TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cuatro de diciembre de dos mil veinticinco Providencia Sentencia en única instancia Radicado 66001-23-33-000-2025-00251-00 Medio de control Validez de Acuerdo Demandante Gobernador de Risaralda Acto demandado Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Pueblo Rico – Risaralda Temas ➢ Estatuto tributario de un ente territorial. ➢ Principio de reserva legal, certeza del tributo y unidad de materia. ➢ Expedición de artículos con base en normas derogadas, declaradas inconstitucional y modificadas.
Decisión Accede parcialmente
1. ACTO DEMANDADO El gobernador del departamento de Risaralda, en uso de la atribución conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, ha remitido a esta Corporación el Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025, por medio del cual actualiza el estatuto tributario, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio municipal de Pueblo Rico, emanado por el Concejo Municipal de Pueblo Rico, para analizar la validez de sus artículos 146, 216 a 235, 277, 287, 309, 319, 376, 399, 417, 418, 420, 503, 518, 535 a 537, 539, 540, 565, 567, 610 y 632.
2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Considera vulneradas las siguientes normas:1 artículos 6, 121, 150, 209 y 287 de la Constitución Política de Colombia; 37 de la Ley 1575 de 2012; 101 de la Ley 1753 de 2015; 1 y 5 del Decreto 943 de 2018; 349 de la Ley 1819 de 2016; 233 del Decreto 1333 de 1986; 121A de la Ley 488 de 1998, adicionado Ley 2093 de 2021; 79 de la Ley 388 de 1997; 23 de la Ley 2126 de 2021; 119 de la Ley 1801 de 2016; 715 al 719 y 850 al 865 del Decreto 624 de 1989.
En el concepto de violación propone los siguientes cargos: Primero: Artículo 146 (Tarifa sobretasa bomberil). Arguye que existe una falta de competencia al consagrar el cobro de la sobretasa en las actividades exentas del pago del impuesto de industria y comercio, toda vez que no existe una base sobre la cual calcular la sobretasa; por lo tanto, al imponer una tarifa fija de un porcentaje sobre el salario mínimo legal mensual vigente a los sujetos exentos de 1 Archivo en PDF con consecutivo 2 del expediente digital. 2 ICA, no se está creando una sobretasa sino un tributo independiente, sin autorización constitucional o legal.
Segundo: Artículos 216 a 235 (impuesto sobre el servicio de alumbrado público). Aduce que el Concejo no acató lo establecido en la Ley 1819 de 2019 y el Decreto 943 de 2018, toda vez que la norma establece los tipos de alumbrado que no se considerarían como servicio de alumbrado público y, por lo tanto, no sería sujeto de pago del impuesto de alumbrado público, aspecto que no se encuentra regulado en Acuerdo 010 de 2025.
Igualmente, no se presentó los estudios técnicos de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, donde se incluyera los costos totales discriminados por unidades constructivas asociados a la inversión, modernización, expansión y reposición del Sistema de Alumbrado Público; la inversión de activos de terceros para este servicio, con exclusión de los que sean entregados en forma gratuita o sean remunerados mediante otro mecanismo; los costos de referencia asociados a la administración, operación, mantenimiento y desarrollo tecnológico; los costos de las interventorías de los contratos; los costos de la actividad de suministro de energía; los costos asociados a la gestión ambiental de los residuos del alumbrado público derivados de la aplicación del plan de manejo ambiental de disposición y reciclaje de dichos residuos; menos aún, no realizó la publicación en la página web de la entidad dichos estudios.
Tercero: Artículo 277 (impuesto de delineación urbana, licencia de urbanismo y de construcción). Fundamenta que se pretende gravar trámites administrativos que no corresponden al hecho generador legal del impuesto de delineación urbana, por lo que existe una extralimitación de las competencias y violación al principio de legalidad del tributo.
Cuarto: Artículo 287 (sobretasa de la gasolina). Refiere que la base gravable replica el artículo 121 de la Ley 488 de 1998, norma que fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-030 de 2019, por falta de certeza tributaria. Quinto: Artículo 309 (contribuciones por valorización). Afirma que la norma omite establecer los elementos esenciales para la determinación de la contribución, pues no consagra la pauta técnica, la forma de medición económica y el procedimiento concreto, simplemente delega la función sin proveer el marco normativo que la Constitución exige.
Sexto: Artículo 319 (participación en plusvalía). Argumenta que el Acuerdo municipal fija la tarifa del 20%, rango inferior al establecido en el artículo 79 de la Ley 388 de 1997, desbordando los márgenes porcentuales fijados por el legislador. Séptimo: Artículo 376 (estampilla pro justicia familia). Explica que la Ley 2126 de 2021 reguló la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, por lo que en el artículo 22 autorizó a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales para crear la estampilla para la justicia familiar, la cual, reguló, entre otras, las exclusiones del cobro de la estampilla; no obstante, el 3 Concejo municipal de Pueblo Rico agregó exoneraciones diferentes a los establecidos en el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, por lo que se desconoció el principio de legalidad y certeza tributaria.
Octavo: Artículo 399 (tasa por estacionamiento). Señala que la norma no estableció un sistema, método o fórmula que determine la medición económica y el método a los cuales debe sujetarse la administración para calcular y fijar la tarifa, por lo que hace una delegación indeterminada de una función que constitucionalmente se reserva a los concejos municipales.
Noveno: Artículos 417, 418 y 420 (sobre albergues municipales para fauna). Indica que el Acuerdo prevé un término de 3 días para que un animal sea reclamado, pero la Ley 1801 de 2016 consagra 30 días, lo que torna en ilegal el plazo otorgado. Décimo: Artículo 503 (notificación por correo). Refiere que el Acuerdo entiende surtida la notificación en la fecha de introducción del correo y conforme a las sentencias de la Corte Constitucional C-096/2001 y C-0209/21, dicho actuar vulnera el principio de publicidad y el derecho de defensa, pues la notificación se perfecciona con la constancia de recibido del acto administrativo.
Undécimo: Artículo 518 (sanciones). Refiere que se creó una sanción atípica y severa por no efectuar el cobro de las estampillas, pues además que no tiene autorización legal, supera el monto en 500% de una sanción establecida en el Estatuto Tributario. Duodécimo: Artículos 535 a 537, 539 y 540 (otras sanciones). Afirma que se estableció multa por ocupación indebida del espacio público y sanción relativa a albergues municipales para fauna sin tener un fundamento legal claro en el Estatuto Tributario, aunado a que parecen más una multa policiva, por lo que genera una ambigüedad en la determinación de su naturaleza.
En lo relativo a la sanción en el impuesto de degüello de ganado menor, establece un recargo del 100% por fraude en la declaración del impuesto, el cual no se encuentra regulado en el Estatuto Tributario, podría ser análogo a las sanciones por inexactitud, pero no es claro el Acuerdo. Frente a la sanción por omitir ingresos o servir de instrumento de evasión, aunque la conducta es sancionable el Estatuto Tributario contempla sanciones específicas por estos hechos como la sanación por inexactitud; por lo tanto, al crear una sanción distinta, excede su competencia, la cual está limitada a disminuirlas.
Finalmente, delega la reglamentación de las infracciones urbanísticas al jefe de la Oficina de Planeación, lo cual vulnera el principio de legalidad, pues no estableció criterio alguno, base, tipo o monto de la sanción. Décimo tercero: Artículos 565 y 567 (determinación del impuesto). Advierte que existe incoherencia en el término para proferir la liquidación aforo, pues establece el término de 3 años y en el artículo 568 dice que es de 5 años, lo que genera 4 inseguridad jurídica para determinar la firmeza de las declaraciones, términos que además contradicen el Estatuto Tributario.
Décimo cuarto: Artículo 610 (devoluciones y compensaciones). Refiere que el Acuerdo unifica el plazo de 2 años para solicitar devoluciones o compensaciones; sin embargo, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado el Estatuto Tributario solo contempla dicho término para la devolución de los saldos a favor, por lo que, para la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, se aplica el artículo 2536 del Código Civil, el cual contempla la prescripción de la acción ejecutiva de 5 años.
Décimo quinto: Artículo 632 (vigencias y derogatorias). Indica que la autorización para que el alcalde incorpore cambios en materia tributaria es ilegal, pues dicha función es indelegable, pues la modificación al estatuto tributario solo puede hacerse por acuerdo del Concejo Municipal.
3. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con los artículos 22 y 23 de la Ley 78 de 1986, 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, mediante proveído del 14 de octubre de 2025,2 se ordenó fijar el proceso en lista por el término de 10 días, para que el Ministerio Público o cualquier persona interviniera para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado.
Posteriormente, a través de auto del 30 de octubre de 2025,3 se dispuso a tener como pruebas los documentos aportados por el gobernador del departamento de Risaralda. 4. INTERVENCIONES Dentro del presente asunto no se presentaron intervenciones.4
5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 119 a 121 del Decreto 1333 de 1986 y el artículo 151-2 del Cpaca, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto en única instancia. 5.2. Objeto de decisión. 5.2.1.
Problemas jurídicos: ➢ ¿La tarifa de la sobretasa bomberil fijada respecto de las actividades exentas de pago del impuesto de industria y comercio constituye una adición a dicho impuesto? 2 Archivo en PDF con consecutivo 5 del expediente digital. 3 Archivo en PDF con consecutivo 11 del expediente digital. 4 Archivo en PDF con consecutivo 10 del expediente digital. 5 ➢ ¿El Concejo Municipal puede excluir situaciones contempladas en la norma de nivel nacional relativas a lo que no constituye servicio de alumbrado público y sus exclusiones? ➢ ¿Tienen competencia los concejos municipales para fijar la tarifa del impuesto de alumbrado público sin los estudios técnicos de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio actualizado? ➢ ¿Las actividades enunciadas como “otras actuaciones” fueron gravadas como hecho generador del impuesto de delineación urbana? ➢ ¿Las expensas por la expedición de licencias urbanísticas hacen parte del impuesto de delineación urbana y pueden ser cobradas cuando es la entidad territorial quien expide directamente dichas licencias? ➢ ¿La transcripción de una norma derogada, declarada inexequible y modificada por el mismo legislador vulnera el principio de reserva legal y certeza tributaria al establecer criterios para determinar la base gravable no acordes con la voluntad del legislador vigente a la fecha? ➢ ¿Se vulnera el principio de legalidad tributaria cuando un acuerdo municipal delega en la Administración Municipal la fijación de la tarifa de la contribución por valorización, sin definir en dicho acuerdo el sistema y el método para su cálculo, y únicamente señala que dichos parámetros serán establecidos posteriormente mediante otro acuerdo? ➢ ¿Puede un concejo municipal fijar una tarifa de participación en plusvalía inferior al 30% del mayor valor por metro cuadrado generado por la acción urbanística pese a que el artículo 79 de la Ley 388 de 1997 consagra el rango entre el 30% y 50%? ➢ ¿Pueden ampliarse los supuestos de exoneración del pago de la estampilla para la Justicia Familiar contemplados en la ley so pretexto de realizar un adecuado recaudo de esta? ➢ ¿Se vulnera el principio de legalidad tributaria cuando un acuerdo municipal delega en la Administración Municipal el reajuste de la tarifa de la tasa por estacionamiento sin definir en dicho acuerdo el sistema y el método para su cálculo? ➢ ¿El Concejo Municipal al momento de regular el estatuto tributario del municipio puede emitir reglas y sanciones para los animales que se desconoce el dueño y deban ser llevados a albergues municipales para fauna? ➢ ¿La transcripción de una norma declarada inexequible y posteriormente derogada vulnera el principio de reserva legal y certeza tributaria al establecer la forma de notificación por correo con base en criterios no acordes con la voluntad del legislador vigente a la fecha? 6 ➢ ¿Puede el Concejo Municipal imponer una sanción equivalente a 5 veces el valor dejado de cobrar por concepto de estampillas, sin que exista una habilitación expresa en la ley especial que regula cada estampilla ni en las normas generales del Estatuto Tributario? ➢ ¿El Concejo Municipal al momento de establecer el estatuto tributario del municipio puede emitir reglas para la preservación del espacio público, el ambiente sano y la tranquilidad de la comunidad? ➢ ¿Es procedente que el Estatuto Tributario del municipio establezca sanciones como multas por ocupación indebida del espacio público, por ocupación de albergues municipales para fauna, por fraude en la declaración del impuesto de degüello de ganado menor y por omitir ingresos o servir de instrumento de evasión sin vulnerar el principio de legalidad y exceder la competencia normativa otorgada por la ley? ➢ ¿La transcripción de una norma derogada vulnera el principio de reserva legal y certeza tributaria al consagrar las infracciones urbanísticas con base en criterios no acordes con el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana? ➢ ¿Vulnera el principio de legalidad y coherencia normativa la disposición contenida en el Acuerdo que regula la aplicación de la liquidación de aforo, al establecer términos que resultan contradictorios con los previstos en el Estatuto Tributario y en el mismo Acuerdo? ➢ ¿Excede el Concejo Municipal su competencia normativa y vulnera el principio de legalidad tributaria al fijar el mismo término aplicable a la figura devolución de saldos a favor consagrado en el Estatuto Tributario a la de compensación por pagos en exceso o de lo no debido, desconociendo que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, ambas figuras son distintas y tienen términos específicos diferentes para su aplicación? ➢ ¿Puede el Concejo Municipal delegar en el alcalde la facultad de actualizar y modificar el Estatuto Tributario del municipio? 5.2.2.
Asunto para resolver: En concreto, la Sala debe determinar si los artículos 146, 216 a 235, 277, 287, 309, 319, 376, 399, 417, 418, 420, 503, 518, 535 a 537, 539, 540, 565, 567, 610 y 632 del Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025, por medio del cual se actualiza el estatuto tributario, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio municipal de Pueblo Rico, emanado por el concejo municipal, vulnera las normas legales descritas por el gobernador de Risaralda, por los 15 cargos propuestos, los cuales hacen parte de cada uno de los problemas jurídicos planteados. 7 5.3.
Reiteración de los fundamentos jurídicos de este Tribunal: Esta Corporación se ha pronunciado sobre algunos de los problemas jurídicos ya planteados en diversas providencias.5 En los mencionados fallos se incorporaron razones que para algunos de los cargos serán acogidas en el presente asunto, dado que sirven de fundamento para la decisión que en éste habrá de proferirse. 5.4.
Facultades de los concejos municipales en materia tributaria La potestad tributaria de los concejos municipales se encuentra regulada en el ordinal 3 del artículo 287 Constitucional, norma que le otorga la autonomía para la gestión y administración de los recursos y para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Por su parte, el inciso 4º del artículo 313 de la Constitución faculta a los concejos municipales para crear tributos de conformidad con las facultades y los límites otorgados por la Ley y la Constitución, el artículo 5º de la Ley 489 de 1998 establece como principios de la función administrativa el de coordinación, concurrencia y subsidiaridad consagrados por el artículo 288 de la Constitución Política.
De lo descrito se desprende que la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor y, pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial, tales facultades no pueden ser ejercidas de manera arbitraria y con desconocimiento de las competencias asignadas de manera clara, privativa y taxativa por nuestra Carta Magna.
En tal sentido, se pronunció la Corte Constitucional mediante sentencia C-517 del 11 de julio de 2007, sostuvo: «[…] Y es que, como reiteradamente lo ha señalado la Corte, “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aún cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las 5 Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, sentencia del 21 de abril de 2022, radicado 66001-23-33-000-2022-00021-00 y del 3 de noviembre de 2022, radicado 66001- 23-33-000-2022-00159-00; magistrada ponente Dufay Carvajal Castañeda, sentencia del 28 de febrero de 2023, radicado 66001-23-33-000-2022-00190-00, del 27 de agosto de 2021, radicado 66001-23-33-000- 2021-00173-00 y del 28 de mayo de 2008, radicado 66001-23-31-000-2008-00075-00;
Sala Cuarta de Decisión, sentencia del 27 de marzo de 2025, radicado 66001-23-33-000-2025-00025-00. 8 asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley.
La enunciada limitación también cobija el derecho que, según el mismo artículo 287 superior, tienen las entidades territoriales -dentro de ellas el municipio-, para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y se encuentra en estrecha conexión con las facultades que el artículo 313 de la Constitución, en su numeral 4, les otorga a los concejos municipales, para votar los tributos y los gastos locales “de conformidad con la Constitución y la ley”, tal como fue analizado al abordar la reserva de ley que en materia tributaria concreta el principio de legalidad.
La ley, entonces, autoriza la creación del tributo y, una vez creada la contribución mediante ley previa, los municipios adquieren el derecho a su administración, manejo y utilización en las obras y programas que consideren necesarios y convenientes, lo cual “constituye una garantía para el manejo autónomo de los recursos propios […]» (Negrillas fuera del texto original) Bajo la misma interpretación, ha considerado el Consejo de Estado6 que solo el legislador, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 (numeral 4) de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 287 ibidem, puede autorizar a los municipios, como entidades territoriales, para cobrar tributos en cabeza directa de órganos de representación popular (asambleas y concejos) y que, en todo caso, en tal autorización deben señalarse de manera clara y precisa los elementos estructurales del tributo, como lo son: sujetos, hechos generadores, base gravable y tarifas, en tal sentido, precisó: «[…] El Constituyente quiso que las entidades territoriales, en este caso los municipios y Distritos, gozaran de autonomía en materia tributaria al interior de su jurisdicción. Para ello, se resalta que el propósito estaba encaminado a otorgarles la facultad para decretar impuestos, claro está, que previamente hayan sido creados o autorizados por el legislador, en tiempos de paz, el Congreso de la República.
Respecto al contenido y alcance del artículo 338 Constitucional, la Corte Constitucional ha dicho que7: «Esta norma establece dos mandatos centrales. De un lado, ella consagra lo que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y los concejos- a imponer las contribuciones fiscales y parafiscales.
De otro lado, este artículo consagra el principio de la predeterminación de los tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como los hechos, las bases gravables y las tarifas.
La predeterminación de los tributos y el principio de representación popular en esta materia tienen un objetivo democrático esencial, ya que fortalecen la seguridad 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 17 de septiembre 2020, dentro de proceso con radicación 25000-23- 37-000-2017-01458-01 (24389) 7 Cita de cita.
Sentencia C-220 de 1996, reiterada en las sentencias C- 540 de 2001, C-873 y C-538 de 2002, C-690 y C-776 de 2003. 9 jurídica y evitan los abusos impositivos de los gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser válido.
Ahora bien, esta norma constitucional debe ser interpretada en consonancia con los artículos 287, 300 ord 4º y 313 ord 4º, que autorizan a las entidades territoriales a establecer tributos y contribuciones, de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra entonces que la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos por la ley, puesto que Colombia es un país unitario.
Esto no significa, sin embargo, que el legislador tenga una absoluta discrecionalidad en la materia ya que, como ya lo ha establecido esta Corte, la autonomía territorial posee un contenido esencial que en todo caso debe ser respetado». La Constitución consagra la autonomía fiscal de las entidades territoriales, pero en criterio de la Sala esta autonomía no es ilimitada, pues deriva de la Constitución y la Ley.
Ello implica que si el congreso ha fijado los elementos del tributo, las asambleas y concejos no pueden apartarse de lo dispuesto por la Ley8. En ese sentido, reconociendo expresamente el marco de autonomía tributaria que la Constitución les concede a los Concejos Municipales y Distritales y a las Asambleas Departamentales, sus atribuciones deben ejercerse de acuerdo con la Carta Política y la ley, por lo que sus disposiciones -Acuerdos y Ordenanzas- no pueden desconocer o incumplir dichas normas, por ser jerárquicamente superiores9 […]».
(Subraya fuera del texto original). Concuerda la Sala con los razonamientos esbozados en los referentes jurisprudenciales traídos a cita, en el entendido que si bien es cierto el inciso primero del artículo 388 Superior, confiere a la asambleas y concejos la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital o municipal, tampoco lo es menos que tal atribución se encuentra armonizada con el artículo 278-3 ibidem, que consagra que los entes territoriales pueden establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la cual debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, esto es, reconocido constitucionalmente que se les ha concedido a las entidades de representación territorial (asambleas y concejos) tal facultad, no es ilimitada, pues su ejercicio debe ceñirse a lo que la norma indique, de conformidad con el principio de unidad nacional, el derecho de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas tributarias, y demás principios y valores que irradian constitucionalmente el sistema tributario colombiano. Para este Tribunal resulta claro entonces que la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, en la medida que sólo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos, es decir, su facultad impositiva debe ser ejercida en atención a lo dispuesto por el Congreso de la República, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 338 de la Constitución Política.
En otras palabras, en relación con el tema de la autonomía fiscal de las entidades territoriales, se encuentra concatenado con el principio de reserva legal, que hace 8 Cita de cita. Sentencia del 21 de febrero de 2019, expediente 22628, consejero ponente Milton Chaves García. 9 Cita de cita. Corte Constitucional, sentencia C-037 del 26 de enero de 2000, magistrado ponente Vladimiro Naranjo Mesa. 10 referencia al establecimiento del tributo “ex novo”; es decir, a la facultad creadora impositiva, mas no a la determinación de los elementos del tributo, lo que significa que, si bien es al legislador a quien en tiempo de paz corresponde de manera exclusiva la competencia para crear los impuestos, tasas y contribuciones, tanto del orden nacional como territorial, cuando de estos últimos se trata, una vez creado el impuesto bien pueden los entes territoriales de los niveles departamental, municipal y distrital proveer, a través de ordenanzas o acuerdos proferidos por sus asambleas o concejos, respectivamente, sobre los elementos de los tributos de su correspondiente orden territorial, para fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
En este orden de ideas, las corporaciones públicas territoriales, tienen la facultad de fijar los elementos del tributo creados previamente por la Ley, en pro de cumplir con los fines del ordenamiento territorial y política fiscal, para lo cual pueden determinar beneficios o tratamiento preferenciales frente a los mismos, cuyo límite es la Constitución y la ley, lo que significa que su autonomía de gestión no es absoluta, sino que debe ejercerse con respeto de los lineamientos superiores.
Conforme a lo anterior, pasa la Sala a estudiar los problemas jurídicos propuestos a efectos de establecer si el articulado del Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Pueblo Rico - Risaralda, es ilegal, de acuerdo con las normas que se invocan como violadas y el concepto de la violación que de ellas se hizo, por lo que se precisa revisar el texto del citado Acuerdo y de las disposiciones que se acusan como transgredidas por cada uno de los cargos argumentados por el gobernador de Risaralda. 5.4.1.
Tarifa de la sobretasa bomberil. El artículo 146 es del siguiente tenor: «[…]
ARTÍCULO 146. TARIFA: Se establece la Sobretasa bomberil que será del 5% sobre el valor liquidado del impuesto de Industria y comercio. Las actividades exentas del pago del impuesto de industria y comercio pagarán como sobretasa bomberil un 5% de un salario mínimo mensual legal vigente al año por cada establecimiento […]». (Subrayado de la Sala) Artículo 37 de la Ley 1575 de 2012 regula: «[…] Recursos por iniciativa de los entes territoriales.
Los distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos. a) De los Municipios Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil […]».
(Resaltado fuera del texto original) 11 Ahora bien, respecto al carácter accesorio de la sobretasa bomberil, el Consejo de Estado10 se ha pronunciado en los siguientes términos: «[…] En lo que tiene que ver con el parágrafo del artículo 2° de la Ley 322 de 1996, la Sala comparte que se trata una norma general que autorizó a los concejos municipales y distritales para establecer recargos o sobretasas a los impuestos de su competencia con el fin de financiar la actividad de los cuerpos de bomberos.
Así mismo impuso los límites para el ejercicio de la facultad, al utilizar la expresión “de acuerdo con la ley”, lo que implica la sujeción de los entes territoriales a las normas superiores. Las expresiones recargos o sobretasas deben interpretarse en su sentido natural y obvio, esto es, como adición o aumento de la carga ya existente; en este caso, como incremento de los impuestos del nivel municipal o distrital establecidos de acuerdo con la ley.11 En el caso concreto y de conformidad con el texto del Acuerdo demandado, el municipio de Ipiales estableció la “sobretasa bomberil” la cual grava el servicio de comunicaciones móvil o celular (Art. 1°).
Son sujetos pasivos del tributo los usuarios de este servicio (art. 4°), aunque los responsables de su recaudo son las empresas que se dedican a ésta actividad en el municipio de Ipiales (art. 6°). Su base gravable es el consumo mensual por usuario (art. 3°) y la tarifa es del 4% mensual (art. 5°). La Ley 322 de 1996 autorizó a los concejos para establecer sobretasas sobre sus impuestos, entre los que menciona el de “telefonía móvil”, gravamen que el municipio no acreditó que estuviese vigente en su territorio, ni se invoca norma legal alguna que le sirva de sustento.
Como puede verificarse, el Concejo de Ipiales fijó todos los elementos de un nuevo tributo, que grava el servicio de telefonía móvil o celular en el municipio, sin que se invoque otra facultad legal distinta de la Ley 322 de 1996, norma que sólo autoriza a crear recargos sobre impuestos ya existentes. En este caso, no se fija una adición o aumento de un tributo vigente en el municipio, sino que se crea uno nuevo, que no está preestablecido en la Ley […]».
(Negrillas de la Sala) En este punto se resalta que si bien el análisis del Consejo de Estado respecto a la naturaleza de la sobretasa bomberil se hizo a la luz de una normatividad que hoy ya no está vigente, lo cierto es que la interpretación realizada puede ser tomada como base en el presente asunto, pues el artículo 37 de la Ley 1575 de 2012 dotó igualmente al concejo municipal para establecer dicha tasa adicional a un impuesto ya existente (industria y comercio, sobre vehículo automotor, demarcación urbana, predial); por lo tanto, la expresión sobretasa deben interpretarse en su sentido natural y obvio, como adición o aumento de la carga ya existente.
Igualmente, la Corte Constitucional mediante sentencia C-502 de 2023, analizó la constitucionalidad de la mencionada Ley y respecto al a sobretasa precisó: 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 11 de junio de 2004, consejera ponente Ligia López Díaz, radicación 52001-23-31-000-2001-01127-01(13840), actor Lucy Cruz de Quiñonez, demandado Conejo Municipal de Ipiales. 11 Cita de cita.
El Diccionario de la Lengua española XXII edición define “Recargo” como “Nueva carga o aumento de carga. Nuevo cargo que se hace a alguien. Cantidad o tanto por ciento en que se incrementa la deuda, por lo general a causa del retraso en un pago.” A su vez, define “sobretasa” como “Recargo sobre la tasa ordinaria.” 12 «[…] Lo mismo ocurre con la expresión “sobretasas”.
En primer término, es importante aclarar que las sobretasas no son un tributo, pues en estricto sentido corresponden a una tarifa adicional que se cobra sobre un tributo existente, por regla general un impuesto. De modo que su determinación en sujeción a los principios de legalidad y certeza implica identificar el gravamen existente al cual se aplicará una tarifa adicional.
Así, cuando el Legislador autoriza a una entidad territorial la adopción de una sobretasa, le corresponde identificar, aunque sea en términos mínimos, el tributo o tipo de tributo al cual se aplicará la tarifa adicional […]». Por lo tanto, conforme a Ley 1575 de 2012 los concejos municipales pueden adoptar la sobretasa bomberil e incluir en el hecho generador únicamente los tributos contemplados en dicha norma a los cuales se les puede aplicar la tarifa adicional.
Examinado el acto demandado a la luz de las normas y la jurisprudencia transcritas, encuentra la Sala que la expedición del segundo aparte del artículo 146 del Acuerdo 10 de 2025 entraña la vulneración a los principios de legalidad y certeza del tributo, toda vez que si bien los concejos municipales gozan de autonomía fiscal que les permite establecer los tributos y sus adiciones o aumento que consideren necesarios en el ámbito de su jurisdicción, deben ejercer esta facultad impositiva dentro de los límites de la Constitución y la ley, tal y como lo dispone el artículo 287 constitucional, lo cual constituye el principio de reserva legal imperante en materia tributaria, de tal manera que las competencias fiscales previstas en el artículo 338 ibidem, que señala que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, debe enmarcarse en la ley de creación del tributo, por ser el legislador el titular de la atribución impositiva.
En este sentido, si bien el artículo 144 del Acuerdo 10 de 2025 señala como hecho generador de la sobretasa el impuesto de industria y comercio, tal y como lo permite la Ley 1575 de 2012, cuando el Concejo fija la tarifa excede los lineamientos legales, debido a que dispuso gravar las actividades exentas del pago de impuesto de industria y comercio con el 5% del salario mínimo mensual legal vigente al año por cada establecimiento, no siendo ello procedente, pues sobrepasa la autorización legal al incluir en la tarifa aquellas actividades exentas del mencionado impuesto y, por ende, de darse aplicación a ello se estaría frente a la creación de un nuevo impuesto y no sobre un recargo o incremento de uno ya existente.
Es decir, la tarifa de la sobretasa bomberil fijada respecto de las actividades exentas de pago del impuesto de industria y comercio no constituye una adición a dicho impuesto, por lo que se desnaturaliza la figura de la sobretasa que, si bien está autorizada para el fortalecimiento de la actividad bomberil, no está siendo calculada como adición al impuesto de industria y comercio.
Corolario de lo anterior se declarará la invalidez del aparte “Las actividades exentas del pago del impuesto de industria y comercio pagarán como sobretasa bomberil un 5% de un salario mínimo mensual legal vigente al año por cada establecimiento” del artículo 146 del Acuerdo demandado, en virtud de que el Concejo Municipal de 13 Pueblo Rico no siguió los lineamientos establecidos en la ley que regular la tarifa de la sobretasa bomberil, por cuanto gravó con la misma actividades exentas de dicho impuesto, actuar que se encuentran por fuera de su ámbito de aplicación. 5.4.2.
Regulación del impuesto de alumbrado público, definición de lo que no constituye dicho servicio y sus exclusiones - estudios técnicos de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio - artículos 216 a 235 El aparte acusado es del siguiente tenor: «[…] CAPÍTULO VIII IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO ARTÍCULO 216: AUTORIZACIÓN LEGAL.
El impuesto por el Servicio de Alumbrado Público se encuentra autorizado por la Ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915, Decreto Ley 1333 de 1986, Decreto 2424 de 2006, Decreto 1073 de 2015, la Ley 1819 de 2016.
ARTÍCULO 217: DEFINICIÓN De conformidad con lo establecido en el artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 compilado en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto 1073 de o las normas que las sustituyan o modifiquen, es "el servicio público no domiciliario de carácter colectivo, que se presta con el objeto de. proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un Municipio o Distrito El impuesto que se cobra por el servicio público no domiciliario de energía que se suministra en el Municipio de Pueblo Rico - Risaralda a sus habitantes, con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes y servicios de uso público, y demás espacios de libre circulación pública, con tránsito vehicular o peatonal dentro del perímetro urbano o rural del Ente Territorial, que no estén a cargo de un particular, una institución, organización o entidad.
El servicio de alumbrado público, comprende las actividades de abastecimiento de energía al sistema de alumbrado de uso exclusivamente público y, la administración y el recaudo del servicio de alumbrado público le corresponde a la entidad Territorial o a quien ella autorice, así como la planeación, organización, operación, mantenimiento, modernización, expansión, renovación y reposición del sistema de alumbrado público.
ARTÍCULO 218. PRINCIPIOS RECTORES DEL TRIBUTO. Este tributo está sujeto a los siguientes principios. 1. Suficiencia Financiera. El tributo debe ser suficiente para afrontar los componentes de prestación descritos en el artículo anterior y de no serlo, le corresponderá al Municipio cubrir y compensar el déficit operativo y el desequilibrio financiero de la prestación, para garantizar la calidad y continuidad del servicio. 2.
Progresividad. Tiene por finalidad establecer una mayor carga tributaria para aquellos contribuyentes que posean una mayor capacidad económica. Esto es, que cada uno aporte de acuerdo con su capacidad contributiva o económica. 3. Destinación exclusiva y autonomía. Los ingresos por este tributo se deben administrar con destinación específica para el servicio de alumbrado público y sólo para los fines previstos al mismo.
De igual manera, son la fuente de pago para los compromisos contractuales contraídos por el Municipio para la prestación del servicio, durante toda la ejecución contractual. 4. Estabilidad Jurídica. Fijado un esquema del soporte del tributo para el desarrollo 14 y como sustento de un proceso de inversión o modernización del sistema de Alumbrado Público, no se podrán alterar las reglas contributivas en detrimento del modelo adoptado, ni del equilibrio financiero-contractual durante toda la ejecución contractual.
ARTÍCULO 219: HECHO GENERADOR. Es el uso, disposición, abastecimiento, utilización, aprovechamiento y beneficio obtenido por la prestación del servicio de alumbrado al público a cargo del Municipio de Pueblo Rico - Risaralda. De conformidad con la Ley, es el beneficio por la prestación del servicio y se determinará de la siguiente manera.
(1) Directo Se entiende como hecho generador directo cuando las actividades se ejecuten o desarrollen dentro de las áreas de prestación colectiva directa y efectiva del servicio (II) Indirecto. Se entiende corno hecho generador indirecto cuando las actividades se ejecuten o desarrollen por fuera de las áreas de prestación del servicio, pero reciben un beneficio reflejo por el uso estacional del servicio colectivo cuando acceden a las zonas urbanas y por las externalidades positivas que genera el servicio para toda la municipalidad.
ARTÍCULO 220: SUJETO ACTIVO. Municipio de Pueblo Rico - Risaralda.
ARTÍCULO 221: SUJETO PASIVO. Los usuarios residenciales y no residenciales, regulados y no regulados del servicio público domiciliario de energía eléctrica en el Municipio de Pueblo Rico - Risaralda., tanto en la modalidad prepago como en pospago, o cualquier otro mecanismo legal en Colombia. También están gravados con el impuesto los auto generadores de energía, los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica y las entidades del sector oficial.
Se exceptúa del pago del impuesto de servicio de alumbrado. público las entidades e instituciones del orden Municipales, Departamental y Nacional domiciliados en el Municipio de Pueblo Rico - Risaralda y que sean consideradas por la Administración Municipal y la Ley, entre ellas la(s) universidad(es) publica(s) frente a los inmuebles destinados al servicio de educación.
ARTÍCULO 222: BASE GRAVABLE. El impuesto de Alumbrado Público se establece con base a la liquidación del consumo de energía eléctrica (LCEU) antes de contribución o subsidios en sistemas de prepago o pospago, según sea el caso. Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada y la autogenerada. La base gravable para los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica será el avalúo catastral utilizado para liquidar el impuesto predial unificado.
ARTÍCULO 223 CAUSACIÓN. Es el momento en el cual nace la obligación tributaria y. no siendo un tributo de periodo, su facturación y cobro se aplica en forma mensual una vez publicada la norma que contempla el desarrollo del tributo. El período de causación del impuesto es mensual, pero la liquidación se ajustará a los ciclos y condiciones de facturación que correspondan al agente recaudador designado, dentro del mes de objeto de cobro.
ARTÍCULO 224 MONTO A DISTRIBUIR. Es el costo total en que incurre el Municipio para la atención oportuna de las actividades de suministro de energía eléctrica al Sistema de Alumbrado Público, la aplicación, facturación y recaudo del tributo, la gestión de cartera de este, la administración, Ja operación, la prestación, la mejora, el mantenimiento, la modernización, la ampliación, la reposición, la expansión del sistema, la gestión de interventoría integral del modelo y el desarrollo 15 tecnológico asociado ARTÍCULO 225 VALOR.
El Valor estará definido como la cifra resultante de aplicar a la base gravable un factor que permita obtener el monto a pagar por cada contribuyente. El factor se establecerá según los criterios y parámetros determinados en el presente acuerdo El valor estará determinado por la siguiente fórmula. VIAP= K x LCEU + V min Donde: VIAP = Valor de Impuesto de Alumbrado Público a cargo del contribuyente K = Factor de ponderación determinado según se establece en el presente acuerdo.
LCEU = Consumo liquidado de energía eléctrica al contribuyente en periodo de facturación correspondiente, también corresponde a energía cogenerada o autogenerada, tomando como precio base de kilovatio hora el valor medio del mercado no regulado en el nivel de tensión de servicio del contribuyente Vmin = Valor mínimo del impuesto a cargo del contribuyente se tendrán unos topes mínimos de valor del impuesto determinados en función de unidades de valor tributario - UVT - y un tope máximo general determinado en función del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente – SMMLV ARTÍCULO 226 CRITERIOS PARA DEFINIR EL FACTOR APLICABLE A LA BASE GRAVABLE Para determinar el factor K, se tendrá en cuenta el consumo básico - Cbs - Y el consumo de energía del contribuyente - o autoconsumo o cogeneración - en el mes a liquidar - Ceu -Si Ceu < Cbs, entonces K = O Si Ceu > Cbs, entonces K corresponde a lo determinado en tabla que se relaciona para cada tipo de contribuyente.
ARTÍCULO 227 TARIFAS. Para efectos de dar cumplimiento al principio constitucional de progresividad, los sujetos pasivos se clasificarán en dos regímenes así. • Contribuyentes del régimen general. Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes residenciales, oficiales, industriales, comerciales y de servicios cuyo sistema de liquidación y pago del servicio de energía eléctrica corresponde al sistema post pago o prepago, y que no estén incluidos dentro de las consideraciones del régimen especial.
Se diferenciarán en dos grupos así • RÉGIMEN GENERAL GRUPO 1. Corresponden a este grupo los contribuyentes clasificados como usuarios regulados del servicio de energía eléctrica. Dentro del Grupo se diferencian los usuarios residenciales de los no residenciales La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente GRUPO 1 A 16 RÉGIMEN GENERAL GRUPO 2.
Corresponden a este grupo los contribuyentes clasificados como usuarios no regulados del servicio de energía eléctrica La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente. 17 • CONTRIBUYENTES DEL RÉGIMEN ESPECIAL Pertenecen a este régimen todos aquellos contribuyentes que por su condición particular de generación de riqueza en el entorno municipal deberán realizar un esfuerzo contributivo mayor para garantizar la sostenibilidad del servicio y el cumplimiento de los principios de gradualidad tributaria.
Para el efecto se determinan los siguientes grupos de actividades diferenciadoras. • RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO A. Todos aquellos contribuyentes que estando en condición de usuarios regulados o no regulados del servicio de energía eléctrica del sector no residencial, desarrollan asociado a su consumo de energía eléctrica, alguna de las actividades económicas específicas. • GRUPO A1.
Contribuyentes que desarrollen alguna de, las siguientes actividades económicas o de servicios específicos. • Bares y similares • Actividades de giros y/o remesas de moneda - local o extranjera La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente. • GRUPO A2 Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicos.
Centros de acopio y/o centros de despacho y/o nodos de atención del servicio de transporte de pasajeros y/o carga del nivel departamental y/o nacional, terrestre o aéreo o fluvial. Se exceptúan terminales de pasajeros, aeropuertos o puertos. • Actividades de compraventa y/o ventas con pacto de retroventa. • Servicios de mensajería y/o carga liviana, del nivel local, departamental y nacional. • Televisión por suscripción, satelital, abierta o cerrada del orden local, departamental o nacional. • Actividades de distribución y/o comercialización de combustibles líquidos derivados del petróleo y/o gas natural La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será siguiente 18 • GRUPO A3.
Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios especificas • Servicios de recolección y/o transporte y/o disposición de residuos sólidos. • Servicio de tratamiento y/o distribución y/o comercialización de agua potable- empresas sujetas al control de la Superintendencia de servicios públicos domiciliarios • Comercialización de semovientes - equinos y/o bovino y/o porcinos - por el sistema de subasta La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes sera la siguiente • GRUPO A4.
Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas. • Servicio de telefonía fija local y/o larga distancia, por redes o inalámbrica. • Recepción y/o Amplificación y/o Transmisión de señal de radio o de televisión abierta - de carácter regional y/o nacional Se excluyen las actividades circunstanciales al Municipio o al departamental exclusivamente - emisores del orden local —Operación de telefonía móvil - recepción y/o retransmisión y/o enlaces. • Actividades financieras sujetas a control de la Superintendencia financiera de Colombia o quien haga sus veces. • Transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica - empresas de servicios públicos. • Actividades de transporte y/o distribución y/o comercialización de gas natural por redes - empresas de servicios públicos • Corporaciones autónomas regionales • Organizaciones públicas, privadas o mixtas, dedicadas a procesos de bioinvestigación • Organización o instituciones públicas o privadas dedicadas a conservación, protección o manejo del medio ambiente. • Transporte y/o comercialización y/o distribución y/o tratamiento de Hidrocarburos • Operación de Infraestructura vial y/o administración de peajes asociados a corredores viales del orden nacional La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente. 19 • GRUPO A5.
Contribuyentes que desarrollen alguna dejas siguientes actividades económicas o de servicios específicos. • Explotación de Recursos Naturales, Renovables a gran escala • Explotación de Recursos No renovables, como metales preciosos, minerales y metales, con registro. • Generación de energía eléctrica para comercialización, autoconsumo o cogeneración, con capacidad instalada mayor a un (1) MWy menor de Diez (10) MW.
La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente. • GRUPO A6. Contribuyentes que desarrollen alguna de las siguientes actividades económicas o de servicios específicas. • Generación de energía autoconsumo eléctrica para comercialización, o cogeneración, con capacidad instalada mayor a Diez (10) MW. La tabla del factor K y dei Vmin para estos contribuyentes será la siguiente. • RÉGIMEN ESPECIAL GRUPO B. Todos aquellos contribuyentes que pudiendo ser considerados usuarios no regulados del servicio de energía eléctrica, pueden además acceder a este mediante modalidades de autogeneración o cogeneración. La tabla del factor K y del Vmin para estos contribuyentes será la siguiente: Para este grupo se tomará como precio base del kilovatio hora el valor de referencia del mercado dentro del cual se halle operando el contribuyente - con o sin conexión a él - y para el nivel de tensión de servicio igual al nivel de generación propio del contribuyente. 20 PARÁGRAFO
1. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Adóptese el siguiente régimen de transición para realizar el cobro del impuesto en la zona rural dispersa, el cual será aplicable una vez entre en vigencia el presente Acuerdo. • Dentro de los primeros seis (6) meses de vigencia, el sector rural pagará el 30% del valor mínimo (Vmin) establecido en este Acuerdo. • Vencido el primer plazo, es decir, vencidos los primeros seis (6) meses, el sector rural pagará el 60% del valor mínimo (Vmin) por un periodo de seis (6) meses. • Vencidos los términos anteriores, el sector rural pagará el 100% del valor del impuesto que le corresponde, aplicando la fórmula de cálculo para determinar el valor del tributo.
PARÁGRAFO 2. Las siguientes entidades Cuerpo de Bomberos, Defensa Civil, la Cruz Roja, las entidades de beneficencia y las juntas de acción comunal, asociación de juntas de acción comunal, centros de protección social, centros de desarrollo infantil, centros vida, tendrán un Vmin y un K equivalente al del estrato 2 rural.
PARÁGRAFO 3. La Unidad de Valor Tributario UVT- corresponderá al valor establecido por la autoridad administradora de rentas nacionales o por quien haga sus veces. Esta unidad deberá mantener el poder adquisitivo de la renta.
ARTÍCULO 228. VALORES. Los valores corresponderán a la resultante de la aplicación de la fórmula aquí definida para cada contribuyente en su periodo de consumo y bajos las condiciones y características aquí establecidas.
PARÁGRAFO 1 Establézcase un límite máximo para todos los contribuyentes del régimen general y especial que nunca podrá exceder los treinta (30) S.M.M.L.V., como impuesto a su cargo por periodo facturado.
PARÁGRAFO 2. Cualquier desvinculación del cobro directo del Impuesto.con la facturación conjunta del servicio de energía conforme lo establecido en la Resolución Creg 005 de 2012, deberá estar sujeta al cumplimiento de las normas tributarias en lo que ellas disponen para el efecto y en la garantía del ingreso de los recursos al modelo.
PARÁGRAFO 3. La Administración Municipal, deberá garantizar una gestión eficiente, eficaz, oportuna y suficiente de la facturación y recaudo del impuesto para el servicio de alumbrado público, para lo cual deberá dar aplicación a lo aquí establecido, a través de sus propios mecanismos o de la determinación de los auxiliares de recaudo correspondientes del impuesto o Agentes de retención.
PARÁGRAFO 4. Cuando un contribuyente, en razón a su actividad económica pudiera enmarcarse en dos o más actividades económicas específicas de las aquí definidas, tendrá a su cargo el valor del gravamen de la actividad con mayor carga impositiva. Así mismo, si un contribuyente tuviere asociado a su servicio de energía más dé 'un registro de consumo de energía eléctrica en el mismo predio o inmueble, el gravamen se aplicará por un solo registro en el nivel o grupo que le corresponda.
ARTÍCULO 229. - PAGO DEL IMPUESTO. Se encuentran obligados a pagar el tributo todos los contribuyentes, los agentes retenedores o recaudadores y los responsables directos del impuesto.
ARTÍCULO 230. - SISTEMA DE RECAUDO. El Municipio entregará directamente la respectiva factura a los contribuyentes que no sea posible cargar en la factura de energía eléctrica la liquidación y cobro respectivo del tributo; en tanto a lo demás usuarios qué sí sea factible realizar dicho cobro a través de la referida factura de energía, así se procederá a través del agente recaudador.
Surtido este procedimiento sin -que se obtenga el pago correspondiente por parte del contribuyente, se adelantará de mañera oportuna el procedimiento administrativo de determinación, liquidación, discusión y cobro coactivo del tributo. Para tales efectos el impuesto se liquidará y deberá pagarse mes vencido, dentro de los. 15 días siguientes a..su facturación y cobro cuando se produzca de manera directa y en los eventos de facturación dentro de la factura de energía, con los vencimientos de los ciclos de facturación del comercializador que atienda al contribuyente.
PARÁGRAFO. Con ocasión del procedimiento de cobro coactivo y liquidada la obligación contenida en títulos judiciales, los dineros deberán ser consignados a la 21 entidad o cuenta específica y especial determinada para el manejo de los recursos del sistema de alumbrado Público.
ARTÍCULO 231. SISTEMA DE RETENCIÓN Y RECAUDO. Establézcase en desarrollo de lo dispuesto por el artículo 287°, numeral 3° de la Constitución Política de Colombia, Estatuto tributario y las normas tributarias locales, el sistema de recaudo del Impuesto para el servicio de Alumbrado Público, como un mecanismo de percepción y de recaudo del tributo.
Se impone la obligación de recaudar en cabeza de las empresas comercializadoras de energía eléctrica que facturen usuarios en el territorio del Municipio, en forma de prepago o post pago de energía eléctrica.
PARÁGRAFO. El recaudo se efectuará dentro de cada una de las facturas de energía eléctrica que se emiten por el comercializador de energía eléctrica en cada ciclo de facturación de conformidad con los ciclos que tenga instituidos la empresa comercializadora de energía eléctrica.
ARTÍCULO 232. CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN DE RETENCIONES DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO. Las declaraciones de retenciones o recaudo del impuesto de Alumbrado Público deberán contener como mínimo. 1 La información necesaria para la identificación y ubicación del responsable 2. El período declarado. 3. Montos de los valores retenidos. 4.
Bases de retención. 5 La firma del obligado al cumplimiento del deber formal de declarar. 6 La firma del revisor fiscal o contador publico ARTÍCULO 233. CALENDARIO PARA LA PRESENTACIÓN DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN O RECAUDO. De conformidad con el artículo 108 del presente Acuerdo, el secretario de Hacienda Municipal o quien haga sus veces determinara el calendario de conformidad con los ciclos de facturación de las empresas comercializadoras de energía eléctrica del Municipio y adoptará el formulario de declaración de retenciones aquí establecido Para efectos de la autorretencion el mismo funcionario mediante acto administrativo de carácter particular y previa visita de verificación con el fin de determinar si es generador o cogenerador, clasificará los contribuyentes que tengan tal calidad.
ARTÍCULO 234. OBLIGACIÓN DE INFORMAR. De conformidad con las obligaciones tributarias de carácter formal que le asiste al operador de energía, eléctrica en el Municipio de Pueblo Rico - Risaralda, tales como la de práctica de la retención y consignación inmediata del Impuesto de Alumbrado Público recaudado, que aquí se establece y la de la presentación de la declaración de retenciones respectiva, el operador queda además obligado a la presentación de la información exógena en los términos, plazos, y características que para tal efecto disponga la Administración Municipal de Pueblo Rico - Risaralda, mediante acto administrativo de carácter general y en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario Nacional.
ARTÍCULO 235: INFORMACIÓN EXÓGENA. La secretaria de Hacienda del Municipio de Pueblo Rico - Risaralda, podrá establecer mediante Resolución, Oficio, Solicitud o Petición la obligación de reportar información exógena a los agentes autorizados de recaudo del impuesto de Alumbrado Público. Los plazos, contenido de la información, especificaciones técnicas y demás condiciones, serán establecidas en la Resolución por la secretaria de Hacienda d. el Municipio del Municipio de Pueblo Rico – Risaralda […]».
En lo referente al impuesto de alumbrado público, se considera pertinente tener presente las siguientes normas: 22 • Parágrafo 2 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 «[…]
ARTÍCULO 349. ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial. […]
PARÁGRAFO 2 o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales […]». • Artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 «[…]
ARTÍCULO 351. LÍMITE DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO. En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio. […]».
Los apartes subrayados fueron declarados exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-130 de 2018, en la que se concluyó lo siguiente: «[…] 141. Teniendo en cuenta lo anterior estima la Sala que la norma cumple con el fin constitucionalmente legítimo, cual es la mejor regulación del cobro del impuesto de alumbrado público, para una óptima prestación de este servicio en pro de garantizar la vida, integridad y bienestar de las personas, y es a la vez una medida razonable, útil, necesaria y proporcional y por ende es constitucional. 142.
En suma, el apartado final del artículo 351 de la Ley 1819 es exequible porque la posibilidad de que el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio, por ejemplo la CREG, pueda fijar una metodología que deben tener en cuenta los municipios y distritos para la realización de un estudio técnico de referencia para la determinación de los costos en la prestación del servicio de alumbrado público, no vulnera de manera desproporcionada e irrazonable los principios de autonomía territorial de carácter financiero, ni el principio de legalidad del tributo contenidos en el numeral 3º del artículo 287, y en los artículos 338 y 362 de la Constitución, ya que en este caso se trata de elementos técnicos que por su dinámica cambiante, no pueden ser previstas en todas sus partes por el legislador y que en todo caso se deben determinar a los presupuestos previstos por el legislador y cuya determinación puede ser delegada al Gobierno nacional a través del Ministerio de Minas y Energía o la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) como ha venido sucediendo a través de las resoluciones que regulan los aspectos técnicos para el cobro de este impuesto en consonancia con los criterios de subordinación, desarrollo y complementariedad por las entidades territoriales referidas (municipios y distritos). […] 151.
En conclusión sobre este cargo, considera la Sala que las expresiones “exclusivamente” y “a la actividad de iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos” contenidas en el artículo 350 de la Ley 1819 de 2016 son exequibles porque no vulneran el artículo 359 de la C. Pol. sobre prohibición de rentas de destinación específica, ni limitan de manera irrazonable y 23 desproporcionada el principio de autonomía territorial de los municipios y distritos en la determinación de los elementos esenciales del tributo […]». • Artículo 1 del Decreto 943 de 2018 ARTÍCULO 1.
Modifíquese las siguientes definiciones contenidas en el artículo 2.2.3.1.2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, las cuales quedarán así: "Servicio de alumbrado público: Servicio público no domiciliario de iluminación, inherente al servicio de energía eléctrica, que se presta con el fin de dar visibilidad· al espacio público, bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito, para el normal desarrollo de las actividades.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía eléctrica al sistema de alumbrado público, la administración, operación, mantenimiento, modernización, reposición y expansión de dicho sistema, el desarrollo tecnológico asociado a él, y la interventoría en los casos que aplique.
PARÁGRAFO. No se considera servicio de alumbrado público la semaforización, los relojes digitales y la iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos de uso residencial, comercial, industrial o mixto, sometidos al régimen de propiedad horizontal, la cual estará a cargo de la copropiedad.
Se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no se encuentren a cargo del municipio o distrito, con excepción de aquellos municipios y distritos que presten el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural, para garantizar la seguridad y mejorar el nivel de servicio a la población en el uso de la infraestructura de transporte, previa autorización de la entidad titular del respectivo corredor vial, acorde a lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 1682 de 2013.
Tampoco se considera servicio de alumbrado público la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, pese a que las Entidades Territoriales en virtud de su autonomía, podrán complementar la destinación del impuesto a dichas actividades, de conformidad con el parágrafo del artículo 350 de la Ley 1819 de 2016." Sistema de Alumbrado Público: Comprende el conjunto de luminarias, redes eléctricas, transformadores y postes de uso exclusivo, los desarrollos tecnológicos asociados al servicio de alumbrado público, y en general todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público que no forman parte del sistema de distribución de energía eléctrica." […]». • Artículo 5 del Decreto 943 de 2018 «[…]
ARTÍCULO 5. Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.3 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. 2.3.6.1.3. Estudio Técnico de Referencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, los municipios y distritos deberán realizar, dentro de un plazo razonable, un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación en cada actividad del servicio de alumbrado público, que deberá mantenerse público en la página web del ente territorial y contendrá como mínimo lo siguiente: 24 a) Estado actual de la prestación del servicio en materia de infraestructura, cobertura, calidad y eficiencia energética.
Este incluirá el inventario de luminarias y demás activos de uso exclusivo del alumbrado público y los indicadores que miden los niveles de calidad, cobertura y eficiencia energética del servicio de alumbrado público, establecidos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto. b) Definición de las expansiones del servicio, armonizadas con el Plan de Ordenamiento Territorial y con los planes de expansión de otros servicios públicos, cumpliendo con las normas del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE, así como del Reglamento Técnico de Iluminación y Alumbrado Público - RETILAP, al igual que todas aquellas disposiciones técnicas que expida sobre la materia el Ministerio de Minas y Energía. c) Costos desagregados de prestación para las diferentes actividades del servicio de alumbrado público, incluido el pago por uso de activos de terceros para este servicio, conforme con la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público en los términos del artículo 2.2.3.6.1.8 del presente Decreto. d) Determinación clara del periodo máximo en el que el Estudio Técnico de Referencia será sometido a revisión, ajuste, modificación o sustitución atendiendo las condiciones particulares de cada territorio, sin que este periodo supere cuatro (4) años […]». • Artículo 9 del Decreto 943 de 2018 ARTÍCULO 9.
Subróguese el artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. 2.3.6.1.7. Criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público. Los municipios y distritos que adopten el impuesto de alumbrado público, a través de los concejos municipales y distritales, aplicarán al menos los siguientes criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, con el fin de evitar abusos en su cobro.
El acuerdo municipal que adopte dicho impuesto, será publicado o divulgado según lo establecido en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011: 1. Costos totales y por actividad: se calcularán los costos en los que se incurrirá para realizar todas y cada una de las actividades de la prestación del servicio de alumbrado público según lo establecido en el estudio técnico de referencia. Adicionalmente, como criterio de evaluación del costo de energía, se obtendrá un histórico de precios de energía eléctrica para la demanda regulada y no regulada del país durante los tres años anteriores a la determinación del valor del impuesto, que podrá ser consultado en el portal del Operador del Sistema Interconectado - XM, el cual se comparará con el costo de energía proyectado en el estudio técnico de referencia. Cuando las entidades territoriales complementen la destinación del impuesto con actividades como la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos, se incluirán en los cálculos los costos asociados a estas actividades. 2.
Clasificación · de los usuarios del servicio de alumbrado público: La clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, al ser una actividad inherente del servicio de energía eléctrica, se realizará de acuerdo con: i) El tipo de usuario (residencial, industrial, comercial, oficial, u otros); ii) el estrato socioeconómico; iii) 25 su ubicación geográfica (urbano o rural); iv) la tarifa del servicio de energía eléctrica aplicable a cada tipo de usuario; y v) Valor del impuesto predial, en el caso de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica. 3.
Consumo del servicio de energía eléctrica domiciliario: Se considerará el consumo del servicio de energía eléctrica individual y por sectores. Para lo anterior se obtendrá el consumo de energía eléctrica promedio mensual de los últimos tres años por cada tipo de usuario, información que podrá ser consultada en el Sistema Único de Información - SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios o directamente solicitada al Comercializador de Energía, según la clasificación del numeral anterior, y el porcentaje que este consumo representa del consumo total domiciliario del municipio o distrito. 4.
Consumo de energía eléctrica del sistema de alumbrado público: Se obtendrá el consumo de energía promedio mensual de los últimos tres años del sistema de alumbrado público del municipio o distrito, información que podrá ser consultada con el Comercializador de Energía respectivo, con el fin de establecer el tipo de usuario (regulado o no regulado), que servirá como insumo para la contratación del suministro de energía eléctrica para la prestación del servicio de alumbrado público. 5.
Nivel de cobertura, calidad y eficiencia energética del servicio de alumbrado público: Para la determinación del impuesto de alumbrado público, los concejos municipales y distritales considerarán el establecimiento de metas para los índices de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de alumbrado público, de acuerdo con la reglamentación técnica vigente y lo dispuesto en el artículo 2.2.3.6.1.11 del presente decreto […]». • Artículo 10 del Decreto 943 de 2018 «[…]
ARTÍCULO 10. Modifíquese el artículo 2.2.3.6.1.8 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, 1073 de 2015, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. 2.3.6.1.8. Metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, para la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio.
Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología para la determinación de costos que establezca el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue dicho Ministerio, pudiendo recaer dicha delegación en la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
La determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público deberá tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: 1) Los costos totales y discriminados por unidades constructivas asociados a la inversión, modernización, expansión y reposición del Sistema de Alumbrado Público. Se incluirá la inversión de activos de terceros para el servicio de alumbrado público, excluyendo aquellos que sean entregados en forma gratuita o sean remunerados mediante otro mecanismo. 2) Los costos de referencia asociados a la administración, operación, mantenimiento y desarrollo tecnológico del Sistema de Alumbrado Público, para lo cual se deberán tener en cuenta las diferentes tecnologías en fuentes luminosas y luminarias, así como las condiciones en las cuales opera el sistema (ambientales, geográficas, climatológicas, entre otras).
Se incluirá el pago por uso de activos de terceros para 26 el servicio de alumbrado público, excluyendo aquellos que sean remunerados mediante otro mecanismo. 3) Los costos de las interventorías de los contratos para la prestación del servicio de alumbrado público. 4) Los costos de la actividad de suministro de energía. 5) Los costos asociados a la gestión ambiental de los residuos del Alumbrado público derivados de la aplicación del plan de manejo ambiental de disposición y/o reciclaje de dicho (sic) residuos con el que cuente cada ente territorial en concordancia con la Ley 1672 de 2013.
PARÁGRAFO. Mientras el Ministerio de Minas y Energía o la entidad que para estos efectos sea delegada, no establezca la metodología para la determinación de los costos por la prestación del servicio de alumbrado público, se seguirá aplicando la metodología establecida en la Resolución CREG 123 de 2011 y todas aquellas Resoluciones que la modifiquen, adicionen o complementen que para los efectos se entienden vigentes […]».
Conforme a las normas aducidas como infringidas y al argumento expuesto en el escrito introductorio, se deduce que solo se discute la invalidez de los artículos 217, 221, 225, 226 y 227 del acto administrativo acusado, ya que en consideración del gobernador de Risaralda se omitió establecer las exclusiones y limitaciones del servicio de alumbrado público y estableció la tarifa del impuesto sin tener como base un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público actualizado, de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energías o la entidad que delegue dicho Ministerio y debido a que no se realizó la publicación en la página web de dichos estudios, sin que exista argumento de causales de ilegalidad en contra de los demás artículos; por lo tanto, la Sala se pronunciará solamente en lo relativo a los argumentos de invalidez anteriormente descritos.
Frente al primer argumento, se observa que los artículos 217 y 221 no contemplan limitaciones y como excepciones solo a las entidades e instituciones del orden municipal, departamental y nacional domiciliadas en el municipio, entre las cuales se encuentra los inmuebles de las universidades públicas, sin que se refiriera a la semaforización; los relojes digitales; cuando se preste el servicio de alumbrado público en corredores viales nacionales o departamentales que se encuentren dentro su perímetro urbano y rural y la iluminación ornamental y navideña en los espacios públicos que trata el parágrafo del artículo 1 del Decreto 943 de 2018; por consiguiente, se observa una vulneración al principio de reserva legal, pues las exclusiones son determinantes para definir el sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Pueblo Rico, excepciones que deben estar expresamente consagradas en el Acuerdo y deben ser armónicas a la norma, pues se recuerda que si bien la Constitución autoriza a las entidades territoriales, dentro de su autonomía, a establecer contribuciones, se debe respetar los marcos establecidos por la ley, en virtud del principio de unidad; por lo tanto, como el Decreto 943 de 2018 fijó los elementos del tributo, en específico las exclusiones, el Concejo de Pueblo Rico no debía apartarse de dicho postulado. 27 Ahora bien, en lo referente a los estudios técnicos de referencia, dentro del plenario no obra prueba de su realización, ni se encuentra publicado en la página web del municipio, ni fue remitido al gobernador como anexo del Acuerdo, ni en los artículos descritos en el Acuerdo 10 de 2024, así como en ninguno de los apartes del capítulo de consideraciones, ni en la exposición de motivos se sustentan fundamentos jurídicos y fácticos que le permitan al Concejo Municipal de Pueblo Rico fijar las tarifas del impuesto de alumbrado público.
En ese sentido, se observa que los artículos 225 a 227 contrarían las especificaciones y límites expuestos por la legislación nacional, su decreto reglamentario y la Constitución Política, ya que para la fijación de la tarifa del impuesto de alumbrado público no se tuvieron en cuenta como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio basados en un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público actualizado.
Por lo tanto, el Acuerdo contraría abiertamente la Ley 1819 y el Decreto 943, así como la finalidad constitucional explicada por la Corte Constitucional en la sentencia C -130 de 2018, ya que las normas ordenaron la realización del estudio técnico con el fin de actualizar la tarifa y regular el cobro del impuesto de alumbrado público para una óptima prestación de este servicio en pro de garantizar la vida, integridad y bienestar de las personas, en aplicación de una medida razonable, útil, necesaria y proporcional.
Igualmente, como bien se dice en la exposición de motivos del acuerdo objeto del presente asunto, la finalidad fue modernizar, simplificar, garantizar la equidad y progresividad de la carga tributaria, aumentar la recaudación, fomentar el cumplimiento voluntario y aplicar los principios de transparencia y rendición de cuentas; consecuentemente, fijar unas tarifas del impuesto de alumbrado público sin ningún estudio contraría incluso la misma finalidad del Acuerdo demandado.
Ahora bien, en torno a la publicación del estudio técnico de la referencia, se evidencia que esta normativa no se cumplió al no existir siquiera el aludido estudio técnico, lo que reconfirma la carencia de requisitos formales y sustanciales para la emisión del Acuerdo. En consecuencia, el Concejo Municipal no tiene la facultad para no consagrar las limitación y exclusiones contempladas en la norma de nivel nacional relativas a lo que no constituye servicio de alumbrado público, tampoco tienen competencia para fijar la tarifa del impuesto de alumbrado público sin los estudios técnicos de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio actualizado que sirviera de fundamento para la determinación de la tarifa del impuesto de alumbrado público, de acuerdo a las pautas legales dadas por el Gobierno Nacional, aunado a la indebida publicación de dicho estudio técnico, es forzoso para esta Corporación declarar la invalidez de los artículos 217, 221, 225, 226 y 227 del Acuerdo acusado. 28 5.4.3.
Impuesto de delineación urbana, licencia de urbanismo y de construcción El artículo 277 del Acuerdo 10 de 2025 consagra: «[…] OTRAS ACTUACIONES Se entienden por otras actuaciones aquellas actividades distintas a la expedición de una licencia, pero que están asociadas a estas y que se puedan ejecutar independientemente de la expedición de una licencia. Estas son: A Aprobación de los Planos de Propiedad Horizontal Por dos (2) unidades privadas: diez (10) salarios mínimos legales diarios vigentes.
De tres (3) unidades privadas en adelante: cuatro (4) salarios mínimos legales diarios vigentes por unidad adicional a las dos 2) primeras. En caso de reforma de Propiedad Horizontal: cuatro (4) salarios mínimos legales diarios vigentes por unidad reformada. B. Prórrogas de licencias. Licencias de urbanismo un (1) salario mínimo mensual legal vigente Licencias de construcción: cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes.
C. Certificaciones de nomenclatura, copia certificada de pianos, ajuste de cuotas de áreas, concepto de norma urbanística, estratificación, conceptos de uso del suelo y otras certificaciones. Un (1) salario mínimo diario legal vigente. D. Visitas técnicas oculares. 1.- Inspección de inmuebles: Un (1) salario mínimo diario legal vigente 2.- Visita técnica realizada por un profesional para emitir concepto por escrito: Cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes.
E. Autorización de reparaciones locativas. 1.- Dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes F Autorización para el movimiento de tierras cuando se requieran estudios de la Oficina Asesora de Planeación 1.- Quince (15) salarios mínimos diarios legales vigentes G Estudio de Cálculos Estructurales 1.- Quince (15) salarios mínimos diarios legales vigentes H Otras autorizaciones 1.- Un (1) salario mínimo diario legal vigente […]».
En lo relativo al impuesto de delineación urbana, la Ley 97 de 1913 autorizó la creación por parte del entonces Concejo Municipal de Bogotá, en los eventos de construcción de nuevos edificios o de refacciones de los ya existentes, según las voces del literal g del artículo 1, el cual se entiende causado por una sola vez, tratándose de construcción de nuevos edificios y por todas las veces que se realicen remodelaciones, tratándose de refacciones.
Posteriormente, la Ley 84 de 1915 lo autorizó a todos los concejos municipales. Las precitadas disposiciones fueron compiladas en el artículo 233 literal b del Decreto Ley 1333 de 1986, que facultó a los concejos municipales y al Distrito Especial de Bogotá para crear el referido tributo, organizar su cobro y darle el destino que juzgaran más conveniente.
En tal sentido dispuso: «[…] Artículo 233.- Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: […] b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes […]» 29 Sobre su constitucionalidad, la sentencia C-035 de 2009 de la Corte Constitucional consideró que «[…] De esta manera, la historia legislativa del impuesto de delineación muestra con claridad que el mismo no fue “decretado” por el Gobierno Nacional con motivo de la expedición del Decreto Extraordinario 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, sino que tal gravamen se encontraba vigente en el ordenamiento para cuando tal Decreto fue expedido, de manera que lo que en realidad hizo el legislador extraordinario, ateniéndose a las facultades que le habían sido conferidas, fue compilar la normatividad entonces existente, contenida en ese momento en las dos leyes mencionadas, esto es la Ley 97 de 1913 que autorizó al Concejo de Bogotá para crearlo y reglamentarlo y la Ley 84 de 1915 que lo autorizó a todos los demás concejos municipales.» Ahora bien, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo12 ha dicho que las precitadas normas fueron proferidas antes de la Constitución de 1991, disposición superior que en su artículo 338 consagra el principio de autonomía fiscal para las entidades territoriales sujetas a la ley; por ende, debe interpretarse, en su conjunto, tal principio con las normas que autorizan la creación del impuesto, bajo el siguiente tenor: «[…] Las normas transcritas aluden a la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del impuesto.
Construir es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública.”13 Y refaccionar es “restaurar o reparar, especialmente edificios.”14 En ese entendido, acudiendo al método de interpretación gramatical, sería pertinente concluir que el hecho generador del impuesto de delineación urbana no podría ser el hecho de la expedición de una licencia de construcción o de refacción a que aluden las normas demandadas, porque las licencias ni siquiera son objeto de mención en la Ley 97 de 1913 y en el Decreto 1333 de 1986.
Sin embargo, dado que la Ley 97 y el Decreto 1333 fueron expedidos antes de la Constitución de 1991, para la Sala no es posible acudir a una interpretación meramente gramatical para darle el verdadero alcance a las normas citadas. En efecto, la Sala considera que debe tener muy presente que a partir de la Constitución de 1991, las entidades territoriales están dotadas tanto de autonomía fiscal (artículo 388 C.P.), como de autonomía para ordenar el desarrollo de su territorio (artículo 311 C.P.).
Conforme con la autonomía fiscal, las entidades territoriales están facultadas para fijar los elementos del tributo cuando la ley ha autorizado su creación. Y conforme con la autonomía territorial, las entidades de este orden están facultadas para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico de la región y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
(Art. 5 Ley 388/97). En esa medida, en el ejercicio de las dos potestades, las entidades territoriales pueden acoplar las necesidades de crear un tributo con las de establecer reglas para el ordenamiento territorial y, por tanto, es válido que acudan a mecanismos que les permitan controlar las actividades gravadas con el impuesto, si con tales mecanismos coadyuva, a la vez, a los fines del ordenamiento territorial y de política fiscal. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, consejera ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 2 de mayo de 2024, expedida dentro del proceso con radicación número 25000-23-37-000-2019-00027-01 (27312) 13 DRAE 14 DRAE 30 En consecuencia, una interpretación finalista y sistemática de las normas que regulan la autonomía fiscal y de ordenamiento territorial y de los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y del 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, permite concluir que constituyen el hecho generador del impuesto de delineación urbana las actividades de construcción y refacción, pero su causación puede tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho imponible, cuando la autoridad competente así lo determine de manera justificada.
Esta interpretación no desconoce el hecho generador previsto en los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, toda vez que el hecho generador lleva implícito tres elementos, incluido el temporal que alude a la causación del tributo, causación que no necesariamente debe coincidir con el elemento material del impuesto, como lo ha precisado la Sala en otras oportunidades.15 En efecto, conforme con la doctrina16, el hecho generador comprende tres aspectos: i) el aspecto material; ii) el aspecto espacial y, iii) el elemento temporal.
La presencia de estos tres aspectos determina si se está frente al supuesto jurídico que da origen a la obligación tributaria. El aspecto material consiste en la descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza o la situación en que se halla. Martín Queralt define el aspecto material como el “acto, hecho, conjunto de hechos, negocio, estado o situación que se grava, que caracteriza o cualifica el tributo”.17 Por su parte, el aspecto espacial es aquel que indica el lugar en el que el contribuyente u obligado realiza el hecho o se encuadra en la situación, descritos por el aspecto material, o el sitio en el que la ley tiene por realizado el hecho o producida tal situación. Y, por último, el aspecto temporal indica el momento en que se configura, o el momento en que el legislador tiene por configurada la descripción del comportamiento objetivo contenido en el aspecto material del hecho generador.
Si se aplican los anteriores presupuestos al impuesto de delineación urbana se tiene que el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y de refacción. Por tanto, quien realiza la construcción o la refacción es el sujeto obligado a pagar el tributo en la jurisdicción territorial en donde se ejecute la actividad (aspecto espacial) y dentro de la oportunidad en que se ejecuta esa actividad (aspecto temporal- causación) o la que designe el legislador en armonía con los demás elementos que integran el hecho generador.
Dado que del artículo 1º de la Ley 97 de 1913 y del artículo 233 del Decreto Ley 1333 de 1986 sólo puede advertirse el aspecto material del hecho generador, es decir, la actividad de construcción y de refacción, en ejercicio de la autonomía fiscal prevista en el artículo 338 de la Carta Política, las entidades territoriales pueden fijar los demás aspectos del hecho generador […]» Asimismo, el Consejo de Estado18 fue enfático en concluir que debe determinarse expresamente que el aspecto material del hecho generador fuera la realización de 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 3 de diciembre de 2009, radicación 730012331000200502632-01 (16527), demandante Productora Tabacalera de Colombia SA – Protabaco, demandado departamento del Tolima. 16 Mauricio Marín Elizalde.
La estructura jurídica del Tributo: el hecho generador. Curso de Derecho Fiscal. Universidad Externado de Colombia. Tomo 1. 2007. Bogotá-Colombia. 17 Curso de derecho financiero y tributario, Madrid, Tecnos., 1996. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, magistrada ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 4 de septiembre de 2025, radicación 66001-23-33-000-2023-00086-01 (29489), demandante Jorge Luis Escudero Henao, demandada municipio de Santa Rosa de Cabal. 31 actividades de construcción o refacción de los edificios, tal y como lo señalan los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, sin que sea competente el Concejo Municipal de gravar otras actividades, así estén relacionadas con la construcción. Ahora bien, de la lectura del artículo acusado no se evidencia que se está estableciendo como hecho generador del impuesto de delineación urbana las actividades enunciadas como “otras actuaciones”, pues el artículo señala que son aquellas actividades distintas a la expedición de una licencia, pero que están asociadas y que se ejecutan independientemente, fijando en salarios mínimos el valor de cada actuación. Del mismo modo, el artículo 262 del Acuerdo 10 de 2025 estableció como hecho generador de este impuesto: «[…] Lo constituye la urbanización, parcelación, subdivisión, construcción, ampliación, modificación, demolición o adecuación de obras o construcciones,y el reconocimiento de construcciones en la jurisdicción del Municipio […]», por lo que no se encuentra incluidas las otras actuaciones que trata el artículo 277 referido.
En consecuencia, no le asiste razón al departamento en este aparte del argumento, en la medida que dichas actividades no fueron gravadas como hecho generador del impuesto de delineación urbana. Sin embargo, el gobernador de Risaralda también argumenta la ilegalidad del mencionado artículo, por cuanto el Concejo confunde expensas urbanísticas con el impuesto de delineación urbana y cobra trámites administrativos que la ley no autoriza gravar.
Al respecto, el artículo 2.2.6.6.8.1. del Decreto 1077 de 2015 indicó: «[…] Expensas por los trámites ante los curadores urbanos. Las expensas percibidas por los curadores urbanos se destinarán a cubrir los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de su grupo interdisciplinario de apoyo y la remuneración del curador urbano. En todo caso, a partir del 3 de mayo de 2010, el curador urbano deberá reflejar en su contabilidad qué porcentaje de los ingresos provenientes de la liquidación del cargo variable "Cv" de que trata el numeral 2 del artículo 2.2.6.6.8.3 del presente decreto, corresponde a: 1.
Los gastos que demanda la prestación del servicio, y 2. La remuneración del curador. De igual manera se procederá tratándose de la liquidación de expensas por la expedición de licencias de subdivisión, licencias de construcción individual de vivienda de interés social, el reconocimiento de edificaciones, prórroga y la autorización de las actuaciones de que tratan los artículos 2.2.6.6.8.11 a 2.2.6.6.8.15 de este decreto. […]
PARÁGRAFO 4. En ningún caso las autoridades municipales o distritales encargadas del estudio, trámite y expedición de las licencias están autorizadas para hacer cobros de expensas.» 32 Asimismo, el artículo 2.2.6.6.8.2. ibidem modificado por el Decreto 2218 de 2015, señala que el pago de los impuestos, gravámenes, tasas, participaciones y contribuciones asociados a la expedición de licencias, será independiente del pago de las expensas por los trámites ante el curador urbano y el artículo 2.2.6.6.8.15 refirió: «[…] Expensas por otras actuaciones.
Los curadores urbanos podrán cobrar las siguientes expensas por las otras actuaciones de que trata el Artículo 2.2.6.1.3.1 del presente decreto, siempre y cuando estas se ejecuten de manera independiente a la expedición de la licencia […]» (Resaltado de la Sala) Sobre ese aspecto, la circular 2021EE0106538 del 10 de septiembre de 2021, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, descrita por el gobernador del departamento de Risaralda, precisó: «[…] El cobro por el estudio, trámite y expedición de licencias y de otras actuaciones urbanísticas, se encuentra habilitado solamente para los curadores en aquellos municipios que cuentan con la figura del Curador Urbano, por consiguiente, en las entidades territoriales donde no existe esta figura, el trámite de licenciamiento y demás actuaciones relacionadas con el mismo, debe efectuarse ante las autoridades municipales o distritales competentes en cuyo caso, dichas autoridades no podrán efectuar ninguna clase de cobro a título de expensas urbanas, ni homologarlo al impuesto de delineación urbana o a cualquier otra denominación que establezcan para el caso, por cuanto carecen de habilitación legal para ello. […] 1.
El cobro de expensas por la expedición de licencias urbanísticas y el impuesto de delineación urbana son dos conceptos de naturaleza distinta y por lo mismo, constituyen cobros tendientes a sufragar obligaciones diferentes. 2. El cobro de las expensas surge a partir de la introducción y creación de la figura del curador urbano en el ordenamiento jurídico, con el propósito de cubrir los gastos que demanden la prestación del servicio, siendo liquidadas por el curador urbano y pagadas a este por el solicitante del trámite o la licencia de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015. 3.
Cuando no exista la figura del Curador Urbano, las autoridades municipales o distritales no están autorizadas para el cobro de expensas según lo dispuesto por el Decreto 1077 de 2015. […]». En consonancia con lo expuesto, observa la Sala que el Decreto 1077 de 2015 no faculta a los concejos municipales a imponer gravámenes ni tarifas por la expedición de licencias ni para realizar los trámites administrativos relacionados con la licencia, requeridos previos a la realización de una obra, pues tan solo son procedentes las expensas que se generen por la prestación del servicio por parte del curador urbano, con la finalidad que éste asuma los gastos que demande la prestación del servicio, incluyendo el pago de sus empleados y la propia remuneración, figura que no existe en el municipio de Pueblo Rico.
Por lo tanto, como las expensas reguladas por el artículo 2.2.6.6.8.15 del Decreto 1077 de 2015 tienen naturaleza diferente al impuesto de delineación urbana y dado que no puede ser cobradas dichas expensas cuando es la entidad territorial quien 33 expide directamente las licencias urbanísticas,19 se declarará la invalidez del artículo 277 del Acuerdo 10 de 2025; sumado a lo anterior, considera esta Sala que es clara la violación al principio de unidad de materia, pues dichas medidas no tienen relación con el estatuto tributario del municipio de Pueblo Rico ni con las tarifas del impuesto de delineación urbana, en la medida que una cosa es la obligación de declarar dicho impuesto y otra, muy diferente, es regular las expensas urbanísticas. 5.4.4.
Base gravable de la sobretasa a la gasolina El artículo 287 del Acuerdo 10 de 2025 regula: «[…]
ARTÍCULO 287: BASE GRAVABLE: Está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía. El valor de referencia será único para cada tipo de producto […]». La sobretasa de la gasolina fue creada mediante la Ley 488 de 1998, normativa que, respecto a la base gravable, en el artículo 121 refirió: «[…] Está constituida por el valor de referencia de venta al público de la gasolina motor tanto extra como corriente y del ACPM, por galón, que certifique mensualmente el Ministerio de Minas y Energía PARÁGRAFO.
El valor de referencia será único para cada tipo de producto. […]» Ahora bien, el parágrafo fue derogado por el artículo 69 de la Ley 863 de 2003. Igualmente, el inciso primero fue declarado inexequible con efectos diferidos por dos legislaturas por la Corte Constitucional mediante sentencia C-030 de 2019, bajo los siguientes fundamentos: «[…] La ausencia de los parámetros para el cálculo del valor que constituye la base gravable del impuesto de sobretasa a la gasolina y el ACPM implica el incumplimiento del principio de legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución- por parte del legislador, por cuanto si bien el legislador asumió la definición de la base gravable, la redacción de la disposición atacada hace que este valor lo fije exclusivamente el Ministerio de Minas y Energía sin la observancia de un criterio, un método o pautas objetivas para ello.
De esa forma, la disposición se traduce en una autorización, por vía de remisión, mediante la cual se le confiere al mencionado Ministerio, la facultad para determinar la base gravable de las sobretasas a los combustibles motores. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional encuentra que el artículo 121 de la Ley 488 de 1998 vulnera el principio de legalidad al disponer que sea el Ministerio de Minas y Energía quien certifica mensualmente el “valor de referencia de precio al público” que sirve de base gravable para el cobro de la sobretasa a los combustibles.
Por su puesto, dicha consideración no parte de que el Ministerio no tenga la capacidad o los recursos técnicos para realizar adecuadamente esta tarea; sino del desconocimiento de la obligación del legislador de establecer los elementos esenciales del tributo, tal como lo exige la Constitución. […] Por todo lo visto, concluye la Corte que la ausencia de parámetros legales 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, magistrada ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 4 de septiembre de 2025, radicación 66001-23-33-000-2023-00086-01 (29489), demandante Jorge Luis Escudero Henao, demandada municipio de Santa Rosa de Cabal. 34 para el cálculo de la base gravable de la sobretasa a la gasolina y al ACPM no hace posible dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo, y ello tiene como efecto práctico la incertidumbre sobre elementos esenciales del tributo, lo que repercute en la dificultad para calcular el presupuesto de ingresos de departamentos y municipios, y la posibilidad de estar sometidos a cambios abruptos e imprevisibles que afecten notoriamente los recaudos territoriales.
Esto evidencia la contradicción con el principio constitucional de certeza en materia tributaria […]». Acorde con lo anterior, el legislador profirió la Ley 2093 de 2021, en el que adicionó el artículo 121A a Ley 488 de 1999 y dispuso respecto a la base gravable lo siguiente: «[…] La base gravable de la sobretasa a la gasolina motor tanto extra como corriente, y de la sobretasa al ACPM, será el volumen del respectivo producto expresado en galones.
Para la base gravable de la gasolina motor corriente y extra oxigenadas, no se incluirá el alcohol carburante en cumplimiento con la exención del artículo 88 de la Ley 788 de 2002 […]». Para el asunto bajo examen, se deduce que el primer aparte del artículo 287 del Acuerdo 10 de 2025 transcribe literalmente el inciso primero del artículo 121 de la Ley 488 de 1998, normativa que fue declarada inexequible mediante la sentencia C-030 de 2019 y fue objeto de adición por el legislador mediante el artículo 2 de la Ley 2093 de 2021, la cual no fue relacionada en el Acuerdo acusado y no contiene los parámetros fijados por el legislador para determinar la base gravable de la sobretasa a la gasolina; igualmente, el segundo aparte del artículo 287 del Acuerdo 10 de 2025 transcribe literalmente el parágrafo del artículo 121 de la Ley 488 de 1998, el cual fue derogado tácitamente por medio de la Ley 863 de 2003.
Por consiguiente, la legalidad se encuentra viciada por infracción de las normas en debieron fundarse, de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, debido a la derogatoria, a la declaratoria de inexequibilidad y posterior modificación de la norma legal en la que se fundó el acto, el Concejo Municipal de Pueblo Rico debió actualizar los fundamentos normativos de la base gravable de la sobretasa a la gasolina, para evitar la aplicación de criterios que ya no están regulados en la ley, razón por la cual le asiste razón al gobernador del Risaralda y el artículo 287 del Acuerdo 10 de 2025 debe ser invalidado. 5.4.5.
Contribuciones por valorización. El artículo 309 del Acuerdo acusado establece: «[…] TARIFA. Para determinar el valor a cobrar a los beneficiarios de las obras, la Administración Municipal deberá tener en cuenta unos criterios básicos, previamente establecidos por el Concejo Municipal, para. 1. Fijar el costo de la obra. 2. Calcular el beneficio que ella reporta y establecer la forma de distribución de unos 35 y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra.
De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. El Concejo Municipal señalará previamente el sistema y el método para definir los costos y beneficios (Criterios Básicos), así como la forma de hacer el reparto.
PARÁGRAFO 1. La Contribución de Valorización se podía cobrar antes, durante o después de la ejecución de las obras, planes, o conjunto de obras de acuerdo con el flujo de financiación que se establezca para las mismas.
PARÁGRAFO 2. La Administración Municipal será responsable de la liquidación y recaudo de la contribución por valorización […]». La ley 1819 de 2016 establece: «[…]
ARTÍCULO 245. Base gravable. La base gravable de la contribución la constituirá el costo del proyecto de infraestructura y los gastos de recaudación de las contribuciones dentro del límite de beneficio que el proyecto produzca a los inmuebles ubicados dentro de su zona de influencia. Entiéndase por costo del proyecto, todas las inversiones y gastos que el proyecto requiera hasta su liquidación, tales como, pero sin limitarse, al valor de las obras civiles, obras por servicios públicos, costos de traslado de redes, ornato, amoblamiento, adquisición de bienes inmuebles, indemnizaciones por expropiación y/o compensaciones, estudios, diseño, interventoría, costos ambientales, impuestos, imprevistos, costos jurídicos, costos financieros, promoción, gastos de administración cuando haya lugar.
Los elementos para determinar el costo de los proyectos de infraestructura serán reglamentados por el Gobierno nacional, teniendo en cuenta las inversiones en las etapas de preinversión y ejecución de los proyectos y/o los valores de los contratos.
ARTÍCULO 246. Tarifa. La tarifa es la contribución individual que define la autoridad administrativa competente, la cual será proporcional a la participación del sujeto pasivo en los beneficios y se calculará aplicando el sistema y método definido en el presente capítulo, teniendo en cuenta la capacidad de pago del sujeto pasivo.
ARTÍCULO 247. Sistema para determinar costos y beneficios. El sistema para determinar los costos y beneficios asociados a la obra de infraestructura estará integrado por el costo del proyecto, de acuerdo con la base gravable, y la distribución del beneficio generado a los sujetos pasivos de la contribución. Se calcula el costo del proyecto según la base gravable y se determinará cuantitativamente el beneficio generado por el proyecto considerando el conjunto de situaciones, fórmulas, proyecciones y todos aquellos factores sociales, económicos, geográficos y físicos que relacionados entre sí incrementen el valor económico de los inmuebles, ubicados en la Zona de Influencia para Contribución Nacional de Valorización, frente a una situación sin proyecto.
ARTÍCULO 248. Método de distribución de la contribución. Para distribuir la Contribución Nacional de Valorización se deberá realizar un censo que defina plenamente a los propietarios o poseedores de cada uno de los predios ubicados en la zona de influencia definida, y un censo predial acompañado de las circunstancias físicas, económicas, sociales y de usos de la tierra.
Dichos elementos permitirán adelantar el cálculo del beneficio individual con base en el cual se definirá la contribución de valorización que cada uno de los sujetos pasivos de la zona de influencia debe pagar.
PARÁGRAFO 1. Para el cálculo del beneficio individual se pueden utilizar los siguientes métodos: 36 a) Método del doble avalúo: Consiste en avaluar los inmuebles sin proyecto (situación actual) y con proyecto construido, descontando los incrementos debidos a causas exógenas al proyecto de infraestructura. Este se podrá realizar en cada uno de los inmuebles de la zona de estudio, en algunos inmuebles característicos situados a diferentes distancias del proyecto (franjas) o por analogía, esto es, seleccionando un proyecto semejante ya ejecutado en una zona similar donde se va a ejecutar el nuevo proyecto; b) Método de la rentabilidad: Es el método mediante el cual se determina el incremento de la rentabilidad en un inmueble como consecuencia de la ejecución de un proyecto de infraestructura.
El cálculo de este beneficio se podrá realizar mediante el análisis económico de cambios en costos de producción o de prestación de servicio, mejoramiento tecnológico o de los medios de producción, cambio de uso del suelo o de las condiciones comerciales, costo de uso de la infraestructura, costos de logística asociados al proyecto de infraestructura y la incorporación de áreas productivas o de actividades generadoras de renta; c) Método de los frentes.
Consiste en la distribución de la contribución en proporción a la longitud de los frentes de los bienes inmuebles que se benefician con el proyecto de infraestructura; d) Método de las áreas. Consiste en la distribución de la contribución en proporción al área de terreno y/o área construida de los bienes inmuebles que se benefician con el proyecto; e) Método combinado de áreas y frentes.
Es una combinación de los dos (2) métodos anteriores, teniendo en cuenta que algunos rubros o valores del monto distribuible se aplican en proporción a las áreas y otros en proporción a los frentes; f) Métodos de las zonas o franjas. Consiste en la distribución de la contribución fijando una serie de zonas o franjas paralelas al proyecto, asignándole un porcentaje del monto distribuible de acuerdo con el beneficio, el cual decrece a medida que se alejen del eje del respectivo proyecto.
La contribución será directamente proporcional al área del terreno del bien inmueble cobijado por la zona o franja; g) Métodos de los factores de beneficio. Consiste en la distribución de la contribución con base en unos factores o coeficientes numéricos que califican las características más sobresalientes de los bienes inmuebles y las circunstancias que los relacionan con el proyecto.
El producto o sumatoria de los factores parciales, genera el factor de distribución definitivo para cada predio. Cuando en un bien inmueble se presenten características diferenciales en cuanto a la destinación o explotación económica, o frente al índice de construcción o densificación, este podrá dividirse para efecto de asignar la contribución en mejores condiciones de equidad, de conformidad con los criterios definidos en la memoria técnica de cada proyecto.
Cuando un bien inmueble soporte afectaciones al uso público o accidentes naturales, se dividirá igualmente para la asignación de la contribución, independientemente del porcentaje del terreno que determine la diferenciación. Para la utilización de este método, se tendrán en cuentan las siguientes definiciones: Factor de distribución: es el coeficiente por el cual se multiplicará el área de terreno del inmueble, a fin de fijar la mayor o menor capacidad de absorción que este tiene frente al beneficio común, causado por el proyecto. área virtual de un inmueble: es el producto resultante de multiplicar su área real por el respectivo factor de distribución. 37 Factor de conversión para áreas virtuales: es el factor numérico resultante de dividir el presupuesto o costo a distribuir, entre la suma de áreas virtuales; h) Método de los factores únicos de comparación. Consiste en la distribución de la contribución con base en factores únicos por categorías de uso y por zonas, sector o franja, que se determina a partir del análisis de bienes inmuebles semejantes y comparables, donde se generó un beneficio por la ejecución del proyecto; i) Método de avalúos ponderados por distancia. Consiste en la distribución de la contribución en proporción al avalúo comercial de los bienes inmuebles que se benefician con el proyecto, multiplicado por un factor asociado a la distancia y/o accesibilidad del predio al proyecto.
PARÁGRAFO 2. Corresponde a la autoridad competente determinar el método a aplicar en cada proyecto de valorización, para la distribución y liquidación de la contribución de valorización por cada proyecto de infraestructura, para lo cual podrá proponer métodos técnicos adicionales a los aquí listados. Para obtener mayor exactitud en el cálculo del beneficio que reciben los inmuebles, se podrá combinar los métodos antes expuestos.
El Gobierno nacional reglamentará las diferentes técnicas para la aplicación de los Métodos enunciados […].« El artículo 338 de la Constitución Política de Colombia establece: «[…] En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo […]» (Resaltado de la Sala). Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003 explicó: «[…] Tarifa.
Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente. […] Sistema y método para que las autoridades administrativas definan la tarifa 15.- Como ya fue explicado, en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa.
Pero exige a las corporaciones de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto. […] 38 En efecto, un sistema se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes.
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución. Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.
Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación tributaria. 17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el sistema como el método, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados. Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular.
Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios. 18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras sistema y método como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio definitorio será siempre de carácter material.
Ello se explica en virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas hermenéuticas frente a cualquier clase de norma. En consecuencia, basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes. […] 24.- Tarifa.
Constituye el elemento que más problemas plantea frente a la determinación del gravamen y, por lo mismo, sugiere serias dudas sobre la constitucionalidad de la autorización a las entidades administrativas para fijar gravamen. Un primer aspecto a tener en cuenta es que el Decreto no hace referencia expresa a la tarifa. Pero de ello nada se puede concluir por cuanto, según 39 fue explicado, el criterio definitorio de los elementos de un tributo no es el formal sino el material o sustancial.
Y precisamente acudiendo a éste último la Sala encuentra algunas particularidades que explican el silencio del legislador. Pues bien, en el caso de la valorización no parece formalmente correcto hablar de tarifa, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros.
En estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. El valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad. Pero lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa.
De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos. Es aquí donde el artículo 338 de la Constitución permite a las autoridades administrativas desempeñar un papel dinámico, siempre y cuando los órganos de representación popular hayan señalado tanto el sistema como el método para hacerlo.
La pregunta que surge es entonces si la regulación normativa satisface o no dichas exigencias. […] Según fue explicado, frente a las entidades territoriales el Decreto 1604 de 1966 constituye una norma habilitante para fijar la contribución a nivel local. Por tal motivo, el sistema y el método deben ser señalados por las asambleas departamentales o los concejos distritales y municipales, pues de lo contrario ninguna autoridad administrativa estará autorizada para fijar el gravamen, so pena de vulnerar el principio de legalidad tributaria […]».
En consecuencia, si bien es cierto que el artículo 338 superior señala que la facultad de creación tributaria recae en el Congreso de la República, las asambleas departamentales y concejos municipales, dicha norma también permite delegar la fijación de la tarifa en la administración, pero con la condición de que el Acuerdo establezca el sistema y el método que se debe aplicar al momento de fijar la tarifa.
Por lo tanto, revisado el artículo 309 del Acuerdo 10 de 2025 se observa que efectivamente se delegó la determinación de la tarifa en la Administración Municipal, pero no se estableció el sistema y el método para tal efecto; ahora bien, se indicó que esos criterios serían fijados posteriormente por el Concejo Municipal, situación que considera el gobernador que vulnera el principio de legalidad y certeza del tributo, pues difiere a un futuro incierto un acto que no es el mismo acuerdo, por lo que incurre en excesiva indeterminación. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-621 de 2013 concluyó: 40 «[…] La ausencia de parámetros legales tiene como efectos prácticos, además de los ya expuestos, la indeterminación absoluta sobre la tarifa de la contribución creada, así como la inexistencia de una metodología o sistema que permita establecerla, lo que reafirma la ausencia de determinación de los elementos esenciales de la contribución parafiscal por parte de las disposiciones de rango legal que determinan su creación. Y, aunque podría argumentarse que la tarifa en este caso equivale al cien por cien de la base gravable –es decir, el total de la diferencia entre los dos precios-, la incertidumbre absoluta que existe respecto de la base gravable, hace que dicha indeterminación tenga como efectos prácticos la ausencia absoluta de elementos de juicio a partir de los cuales establecer cómo se fija la tarifa en el caso que ahora estudia la Corte Constitucional […]».
(Resaltado de la Sala) Luego, por medio de la sentencia C-101 de 2022 explicó: «[…] Esta referencia genérica a una tipología tributaria, sin fijar el hecho generador de la imposición, es indeterminada y somete a los contribuyentes a una inseguridad jurídica. En efecto, el hecho de autorizar a las entidades territoriales para imponer tasas y sobretasas sin que se conozca cuáles situaciones o conductas serán objeto del imperio tributario del Estado, supone un grado de indefinición respecto de la obligación tributaria que resulta insuperable y que excede la autonomía de los entes territoriales.
En el fundamento jurídico 37 de esta decisión se estableció que la inconstitucionalidad por infracción del principio de certeza tributaria concurre cuando, de la prescripción dispuesta por el Legislador, no sea posible dilucidar el contenido del elemento estructural del tributo. La Corte advierte que la omisión en la definición del hecho generador de las tasas y sobretasas destinadas a financiar los fondos-cuenta de seguridad y convivencia genera una falta de claridad insuperable que origina la inconstitucionalidad de la norma […]» (Resaltado de la Sala) Por consiguiente, si bien no se determinó el sistema y el método para que la Administración Municipal fijara la tarifa de la contribución por valorización, no quedó dicha potestad con una indeterminación o incertidumbre absoluta, pues el artículo indica expresamente que se deben tener en cuenta unos criterios básicos previamente establecidos por el Concejo Municipal una vez se cuente con la obra que será objeto de la misma.
Es decir, previo a que la Administración fije dicha tarifa, le corresponde al Concejo Municipal señalar en otro acuerdo el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto, en específico debe determinar los criterios básicos para fijar el costo de la obra, calcular el beneficio que ella reporta y establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, por lo cual no puede afirmarse que la indeterminación del artículo sea de tal magnitud que sea oscura, confusa, imprecisa o ininteligible, pues señala con suficiente precisión que dichos elementos van a ser definidos por el Concejo previamente y, por consiguiente, por ese aspecto, no resulta contraria al principio de legalidad y certeza tributaria.
Es de aclarar, que la norma o los principios constitucionales no prohíbe que la creación y la determinación de los elementos para fijar la tasa del tributo se realice en varios acuerdos, por lo que puede apoyarse en diferentes actos para tal fin, así 41 lo ha concluido el Consejo de Estado,20 al estudiar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la competencia del alcalde para decretar la contribución por valorización de acuerdo a las obras públicas del municipio: «[…] El numeral 3 del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 prevé que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la Ley «[e]stablecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos» y, a la luz del artículo 157 ib. «determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden distribuir a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto».
Con fundamento en esas disposiciones, el Concejo de Bogotá, D.C. expidió el Acuerdo 724 de 06 de diciembre de 2018 «Por el cual se establece el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras». En el artículo 2 dispuso que el monto distribuible de la contribución de valorización por beneficio local se fija en la suma de $906.579.000.000, que corresponde al costo de la adquisición predial y la construcción de la infraestructura vial y de espacio público asociada al plan de obras de ese acuerdo, que incluye un porcentaje equivalente al 8% destinado a sufragar el costo de la administración del recaudo.
Ese monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes de obras (Oriental, Córdoba e Industrial) y estableció que ese monto se actualizará con base en la variación del Índice de Costos de Construcción Pesada -ICCP- que certifique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE o la entidad que haga sus veces. La anterior disposición se encuentra acorde con el artículo 9 del Decreto Ley 1604 de 1966, que regula la base gravable de la contribución de valorización así: «Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones».
Por lo expuesto, se observa que en el artículo 2 del Acuerdo 724 de 2018 se determinó la base o monto total distribuible entre los beneficiarios de la contribución así: (i) se parte del costo de la obra, (ii) se agrega un porcentaje para sufragar el costo de la administración del recaudo, (iii) el monto distribuible se desagrega por cada uno de los tres ejes y, (iv) el monto distribuible se actualiza con base en la variación del índice de costos de construcción pesada ICCP, que certifique el DANE.
Como puede verse el Acuerdo 724 de 2018 sí estableció de manera clara la base gravable o monto distribuible, que no es otra cosa que el costo de la obra, adicionado en un porcentaje prudencial por gastos administrativos. Además, el parágrafo primero del artículo 4 del Acuerdo 724 de 2018 dispuso que el IDU estará a cargo de la asignación, cobro y recaudo de la contribución de valorización, a fin de que los recursos recaudados por este concepto estén disponibles para la ejecución de los procesos de adquisición predial y construcción de las demás obras.
Con fundamento en esa disposición, entre otras, la Subdirectora General Jurídica del IDU profirió la Resolución 6441 de 2018 «Por medio de la cual se asigna una contribución de valorización por beneficio local 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Luis Antonio Rodríguez Montaño, sentencia del 26 de junio de 2025, radicación 05001-23-33-000-2019-02591-01 (29054), demandante Alianza Fiduciaria SA. 42 ordenada por el Concejo de Bogotá, mediante el Acuerdo 724 de 2018, a los predios ubicados en el eje zona oriental».
En consecuencia, el IDU no se abrogó facultades propias de la corporación pública, porque está probado que el Acuerdo 724 de 2018 fijó la base gravable del tributo, y con fundamento en los parámetros establecidos en dicho Acuerdo, la entidad demandada expidió el acto por el cual se asignó la contribución de valorización - Resolución 6441 de 2018-, entre otros, al inmueble que interesa en este caso.
Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación […]». Por lo tanto, es factible que para determinar la tasa de la contribución por valorización que la Administración se apoye en más de un acto administrativo expedido por el Concejo, lo que no se permite y vulneraría el principio de legalidad es que se deje a decisión del alcalde dicha definición; razón por la cual, como en el presente asunto no se dejó al arbitrio de la Administración la determinación de la tarifa, sino que lo limitó a lo que determine el Concejo posteriormente mediante otro Acuerdo, no prospera los fundamentos expuestos por el gobernador de Risaralda. 5.4.6.
Participación en plusvalía. El artículo 319 del Acuerdo 10 de 2025 establece: «[…]
ARTÍCULO 319: TARIFA DE LA PARTICIPACIÓN. La tasa de participación que se imputará a la plusvalía del mayor valor por metro cuadrado será del 20% […]». El artículo 79 de la Ley 388 de 1997 señala: «[…]
ARTÍCULO 79. - Monto de la participación. Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de participación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado. Entre distintas zonas o subzonas la tasa de participación podrá variar dentro del rango aquí establecido, tomando en consideración sus calidades urbanísticas y las condiciones socioeconómicas de los hogares propietarios de los inmuebles.
PARÁGRAFO 1. - Cuando sobre un mismo inmueble se produzcan simultáneamente dos o más hechos generadores en razón de las decisiones administrativas detalladas en los artículos precedentes, en el cálculo del mayor valor por metro cuadrado se tendrá en cuenta los valores acumulados, cuando a ello hubiere lugar.
PARÁGRAFO 2. - En razón a que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito se hace exigible en oportunidad posterior, de acuerdo con lo determinado por el artículo 83 de esta Ley, el monto de la participación correspondiente a cada predio se ajustará de acuerdo con la variación de índices de precios al consumidor (IPC), a partir del momento en que quede en firme el acto de la liquidación de la participación […]».
La Corte Constitucional en sentencia C-035 de 2014 indicó: «[…] 22. La Ley 388 de 1997 establece el marco normativo para el ordenamiento territorial de los municipios[17]. El capítulo IX está destinado a la participación en la plusvalía, definida en el artículo 73 como el derecho de las entidades públicas a participar en el aumento del valor del suelo derivado de acciones urbanísticas adelantadas por la Administración. Según el artículo 74, ibídem, la obligación de pagarlo se genera por los siguientes motivos: 43 (i) “La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. || (ii) “El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.|| (ii) “La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”.
La tasa de participación a la plusvalía oscila entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado que represente la acción urbanística, según decisión de los concejos municipales y distritales, y tomando en consideración aspectos como las calidades urbanísticas y la condición socioeconómica de los propietarios de los inmuebles (artículo 79.
Ley 388 de 1997) […]». Por consiguiente, se observa que efectivamente el artículo 319 del Acuerdo 10 de 2025 fija la tasa de participación a la plusvalía en un rango inferior al establecido en el artículo 79 de la Ley 388 de 1997, desbordando los márgenes porcentuales fijados por el legislador, pues si bien la ley le dio la potestad a los Concejos de fijar la tarifa, lo cierto es que dicha facultad estaba sometida a la condición de estar entre el 30% y el 50%, por lo que al fijarla por debajo de estos porcentajes se vulnera el principio de legalidad del tributo. 5.4.7.
Estampilla para la justicia familiar. La norma acusada refiere: «[…]
ARTÍCULO 376: EXCLUSIONES. Están excluidos del pago de la Estampilla para Justicia Familiar, los contratos que se celebren con las entidades públicas, los convenios de asociación, apoyo, colaboración, cooperación e interadministrativos; las juntas de acción comunal, ligas deportivas municipales y locales con personería jurídica reconocida por la entidad competente, prestamos del fondo de vivienda del municipio, la Contraloría, la Personería y el Concejo de Pueblo Rico - Risaralda, los contratos de empréstitos; las operaciones de crédito público, las operaciones de manejo y las conexas con las anteriores, los contratos de cooperación internacional, las importaciones efectuadas por el Municipio, contratos celebrados con organismos internacionales, donaciones al Municipio de Pueblo Rico - Risaralda y los celebrados con las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, los contratos celebrados con personas jurídicas sin ánimo de lucro y los contratos derivados de urgencia manifiesta.
Los contratos que celebren los Fondos de Servicios Educativos adscritos a la Secretaria de Educación. Se excluyen también del uso de la estampilla los contratos que se celebren con cualquier tipo de usuario para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de que trata las Leyes 142 y 143 de 1994. […]». La anterior norma se sustenta en el parágrafo del artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, el cual señala: «[…]
ARTÍCULO 23. Hecho generador. El hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Departamento, Municipio y Distrito.
PARÁGRAFO. Quedarán excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv […]». De lo expuesto, se evidencia que las exclusiones contempladas en el discutido Acuerdo no son las descritas por el legislador, como quiera que lo único permitido 44 fue exonerar los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a 10 smlmv, por lo que el Concejo Municipal de Pueblo Rico en esta disposición se extralimita en las atribuciones que le otorga la Ley, toda vez que no tenía la facultad de establecer aspectos distintos a los previstos en la ley de creación del tributo o, con ocasión de la regulación del mismo, determinar competencias cuya asignación no le está atribuida Se resalta, que, si bien los concejos municipales tienen competencia dentro de su jurisdicción para disponer, a través de acuerdos, la Estampilla para la Justicia Familiar y para determinar los elementos de dicho tributo conforme a la mentada norma, lo que comprende regular sus elementos y lo necesario para garantizar el recaudo y adecuada inversión de las rentas por este concepto, lo cierto es que dicha atribución debe ejercerse sin sobrepasar los límites establecidos en la ley.
Por lo tanto, no es procedente ampliar los supuestos de exoneración del pago de la estampilla para la Justicia Familiar contemplados en la ley so pretexto de realizar un adecuado recaudo de esta, pues dicho actuar quebranta los principios de legalidad y de autonomía territorial que se rigen en materia tributaria, ante lo cual resulta forzoso declarar probado el cargo de invalidez formulado por el ejecutivo departamental. 5.4.8.
Tasa por estacionamiento. La norma acusada refiere: «[…]
ARTICULO 399 TARIFA Los rangos de tarifa por minuto a pagar por cajón de estacionamiento en la vía pública serán los siguientes: Tipo de vehículo Desde (COP)* Motocicleta 53 Automóvil 76 * Valores expresados en pesos de 2025.
PARÁGRAFO 1: Esta tarifa se reajustará anualmente conforme a los parámetros que establezca la Administración Municipal en base en los preceptos legales […]». El artículo 28 de la Ley 105 de 1993 establece: «[…]
ARTÍCULO 28. - Tasas. Los Municipios, y los Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las Vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades […]». Ahora bien, el gobernador de Risaralda reprocha la legalidad del parágrafo por cuanto no estableció un sistema, método o fórmula que determine la medición económica y el método a los cuales debe sujetarse la administración para calcular y fijar la tarifa, por lo que hace una delegación indeterminada de una función que constitucionalmente se reserva a los concejos municipales.
Conforme a las pautas jurisprudenciales citadas en los acápites anteriores, se deduce que la administración municipal no tiene la facultad para determinar los elementos del tributo, toda vez que si bien el Concejo puede delegar o revestir al 45 alcalde de facultades para dictar normas respecto al reajuste de la tarifa, debe definir claramente el sistema y el método para establecer la tarifa, lo que efectivamente no está presente en el parágrafo del artículo 399 del Acuerdo 10 de 2025, pues el Concejo dejó en manos de la Administración Municipal la regulación absoluta del reajuste anual de la tarifa, en contravía del principio de legalidad, concretado en la predeterminación del tributo y la representación popular.
Por consiguiente, le asiste razón al gobernador de Risaralda y se declarará la invalidez pero únicamente del parágrafo del artículo 399 en mención. 5.4.9. Albergues municipales para fauna El Acuerdo 10 de 2025 prevé: «[…]
ARTÍCULO 417. DEPÓSITO DEL ANIMAL QUE NO ES RECLAMADO.- PROCEDIMIENTO. Si transcurridos tres (3) días de la conducción de los animales al Albergues Municipales para Fauna, sin que el animal sea reclamado por el dueño o quien acredite serlo, será entregado en calidad de depósito hasta por seis (6) meses, conforme a las normas del Código Civil a un particular natural o jurídico cuyas actividades sean agropecuarias; para lo cual se suscribirá el respectivo documento de depósito por el secretario de Gobierno o a quien este delegue para tales fines.
PARÁGRAFO. Si en el término indicado, el animal es reclamado sé entregará, una vez se hayan cancelado los derechos del Albergues Municipales para Fauna y los gastos causados por parte del reclamante ARTÍCULO 418. DECLARATORIA DE PROPIEDAD. Transcurridos los seis (6) meses del depósito, sin ser reclamado, se procederá a declararlo "bien mostrenco", conforme lo define el artículo 706 del Código Civil, y denunciarse por parte del señor alcalde del Municipio, ante el ICBF para que este obtenga la sentencia de adjudicación conforme al artículo 383 del Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, y entregue al Municipio una participación económica como denunciante en los términos exigidos por el artículo 4 del decreto 3421 de 1986.
ARTÍCULO 420. SANCIONES A LOS INFRACTORES, (PROPIETARIOS, TENEDORES O POSEEDORES) El propietario, tenedor o poseedor de los animales llevados al Albergues Municipales para Fauna, deberán pagar los derechos del Albergues Municipales para Fauna, más las expensas de acarreo, manutención, cuidado, protección u otros gastos que se hubieren causado, como medicamentos o vacunas, conforme a la liquidación que para tal efecto expida el funcionario asignado para tal fin.
En todo caso, para el retiro de los animales, el dueño, tenedor o poseedor debe demostrar su calidad de tal con los medios de prueba pertinentes, con la prevención de que si volviere a dejar deambular, por los predios ajenos y sitio públicos incurrirán en las sanciones previstas en la legislación policiva. Los animales capturados y confinados, podrán permanecer en el Albergues Municipales para Fauna, por un periodo máximo de tres días, si transcurridos este tiempo, el animal no ha sido reclamado, por su propietario, tenedor o poseedor, ni paga los derechos del Albergues Municipales para Fauna y demás, el funcionario encargado del Albergues Municipales para Fauna, disponer de ellos, entregándolos a instituciones o entidades sin ánimo de lucro con preferencia a las dedicadas a la protección de animales En el caso de los animales de producción, el funcionario competente podrá ordenar el depósito a un tercero, persona natural o jurídica, que demuestre los medios para, sostenerlo y cuidarlo hasta por seis meses conforme a las normas del código civil. 46 Posteriormente deberá denunciarse ante el ICBF para que se proceda al trámite de declaratoria de bien mostrenco […]».
La ley 1801 de 2016 regula: «[…]
ARTÍCULO 119. En todos los distritos o municipios se deberá establecer, de acuerdo con la capacidad financiera de las entidades, un lugar seguro; centro de bienestar animal, albergues municipales para fauna, hogar de paso público, u otro a donde se llevarán los animales domésticos a los que se refiere el artículo 1. Si transcurridos treinta (30) días calendario, el animal no ha sido reclamado por su propietario o tenedor, las autoridades lo declararán en estado de abandono y procederán a promover su adopción o, como última medida, su entrega a cualquier título.
PARÁGRAFO 1. En cumplimiento de las obligaciones asignadas a las entidades territoriales antes indicadas y actuando de conformidad con los principios de coordinación y colaboración, los Municipios y Distritos podrán celebrar convenios o contratos interadministrativos para el desarrollo de este fin.
PARÁGRAFO 2. El POT de cada Distrito o Municipio deberá garantizar un área donde construir el centro de bienestar animal, albergue municipal para fauna u hogar de paso público cuyas dimensiones estarán determinadas por la cantidad de animales sin hogar establecida mediante un sondeo.
PARÁGRAFO 3. Los Distritos y Municipios de primera categoría deberán implementar las disposiciones contenidas en el presente artículo dentro de los tres años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley.
PARÁGRAFO 4. Para poder llevar a cabo estas obligaciones, las entidades territoriales podrán asociarse de conformidad con las formas dispuestas en la Ley 1454 de 2011 (Modificado por el Art. 2 de la Ley 2054 de 2020) […]». Por lo expuesto, se deduce que efectivamente el Acuerdo acusado fija unos plazos de 3 días y 6 meses para adoptar medidas respecto de los animales que se desconozca quién es el dueño y la Ley 1801 prevé un término de 30 días calendario, lo que demuestra la vulneración al principio de reserva legal, al debido proceso administrativo, la buena fe y confianza legítima; asimismo, considera esta Sala que es clara la violación al principio de unidad de materia, pues dichas medidas no tienen relación con el estatuto tributario del municipio de Pueblo Rico ni con la tarifa de los albergues municipales para fauna definidas en los artículos 414 y 415 del Acuerdo 10 de 2025, en la medida que una cosa es la obligación de pagar la tasa y otra muy diferente es emitir reglas y sanciones para los animales no reclamados, razón por la cual se declarará la invalidez de los artículos acusados. 5.4.10.
Notificación por correo El artículo 503 del Acuerdo 10 de 2025 indica: «[…] NOTIFICACIÓN POR CORREO. La notificación por medios de correos de comunicación se hará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente o la establecida por la Administración Tributaria Municipal y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo […]».
El artículo 566 del Estatuto Tributario regulaba: 47 «[…] La notificación por correo se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo […]». (Aparte subrayado declarado inexequible) Norma que fue objeto de estudio de constitucionalidad mediante la sentencia C-096 de 2001, en la cual declaró inexequible el aparte subrayado con base en la siguiente conclusión: «[…] No cabe duda, entonces, que la expresión impugnada debe ser excluida del ordenamiento jurídico, porque quebranta el principio de publicidad de la "función administrativa" que la Administración de Impuestos deba suponer el conocimiento de un acto antes de ser mostrado al contribuyente -artículo 209-, y resulta violatorio del artículo 29 superior restringir el derecho de defensa quebrantando los principios de equidad y eficiencia que la Constitución Política reclama del sistema tributario - artículo 363-, en razón de que no puede ser equitativo hacer mas oneroso el deber del contribuyente de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, conminándolo a demostrar la realidad, y resulta contrario a una gestión eficiente propiciar trámites inoficiosos que, además, prorrogan, sin justificación, el tiempo dado al contribuyente para el cumplimiento de sus obligaciones […]».
Posteriormente, dicho artículo fue modificado por la Ley 788 de 2002, el cual consagró: «[…]
ARTÍCULO 566. La notificación por correo se practicará mediante entrega de una copia del acto correspondiente en la dirección informada por el contribuyente a la Administración. La Administración podrá notificar los actos administrativos de que trata el inciso primero del artículo 565 de este Estatuto, a través de cualquier servicio de correo, incluyendo el correo electrónico, en los términos que señale el reglamento […]» (Aparte subrayado declarado inexequible).
Normativa que también fue estudiado por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-1114 de 2003, con los siguientes fundamentos: «[…] En estas condiciones, ya que al legislador le asiste la facultad constitucional de configurar el régimen de notificaciones administrativas y judiciales, nada se opone a que disponga que las notificaciones de los actos administrativos proferidos por la administración de impuestos se notifiquen por correo electrónico.
Se trata, además, de una decisión que resulta compatible con el avance de la informática y que incorpora a la función pública los recursos tecnológicos por ella suministrados. No obstante, es claro que del régimen legal del que entró a hacer parte la disposición demandada se infiere que la notificación por correo electrónico se entiende surtida no cuando se remite el correo, sino al día siguiente del recibo de la comunicación que contiene el acto administrativo. 8) Finalmente, la Corte advierte que la expresión “en los términos que señale el reglamento”, que hace parte del inciso segundo del artículo 5 de la Ley 788 de 2002, es contraria a la Carta Política pues desconoce la reserva legal que existe para la determinación del régimen de notificaciones como contenido del debido proceso.
Corresponde al legislador establecer las formalidades con las cuales deben cumplirse los actos de comunicación procesal, incluida la notificación por correo electrónico, y tal facultad no puede asignarse al Presidente de la República para que la ejerza como potestad reglamentaria. Esa competencia privativa del legislador es 48 tan clara que él, como se indicó, hizo ya una detenida regulación de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales en la Ley 527 de 1999.
Por lo tanto, en ejercicio de sus facultades constitucionales, es él el indicado para determinar las formalidades de acuerdo con las cuales se debe cumplir la notificación por correo electrónico. Entonces, se declarará exequible el inciso segundo del artículo 566 del Decreto 624 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 788 de 2002, con excepción de la expresión “en los términos que señale el reglamento”, que se declarará inexequible. […]».
Finalmente, el artículo fue derogado por la Ley 1111 de 2006, normativa que adicionó el artículo 566-1 en el que reguló la notificación electrónica, el cual a su vez fue modificado por el artículo 105 de la Ley 2010 de 2019. Por lo tanto, se observa que el artículo 503 transcribe literalmente el artículo 566 del Estatuto Tributario, normativa que fue declarada inexequible, fue modificada y finalmente derogada tácitamente por el legislador.
Por consiguiente, la legalidad se encuentra viciada por infracción de las normas en debieron fundarse, conforme a lo argumentado en acápites anteriores. En consecuencia, debido a la declaratoria de inexequibilidad y posterior derogatoria de la norma legal en la que se fundó el acto, el Concejo Municipal de Pueblo Rico debió actualizar los fundamentos normativos de notificación, para evitar la aplicación de criterios que ya no están regulados en la ley, razón por la cual le asiste razón al gobernador del Risaralda y el artículo 503 del Acuerdo 10 de 2025 debe ser invalidado. 5.4.11.
Sanciones La normativa acusada indica: «[…]
ARTICULO 518 SANCIONES POR NO EFECTUAR EL COBRO DE LAS ESTAMPILLAS. Los agentes responsables de efectuar el cobro de la estampilla y por no hacerlo, incurrirán en una sanción igual a cinco (5) veces el valor dejado de cobrar, sin perjuicio de los intereses por mora a que haya lugar y demás sanciones de carácter administrativo y disciplinario […]» Frente a las sanciones a los agentes responsables de efectuar el cobro, el Estatuto Tributario de manera genérica prevé: «[…]
ARTICULO 674. ERRORES DE VERIFICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 295 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades autorizadas para la recepción de las declaraciones y el recaudo de impuestos y demás pagos originados en obligaciones tributarias, incurrirán en las siguientes sanciones, en relación con el incumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha autorización: 1.
Diez (10) UVT por cada declaración o documento recepcionado con errores de verificación, cuando el número de identificación tributaria no coincida con el consignado en el Registro Único Tributario, RUT, del declarante, contribuyente, agente retenedor o responsable. 49 2. Diez (10) UVT por cada declaración o documento recepcionado sin el diligenciamiento de la casilla de la firma del declarante o de quien lo representa. 3.
Diez (10) UVT por cada formulario recepcionado cuando el mismo deba presentarse exclusivamente a través de los servicios informáticos electrónicos de acuerdo con las resoluciones de prescripción de formularios proferidas por la Administración Tributaria, salvo en los eventos de contingencia autorizados previamente por la DIAN. 4. Cinco (5) UVT por cada número de registro anulado no informado que identifique una declaración, recibo o documento recepcionado.
ARTICULO 675. INCONSISTENCIA EN LA INFORMACIÓN REMITIDA. <Artículo modificado por el artículo 296 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, cuando la información remitida en el medio magnético no coincida con la contenida en los formularios o recibos de pago recepcionados por la entidad autorizada para tal efecto, y esta situación se presente respecto de un número de documentos que supere el medio por ciento (0.5%) del total de documentos correspondientes a la recepción o recaudo de un mismo día, la respectiva entidad será acreedora a una sanción por cada documento que presente uno o varios errores, liquidada como se señala a continúación: 1.
Diez (10) UVT cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos mayor al medio por ciento (0.5%) y no superior al dos punto cinco por ciento (2.5%) del total de documentos. 2. Veinte (20) UVT cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos mayor al dos punto cinco por ciento (2.5%) y no superior al cuatro por ciento (4%) del total de documentos. 3.
Treinta (30) UVT cuando los errores se presenten respecto de un número de documentos mayor al cuatro por ciento (4%) del total de documentos. 4. Cinco (5) UVT por cada documento físico no reportado en medio magnético o cuando el documento queda reportado más de una vez en el medio magnético.
ARTÍCULO 676. EXTEMPORANEIDAD EN LA ENTREGA DE LA INFORMACIÓN DE LOS DOCUMENTOS RECIBIDOS DE LOS CONTRIBUYENTES. <Artículo modificado por el artículo 297 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos incumplan los términos fijados y lugares señalados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la entrega de los documentos recibidos, así como para entregar la información correspondiente a esos documentos en medios electrónicos o en los mecanismos que se determinen para la grabación y transmisión, incurrirán en las siguientes sanciones, por cada documento: 1.
De uno (1) a cinco (5) días de retraso, una sanción de una (1) UVT. 2. De seis (6) a diez (10) días de retraso, una sanción dos (2) UVT. 3. De once (11) a quince (15) días de retraso, una sanción de tres (3) UVT. 4. De quince (15) a veinte (20) días de retraso, una sanción de cuatro (4) UVT. 5. De veinte (20) a veinticinco (25) días de retraso, una sanción de cinco (5) UVT. 6.
Más de veinticinco (25) días de retraso, una sanción de ocho (8) UVT. Los términos se contaran por días calendario, a partir del día siguiente al 50 vencimiento del plazo para la entrega de los documentos o la información correspondiente a los documentos, hasta el día de su entrega efectiva. ARTÍCULO 676-1. EXTEMPORANEIDAD E INEXACTITUD EN LOS INFORMES, FORMATOS O DECLARACIONES QUE DEBEN PRESENTAR LAS ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR. <Artículo adicionado por el artículo 298 de la Ley 1819 de 2016.
El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades autorizadas para recaudar incurrirán en las siguientes sanciones, en relación con la presentación y entrega de informes de recaudo, formatos o declaraciones de consignaciones establecidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para el control del recaudo: 1. Veinte (20) UVT por errores en las cifras reportadas en el valor del recaudo diario, valor del recaudo total, número de operaciones registradas, saldos de consignación del recaudo, valor por intereses, valor por sanciones, valor por consignaciones y saldos pendientes por consignar, en los informes de recaudo, formatos o declaraciones de consignaciones solicitados por la Autoridad Tributaria. 2.
Cuando cada informe de recaudo, formato o declaración de consignaciones solicitados por la Administración Tributaria sean presentados o entregados de forma extemporánea, incurrirán en las siguientes sanciones: a) De uno (1) a diez (10) días de retraso, una sanción de cinco (5) UVT; b) De once (11) a veinte (20) días de retraso, una sanción de diez (10) UVT; c) Más de veinte (20) días de retraso, una sanción de veinte (20) UVT.
Los términos se contarán por días calendario, a partir del día siguiente al vencimiento del plazo en la entrega del informe, formato o declaración hasta el día de su entrega efectiva. En la misma sanción prevista en el numeral 2 de este artículo, incurrirán las entidades autorizadas para recaudar que realicen las correcciones a los informes de recaudo, formatos o declaraciones de consignaciones solicitadas por la Administración Tributaria, por fuera de los plazos concedidos para realizarlas. […] ARTÍCULO 676-3.
SANCIÓN MÍNIMA Y MÁXIMA EN EL RÉGIMEN SANCIONATORIO DE LAS ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR. <Artículo adicionado por el artículo 301 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> En ningún caso el valor de las sanciones de que tratan los artículos 674, 675, 676 y 676-1 de este Estatuto será inferior a veinte (20) UVT por cada conducta sancionable.
En todo caso, la sumatoria de las sanciones de que trata el inciso anterior, que se lleguen a imponer, no podrá superar el monto de treinta y tres mil (33.000) UVT en el año fiscal […]». Inicialmente, se considera pertinente recordar que la estampillas son definidas21 «[…] como tributos dentro de la especie de «tasas parafiscales» porque constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben efectuar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público, son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo, los recursos se revierten en beneficio de un sector específico y están destinadas a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado […]». 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Wilson Ramos Girón, sentencia del 5 de octubre de 2023, radicación 76001-23-33-000-2016-00064-01 (27615). 51 Ahora bien, en el Acuerdo 10 de 2025 se regularon las estampillas Pro Cultura (Leyes 397 de 1997 y 666 de 2001), para el Bienestar del Adulto Mayor (Leyes 48 de 1986, 687 de 2001, 1276 de 2009 y 1850 de 2017) y Pro Justicia Familia (Ley 2126 de 2021), sin que en las leyes en que autoriza su creación por parte de los Concejos se prevea una sanción por no efectuar el cobro de las estampillas.
En este punto se recuerda que conforme al principio de reserva legal, la potestad tributaria de los entes territoriales es derivada, ya que sólo pueden establecer aquellos tributos autorizados por la Ley, bajo los presupuestos y condiciones en ella previstos; por lo tanto, la autonomía fiscal de las entidades territoriales debe ser ejercida dentro de los límites de la Constitución y la Ley, que abarca tanto la facultad de regulación del impuesto como la de regulación del régimen sancionatorio y de los procedimientos.
Al respecto el artículo 66 de la Ley 383 del 10 de julio de 1997,22 impuso a los municipios y distritos que, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, se deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos de orden nacional; es decir, que el régimen procedimental que establezcan los municipios a través de Acuerdos debe ajustarse al Estatuto Tributario Nacional.
Lo que fue ratificado por el artículo 59 de la Ley 788 de 2002,23 cuando señala que los municipios deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados.
La Corte Constitucional en la sentencia C-232 de 1998,24 al resolver la exequibilidad del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, señaló: «[…] En efecto, la aplicación de las normas procedimentales establecidas en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional a las entidades territoriales, tiene como finalidad la unificación a nivel nacional del régimen procedimental, lo cual no excluye las reglamentaciones expedidas por las Asambleas Departamentales y por los Concejos Distritales y Municipales en relación con los tributos y contribuciones que ellos administran, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 300 y 313 de la Carta.
Ello al contrario de lo afirmado 22 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”, el cual dispone: “ARTICULO 66. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”. 23 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”, el cual dispone: “ARTÍCULO
59. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO TERRITORIAL. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.
El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”. 24 Magistrado ponente Hernando Herrera Vergara. 52 por los demandantes, constituye cabal desarrollo y concreción de uno de los principios constitucionales (preámbulo y artículo 1o.), según el cual Colombia se organiza en forma de República unitaria, por lo que la autonomía no puede realizarse por fuera de la organización unitaria del Estado, razón por la cual, en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local.
Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los entes territoriales con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley.
Ahora bien, en cuanto hace a la autonomía fiscal y tributaria de las entidades territoriales, conviene recordar que de acuerdo con lo estipulado en los artículos 287, 300-4 y 313-4, respectivamente, estas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley; y además, las Asambleas decretarán los tributos y contribuciones, y los Concejos los tributos y los gastos locales, de conformidad con la ley.
En consecuencia, como se ha dejado expuesto, no puede aceptarse la tesis de la soberanía fiscal, ya que la autonomía de que gozan las entidades territoriales está supeditada a la ley. De otro lado, cabe destacar que cuando la norma acusada consagra un procedimiento tributario uniforme, aplicable tanto a nivel nacional, como departamental, distrital y municipal, no está quebrantando el principio constitucional de la autonomía territorial, pues estos entes conservan todas aquellas facultades que en desarrollo del mandato constitucional les corresponde en materia fiscal, como lo son la organización administrativa, el recaudo, la conservación, la inversión y el manejo de sus recursos.
No obstante, ello no equivale a que dichas atribuciones puedan entenderse en términos absolutos e ilimitados, pues dentro del Estado unitario y con base en las normas superiores, están sometidos a la Constitución y a la ley. Además, según el numeral 4o. del artículo 150 de la Carta Política, al Congreso le corresponde establecer las competencias de las entidades territoriales, así como regular los procedimientos tributarios, por lo que en consonancia con el artículo 287 superior, puede válidamente hacer extensiva la aplicación del procedimiento de carácter nacional a las entidades territoriales.
En tal virtud, a juicio de la Corte, el legislador al actuar como lo hizo en el precepto impugnado, no excedió el límite de sus atribuciones, sino que, por el contrario, obró de conformidad con el ordenamiento constitucional [ ]». Por lo tanto, como la sanción regulada en el artículo 518 del Acuerdo 10 de 2025 no tiene ningún sustento legal, toda vez que no se encuentra amparado en las normas especiales de cada estampilla autorizadas por el legislador, ni está determinada conforme a los montos establecidos en las normas generales establecidas en el Estatuto Tributario, se encuentra acreditado que el Concejo Municipal de Pueblo Rico se extralimitó en sus funciones e infringió las normas superiores en las que debían fundarse en el artículo acusado, con lo cual prospera el cargo de nulidad formulado por la autoridad accionante. 5.4.12.
Otras sanciones 5.4.12.1. Artículo 535 del Acuerdo 10 de 2025: «[…]
ARTÍCULO 535: MULTA POR OCUPACIÓN INDEBIDA DE ESPACIO 53 PÚBLICO. Quienes realicen ventas ambulantes o estacionarias, valiéndose de carretas, carretillas o unidad montada sobre ruedas motorizada o similar a esta, incurrirán en multa a favor del Municipio por valor de hasta cinco (5) UVT Quienes realicen ventas ambulantes o estacionarias en toldos, carpas, tenderetes o ubicando los productos sobre el suelo, incurrirán en multa de hasta tres (3) UVT […]».
Artículo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986 establece: «[…] El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos […]» Por su parte, el artículo 88 de la Ley 14 de 1983 estableció que en caso de mora en el pago de los impuestos desarrollado en dicha norma se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto están establecidas respecto del impuesto de renta y complementarios; por lo tanto, en materia de sanción por no declarar es aplicable el artículo 643 del Estatuto Tributario, el cual determina: «[…]
ARTICULO 643. SANCIÓN POR NO DECLARAR. <Artículo modificado por el artículo 284 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> Los contribuyentes, agentes retenedores o responsables obligados a declarar, que omitan la presentación de las declaraciones tributarias, serán objeto de una sanción equivalente a: 12. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, al veinte por ciento (20%) del valor de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administración Tributaria por el período al cual corresponda la declaración no presentada, o al veinte por ciento (20%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración de renta presentada, el que fuere superior […]» Por su parte, la Ley 1988 de 2019, por la cual se establecen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales, explicó: «[…] Artículo 1°.
La presente ley tiene por objeto establecer los lineamientos generales para la formulación de la política pública de los vendedores informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público. Artículo 2°. La Política Pública de los vendedores informales, constituye el conjunto de principios, lineamientos, estrategias, mecanismos, programas y proyectos, que orientarán las acciones del Estado, con el fin de disminuir el impacto negativo que trae la ejecución de las políticas públicas de recuperación del espacio público.
Parágrafo. Para los efectos de la presente ley, las personas que se dediquen voluntariamente al comercio de bienes o servicios en el espacio público, como medio básico de subsistencia, se denominarán vendedores informales. 54 Artículo 3°. Para los efectos de la presente ley, los vendedores informales se clasifican de la siguiente manera: 12) Vendedores informales ambulantes: Los que realizan su labor, presentan diversas expresiones artísticas o prestan sus servicios recorriendo las vías y demás espacios de uso público, sin estacionarse temporal o permanentemente en un lugar específico, utilizando sus capacidades, un elemento móvil portátil o su propio cuerpo para transportar las mercancías; b) Vendedores informales semiestacionarios: Los que realizan su labor recorriendo las vías y demás espacios de uso público, estacionándose de manera transitoria en un lugar, con la facilidad de poder desplazarse a otro sitio distinto en un mismo día, utilizando elementos, tales como carretas, carretillas, tapetes, telas, maletas, cajones rodantes o plásticos para transportar las mercancías; c) Vendedores informales estacionarios: Son las personas que para ofrecer sus bienes o servicios se establecen de manera permanente en un lugar determinado del espacio público, previamente definido por la respectiva autoridad municipal o distrital, mediante la utilización de kioscos, toldos, vitrinas, casetas o elementos similares; d) Vendedores informales periódicos: Realizan sus actividades en días específicos de la semana o del mes, o en determinadas horas del día en jornadas que pueden llegar a ser inferiores a las ocho horas; e) Vendedores informales ocasionales o de temporada: Realizan sus actividades en temporadas o períodos específicos del año, ligados a festividades, o eventos conmemorativos, especiales o temporadas escolares o de fin de año; f) Temporalidad: La expresión temporal para efectos de la presente ley se refiere al término de implementación de las políticas de reubicación o formalización a iniciativa de los entes responsables, bajo ninguna circunstancia se podrá interpretar la expresión temporal como un plazo perentorio impuesto por la administración a los vendedores informales.
Artículo 4°. La política pública de los vendedores informales deberá formularse a partir de los siguientes lineamientos: 12) Establecer programas y proyectos encaminados a garantizar el mínimo vital de esta población, y a gozar de una subsistencia en condiciones dignas, implementando alternativas de trabajo formal para vendedores ambulantes; b) Desarrollar programas de capacitación a vendedores informales en diversas artes u oficios a través del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); c) Fomentar proyectos productivos para los vendedores informales; d) Reglamentar el funcionamiento de espacios o Locales Comerciales de Interés Social (LCIS), para promover la inclusión social y mejorar condiciones de vida de vendedores informales; e) Establecer acciones de control y seguimiento que permitan evidenciar la evolución de la situación socioeconómica de la población, para la toma de decisiones; f) Impulsar investigaciones o estudios sobre los vendedores informarles, a fin de enfocar soluciones a sus problemas prioritarios; g) Se desarrollará un sistema de registro e inscripción de los vendedores informales, que permita caracterizarlos para la elaboración de las líneas de acción y programas 55 que integran la política pública.
El registro de los venteros informales se actualizará de manera permanente y será concertado con las asociaciones de venteros; h) Disponer de espacios seguros para las actividades que realizan los vendedores informales; 12) La política pública establecerá la carnetización de los vendedores informales para facilitar su identificación en el espacio público.
Las organizaciones de vendedores informales legalmente constituidas podrán realizar la veeduría a la carnetización […]». Consecuentemente, mediante el Decreto 801 del 16 de mayo de 2022, se adicionó el Capítulo 6 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo 1072 de 2015 y se adoptó la Política Pública de los Vendedores Informales, con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público, de modo tal que constituye una «[…] herramienta para el desarrollo de soluciones a la situación de precariedad de este sector y apunta a ampliar las capacidades y oportunidades de las personas hacia condiciones de igualdad y equidad, disminuyendo los niveles de pobreza y desigualdad.
Mejorar las condiciones para la inclusión de la población trabajadora informal en el aprovechamiento del espacio público, y reconociendo la necesidad de conciliar dos derechos fundamentales en constante conflicto, por un lado, el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por otro, el derecho al gozo del espacio público […]». Por su parte, el artículo 93 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, respecto a los comportamientos relacionados con la seguridad y tranquilidad afectan la actividad económica, refirió, entre otros, las siguientes: «[…] 3.
Generar ruidos o sonidos que afecten la tranquilidad de las personas o su entorno. […] Parágrafo 2°. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: COMPORTAMIENTOS MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL […] Numeral 325 Suspensión temporal de actividad. […] Parágrafo 3°.
Se mantendrá la aplicación de las medidas correctivas si se continúa desarrollando en el lugar la misma actividad económica que dio lugar a su imposición, aun cuando se cambie la nomenclatura, el nombre del establecimiento, su razón social, propietario, poseedor o tenedor del mismo. Parágrafo 4°. Las medidas correctivas mencionadas para el incumplimiento de los anteriores comportamientos, se aplicarán, sin perjuicio de lo establecido en la legislación especial que regula esas materias. […] Parágrafo 6°.
Quien en el término de un año contado a partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno de los comportamientos prohibidos en el presente artículo que dan lugar a la medida de suspensión temporal de actividad, será objeto de suspensión definitiva de la actividad […]». 25 Si bien fue modificado por la Ley 2450 de 2025, se debe analizar la norma anterior, por cuanto era la vigente al momento de expedirse el Acuerdo acusado. 56 Igualmente, el artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, prohibió, entre otras, las siguientes conductas, so pena de atentar contra el cuidado e integridad del espacio público: «[…] 4.
Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes. […] 12. Promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente […]» Asimismo, determinó las siguientes medidas correctivas: «[…] Parágrafo 2°. Modificado por el art. 3° de la Ley 2000 de 2019. <El nuevo texto es el siguiente> Quien incurra en uno o más de los comportamientos señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas, sin perjuicio de la responsabilidad penal que se genere bajo el Título XIII del Código Penal.
COMPORTAMIENTOS MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL […] Numeral 4 Multa General tipo 1 Numeral 6 Multa General tipo 4; Remoción de bienes […] Parágrafo 3°. Cuando el comportamiento de ocupación indebida del espacio público a que se refiere el numeral 4 del presente artículo, se realice dos (2) veces o más, se impondrá, además de la medida correctiva prevista en el parágrafo anterior, el decomiso o la destrucción del bien con que se incurra en tal ocupación […]».
Respecto a las medidas correctivas, la Ley 1801 de 2016 refirió: «[…] Artículo 172. Objeto de las medidas correctivas. Las medidas correctivas, son acciones impuestas por las autoridades de Policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer la convivencia. Parágrafo 1°.
Las medidas correctivas no tienen carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse al comportamiento contrario a la convivencia las medidas correctivas establecidas en este código y demás normas que regulen la materia. Parágrafo 2°. Cuando las autoridades de Policía impongan una medida correctiva deberán informar a la Policía Nacional para que proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público.
La información recogida en estas bases de datos está amparada por el derecho fundamental de Hábeas Data. […] Artículo 180.26 Multas. Es la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento realizado, según la cual varía el monto de la multa. Así mismo, la desobediencia, resistencia, desacato, o reiteración del comportamiento contrario a la convivencia, incrementará el valor de la multa, sin perjuicio de los intereses causados y el costo del cobro coactivo.
Las multas se clasifican en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la siguiente manera: 26 Si bien fue modificado por la Ley 2450 de 2025, se debe analizar la norma anterior, por cuanto era la vigente al momento de expedirse el Acuerdo acusado. 57 Multa Tipo 1: Cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv).
Multa Tipo 2: Ocho (8) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 3: Dieciséis (16) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv). […] Artículo 196. Suspensión temporal de actividad. Es el cese por un término de entre tres (3) a diez (10) días proporcional a la gravedad de la infracción, de una actividad económica o sin ánimo de lucro, o que siendo privada ofrezca servicios al público a la que está dedicada una persona natural o jurídica.
El desacato de tal orden o la reiteración en el comportamiento contrario a la convivencia, dará lugar a un cierre de tres (3) meses, en caso de posterior reincidencia en un mismo año se impondrá la suspensión definitiva sin perjuicio de las acciones penales que correspondan. Parágrafo. La medida se mantendrá, aun en los casos de cambio de nomenclatura, razón social o de responsable de la actividad o cuando se traslada la actividad a lugar distinto en la misma edificación o en inmueble colindante.
Si se prueba que el cambio de razón social, de responsable o de lugar, es para evadir la medida correctiva se impondrá suspensión definitiva […]». Por su parte, el artículo 140 ibidem fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-211 de 2017, en la cual concluyó: «[…] La Sala declarará exequible el artículo 140, numeral 4 de la Ley 1801 de 2016, por cuanto el mismo se ajusta al contenido del artículo 82 de la Constitución, que establece como deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular; en concordancia con esta disposición el artículo 24 de la Carta determina que todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional.
Además, el artículo 313, numeral 7 superior encarga a los concejos municipales reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Aunado a lo anterior, según el artículo 82 de la C. Pol., el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público; es decir, se trata de una carga impuesta por el Constituyente en favor del respeto de estas áreas y de esta manera evitar que sufran menoscabo en los aspectos físico, social, cultural, urbanístico e incluso jurídico, para que la comunidad pueda desarrollar actividades lúdicas, recreacionales e incluso para valerse de ellas con el fin de transportarse empleando las zonas habilitadas para este propósito, -peatones y ciclistas-, en aras de una convivencia pacífica.
No obstante, es preciso tener en cuenta que la preservación del espacio público no es incompatible con la protección que, a la luz de la Constitución, cabe brindar a las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a actividades informales en zonas consideradas como espacio público y frente a las cuales, al momento de aplicar las medidas correctivas, se tendrán en cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad, en los términos de la jurisprudencia constitucional.
Por lo anterior, se declarará la exequibilidad condicionada de la expresión “multa general tipo 1.” Contenida en el numeral 4 del parágrafo 2º, y del parágrafo 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, teniendo en cuenta la jurisprudencia desarrollada sobre la necesidad de, dadas ciertas condiciones, proteger a quienes se han dedicado a las ventas informales.
Reitera la Corporación que los integrantes de este sector de la población, cuando estén en condiciones de vulnerabilidad y se encuentren amparados por el principio de confianza legítima, no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien, hasta tanto las autoridades competentes 58 hayan ofrecido programas de reubicación o alternativas de trabajo formal.
En todo caso, la aplicación de las medidas correctivas previstas en el Código está presidida por los principios de razonabilidad y proporcionalidad y, en ese contexto, si bien tales medidas tienen una finalidad importante e imperiosa, cuando se esté frente a colectivos en condiciones de vulnerabilidad y amparados por la confianza legítima, la aplicación inmediata de la multa, el decomiso o la destrucción de bienes, resultaría desproporcionada, si previamente no se han adelantado programas de reubicación o brindado alternativas de trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo. 8.3.2.
La Corte reafirma sus precedentes en el sentido de reiterar que las medidas previstas en la norma demandada sólo podrán imponerse por las autoridades atendiendo estrictamente al principio de legalidad, siguiendo las reglas del debido proceso administrativo, con observancia plena de los principios de buena fe y confianza legítima, respetando los valores constitucionales que amparan la dignidad humana, el mínimo vital, el derecho a la vida y al trabajo en condiciones dignas […]».
Conforme al recuento normativo y jurisprudencial, se observa que el Concejo Municipal de Pueblo Rico impuso sanción por ocupación indebida del espacio público, medida que no se encuentra regulada en el Estatuto Tributario y se extralimitan a lo establecido en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, lo que demuestra la vulneración al principio de reserva legal, al debido proceso administrativo, la buena fe y confianza legítima.
Aunado a lo anterior, no obra prueba de la realización de programas de reubicación y las alternativas brindadas para el trabajo formal, que materialicen los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo en condiciones dignas de dichos vendedores, lo que las torna desproporcionadas; asimismo, considera esta Sala que es clara la violación al principio de unidad de materia, pues dichas medidas no tienen relación con el estatuto tributario del municipio de Pueblo Rico ni con las tarifas del impuesto de industria y comercio para vendedores ambulantes y estacionarios y ocasionales definidas en el artículo 86, en la medida que una cosa es la obligación de declarar dicho impuesto y las sanciones por no realizarlo y otra, muy diferente, es emitir reglas para la preservación del espacio público, el ambiente sano y la tranquilidad de la comunidad.
Por lo tanto, el Concejo Municipal se excedió en el ejercicio de la atribución de regulación en materia tributaria, toda vez que no les está permitido a estas corporaciones establecer disposiciones que contraríen lo previsto por el legislador. 5.4.12.2. Artículo 536 del Acuerdo 10 de 2025: «[…] SANCIÓN RELATIVA AL ALBERGUES MUNICIPALES PARA FAUNA Por el solo hecho de encontrar un semoviente en los lugares indicados en este Estatuto, se cobrara una multa de tres (3) uvt, independientemente al número de cabezas, para ganado mayor y de uno punto cinco (1.5) uvt para ganado menor.
La persona que saque del Albergues Municipales para Fauna animal o animales que en él estén sin haber, cancelado Ja tarifa correspondiente al Albergues Municipales para Fauna, pagara una multa de diez (10) uvt, sin perjuicio del pago del Albergues Municipales para Fauna. En el momento que un animal no sea reclamado en el término de diez (10) días hábiles, se puede declarar como bien mostrenco y por consiguiente se deberá 59 rematar en subasta pública, cuyos recaudos ingresaran al Tesoro Municipal […]» Conforme a lo ya argumentado a lo largo de esta providencia, le asiste razón al gobernador de Risaralda, por cuanto la sanción impuesta por encontrar un semoviente y que sea remitido a los Albergues Municipales para Fauna no se encuentra regulada en el Estatuto Tributario, lo que demuestra la vulneración a los principios de reserva legal y unidad de materia, pues se evidencian que son multas que tienen el carácter de policivo y que no hacen parte de un tributo o que sea como consecuencia del no pago del mismo, por lo que el Concejo Municipal se excedió en el ejercicio de la atribución de regulación en materia tributaria. 5.4.12.3.
Artículo 537 del Acuerdo 10 de 2025: «[…]
ARTÍCULO 537: SANCIÓN EN EL IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MENOR. Todo fraude en la declaración del Impuesto de Degüello de Ganado Menor se sancionará con un recargo del cien por ciento (100%) […]». En este aspecto, encuentra la Sala que el gobernador de Risaralda considera que la norma es legal por cuanto es análoga a las sanciones por inexactitud que trata el Estatuto Tributario y no supera los topes; por lo tanto, lo pretendido no es la declaratoria de invalidez, sino que se aclare el artículo, toda vez que la parte accionante considera que se está creando la figura de recargo.
Sin embargo, la Sala considera que la norma no crea dicha figura, sino una sanción y la palabra es empleada conforme a la definición de la RAE como aumento de la carga o incremento de la deuda,27 para especificar que el saldo a pagar sería aumentado en un 100% a título de sanción cuando exista fraude en la declaración de impuesto de degüello de ganado menor, lo cual, conforme lo afirma el ente departamental, se ajusta al artículo 648 del Estatuto Tributario, por lo que este cargo no prospera. 5.4.12.4.
Artículo 539 del Acuerdo 10 de 2025: «[…]
ARTÍCULO 539: SANCIÓN POR OMITIR INGRESOS O SERVIR DE INSTRUMENTO DE EVASIÓN. Los contribuyentes que realicen operaciones ficticias, omitan ingresos o representen sociedades que sirvan como instrumento de evasión tributaria, incurrirán en una multa equivalente al valor de la operación que es motivo de la misma. Esta sanción se impondrá por la Secretaría de Hacienda del Municipio o la Oficina que haga sus veces, previa comprobación del hecho y traslado de cargos al responsable por el término de un (1) mes para contestar y se regulará por el procedimiento establecido en el Artículo 656 del Estatuto Tributario Nacional […]».
El Estatuto Tributario al respecto consagra: «[…]
ARTÍCULO 669. SANCIÓN POR OMITIR INGRESOS O SERVIR DE INSTRUMENTO DE EVASIÓN. Los responsables del impuesto sobre las ventas pertenecientes al régimen de responsabilidad del Impuesto sobre las Ventas (IVA), que realicen operaciones ficticias, omitan ingresos o representen sociedades que sirvan como instrumento de evasión tributaria, incurrirán en una multa equivalente al valor de la operación que es motivo de la misma.
Esta multa se impondrá por el Administrador de Impuestos Nacionales, previa 27 https://dle.rae.es/recargo. Fecha de consulta 25/11/2025. 60 comprobación del hecho y traslado de cargos al responsable por el término de un (1) mes para contesta […]». (Modificado por el Art. 20 de la Ley 2010 de 2019) El gobernador de Risaralda considera que el Concejo excedió su competencia pues creó una sanción que no contempla el Estatuto Tributario, pues se asemeja a la sanción por inexactitud y no por omisión de ingresos y evasión, argumento que no prospera en el presente asunto, conforme a lo trascrito, el artículo 669 del Estatuto Tributario sí consagra dicha sanción, por lo que no se observa que el Concejo haya creado nuevas tipificaciones o formas de tasación de la multa por dicho concepto. 5.4.12.5.
Artículo 540 del Acuerdo 10 de 2025: «[…]
ARTÍCULO 540: INFRACCIONES URBANÍSTICAS. Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga el Esquema o Plan de Ordenamiento Territorial o sus normas urbanísticas dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, las que serán reglamentadas por el Jefe de la Oficina de Planeación o la Oficina que haga sus veces, para lo cual tendrá un plazo de cinco (5) meses contados a partir de la aprobación de este Estatuto.
Las sanciones impuestas por el funcionario competente serán sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles, fiscales y penales de los infractores.
PARÁGRAFO 1: Los notarios y demás funcionarios que autoricen escrituras o el registro de documentos sin que se acredite previamente el pago del impuesto predial, plusvalía, delineación, valorización, Paz y Salvo etc., incurrirán en una multa equivalente al doble del valor que ha debido ser cancelado, la cual se impondrá por el respectivo alcalde, o sus delegados, previa comprobación del hecho […]».
Ahora bien, el artículo 103 de la Ley 388 de 1997 establecía: «[…]
ARTÍCULO 103. - Infracciones urbanísticas. Modificado por el art. 1 de la Ley 810 de 2003. Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores.
Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos comerciales, industriales y de servicios en contravención a las normas de usos del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público con cualquier tipo de amoblamiento (sic) o instalaciones, sin la respectiva licencia. En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley.
En el caso del Distrito Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital […]». Norma que fue derogada por el artículo 242 de la Ley 1801 de 2016. Por lo tanto, se observa que el Concejo replicó una norma que fue derogada tácitamente por el legislador, por lo que se encuentra viciada por infracción de las 61 normas en debieron fundarse, conforme a lo argumentado en acápites anteriores.
Sumado a lo anterior, considera esta Sala que es clara la violación al principio de unidad de materia, pues dichas medidas no tienen relación con el estatuto tributario del municipio de Pueblo Rico ni con las tarifas del impuesto de delineación urbana, en la medida que una cosa es la obligación de declarar dicho impuesto y otra, muy diferente, es regular las infracciones urbanísticas, por lo que prospera el cargo propuesto por la parte accionante. 5.4.13.
Determinación del impuesto El Acuerdo objeto de estudio establece: «[…]
ARTÍCULO 565: LIQUIDACIÓN DE AFORO. Una vez agotado el procedimiento previsto en el artículo anterior la Administración Municipal podrá dentro de los tres (3) años siguientes al vencimiento del término para declarar, determinar mediante liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente responsable o agente retenedor que no hubiere presentado la declaración.
PARÁGRAFO 1: Sin perjuicio de la utilización de los medios de prueba consagrados en el presente Estatuto, la liquidación de aforo del impuesto de Industria y Comercio y Avisos y Tableros podrá fundamentarse en la información contenida en la declaración de Renta y Complementarios del respectivo contribuyente.
PARÁGRAFO 2: Igualmente habrá lugar a practicar liquidación de aforo, previo requerimiento, cuando no existiendo la obligación legal a declarar, presentar relación o informe, se compruebe la existencia de hechos generadores del tributo. […]
ARTÍCULO 567: TÉRMINO PARA EFECTUAR LIQUIDACIÓN DE AFORO. La Secretaría de Hacienda del Municipio puede hacer liquidación de aforo hasta por tres (3) años de ejercicio de la actividad gravable, cuando el contribuyente no haya cumplido con la obligación de declarar o tributar […]». Por su parte el artículo 717 del Estatuto Tributario prevé: «[…] LIQUIDACIÓN DE AFORO.
Agotado el procedimiento previsto en los Artículos 643, 715 y 716, la Administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado […]».
Incluso el mismo Acuerdo 10 de 2025 en el artículo 568 señala: «[…] NOTIFICACIONES. La Secretaría de Hacienda del Municipio podrá dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado.
Para la notificación de los actos de la Secretaría de Hacienda del Municipio serán aplicables los Artículos 565, 566, 569, y 570 del Estatuto Tributario Nacional.
PARÁGRAFO 1 En caso de devolución del correo de comunicación, o de la imposibilidad de notificarse personalmente, la notificación se surtirá por edicto fijado en la Secretaria de Hacienda del Municipio, por un término de cinco (5) días insertado la parte resolutiva de la providencia […]». 62 Conforme al anterior texto legal, estima la Sala que le asiste razón al gobernador de Risaralda, toda vez que la disposición acusada no resulta consonante con las normas del Estatuto Tributario, ni siquiera con el mismo Acuerdo, ya que es evidente la contradicción entre las mismas que contemplan los términos para aplicar la figura de la liquidación aforo, por lo que se declarará la invalidez en cuanto al cargo aquí estudiado. 5.4.14.
Devoluciones y compensaciones El artículo 610 del Acuerdo 10 de 2025 establece: «[…]
ARTÍCULO 610: TÉRMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN DE SALDOS A FAVOR. La solicitud de devolución o compensación de tributos administrados por la Secretaria de Hacienda del Municipio o la Oficina que haga sus veces, deberá presentarse dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o al momento del pago en exceso o de lo no debido, segun el caso.
Cuando el saldo a favor se derive de la modificación de las declaraciones mediante una liquidación oficial no podrá solicitarse, aunque dicha liquidación haya sido impugnada, hasta tanto se resuelva definitivamente sobre la procedencia del saldo […]». Al respecto el estatuto Tributario prevé: «[…]
ARTICULO 854. TERMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCIÓN DE SALDOS A FAVOR. La solicitud de devolución de impuestos deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar. Cuando el saldo a favor de las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios o sobre las ventas, haya sido modificado mediante una liquidación oficial y no se hubiere efectuado la devolución, la parte rechazada no podrá solicitarse aunque dicha liquidación haya sido impugnada, hasta tanto se resuelva definitivamente sobre la procedencia del saldo […]».
En lo relativo a la diferencia de la devolución de los saldos a favor y de pagos en exceso o de lo no debido, el Consejo de Estado28 ha explicado: «[…] El artículo 2468 Acuerdo 13 de 2016, por medio del cual se adopta el estatuto tributario para el municipio de Paipa (vigente para la fecha de la solicitud de devolución que se debate en el presente asunto), establece que los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones pueden solicitar su devolución. Por su parte, el artículo 2489 ibidem, contempla que la solicitud de devolución se deberá presentar dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para declarar o al momento del pago en exceso o de lo no debido.
En relación con el término para la solicitud del pago en exceso o de lo no debido, esta Sala ha establecido que es dentro del término de la prescripción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil, que con la modificación introducida por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, es de cinco años, conforme con lo dispuesto en los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997, asunto en el que las partes concuerdan. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente Milton Chaves García, sentencia del 20 de septiembre de 2024, radicación 15001-23-33-000-2020-01846-01 (28074). 63 Para la Sala, existen dos situaciones especiales en las que proceden las devoluciones, las cuales se han explicado de la siguiente manera: “Se configuran “pagos en exceso” cuando se cancelan por impuestos sumas mayores a las que corresponden legalmente, y existe “pago de lo no debido”, en el evento de realizar pagos “sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento”.
“Los pagos en exceso o de lo no debido se originan en las declaraciones, actos administrativos o providencias judiciales, cuando comportan un valor pagado de más o la ausencia de obligación, lo que da derecho a solicitar su compensación o devolución.” Según esto, existen situaciones de pago en exceso o pago de lo no debido que permiten solicitar devoluciones, aunque tienen características que las diferencian entre ellas, como el procedimiento para solicitarla, debido a que son conceptos jurídicos diferentes […]».
(Resaltado de la Sala) De lo expuesto, se deduce que efectivamente el Concejo extralimitó su competencia al reducir el término para solicitar la compensación por pago en exceso o de lo no debido, en la medida que dicha prerrogativa no se encuentra consagrada en el artículo 854 del Estatuto Tributario y contradice los argumentos jurisprudenciales reiterados por el Consejo de Estado, en donde aclara las diferencias con la figura devolución de saldos a favor y es enfático en indicar que el término legal aplicable para la compensación es de 5 años.
Consecuentemente, se accederá al cargo formulado por violación al principio de legalidad, pero declarará la invalidez solamente de los apartes “o compensación” y “o al momento del pago en exceso o de lo no debido, segun el caso” contenidos en el artículo acusado. 5.4.15. Vigencias y derogatorias La norma acusada es del siguiente tenor: «[…]
ARTÍCULO 632: ACTUALIZACIÓN. Autorizase al Alcalde Municipal para incorporar al presente Estatuto las normas, leyes, Decretos, Ordenanzas y Acuerdos que sean objeto de modificación, actualización y cualquier tipo de cambio, con el fin de tener al final de cada período el presente Estatuto actualizado […]». El artículo 313 de la Constitución Política de Colombia prevé: «[…] Corresponde a los concejos: 1.
Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 64 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen […]». Por su parte, la Ley 1551 de 2012 señala: «[…]
ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2.
Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7.
Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.
La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.
Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes. 65 PARÁGRAFO 1o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.
PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley […]». Igualmente, conforme a lo argumentado en acápites anteriores, el artículo 338 superior señala que la facultad de creación tributaria recae en el Congreso de la República, las asambleas departamentales y concejos municipales y permite delegar en la administración únicamente la fijación de la tarifa, siempre que se establezca el sistema y el método que se debe aplicar.
Por lo tanto, la autorización o delegación de facultades para actualizar y modificar el estatuto tributario del municipio al final de cada periodo permitiría que el alcalde cree, modifique o elimine tributos, establezca los elementos estructurales y defina el procedimiento y régimen sancionatorio, lo que transgrede la norma constitucional y legal, debido a que dicha potestad es exclusiva del Concejo y lo único que podría delegar en el alcalde es la determinación de la tarifa de un tributo en específico con base en el sistema y método fijado en el Acuerdo; por ende, el alcalde no puede autorizado de manera general a realizar cualquier tipo de cambio o alteración del Estatuto Tributario, por lo que prospera el cargo formulado por el gobernador de Risaralda. 6.
Conclusión: Conforme a todo lo expuesto, la Sala Decisión accederá parcialmente a las súplicas de la demanda, en la medida que se acreditó su ilegalidad, por lo que se declarará la invalidez del aparte “Las actividades exentas del pago del impuesto de industria y comercio pagarán como sobretasa bomberil un 5% de un salario mínimo mensual legal vigente al año por cada establecimiento” del artículo 146; del aparte “o compensación” y “o al momento del pago en exceso o de lo no debido, según el caso” del artículo 610; del parágrafo del artículo 399; de los artículos 217, 221, 225, 226, 227, 277, 287, 319, 376, 417, 418, 420, 503, 518, 535, 536, 540, 565, 567 y 632 del Acuerdo 10 de 2025 y se negará la solicitud de invalidez de los demás artículos demandados. 66 Por lo expuesto, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Declarar la invalidez del aparte “Las actividades exentas del pago del impuesto de industria y comercio pagarán como sobretasa bomberil un 5% de un salario mínimo mensual legal vigente al año por cada establecimiento” del artículo 146; del aparte “o compensación” y “o al momento del pago en exceso o de lo no debido, segun el caso” del artículo 610; del parágrafo del artículo 399; de los artículos 217, 221, 225, 226, 227, 277, 287, 319, 376, 417, 418, 420, 503, 518, 535, 536, 540, 565, 567 y 632 del Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Pueblo Rico – Risaralda. 2.
Negar la solicitud de declaratoria de invalidez de los artículos 216, 218 a 220, 222 a 224, 228 a 235, 309, inciso 1 del artículo 399, 537 y 539 del Acuerdo 10 del 2 de septiembre de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Pueblo Rico – Risaralda. 3. Comuníquese la presente providencia al señor gobernador del departamento de Risaralda, al señor alcalde de Pueblo Rico, Risaralda, al presidente del Concejo Municipal de dicha localidad y al agente del Ministerio Público. 4.
Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase Los magistrados, LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA Este documento fue firmado electrónicamente y puede consultarse la sentencia con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co