 1, 3, 6, 11, 12 y 15 de la Ley 140 de 1994, pues a su juicio, comoquiera que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio ambiente y en aplicación del principio de rigor subsidiario, los concejos distritales y municipales y las autoridades de los territorios indígenas en virtud de sus competencias constitucionales para dictar normas para la protección del paisaje conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Constitución Política, pueden desarrollar de una forma más estricta dicha protección. También el artículo 14 ibidem fue objeto de control de constitucionalidad y mediante sentencia C-064 de 1998 la Corte Constitucional declaró la exequibilidad en similar sentido.
Ahora, de cara a la norma acusada el Concejo Municipal de Mistrató, el capítulo V definió el concepto de publicidad exterior visual en los términos del artículo 1º de la Ley 140 de 1994, determinó el hecho generador y causación del impuesto, de igual forma en el artículo 109 el sujeto activo y el pasivo, base gravable y estableció la tarifa de la siguiente forma: De lo expuesto, la Sala encuentra acreditado que el numeral 5 del artículo 109 del Acuerdo 023 de 2025 incurre en una vulneración directa del principio de legalidad tributaria, por cuanto el Concejo Municipal de Mistrató extendió el hecho generador del impuesto de publicidad exterior visual a elementos cuya área es inferior a 8 metros cuadrados, contrariando lo dispuesto en los artículos 14 y 15 de la Ley 140 de 1994.
En efecto, el legislador definió que únicamente constituye publicidad exterior visual, para efectos tributarios, aquella cuya dimensión sea igual o superior a dicho umbral mínimo, razón por la cual ningún ente territorial está habilitado para reducirlo, modificarlo o crear supuestos adicionales de imposición. En armonía con lo indicado por el agente del Ministerio Público, esta Sala comparte que la determinación del concejo municipal configura una ampliación no autorizada del hecho generador, incompatible con el artículo 338 Constitucional, según la cual los entes territoriales no pueden alterar los elementos esenciales del tributo 12 previamente definidos por el legislador.
La competencia asignada a los concejos para adecuar y administrar los impuestos autorizados por el Congreso no se traduce en una potestad para redefinir la naturaleza del gravamen ni para introducir supuestos materiales que la ley no contempla. En este punto conviene precisar que la facultad de “adecuación” prevista en el artículo 14 de la Ley 140 de 1994 tiene un alcance estrictamente operativo y reglamentario, dirigido a permitir que los entes territoriales integren el impuesto de avisos y tableros con la categoría de publicidad exterior visual definida por el legislador, pero sin desconocer ni sustituir la definición legal de esta última.
Así las cosas, no le asiste razón al municipio, al pretender derivar de dicha norma una potestad para fijar áreas inferiores o establecer rangos tarifarios con base en dimensiones distintas de las determinadas en la ley. Para el Tribunal no resulta de recibo el argumento de la entidad territorial, conforme al cual el concejo actuó dentro de su autonomía tributaria, puesto que dicha facultad es derivada, no originaria y solo puede ejercerse dentro del marco habilitante fijado por el legislador.
Bajo tal entendido, cuando la ley define expresamente qué debe entenderse por publicidad exterior visual, y lo condiciona a una dimensión mínima de 8 m², cualquier actuación municipal que grave elementos de menor tamaño constituye una creación material de tributo, o al menos de un nuevo supuesto de imposición, sin habilitación legal previa, lo que está proscrito por la norma superior.
En consecuencia, esta Corporación concluye que no se demostró la validez de la norma cuestionada ni la existencia de una habilitación legal que le permitiera reducir el umbral de área previsto por el legislador. Por el contrario, la Sala encuentra fundados los argumentos del Ministerio Público, en tanto ponen de relieve que la actuación del concejo desconoció los límites constitucionales y legales del poder tributario territorial, configurándose así una vulneración sustancial del principio de legalidad que impone declarar la nulidad del numeral 5 del artículo 109 del Acuerdo 023 de 2025. 5.4.2.
Impuesto de espectáculos públicos aplicación norma derogada, tratamiento y destinación específica. Las normas acusadas son del siguiente tenor: 13 14 15 16 En la demanda se estima que con la expedición del articulado anteriormente mencionado fue transgredido el artículo 137 del CPACA, toda vez que el Concejo Municipal de Mistrató, en el artículo 154 del Acuerdo 023 de 2025, fundamenta la creación del impuesto de espectáculos públicos en varias disposiciones, citando en primer lugar la Ley 12 de 1932, ley que originalmente creó el impuesto a los espectáculos públicos que posteriormente fue cedido los municipios.
Sin embargo, esta autorización legal ya no se encuentra vigente. La Ley 1819 de 2016, en su artículo 375 dispuso la derogatoria del impuesto mencionado, por lo tanto, al basar la existencia de un tributo en una norma que ha sido explícitamente derogada por el legislador, el Concejo Municipal de Mistrató infringe directamente el principio de legalidad tributaria (Art. 338 C.P.), toda vez que carece de una ley preexistente que lo autorice.
En razón de lo anterior, será del caso traer a colación lo relacionado con la expedición de acuerdos con fundamento en normas derogadas expresamente y la reglamentación correspondiente al impuesto de Espectáculos Públicos. Ciertamente, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa12, efectuó el siguiente análisis: «[…] En el Título Preliminar, Capítulo VI del Código Civil, se determinaron los tipos o clases de derogación de las leyes, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
71. CLASES DE DEROGACION. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. “Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. “La derogación de una ley puede ser total o parcial. “ARTÍCULO
72. ALCANCE DE LA DEROGACION TACITA. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley.” “Por su parte, el artículo 3º de la ley 153 de 1887 determinó: “ARTÍCULO 3. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería. “En ese orden de ideas, existen legalmente dos tipos de derogación de las leyes en Colombia: la primera, la expresa, que consiste en la manifestación inequívoca de la voluntad del legislador por dejar sin vigencia una norma anterior de la misma jerarquía de la nueva disposición, sin importar que el precepto derogado ostentara la condición de ser especial o general 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de unificación del 13 de febrero de 2014, proferido dentro del proceso radicado bajo el No. 48521, CP: Enrique Gil Botero. 17 frente a la nueva ley; la segunda, la tácita, se genera por una regulación contenida en la nueva norma que pugna y no puede articularse o conciliarse con la ley anterior, circunstancia por la que, en este caso específico, la ley posterior prima sobre la anterior.
En otros términos, mientras que en la derogación expresa poco importa el contenido de la nueva regulación (ley nueva), en la tácita la pérdida de vigencia de la ley anterior se pierde porque en la nueva existe una regulación de la materia (ratione materia) opuesta y, por lo tanto, prevalente sobre la antigua. “La jurisprudencia constitucional, a partir de la lectura del artículo 3º de la ley 153 de 1887, ha precisado que existe una tercera categoría de derogación denominada “integral”, la cual ha expuesto en los siguientes términos: “3.3.1.1.
La jurisprudencia ha precisado que la derogatoria de una ley conlleva la cesación de sus efectos jurídicos, lo cual ocurre en al menos tres casos: (i) cuando una ‘nueva ley suprime formal y específicamente la anterior’ [derogatoria explícita]; (ii) ‘cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua’ [derogatoria implícita], y (iii) ‘cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva’ [derogatoria por regulación integral].”13 (Cursivas del original – negrillas adicionales).
“El primer pronunciamiento del tribunal constitucional sobre la derogación integral se encuentra contenido en la sentencia C-634 de 1996, oportunidad en la que se puntualizó: “Las leyes solamente pueden derogarse por otras de igual o superior jerarquía, verbigracia, una ley ordinaria puede ser derogada por otra ley ordinaria o por una norma constitucional, pero en forma alguna por un decreto reglamentario.
La derogatoria puede ser expresa, tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda, cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua, y la tercera, cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva.”14 (Se destaca).
“La derogatoria orgánica o integral surge al igual que la tácita por una incompatibilidad (ratione materia), sólo que en el caso de la primera, la regulación nueva es integral o total en relación con el asunto legislado. Ejemplo de la derogación integral u orgánica fue en su momento la expedición y promulgación de la ley 80 de 1993, ya que como se lee claramente en los antecedentes de la misma, la finalidad prima facie fue recoger todos los estatutos nacionales y territoriales de contratación pública y, por lo tanto, proferir una norma integral sobre la materia; no obstante lo anterior, con posterioridad ese objetivo se modificó porque se fueron creando regímenes especiales de contratación administrativa exceptuados del estatuto general.
“Por lo tanto, algunos autores sostienen que la derogatoria o derogación orgánica no es nada distinto a la táctica sólo que opera cuando una ley regula de manera total o completa una materia que antes estaba contenida en una o 13 Corte Constitucional, sentencia C-931 de 2009, MP María Victoria Calle Correa. 14 MP: Fabio Morón Díaz. La Corte Constitucional se ha referido a la materia en las siguientes sentencias: C- 895 de 2001, MP: Clara Inés Vargas Hernández, C-836 de 2002, MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra, C-823 de 2006, MP: Jaime Córdoba Triviño, C-397 de 2007, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, C-640 de 2009, MP: Luís Ernesto Vargas Silva. De igual forma se pueden consultar las sentencias: C-634 de 1996, C-443 de 1997, C-896 de 2001, C-1190 de 2001, C-1289 de 2001, C-419 de 2002, C-1006 de 2003, C-159 de 2004, C-857 de 2005, C 823 de 2006, y C-215 de 2007, A 089 de 2008. 18 varias disposiciones precedentes” […]».
(Negrillas fuera del texto original) Ahora bien, los actos administrativos que se fundamenten en una norma derogada, al momento de su expedición quedan viciados por infracción de las normas en debieron fundarse, de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, lo ha referido el Consejo de Estado, así: «[…] 3.
La nulidad del acto administrativo derivada de la infracción de las normas en que ha debido fundarse. El artículo 84 del C.C.A. consagra, entre otras causales de nulidad, la derivada de la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo o mejor, la nulidad por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente a esta causal.
Precisamente, la causal se configura por la no adecuación del acto administrativo a normas superiores a las que debía respeto y acatamiento en la medida que éstas le imponen al acto su objeto y finalidad. Así las cosas, la doctrina ha planteado diferentes hipótesis de violación de la Ley que operativamente podemos agrupar de la siguiente manera: (i) Violación de la Ley, (ii) Violación de los procedimientos y formalidades contenidas en la Ley, (iii) Violación de competencias, y (iv) Violación por error de hecho o derecho.
La primera de estas se presenta cuando la autoridad administrativa se aparta en todo o en parte de la norma superior que rige el acto. Esta situación se hace evidente y palpable ante el mero estudio comparativo. Sucede este tipo de violación por exceso o no aplicación de los preceptos superiores. En lo que respecta a la violación de los procedimientos y formalidades contenidos en la Ley, al expedirse el acto, el funcionario violenta los cauces previamente señalados e incumple con otras formas establecidas en las normas superiores a las que debe obedecimiento.
De igual manera, en lo que tiene que ver con la violación de las competencias, los funcionarios deben realizar lo que expresamente le es indicado por las normas superiores a las que se encuentran sujetos; violación que puede ocurrir por acción o por omisión, ante el desconocimiento de las normas reguladoras de competencia. Finalmente, la violación por error de hecho o derecho se presenta cuando el funcionario, realiza una interpretación errada de los hechos que fundamentan su actuación o de las normas legales respecto de su existencia, alcance y aplicabilidad.
El concepto de violación de la Ley constituye un término genérico, que nos conduce a indicar todas aquellas situaciones diferentes a las que legal o doctrinariamente tengan caracterización propia, y que están concretamente contenidas en Actos Administrativos contrarios a normas jurídicas de naturaleza superior9 […]». (Negrillas fuera del texto).
Del análisis detenido de las disposiciones acusadas, la Sala advierte que el Concejo Municipal de Mistrató incurrió en un desconocimiento del principio de legalidad tributaria, al reintroducir, mediante los artículos 154 a 166 del Acuerdo 023 de 2025, el impuesto de espectáculos públicos previsto originalmente en la Ley 12 de 1932, pese a que esta norma fue expresamente derogada por el artículo 376 de la Ley 19 1819 de 2016.
Como acertadamente lo indica el señor agente del Ministerio Público, no resulta procedente que un ente territorial regule nuevamente mediante un acuerdo municipal, una figura impositiva que dejó de existir en el ordenamiento jurídico, puesto que ello supone arrogarse una facultad creadora de tributos que la Constitución reserva de manera exclusiva al legislador.
El municipio de Mistrató sostiene que su actuación se enmarca en la autonomía fiscal que la Constitución reconoce a las entidades territoriales. Sin embargo, vale la pena aclarar que la autonomía tributaria, como lo ha establecido de forma reiterada la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa, es derivada, limitada y subordinada a la existencia de una habilitación legal previa.
La derogatoria integral del impuesto de espectáculos públicos en 2016 cerró por completo la posibilidad de que concejos municipales siguieran aplicándolo, de modo que su introducción en los artículos del acuerdo enjuiciado constituye un exceso de las competencias territoriales. Aunado a lo anterior, la Sala observa que el acuerdo municipal no solo revive un impuesto inexistente, sino que además interviene indebidamente en la estructura y destinación del impuesto nacional de espectáculos públicos con destinación al deporte, previsto en la Ley 181 de 1995.
Este gravamen, por su naturaleza y destinación específica, corresponde exclusivamente al legislador, quien ha delimitado su base gravable, tarifa y uso obligatorio de los recursos para el fomento deportivo. En tal sentido, le asiste razón al Agente del Ministerio Público al advertir que el concejo municipal no podía alterar, ampliar ni redefinir tales fines, pues la destinación específica constituye una garantía impuesta por el Congreso y, por ende, no está sujeta a modificación por los entes territoriales.
La regulación del impuesto nacional de espectáculos públicos es de carácter taxativo, motivo por el cual los concejos no gozan de margen para modificar su finalidad ni incorporar nuevas reglas que interfieran con los lineamientos legislativos. La Sala destaca que, al pretender subsumir la destinación deportiva en programas de planeación local, el concejo municipal de Mistrató desvirtúa la naturaleza nacional del gravamen y altera una estructura que solo puede ser modificada por el Congreso de la República.
En consecuencia, esta corporación concluye que el municipio no logró acreditar la validez jurídica de las disposiciones acusadas, y que sus argumentos se sustentan en una comprensión incorrecta de la autonomía territorial. De acuerdo con los planteamientos del Ministerio Público, la Sala evidencia con claridad que los mentados artículos del Acuerdo 023 de 2025 incurre primero en la reincorporación de un impuesto derogado, carente de fundamento normativo; y segundo es una intervención indebida en un tributo nacional de destinación específica, reservado al legislador, desconociendo los límites del artículo 338 Constitucional. 5.4.3.
Base y tarifa de la sobretasa a la gasolina. A continuación, se transcribe las normas acusadas: 20 Para este cargo, el ejecutivo departamental aduce transgresión de las siguientes normas de carácter superior: 21 Ley 488 de 1998, artículo 121A adicionado por el artículo 2 de la Ley 2093 de 2021: «ARTÍCULO 121A.
BASE GRAVABLE. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 2093 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La base gravable de la sobretasa a la gasolina motor tanto extra como corriente, y de la sobretasa al ACPM, será el volumen del respectivo producto expresado en galones. Para la base gravable de la gasolina motor corriente y extra oxigenadas, no se incluirá el alcohol carburante en cumplimiento con la exención del artículo 88 de la Ley 788 de 2002.» Ley 788 de 2002, artículo 55, adicionado por el artículo 3 de la Ley 2093 de 2021: «ARTÍCULO 55.
Tarifas. Las tarifas de la sobretasa a la gasolina y de la sobretasa al ACPM, por galón, serán las siguientes: a. Sobretasa a la gasolina b. Sobretasa al ACPM La tarifa de la sobretasa al ACPM será de $301 pesos por galón. La sobretasa al ACPM para consumo en municipios zonas de frontera se liquidará con una tarifa de $204 por galón para el producto nacional y $114 por galón para el producto importado.
PARÁGRAFO 1. Para los fines de este artículo, el Departamento de Cundinamarca no incluye al Distrito Capital de Bogotá.
PARÁGRAFO 2. Para el caso de la sobretasa a la gasolina, los Concejos de los municipios ubicados en zonas de frontera podrán optar entre la tarifa municipal para zonas de frontera establecida en la tabla de este artículo o la adopción de una tarifa diferencial de $114 por galón de gasolina corriente y de $426 por galón de gasolina extra.
En caso de adoptar la tarifa diferencial establecida en este parágrafo, deberán informar de esta situación a los responsables de declarar y pagar el impuesto, antes de iniciar el periodo gravable para el cual aplica la mencionada tarifa. En todo caso, mientras la entidad territorial no haya informado al responsable la adopción de la tarifa diferencial establecida en este parágrafo, la tarifa aplicable será la tarifa municipal para cada tipo de combustible establecida para los municipios de zonas de frontera.
PARÁGRAFO 3. Las tarifas en zonas de frontera para la sobretasa a la 22 gasolina y la sobretasa al ACPM para el producto nacional aplicarán exclusivamente a los volúmenes máximos asignados a los diferentes agentes de la cadena de distribución de combustibles. Para ventas por encima de los volúmenes en mención o agentes que no son objeto de los mismos, la tarifa de la sobretasa a la gasolina por galón y la sobretasa al ACPM por galón será la tarifa general respectiva señalada en el presente artículo.
PARÁGRAFO 4. Para el consumo de nafta o cualquier otro combustible o líquido derivado del petróleo que pueda ser usado como carburante en motores diseñados para ser utilizados con gasolina, la tarifa será la misma de la gasolina motor extra.
PARÁGRAFO 5. Las tarifas previstas en este artículo se incrementarán a partir del 1 de enero del año 2023, con la variación anual del índice de precios al consumidor certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE al 30 de noviembre y el resultado se aproximará al peso más cercano. La Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificará y publicará, antes del 1 de enero de cada año, las tarifas así indexadas.
PARÁGRAFO 6. En los casos en que, a la entrada en vigencia de la presente ley existan, a favor de la Nación, contratos de pignoración de la sobretasa a la gasolina, se observarán estos compromisos y se mantendrán vigentes, sin perjuicio de los ajustes que se deban realizar en los documentos contractuales para mantener las equivalencias en el monto de las pignoraciones.» Constitución Política, artículo 338: «ARTÍCULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.» De acuerdo con el contenido de las disposiciones invocadas como infringidas, si bien por determinación constitucional, las entidades territoriales gozan de autonomía, tal autonomía tiene límites generales que se derivan de la necesidad de acompasar esa atribución con el principio unidad nacional.
Y específicamente en cuanto a la autonomía que a las entidades territoriales les asiste en materia fiscal, ha quedado claro en estas consideraciones que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada de la facultad impositiva que corresponde al Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 constitucional.
De tal modo, tal atribución debe ser compatible con la soberanía fiscal que el 23 constituyente le atribuyó al legislador, por cuanto la autonomía fiscal de las entidades territoriales está subordinada a la ley15. Es así como la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad del citado artículo 55 de la Ley 788 de 2002, concluyó: «[…] b) El legislador, al tomar estas determinaciones, no vulneró el principio de autonomía de las entidades territoriales ni las atribuciones que la Carta les atribuye en materia tributaria, pues no hizo nada distinto a ejercer la soberanía fiscal de que es titular.
En virtud de tal soberanía, está legitimado para crear, modificar o suprimir tributos nacionales o territoriales y en este último caso, bien puede hacerlo a través de una ley general o de una ley que limite específicamente el tributo, esto es, señalando los elementos de la obligación tributaria, como son el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, las bases gravables y la tarifa. c) De acuerdo con lo expuesto, entonces, el legislador, al fijar la tarifa del impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y las tarifas de la sobretasa a la gasolina, ejerció una competencia legítima que resulta compatible con la autonomía de las entidades territoriales y con los fundamentos constitucionales del sistema tributario, motivos por los cuales se declararán exequibles los artículos 50 y 55, inciso primero, de la Ley 788 de 2002 […]»16 (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
Si bien es cierto que la Constitución Política les otorgó autonomía impositiva a las entidades territoriales, como la de fijar tributos, también lo es que dichas facultades no tienen carácter ilimitado o absoluto, ya que están sujetas a la Constitución y la Ley, en virtud del principio de la unidad nacional y el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas fiscales17.
Del examen del artículo 174 y siguientes del Acuerdo 023 de 2025, la Sala observa que el Concejo Municipal de Mistrató incurrió en una transgresión del principio de legalidad tributaria, al mantener una estructura de la sobretasa a la gasolina contraria al diseño definido por el legislador en la Ley 2093 de 2021. Como lo expone el agente del Ministerio Público, la modificación legal tuvo por objeto unificar y actualizar la técnica impositiva, estableciendo que la base gravable del tributo sería el volumen expresado en galones, y que la tarifa correspondería a un valor fijo en pesos por galón, de carácter nacional y obligatorio para todos los entes territoriales.
Este Tribunal comparte esta última apreciación, por cuanto la Ley 2093 de 2021 modificó de manera integral los elementos esenciales de la sobretasa a la gasolina, abandonó el esquema histórico basado en el porcentaje aplicado al precio de venta al público. Desde su entrada en vigor, los concejos carecen de competencia para conservar el modelo anterior, puesto que la ley definió de manera taxativa la base y la tarifa, aspectos que no pueden ser modificados por los entes territoriales sin desconocer la reserva legal prevista en el artículo 338 de la Constitución Política.
Al 15 Corte Constitucional, sentencia C-1114 de 25 de noviembre de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño. 16 ídem. 17 Sección Quinta, sentencia de 26 de abril de 2018, radicado Nro. 76001-23-31-000-2010-00911-01, CP: Alberto Yepes Barreiro. 24 mantener un sistema porcentual, el concejo municipal sustituyó la estructura nacional vigente y configuró un supuesto de tributación ajeno al marco legal.
Contrario a lo afirmado por el municipio de Mistrató, este órgano corporado precisa que la autonomía fiscal territorial no los habilita para apartarse de los parámetros legales que estructuran un tributo regulado por el legislador. En tanto, la Ley 2093 no dejó espacio para variaciones en la determinación de la base gravable ni en la fijación de la tarifa, pues su propósito fue precisamente asegurar uniformidad, simplificación y un esquema técnico.
Así, la argumentación del municipio, sustentada en una supuesta “continuidad operativa”, carece de fundamento, pues no existe habilitación para conservar un modelo derogado, ni puede entenderse que la simple remisión a la autonomía territorial permita adoptar un régimen que el legislador reemplazó en forma expresa. En este orden, la Sala considera que le asiste razón al concepto presentado por el agente del Ministerio Público según el cual el acuerdo municipal incurrió en una doble infracción, primero desconoció la base gravable obligatoria, al establecerla nuevamente sobre el precio del combustible y segundo fijó una tarifa porcentual del 18.5%, aun cuando la ley ordena que las tarifas sean valores nominales expresados en pesos por galón. Esta circunstancia constituye una alteración sustancial de los elementos esenciales del tributo, los cuales se reitera, por mandato constitucional, solo pueden ser definidos por el Congreso.
Tampoco es de recibo el razonamiento del municipio de que el acuerdo respondía a necesidades locales o de financiación. La suficiencia fiscal no debe emplearse como argumento para desconocer normas legales superiores ni para mantener estructuras tributarias derogadas. La potestad tributaria territorial, si bien indispensable para la gestión de los recursos territoriales, está condicionada por la ley, y su ejercicio no puede llevar a la creación indirecta de bases gravables o tarifas distintas a las previstas en el ordenamiento nacional.
Por tanto, procede declarar la invalidez de los artículos correspondientes, en cuanto a la definición de la base gravable y la tarifa establecida en el acuerdo municipal. Por lo tanto, se accederá parcialmente al cargo formulado. En consecuencia, se declarará únicamente la invalidez de los numerales 5 y 6 del artículo 176 del acto acusado, por ser estos los que regulan la base gravable y la tarifa de la sobretasa a la gasolina en contravención de la Ley 2093 de 2021.
No se accederá entonces, a la pretensión de declarar la invalidez de la totalidad de las disposiciones que regulan la sobretasa, pues la afectación jurídica identificada se circunscribe exclusivamente a dichos numerales. 5.4.4. Destinación de la tasa pro‑deporte y recreación. La norma acusada hace referencia a lo siguiente: 25 En lo relacionado con el cuarto cargo, la autoridad departamental invoca la violación del siguiente artículo: Ley 2023 de 2020. «ARTÍCULO 2o.
DESTINACIÓN ESPECÍFICA. Los valores recaudados por la tasa se destinarán exclusivamente a: 1. Apoyo a programas del deporte, la educación física y la recreación para la población en general, incluyendo niños, infantes, jóvenes, adultos mayores y las personas en condición de discapacidad. 2. Apoyo a programas que permiten la identificación y selección de talentos deportivos, así como el desarrollo y fortalecimiento de la reserva deportiva, orientados hacia el alto rendimiento deportivo convencional y paralímpico; de incentivos económicos a los atletas y entrenadores medallistas en ciertos certámenes deportivos. 3.
Apoyo en programas para los atletas de alto nivel competitivo y con proyección a él. 4. Adquisición de elementos e instrumentos básicos de formación deportiva. 5. Apoyo, mantenimiento y construcción en Infraestructura Deportiva. 6. Apoyo para la participación de atletas y deportistas en diferentes competencias a nivel nacional e internacional. 7.
Apoyar programas enfocados en incentivar la salud preventiva mediante la práctica del deporte y los hábitos de alimentación sana y saludable.» En el presente caso, la tasa pro deporte y recreación tiene su génesis en la ley 2023 de 2020, que autoriza a las asambleas departamentales, concejo municipales y distritales para expedir la citada tasa destinada para fomentar y estimular el deporte y la recreación, conforme a planes, programas, proyectos y políticas nacionales o territoriales; acto seguido, la ley advierte que el acto que expidan dichos organismos territoriales dentro de su jurisdicción, debe determinar 1) la base gravable de la tasa, la cual será el valor total de la cuenta determinada en el comprobante de egreso que se autorice para la persona natural o jurídica, o el valor de su contrato, 2) la tarifa, que no podrá exceder los dos puntos cinco por ciento (2.5%) del valor total del contrato determinado en el comprobante de egreso que se establezcan entre el ente territorial y las personas naturales y/o jurídicas, públicas o privadas 3) las exenciones a que hubiere lugar, (iv) las características de la tasa, como lo es el 26 hecho generador, sujeto activo y pasivo, estipulándose que se podrá gravar todo contrato, convenio o negocio en forma ocasional, temporal o permanente los suministros, obras, asesorías, consultorías, provisiones e intermediaciones y demás formas contractuales que suscriba toda persona natural o jurídica, con la administración central del Departamento, Municipio o Distrito, sus Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales, y Sociales del Estado de la Entidad Territorial respectiva y/o sus entidades descentralizadas que posean capital social superior al 50% y las entidades descentralizadas indirectas, y 4) todo lo conducente a garantizar el recaudo y la adecuada inversión de las rentas.
Del examen del artículo 186 del Acuerdo 023 de 2025, la Sala constata que el Concejo Municipal de Mistrató desconoció la destinación específica prevista por el legislador para la tasa pro‑deporte regulado en la Ley 2023 de 2020. Dicha ley fijó de forma expresa los fines a los cuales deben orientarse los recursos recaudados, imponiendo a los entes territoriales la obligación de ceñirse estrictamente a esas finalidades, dada su vinculación directa con actividades deportivas y recreativas.
En consecuencia, a juicio de la Sala, no es procedente que el concejo municipal destine dichos recursos a metas generales del plan de desarrollo, tal como lo advirtió acertadamente el Ministerio Público. En efecto, el Tribunal encuentra que el artículo 186 del acuerdo municipal introduce una fórmula amplia y abierta que permite destinar los ingresos de la tasa a “acciones que fortalezcan el plan de desarrollo municipal”, lo que incluye objetivos ajenos al deporte y la recreación. Esta disposición contraviene el mandato del artículo 2 de la Ley 2023 de 2020, el cual delimitó el uso de los recursos en actividades directamente vinculadas al desarrollo, promoción e infraestructura deportiva.
La ampliación efectuada por el concejo desconoce la naturaleza finalista del gravamen y desborda los límites que la Constitución y la ley imponen a las entidades territoriales en materia de tasas con destinación específica. La Sala disiente de lo alegado por el municipio de Mistrató, en cuanto no es posible interpretar armónicamente el artículo 186 con los artículos 180 y 181 del mismo acuerdo para concluir que la destinación se mantiene incólume.
La remisión del acuerdo a metas del plan de desarrollo no se acompasa con la precisión legal que caracteriza la tasa pro‑deporte, puesto que la destinación específica no admite interpretaciones extensivas ni nuevas adaptaciones a situaciones locales, constituye una garantía de transparencia y de protección del recurso público asignado a un sector social prioritario.
Así, la afirmación del municipio basada en una lectura sistémica no logra superar el hecho de que el artículo demandado sustituye de facto la destinación legalmente prevista. La Sala comparte lo conceptuado por el agente del Ministerio Público, en que esta ampliación del destino legal constituye una extralimitación manifiesta del concejo municipal, pues al tratarse de tasas cuya destinación está definida por la ley, los entes territoriales carecen de competencia para variar los fines, incorporar objetivos adicionales o introducir los recursos con otros programas de planificación territorial, cualquier modificación de la destinación específica requiere intervención del 27 legislador, por lo que la actuación del municipio supone una afectación directa del principio de legalidad y del artículo 338 de la Constitución Política.
Razón por la cual, esta Corporación concluye que el municipio no logró demostrar que la norma cuestionada se ajusta a los límites impuestos por la Ley 2023 de 2020 ni que la destinación prevista en el artículo 186 del Acuerdo sea compatible con la destinación específica definida por el legislador. Contrario a ello, el acuerdo municipal sustituyó y amplió indebidamente la destinación legal, vulnerando el principio de legalidad tributaria y la reserva de ley en materia de tasas con finalidad predeterminada, por ende, resulta procedente declarar la invalidez del artículo 186 del Acuerdo demandado. 5.4.5.
Tarifas de derechos de tránsito – estudio técnico. La norma demandada reglamenta lo siguiente: 28 Como concepto de violación, el Gobernador sostiene que la Constitución, en su artículo 338, es clara al exigir que cuando se crean tasas, la ley, ordenanza o acuerdo debe definir «el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto».
Este mandato busca garantizar que la tarifa de una tasa corresponda efectivamente a la recuperación de los costos del servicio prestado y no se convierta en una imposición arbitraria. Esta exigencia constitucional es replicada por la normativa especial en materia de tránsito. El artículo 168 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 (modificado por la Ley 2027 de 2020) condicionan la potestad de los concejos a que las tarifas estén «basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía», y en el capítulo XV del acusado Acuerdo 023 de 2025, si bien define los elementos generales del tributo omite el requisito constitucional fundamental: i) El Acuerdo no contiene una descripción del sistema utilizado para identificar y valorar los costos directos e indirectos de cada uno de los servicios de tránsito listados y ii) El Acuerdo no establece un método (fórmula matemática o pautas técnicas de ponderación) que explique cómo se reparten dichos costos para llegar a las tarifas específicas fijadas.
Por tales razones, considera la autoridad departamental que no se cumplen tales requisitos con la presentación de una tabla de tarifas sin la debida motivación técnica y económica que exige la Constitución y la ley. Para resolver el cargo alegado, el pluricitado artículo 338 de la Constitución permite expresamente que, en el caso de las tasas y las contribuciones, los referidos cuerpos colegiados puedan dejar como atribución de las autoridades administrativas la determinación de las tarifas, siempre que la ley, las ordenanzas o los acuerdos establezcan el sistema y el método con el que deben establecerse los costos y los beneficios involucrados, así como la forma de efectuar su reparto entre los contribuyentes.
Ahora, en lo atañido con los ingresos por concepto de derechos de tránsito, el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, dispuso: 29 “ARTÍCULO 168. TARIFAS QUE FIJARÁN LOS CONCEJOS. Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos. Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.” Así mismo, el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 (modificado por el artículo 3 de Ley 2027 de 2020), consagró la competencia para la fijación de los derechos de tránsito: «ARTÍCULO 3.
Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 el cual quedará así:
ARTÍCULO 15. Competencia y fijación de los derechos de tránsito. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el sistema y método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito que se realizan en los Organismos de Tránsito ante el Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT.
Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, en el cual, se deberá incluir por concepto de los costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de las especies venales correspondientes a licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción, el equivalente a 0,70 Unidades de Valor Tributario (UVT) por la generación o modificación de una especie venal de tránsito, independientemente que se realice de manera individual o conjunta en una sola solicitud…» De lo anterior se desprende que la competencia y fijación de los derechos de tránsito corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, para lo cual deberán fijar el sistema y método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito, tarifas que estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Para establecer si el artículo demandado cumplió con la fijación del sistema y método para determinar las tarifas, se hace necesario tener claridad a qué corresponde cada uno de ellos.
Los conceptos de sistema y método para determinar los costos y los beneficios no están definidos en la Carta Política ni en la ley. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha mencionado en varias ocasiones que por método debe entenderse las «pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa”, y por sistema, las “formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación»18. 18 Así lo expresó la Corte en la sentencia C- 455 del 20 de octubre de 1994, exp.
D-581. Estas mismas definiciones han sido reiteradas en sentencias posteriores, como la C-155 del 26 de febrero de 2003, exp. D- 30 También ha dicho la Corte que el sistema «se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes.
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y los beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución»19. En cuanto al método, la misma Corporación ha sostenido que se refiere a «los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente, así constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria».20 Ahora bien, en relación con el grado de precisión, claridad y detalle con el que se debe establecer los mencionados sistema y método, se observa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha oscilado entre una posición rígida o exigente y una posición más flexible.
La posición rígida parte del principio de legalidad de los tributos y de reconocer que la fijación de la tarifa por parte de autoridades administrativas constituye una excepción a dicho principio, por lo cual, como toda excepción, debe interpretarse y aplicarse en forma restrictiva. La posición más flexible parte de los siguientes presupuestos: (i) las normas legales en materia tributaria, como toda disposición, pueden presentar defectos de estructura o redacción, por lo cual deben ser interpretadas e integradas con otras normas;
(ii) el legislador no está obligado a señalar de manera minuciosa o detallada el sistema y el método para determinar las tarifas en esta clase de tributos, en cuanto ello equivaldría a fijar directamente la tarifa, y dejar sin efectos prácticos la facultad consagrada en el artículo 338 de la Carta, y (iii) el legislador no está obligado a utilizar palabras sacramentales, como “sistema” o “método”, al establecer tales elementos, sino a señalar materialmente unas pautas, parámetros y procedimientos que sean lo suficientemente claros para que las autoridades administrativas puedan fijar la tarifa de las tasas y contribuciones.
Al intentar una síntesis o equilibrio entre las dos posiciones descritas, la Corte manifestó en la sentencia C-532 de 2003: «17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser. 4079. 19 Corte Constitucional, sentencia C- 532 del 3 de julio de 2003.
Exp. D-4356. 20 Corte Constitucional, sentencia C-116 del 21 de marzo de 1996. Exp. D-1065. 31 “Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.
“Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad… Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. 18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material.
(…). En consecuencia, “basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”.21”22”.» En esas condiciones, al confrontar el artículo aquí demandado con lo establecido en el artículo 168 de la Ley 769 de 2002 y el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 (modificado por la Ley 2027 de 2020), señala la Sala que capítulo XV relacionado con los derechos de tránsito no fija el sistema y el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, como tampoco revela un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía para la fijación de las tarifas y, aunque define los elementos generales del tributo omite los requisitos legales para establecer las tarifas de los derechos.
A lo anterior, debe agregarse que Ministerio Público solicitó la verificación y aporte del estudio técnico que, conforme al artículo 168 de la Ley 769 de 2002, debía sustentar las tarifas establecidas en el artículo 217 Acuerdo 023 de 2025, no obstante, en respuesta aportada al expediente digital mediante oficio C.M.M. 054 de 202623 por parte del presidente del Concejo Municipal de Mistrató, señaló que «el proyecto de acuerdo presentado no contenía ningún anexo o algún estudio técnico realizado, tampoco fue presentado ningún otro soporte durante los debates que se dieron para la aprobación del mencionado proyecto.
El día de hoy se preguntó a la Secretaría de Hacienda si para efectos de las tarifas fijadas en el Acuerdo N° 023 de 2025 se tuvo en cuenta o se realizó un estudio técnico como lo regula el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, a lo cual ese despacho respondió que dichas tarifas se proyectaron según el anterior Estatuto de Rentas.». De dicha respuesta se advierte que el proyecto de acuerdo no fue acompañado de anexo alguno, ni se presentó estudio técnico durante los debates previos a su aprobación y la Secretaría de Hacienda informó que para la fijación de las tarifas no se elaboró estudio técnico alguno y que estas fueron proyectadas con base en el anterior Estatuto de Rentas, circunstancia que confirma la ausencia del análisis 21 Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996.
Ver también C-816 de 1999” 22 Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett” 23 Archivo en PDF con consecutivo 16 del expediente digital. 32 económico y financiero exigido por la ley y que refuerza la objeción planteada por el ejecutivo departamental respecto de la falta de sustento técnico de la actuación municipal.
En consecuencia, se encuentra fundamentado este cargo alegado y en ese sentido se declarará la invalidez del capítulo XV que comprende los artículos 203 al 217 del acuerdo demandado. 5.4.6. Dación en pago forma de extinción obligación tributaria. El Acuerdo acusado dispone: Considera el señor Gobernador de Risaralda que el Concejo Municipal de Mistrató ha incurrido en una extralimitación de sus funciones al establecer la dación en pago como un modo general para extinguir obligaciones tributarias, figura que no está contemplada en la ley y cuya regulación es competencia exclusiva del legislador nacional.
Explica que el artículo 338 de la Constitución Política consagra el principio de legalidad Tributaria, según el cual solo los órganos de representación popular pueden establecer los elementos esenciales de un tributo. La jurisprudencia ha extendido este principio no solo a la creación del impuesto, sino también a los «procedimientos para su administración, fiscalización y extinción».
Que, si bien las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses y establecer los tributos necesarios (Art. 287 C.P.), esta potestad está expresamente subordinada a los límites de la Constitución y, crucialmente, de la ley. Al crear la dación en pago como una forma general de extinguir obligaciones, el Concejo de Mistrató legisla sobre una materia sustancial de la relación jurídico- tributaria, con lo cual invade una competencia que le corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República.
Que el Estatuto Tributario Nacional, como cuerpo normativo de aplicación preferente, regula de manera taxativa las formas de extinguir las obligaciones fiscales en sus artículos 800 y siguientes. Estos modos son: i) el pago, ii) los acuerdos de pago, iii) la compensación, iv) la prescripción y v) la remisión, por lo que considera que la dación en pago no está consagrada como una forma ordinaria y general para terminar con la obligación tributaria.
Su inclusión en el ordenamiento tributario ha sido excepcional y restrictiva. La jurisprudencia reitera que su procedencia está limitada a contextos específicos. Asegura que la norma del Acuerdo Municipal de Mistrató, por el contrario, la establece como un mecanismo general y autónomo, aplicable por decisión de la administración municipal, lo cual es contrario a la ley.
De hecho, el antiguo artículo 33 822-1 del Estatuto Tributario que permitía esta figura de manera más amplia «fue expresamente derogado por la Ley 633 de 2000, restringiendo aún más su procedencia». En razón de lo argumentado, sostiene que permitir que un municipio reglamente unilateralmente formas de extinguir tributos vulnera la certeza del sistema, la equidad fiscal y la seguridad jurídica.
Por lo tanto, al expedir el artículo 451, el Concejo de Mistrató actuó por fuera de sus competencias, toda vez que al no ser consagrada legalmente la dación en pago como medio eficaz de solución de las obligaciones fiscales, ésta no puede ser prevista por las entidades territoriales, quienes carecen de potestad para ampliar los medios de extinción de las obligaciones expresamente consagrados.
En relación con este cargo, considera esta Corporación Judicial que la causal de nulidad sustancial invocada por la autoridad accionante, en principio, no cumple con la invocación precisa de las disposiciones legales que argumenta transgredidas y que se entiende fueron dictadas en desarrollo de la reserva de ley o principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 constitucional que ha quedado analizado en estas consideraciones.
Es así que en el escrito de demanda se menciona que el artículo 451 del Acuerdo 023 del 17 de diciembre de 2025, emanado del Concejo Municipal de Mistrató – Risaralda, al regular la figura de la dación en pago, desconoce dicho principio de legalidad tributaria, por cuanto el Estatuto Tributario Nacional, artículos 800 y siguientes, establece de forma taxativa los modos de extinción de la obligación tributaria, sin precisar el escrito de demanda, cuál de esas normas es transgredida con la expedición de la disposición reprochada, lo que impide analizar de fondo el cargo planteado, en razón del principio de rogatividad.
Al respecto de este principio, el H. Consejo de Estado se ha pronunciado así: «En atención al carácter de “justicia rogada” que tiene la justicia administrativa, el juez no puede realizar el estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues la expresión tanto de los fundamentos de derecho que se invocan como vulnerados, así como el concepto de la violación, constituyen el marco dentro del cual puede moverse el juez administrativo.
Así lo ha señalado en reiterada jurisprudencia esta Corporación. En distintos fallos se ha dicho: “Esta jurisdicción es por esencia rogada. Ello significa que es el accionante, en el señalamiento que hace de las disposiciones transgredidas con los actos administrativos que acusa, quien determina el marco de juzgamiento. No le está permitido al juez administrativo confrontar el acto impugnado con normas no invocadas en la demanda ni atender a conceptos de violación diferentes a los expuestos en el libelo En otros términos, al juzgador solo le es dado analizar el acto enjuiciado a la luz de las disposiciones que se indican como violadas y por los motivos planteados en el escrito introductorio”.
(Confr. Sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 8051. C.P. Joaquín Barreto Ruíz. Noviembre 29 de 1995). “En otro fallo se ratifica este criterio en la siguiente forma: 34 “El juez administrativo no tiene competencia para realizar un control general de legalidad. Está limitado por la demanda que constituye el marco de litis por manera que no puede analizar un acto que no se acusa”.
(Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. C.P: Miren de La Lombana. Radicación 1468). “En fallo posterior se anotó: “Además, como la demanda constituye el marco de la decisión del juez según los términos del artículo 170 del C.C.A., en armonía con el artículo 305 del C. de P.C., conforme a los cuales el juez está obligado a analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”, no es posible que el juzgador pueda resolver sobre temas que no le han sido oportunamente puestos a su consideración por contestación de la demanda.
Lo anterior porque siendo la jurisdicción administrativa una jurisdicción rogada el juez administrativo debe concretarse a los motivos de violación alegados por el demandante y a las normas que él mismo haya señalado como infringidas”. (Cfr. Sentencia Consejo de Estado. Sección Cuarta. Radicación 8780. C.P. Dr. Julio Enrique Correa. Marzo 27 de 1998)»24.
Este principio es igualmente aplicable de manera específica en el medio de control de validez de acuerdo, conforme lo señalado por la H. Corte Constitucional en la sentencia T – 119 de 2003 que, con ocasión de una acción de tutela interpuesta en relación con la decisión adoptada dentro de un asunto de validez de acuerdo municipal, hizo un análisis histórico y normativo de las reglas especiales de este mecanismo de defensa judicial, y señaló: «[…] - En quinto lugar, como la actividad del juez administrativo es en principio rogada, el control que ejerce está circunscrito a los cargos del gobernador o de los intervinientes en el proceso, sin que ello impida al tribunal tomar en consideración otras normas relevantes para la decisión, especialmente las de rango constitucional.
En consecuencia, el fallo produce los efectos de cosa juzgada, pero únicamente en relación con los cargos planteados y debidamente analizados (Decreto 1333/86, artículo 121-3)» (Negrillas y subrayas fuera del texto) Lo anterior daría lugar a que el Tribunal se inhibiera de pronunciarse sobre el fondo de la expresada infracción de normas no identificadas del Estatuto Tributario, y ello sería sin perjuicio de que la autoridad accionante o cualquier ciudadano en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 137 del CPACA, invocara tal causal o cualquier otro cargo de nulidad sustancial del acuerdo acusado, dado el efecto de cosa juzgada relativa de la sentencia inhibitoria o desestimatoria de los cargos planteados.
No obstante, el Tribunal infiere de las explicaciones vertidas a continuación de la invocación general del Estatuto Tributario Nacional, artículos 800 y siguientes, que cuando la autoridad departamental considera que el Concejo Municipal de Mistrató incurre en una extralimitación de sus funciones al establecer la dación en pago como un modo general para extinguir obligaciones tributarias, sin tener en cuenta que tal 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, sentencia de abril 18 de 2002. 35 figura que no está contemplada en la ley y cuya regulación es competencia exclusiva del legislador nacional, el cargo de invalidez alude a que las normas violadas con el artículo 451 acusado, son las que consagran los modos de extinción de la obligación que menciona así: i) el pago, ii) los acuerdos de pago, iii) la compensación, iv) la prescripción y v) la remisión, que encuentra el Tribunal que corresponden a los siguientes artículos en cuyo análisis se aplica la Sala así: Lo primero que señala esta Magistratura es que la dación en pago es una forma de extinguir las obligaciones, contemplada en el artículo 162525 del Código Civil, y consiste en una autorización al deudor, que confiere el acreedor, de solventar su obligación con el cumplimiento de otra prestación. Por eso también se ha entendido como una novación. Y, en segundo lugar, deja claro el Tribunal que esta figura aplicable, tanto en el derecho privado como en el público, en materia fiscal la dación en pago, por regla general, no es una forma de extinguir la obligación tributaria, y que, sólo de manera excepcional, es aplicable en los casos legalmente señalados, como para los procesos de extinción de dominio y procesos concursales.
Respecto de la dación en pago, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado26 ha orientado: «La dación en pago no está definida en el Código Civil, pero en este ordenamiento se autoriza al deudor a pagar con otra prestación si el acreedor lo consiente. Así se prevé en el artículo 1627 que señala que “El acreedor no podrá ser obligado a recibir otra cosa que lo que se le deba, ni aún a pretexto de ser de igual o mayor valor la ofrecida”.
Además, esta figura aparece marginalmente en el citado código, en los siguientes artículos: (i) 1562 que se refiere a la definición de obligación facultativa, que tiene por objeto una cosa determinada, pero concediéndosele al deudor la facultad de pagar con esta cosa o con otra que se designa; (ii) 1971, inciso segundo, que trata sobre el derecho de retracto, para exceptuar del beneficio de reducción al cesionario que recibió en pago el derecho litigioso y (iii) 2407 que tiene que ver con la extinción por pago con objeto distinto al debido, para indicar que si el acreedor acepta voluntariamente del deudor principal, en descargo de la deuda, un objeto distinto del que este deudor estaba obligado a darle en pago, queda irrevocablemente extinguida la fianza, aunque después sobrevenga evicción del objeto.
En términos generales, la dación en pago consiste en que el acreedor consiente con el deudor el pago de la obligación mediante una prestación diferente a la inicialmente pactada, con el cumplimiento de 25 ARTICULO 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1o.) Por la solución o pago efectivo. 2o.) Por la novación. 3o.) Por la transacción. 4o.) Por la remisión. 5o.) Por la compensación. 6o.) Por la confusión. 7o.) Por la pérdida de la cosa que se debe. 8o.) Por la declaración de nulidad o por la rescisión. 9o.) Por el evento de la condición resolutoria. 26 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Radicación: 25000-23-27-000-2010-00139-01. Sentencia del 12 de diciembre de 2014. CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Actor: Banco Comercial Av. Villas S.A. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian. 36 las solemnidades legales en la transmisión del dominio de los bienes (v. gr. inmuebles y vehículos)» (Negrillas fuera del texto).
Ahora bien, el Estatuto Tributario Nacional estableció en su libro quinto el procedimiento tributario y en el título VII se ocupó de la extinción de la obligación tributaria, por lo que en su capítulo II (que abarca los artículos 800 a 822 ET, entre los cuales deduce la Sala que serían violados los artículos 800, 805, 815, 817 y 820 ET), que determinan las formas de extinguir la obligación tributaria sin contemplar allí la dación en pago.
En tal sentido, estima esta colegiatura judicial que le asiste razón el ejecutivo departamental en cuanto a que el Estatuto Tributario no consagró la dación en pago como fórmula de extinción de las obligaciones, planteamiento que se corrobora al constatar que los únicos medios de extinción del crédito fiscal, tributario y no tributario, son: 1.
El pago, previsto en el artículo 800. 2. El pago con bonos y títulos. art. 805. 3. La compensación de las deudas fiscales. art. 815. 4. La prescripción de la acción de cobro. art. 817. 5. La remisión de las deudas tributarias. art. 820. El artículo 822 del Estatuto Tributario había previsto originalmente que excepcionalmente podría autorizarse la dación en pago de bienes muebles o inmuebles para dar por terminada la obligación, únicamente para la cancelación de los conceptos de sanciones e intereses, sin embargo, esa previsión normativa fue expresamente derogada por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, con lo que, en la actualidad, esa figura jurídica carece de reconocimiento legal como forma de extinción del crédito fiscal.
Por otro lado, el Decreto 4815 de 2007, que reglamentó el artículo 840 del Estatuto Tributario, en el artículo 1° estableció: «Artículo 1°. Dación en pago. La dación en pago de que trata el inciso segundo del artículo 840 del Estatuto Tributario, es un modo de extinguir las obligaciones tributarias administradas por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por concepto de impuestos, anticipos, retenciones y sanciones junto con las actualizaciones e intereses a que hubiere lugar, a cargo de los deudores que se encuentren en procesos de extinción de dominio, en los cuales se adjudique la propiedad del bien a la Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, o en procesos concursales; de liquidación forzosa administrativa; de reestructuración empresarial; de insolvencia o de cruce de cuentas, que se encuentren en curso, de acuerdo con lo establecido en la Ley 550 de 1999.
La dación en pago relativa a bienes recibidos se materializará mediante la transferencia del derecho de dominio y posesión a favor de la Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. Dicha transferencia da lugar a que se cancelen en los registros contables y en la cuenta corriente del deudor, las obligaciones relativas a impuestos, anticipos, 37 retenciones y sanciones junto con las actualizaciones e intereses a que hubiere lugar en forma equivalente al valor por el cual se hayan recibido los bienes.
Los bienes recibidos en dación en pago ingresarán al patrimonio de la Nación y se registrarán en las cuentas del balance de los ingresos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.» (Negrillas fuera de texto). Con lo anterior, ratifica la Sala lo anunciado en el sentido que la dación en pago como forma de extinción de la obligación tributaria, únicamente procede en los casos legalmente señalados.
En ese orden, se entiende que el Concejo Municipal de Mistrató actuó por fuera de sus competencias, es decir, autorizó al alcalde municipal para acudir a la figura de dación en pago como modo de extinción de las obligaciones tributarias del municipio, cuando legalmente tal figura no se encuentra contemplada en forma general, en cuanto, como se desprende del artículo 1 del Decreto 4815 de 2007, su aplicación se encuentra permitida para los procesos de extinción de dominio, en los cuales se adjudique la propiedad del bien a la Nación- DIAN, o en procesos concursales, de liquidación forzosa administrativa; de reestructuración empresarial; de insolvencia o de cruce de cuentas, que se encuentren en curso, de acuerdo con lo establecido en la Ley 550 de 1999, por lo que no podría emplearse dicha forma de extinción de obligación tributaria para solucionar de manera indistinta las obligaciones frente al Estado acreedor.
Por ende, al no ser consagrada legalmente la dación en pago como medio eficaz de solución de las obligaciones fiscales, éste no puede ser establecido por las entidades territoriales, quienes carecen de potestad para ampliar los medios de extinción de las obligaciones expresamente consagrados por la ley. Es por lo anterior, que la Sala acogerá el argumento propuesto por la autoridad departamental en consonancia con el concepto del Ministerio Público, respecto del contenido del artículo 451 del Acuerdo 023 de 2025 del Concejo Municipal de Mistrató, para declarar su invalidez. 6.
Conclusión: Conforme a todo lo expuesto, la Sala de Decisión accederá parcialmente a las súplicas de la demanda, en la medida en que se acreditó la ilegalidad de varias de las disposiciones acusadas. En consecuencia, se declarará la invalidez del numeral 5 del artículo 109, de los artículos 154 a 166, de los numerales 5 y 6 del artículo 176, del artículo 186, de los artículos 203 a 217 y del artículo 451 del Acuerdo 023 del 17 de diciembre de 2025, por incurrir en vulneración del principio de legalidad tributaria, exceder las competencias del concejo municipal, contrariar normas superiores o carecer del soporte técnico exigido por la ley.
Por lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 38 RESUELVE 1. Declarar la invalidez del numeral 5 del artículo 109, de los artículos 154 a 166, de los numerales 5 y 6 del artículo 176, del artículo 186, de los artículos 203 a 217 y del artículo 451 del Acuerdo número 023 del 17 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mistrató – Risaralda. 2.
Negar la solicitud de declaratoria de invalidez de los artículos 174, 175, numerales 1 a 4 del artículo 176, 177, 178 y 179 del Acuerdo número 023 del 17 de diciembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mistrató – Risaralda. 3. Comuníquese la presente providencia al señor gobernador del departamento de Risaralda, al señor alcalde de Mistrató, Risaralda, al presidente del Concejo Municipal de dicha localidad y al agente del Ministerio Público. 4.
Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co