17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, dos (02) de octubre de dos mil veinticinco (2025). PROCESO No. 17001-33-33-001-2025-00131-01 CLASE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE SANTIAGO PIEDRAHITA GARCÉS DEMANDADO MUNICIPIO DE PALESTINA Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 11 de julio de 2025, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante el cual se rechazó la demanda.
ANTECEDENTES Santiago Piedrahita Garcés en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó al municipio de Palestina, Caldas, solicitando las siguientes pretensiones: A.-Declarar la nulidad del acto administrativo que fuera proferido por la Secretaría General de la Alcaldía de Palestina, Caldas, contenido en el Oficio MP-SG-539-2024 de fecha 25 de octubre de 2024.
B.-Que como consecuencia de dicha declaratoria, se ordene a la Secretaría General del Municipio de Palestina Caldas (Secretaría de Gobierno Municipal de Palestina- Caldas), que revoque los permisos para el funcionamiento de las casetas que se mencionaron en los hechos de la demanda o en su defecto, que no se prorroguen dichos permisos a la terminación de los mismos.
C.-A título de restablecimiento de los derechos de mi poderdante, una vez declarada la nulidad del acto administrativo y la revocatoria de los permisos o no renovación de los mismos, se ordene a los titulares de dichos permisos que levanten o retiren las casetas que se mencionan en los hechos de la demanda, dentro de los 30 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 2 días siguientes a la comunicación de dicha determinación o en su defecto que el retiro se haga a través de la fuerza pública.
D.-Igualmente a título de restablecimiento de los derechos de mi representado, se ordene a la Secretaría de General de la Alcaldía de Palestina, Caldas, que en lo sucesivo se abstenga de conceder más permisos para el funcionamiento de dichas casetas sobre el andén que colinda con el predio de mi representado. Mediante auto del 12 de junio de 2024, se inadmitió la demanda, y se le concedió plazo a la parte actora para que la corrigiera en los siguientes aspectos: a. Relacionar las normas violadas y el concepto de la violación, de acuerdo con lo ordenado por el numeral 4 del art. 162 del CPACA.
Para el Despacho, el título de la demanda “fundamentos jurídicos” no es suficiente para cumplir con la carga que la ley le impone a la parte actora, consistente en la fundamentación jurídica y fáctica tendiente a exponer con solvencia la presunta irregularidad en la que incurrió la administración. Nótese que no se relacionan las normas presuntamente violadas con la expedición de un supuesto acto administrativo, tampoco se menciona, ni se explica el vicio del acto administrativo en el que presuntamente se incurrió. Aparecen relacionadas unas normas bajo las cuales se fundamenta la demanda, así como unas providencias que ayudan a ilustrar el caso, pero, no propiamente el acápite de normas violadas y concepto de la violación que establece la Ley 1437 de 2011.
La parte actora deberá hacer un esfuerzo argumentativo superior para adecuar las razones que conduzcan a la posible declaratoria de nulidad de un acto administrativo. No basta con señalar normas que se podrían invocar en una gran cantidad de casos, de lo que se trata es de apuntalar una clara y suficiente estrategia de litigio tendiente a la demostración de la nulidad que se alega.
La Corte Constitucional, hace ya mucho tiempo, analizó la obligación de incluir en la demanda el capítulo de normas violadas y el concepto de la violación en los siguientes términos: (…) La exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación. Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 3 lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.
Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación (…)” b. Adecuar las pretensiones de la demanda en los términos del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, señalando si incluye la declaración de nulidad de los permisos expedidos por el municipio de Palestina para el funcionamiento de las “casetas” objeto de la demanda. c. Allegar el acto administrativo definitivo demandado con su constancia de la comunicación o notificación, de conformidad con el numeral 1 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011. d. Aportar la constancia del cumplimiento del requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, según el cual: “el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados (…)”.
La parte actora adecuará su escrito y deberá remitir la totalidad de la demanda en un solo documento. Mediante auto del 11 de julio de 2025 el Juzgado rechazó la demanda. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante auto proferido el 11 de julio de 2025, expone que, lo pretendido por la parte actora es la declaratoria de nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la solicitud de anular o revocar los permisos concedidos para la instalación de 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 4 casetas de comercio sobre el andén lateral del establecimiento denominado “La Mazorca Paisa”, en el municipio de Palestina, Caldas.
Precisó que, lo que pretende la nulidad de un acto administrativo que busca la revocatoria de los permisos otorgados a unos ciudadanos para el aprovechamiento económico del espacio público, es decir, dejar sin efectos decisiones administrativas en firme, respecto de las cuales, de pretenderse su control judicial, operaría la caducidad, ya que las que reposan en el expediente corresponden al 2 y 9 de agosto de 2023, diciembre de 2023, 12 de diciembre de 2023 y 31 de enero de 2014.
Agrega que, el medio de control frente a los actos administrativos particulares en tela de juicio ya no podría ejercerse, por caducidad. Cita el artículo 96 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la petición radicada ante el municipio de Palestina, Caldas, para revocar los permisos conferidos mediante actos administrativos de carácter particular, así como el oficio MP- SG-539-2024 del 25 de octubre de 2024, buscan revivir términos para ejercer control judicial sobre decisiones cuyo plazo de la demanda ya expiró. Advierte que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las decisiones administrativas que resuelven solicitudes de revocatoria de un acto administrativo no son susceptibles de control judicial.
Finalmente, establece que, lo solicitado por la accionante en revocar los permisos otorgados mediante actos de carácter particular y concreto no corresponde a ninguna situación diferente a la manifestación por la administración al momento de conceder los permisos mediante los actos administrativos. Por lo que concluye que, la pretensión de nulidad respecto del oficio MP-SG-539-2024 de fecha 25 de octubre de 2024, se debe aplicar lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, en virtud del cual se rechaza la demanda cuando el asunto no pueda ser objeto de control judicial.
En virtud de lo anterior plasmó en la parte resolutiva:
PRIMERO. RECHAZAR la demanda presentada por Santiago Piedrahita Garcés en contra del municipio de Palestina, Caldas, debido a que el asunto no es susceptible de control judicial. 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 5 APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación, sustentando que la acción de nulidad no ha caducado, puesto que no es procedente tomar en consideración las fechas de los actos administrativos mediante los cuales se otorgaron los permisos para la instalación de las casetas, en la medida en que dichos actos no fueron notificados ni conocidos oportunamente.
Precisa que, solo tuvo conocimiento de tales permisos cuando comenzó la instalación de las casetas. En relación con el derecho de petición presentado, expone que lo solicitado a la administración municipal de Palestina, Caldas, fue el retiro de las casetas del espacio público, bajo el argumento de que su instalación vulnera derechos fundamentales.
Aclara, en consecuencia, que la finalidad no consistió en controvertir la legalidad del acto administrativo que concedió los permisos. Sostiene que, la acción de nulidad no ha caducado ni fenecido, por cuanto el acto administrativo cuya nulidad se demanda corresponde al oficio MP-SG- 539-2024, de fecha 25 de octubre de 2024, y es a partir de esta fecha que deben contabilizarse los términos de caducidad.
Con ello, enfatiza que no se pretende revivir plazos procesales para el ejercicio del control judicial. Asimismo, puntualiza que del análisis del derecho de petición se desprende que en ningún momento se solicitó la revocatoria directa de los permisos otorgados, sino únicamente el retiro de las casetas, toda vez que estas vulneraban derechos fundamentales.
Destaca, además, que en dicho escrito no se discutió la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos que autorizaron tales permisos. De igual modo, observa que, en la respuesta a la petición, la administración manifestó que no existía razón suficiente para revocar los permisos y que tampoco se advertía amenaza o vulneración de derechos.
No obstante, subraya que lo solicitado consistía en el retiro de las casetas, bien de manera voluntaria o mediante el uso de la fuerza pública. Por otra parte, argumenta que, los documentos allegados como prueba evidencian que los permisos administrativos otorgados para la instalación de las casetas ocasionaron perjuicios y afectaron el ejercicio de sus derechos fundamentales.
En este sentido, considera que la administración municipal, al 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 6 expedir dichos permisos, no previó las consecuencias que podían derivarse en el futuro, especialmente en lo que respecta a la perturbación de su posesión. Señala que debe resaltarse, igualmente que, la pretensión central del derecho de petición radicó en el retiro de las casetas.
Finalmente, manifiesta que lo cuestionado no son los actos administrativos que concedieron los permisos, sino el oficio MP-SG-539-2024, de fecha 25 de octubre de 2024, cuya nulidad se solicita por considerarlo ilegal y contrario a la Constitución y a la ley. Añade que, como consecuencia de su expedición, también se solicita la nulidad de los actos administrativos que sirvieron de fundamento para otorgar los permisos mencionados.
Precisa, en todo caso, que dicho oficio no resolvió ninguna solicitud de revocatoria directa frente a los actos que autorizaron la instalación de las casetas. CONSIDERACIONES Considera la Sala que, teniendo en cuenta que, la demanda está encaminada a lograr la restitución para la comunidad de bienes de uso público, que fueron afectados con unos actos particulares y concretos, (licencias y/o permisos) esto es, tiene como finalidad recuperar el espacio que se concedió a unos comerciantes pero que corresponden a andenes, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿Cuál es el medio de control adecuado para lograr la restitución de bienes de uso público? Marco Normativo: EL Artículo 137 del CPACA, prescribe: Artículo 137.
Nulidad: Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 7 Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. (Lo resaltado es nuestro) Marco jurisprudencial El Consejo de Estado en la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fecha 21 de septiembre de 2017, Radicación número: 11001-03- 25-000-2012-00177-00(0753-12), sostuvo: [L]a acción de simple nulidad procede contra los actos de carácter general y particular, caso este último cuando comporte un especial interés para la comunidad y, cuando no se esté en presencia de una pretensión litigiosa.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011 estableció el medio de control de nulidad para los actos administrativos de carácter general y excepcionalmente previó esta misma acción contra actos administrativos de carácter particular, en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. Las reglas a las que alude el parágrafo de la norma transcrita son las señaladas en el artículo 138 ibidem para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso sub judice de las pretensiones del actor se desprende que propugna la declaratoria de nulidad de normas que establecen el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos públicos, y específicamente de aquellas que 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 8 señalaron diferentes grados de defensor de familia, por lo que no cabe duda de que su contenido y objetivos trascienden su mero interés particular y que su proyección va más allá en cuanto afectan derechos de un amplio sector de la comunidad, circunstancia ésta que legitima la acción de simple nulidad.
Es decir, la decisión que eventualmente se adopte tendría repercusiones de orden social y económico en un importante número de personas. Así las cosas y sin necesidad de más consideraciones, es claro para la Sala que el actor estaba en su derecho de incoar la acción de simple nulidad contemplada en el artículo 84 del CCA, por lo que se declarará no probada la excepción de inepta demanda propuesta por las entidades demandadas.
Caso bajo estudio De conformidad con las pretensiones expuestas en la demanda, lo que se persigue es que se declare la nulidad del acto administrativo proferido por la administración municipal y, en consecuencia, se ordene a la Secretaría del Municipio la revocatoria de los permisos otorgados para el funcionamiento de las casetas instaladas en el espacio público.
En primer lugar, es preciso señalar que, por lo general los actos particulares y concretos solo se pueden demandar en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, dentro de los términos expresamente señalados en el artículo 138 del CPACA, esto es dentro de los 4 meses siguientes a la notificación, comunicación y/ o ejecución según el caso.
Sin embargo, cuando esos actos particulares afectaron el disfrute de bienes de uso público, los mismos se pueden intentar recuperar, a través del medio de control de simple nulidad, que lo trae como excepción en el numeral 2) del cuarto inciso del artículo 137 del CPACA, conforme a demás a la jurisprudencia que se transcribió anteriormente, siendo así pues una de las consecuencias es que no existe caducidad para demandar.
En el caso bajo estudio, el actor intentó mediante actuación ante el municipio de Palestina que se revocara o denegara unos permisos que el ente territorial concedió y que se refieren a un sector del espacio público, unos andenes, para que fueran explotados comercialmente por unos beneficiarios del permiso. Al municipio no conceder la pretensión se vio obligado a demandar, sin embargo, en la demanda lo único claro es que desea la recuperación de ese espacio público, por lo que a eso se limitó su concepto de la violación. 17001-33-33-001-2025-00131-01 Nulidad y restablecimiento del derecho A.I. 398 9 Considera la Sala, que el caso expuesto encaja perfectamente en lo autorizado por el numeral 2, del inicio 4 del artículo 137 del CPACA, por lo que se deberá revocar el auto, y ordenar al Juzgado adecúe la demanda y estudios a una de simple nulidad.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo: R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR el auto del 11 de julio proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Santiago Piedrahita Garces contra el Municipio de Palestina. En su lugar: ORDENAR se adecúe la demanda a una de simple nulidad y se continúe con los demás requisitos para la admisión de la demanda.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE por estado electrónico conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, para que continúe con el trámite procesal pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada el 02 de octubre de 2025, conforme acta nro. 091 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.