66001-23-33-000-2025-00237-00 · Administrative Court of Risaralda

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, catorce de noviembre de dos mil veinticinco Referencia: Radicación: 66001-23-33-000-2025-00237-00 Medio de Control Validez Acuerdo Autoridad Accionante: Gobernador de Risaralda Acto demandado: Acuerdo No. 16 de 2025 del Concejo Municipal de Marsella Analiza el Tribunal la actuación promovida por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda, con la pretensión de declaratoria de invalidez del Acuerdo No. 016 del 28 de agosto de 2025, emanado del Concejo Municipal de Marsella - Risaralda, por considerar que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.

I. PRETENSIONES Solicita la autoridad accionante que se declare la invalidez del Acuerdo No. 016 del 28 de agosto de 2025 «POR EL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MARSELLA PARA TRASLADAR LAS CESANTÍAS RETROACTIVAS A UN FONDO DE ADMINISTRACIÓN DE CESANTÍAS», expedido por el Concejo Municipal de Marsella1. II. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Expone el ejecutivo departamental que a su despacho llegó para su revisión, el día 03 de septiembre de 2025, el Acuerdo No. 016 del 28 de agosto de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Marsella - Risaralda y, una vez se realizó su estudio, se encontró que es violatorio de normas constitucionales y legales vigentes.

Las disposiciones que considera transgredidas, son las siguientes: 1 Samai - Documento 2 - Página 2. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 2 • Constitución Política: artículos 6, 313 numeral 3 y 315 numeral 9. • Ley 80 de 1993: artículos 11 numeral 3 y 25 numeral 11. • Ley 136 de 1994: artículos 32 parágrafo 4°, 91 literal d). • Ley 1551 de 2012: artículo 2. • Decreto 111 de 1996: artículo 110.

Para sustentar la violación endilgada, aduce que la autorización concedida por el Concejo al Alcalde, para suscribir los convenios que estime necesarios para trasladar las cesantías retroactivas a un fondo de administración de cesantías, comporta una extralimitación de las funciones de éste, teniendo en cuenta que la Ley señala taxativamente el tipo de contratos estatales en los que el Alcalde requiere previa autorización para su celebración. Explica que la necesidad de que el alcalde solicite una autorización al Concejo para contratar es una excepción a la regla general y solo aplica en dos contextos claramente definidos por la ley y la jurisprudencia. El primero, por disposición del parágrafo 4° del artículo 32 Ley 136 de 1994, (modificado por la Ley 1551 de 2012) que establece la lista taxativa de contratos para los cuales el alcalde sí requiere obligatoriamente la autorización del Concejo.

Estos casos son: Contratación de empréstitos, Contratos que comprometan vigencias futuras, Enajenación y compraventa de bienes inmuebles, Enajenación de activos, acciones y cuotas partes, Concesiones y las demás que determine la Ley. De lo anterior, se deriva que la celebración de un convenio con un Fondo para la administración de cesantías no corresponde, por su naturaleza, a ninguno de los tipos contractuales listados anteriormente, a menos que su estructuración financiera implique comprometer vigencias futuras, sin ser éste el caso.

Manifiesta que el segundo contexto de excepción ocurre cuando el propio Concejo Municipal, en ejercicio de su facultad reglamentaria, ha expedido un acuerdo para señalar otros tipos de contratos que, por su importancia, cuantía o impacto, requieren de su autorización previa; sin embargo, señala que de acuerdo con el documento denominado “exposición de motivos”, no se evidencia que el Concejo Municipal de Marsella tenga reglamentada esta facultad en un Acuerdo municipal Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 3 previo y vigente que específicamente someta este tipo de convenios o contratos de servicios administrativos a dicha autorización. Así, concluye que el acto de suscribir convenios con Fondos de Administración de Cesantías se enmarca dentro de la facultad general de contratación del alcalde, otorgada por el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y que dicho convenio no está incluido en la lista de contratos que, por ley, requieren autorización obligatoria del Concejo, según el artículo 32 de la misma ley.

Destaca que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado y conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), la existencia de este convenio no es un requisito indispensable (prerrequisito) para que los empleados públicos puedan trasladar sus cesantías retroactivas a un fondo privado, que el derecho de afiliación es del empleado y puede ejercerlo de manera “directa e individual”.

Explica que el convenio tiene como finalidad principal pactar las condiciones del pago por parte de la entidad pública al fondo, lo que debilita aún más la necesidad y pertinencia del Acuerdo Municipal, pues el acto principal (el traslado) no depende de la autorización que el Concejo otorgó. Frente a la contratación establecida en la Ley 80 de 1993, precisa que, si bien el Decreto 1582 de 1998 utiliza la palabra "convenio" para referirse al acuerdo entre un municipio y un fondo privado para la administración de cesantías retroactivas, un análisis de su naturaleza jurídica a la luz de las normas de contratación pública, lleva a una conclusión diferente, en cuanto el acuerdo se asimila materialmente a un contrato estatal y no a un convenio en el sentido estricto de la Ley 489 de 1998, por las siguientes razones: i) No es interadministrativo: una de las partes (el fondo de cesantías) es una entidad privada con ánimo de lucro, no una entidad estatal, ii) Existen intereses contrapuestos: El municipio busca un servicio de administración eficiente, mientras que el fondo persigue una finalidad lucrativa, lo cual es propio de la relación contractual y no de la colaboración entre entes públicos, iii) Comporta obligaciones patrimoniales: La administración de los recursos implica una relación onerosa y conmutativa.

Concluye que el término "convenio" en el Decreto 1582 de 1998 debe entenderse en su acepción general de "acuerdo de voluntades", pero para efectos de la aplicación del régimen de contratación pública, su naturaleza y características, corresponde a un contrato estatal. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 4 III. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo preceptuado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 19862 y, en consideración a que el escrito de solicitud de invalidez fue oportuno3, mediante auto del 29 de septiembre de 20254, se dispuso fijar el proceso en lista por el término de diez días, para que el Ministerio Público y/o cualquier persona interviniera en defensa o impugnación de la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo demandado, término que transcurrió en silencio, según constancia secretarial que obra en el documento 9 del expediente digital.

Posteriormente, a través de auto del 20 de octubre de 20255, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por el señor Gobernador del Departamento de Risaralda en el escrito de la demanda, de conformidad con el numeral 2º del artículo 121 del Código de Régimen Municipal. IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO De acuerdo con la constancia secretarial visible en el archivo No. 9 del expediente digital, el término de fijación en lista transcurrió en silencio.

V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151-2 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 del 25 de enero de 20216, es competente este Tribunal para conocer del presente proceso en única instancia.

2. OBJETO DE LA DECISIÓN. Con fundamento en lo expuesto como concepto de violación por la autoridad departamental, corresponde a la Sala de Decisión determinar si el Acuerdo No. 016 2 «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» 3 Expediente digital Samai – documento 1, demanda radicada el 24 de septiembre de 2025, dentro del plazo legal que vencía el 01 de octubre de 2025. 4 Samai – documento 4. 5 Documento 10 -Samai. 6 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 5 del 28 de agosto de 2025 «POR EL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MARSELLA PARA TRASLADAR LAS CESANTÍAS RETROACTIVAS A UN FONDO DE ADMINISTRACIÓN DE CESANTÍAS», expedido por el Concejo Municipal de Marsella, vulnera los artículos 6, 313 numeral 3 y 315 numeral 9 de la Constitución, los artículos 11 numeral 3 y 25 numeral 11 de la Ley 80 de 1993, los artículos 32 parágrafo 4°, 91 literal d) de la Ley 136 de 1994, el artículo 2 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 ante la extralimitación de las funciones del Concejo frente a una facultad propia del Alcalde, que no requiere autorización por parte de dicho ente Municipal. 3.

ANÁLISIS JURÍDICO. A efectos de establecer si el acuerdo municipal demandado, expedido por el Concejo Municipal de Marsella – Risaralda, es contrario o no a las normas que se invocan violadas, de conformidad con el concepto de la violación que de ellas fue planteado, examinará esta Corporación Judicial (i) el contenido del acto acusado, (ii) las disposiciones que se invocan transgredidas en el escrito de solicitud de invalidez y (iii) el caso concreto, con miras a establecer la sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en el escrito de solicitud de declaratoria de invalidez, a la luz de los elementos probatorios obrantes en el expediente. 3.1.

Contenido del Acuerdo acusado de invalidez. En la página 11 del documento 2 del expediente digital Samai reposa copia del Acuerdo No. 016 del 28 de agosto de 2025, «POR EL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MARSELLA PARA TRASLADAR LAS CESANTÍAS RETROACTIVAS A UN FONDO DE ADMINISTRACIÓN DE CESANTÍAS», en el cual se dispone lo que a continuación se transcribe: «ARTÍCULO 1º.

El alcalde Municipal quedará autorizado para suscribir los convenios que estime necesarios para trasladar a un fondo de administración de cesantías, las cesantías de los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad establecido en el Decreto 1919 de 2002, garantizando el disfrute de este derecho en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.

ARTÍCULO 2 º. La facultad otorgada tendrá vigencia hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2025. ARTICULO 3°. El presente Acuerdo rige a partir de su aprobación, publicación y sanción legal, y deroga todas las normas que le sean contrarias. […]» Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 6 3.2. Marco normativo invocado.

La primera autoridad del Departamento de Risaralda, estima que, con la expedición del acuerdo acusado, fueron transgredidas las siguientes disposiciones: Constitución Política: «Artículos 6o: Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones […] Artículo 313: Corresponde a los concejos: […] 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. […] Artículo 315: Son atribuciones del alcalde: […] 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. […]». Ley 80 de 19937: «Artículo 11: DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES.

En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: […] 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: […] b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. […] Artículo

25. DEL PRINCIPIO DE ECONOMÍA. En virtud de este principio: […] 11. Las corporaciones de elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación. De conformidad con lo previsto en los artículos 300, numeral 9o., y 313, numeral 3o., de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos.». 7 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública».

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 7 Ley 136 de 19948: «Artículo 32 ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. […]

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. […]

ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. […] d) En relación con la Administración Municipal: […] 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. […]».

Ley 1551 de 20129: «ARTÍCULO 2o. DERECHOS DE LOS MUNICIPIOS. Los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Tendrán los siguientes derechos: […] 2. Ejercer las competencias que les correspondan conforme con la Constitución y a la ley. […]» Decreto 111 de 199610: «ARTÍCULO 110.

Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política 8 «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 9 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 10 «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.».

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 8 y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura igualmente en el caso de Jurisdicción Especial para la Paz serán ejercidas por la Secretaría Ejecutiva de la misma, y en el Consejo Nacional Electoral por el Presidente de este órgano. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades la Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las entidades territoriales, asambleas y consejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.

En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51).» 3.3. Sujeción del acuerdo acusado a las normas invocadas en la solicitud. En el sub examine, el señor Gobernador del Departamento de Risaralda considera que, con la expedición del Acuerdo No. 016 del 28 de agosto de 2025, por parte del Concejo Municipal de Marsella, se vulneran normas constitucionales y legales, en cuanto, «autoriza al Alcalde para suscribir los convenios que estime necesarios para trasladar las cesantías retroactivas a un fondo de administración de cesantías; lo que comporta una extralimitación de las funciones del Concejo, teniendo en cuenta que la Ley señala taxativamente el tipo de contratos estatales en los que el Alcalde requiere previa autorización para su celebración»11.

Delimitado lo anterior, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, para lo cual resulta pertinente señalar que, la potestad de otorgar facultades pro tempore al ejecutivo territorial por parte del Concejo Municipal, se desprende del numeral 3 artículo 313, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…)” El artículo citado permite establecer que la delegación de funciones por parte del Concejo Municipal en el alcalde debe precisar los extremos temporales durante 11 Documento 2 -Página 4 -Samai. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 9 la cual se transfieren las facultades; es decir, que debe contener un límite temporal so pena de que se genere una nulidad, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado12: “3.- Sobre el término para el ejercicio de las facultades extraordinarias.

El Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3, en el artículo 313 sobre el Régimen Municipal, establece que corresponde a los concejos municipales: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Dicho artículo constitucional fue violado en tanto no se limitó el tiempo de ejercicio de las facultades extraordinarias.

En efecto, basta con ver el texto del acto acusado como nulo, para ver cómo no existe la cláusula limitativa del tiempo, lo que equivale a que el Concejo en verdad se despojó de una competencia constitucional que le es propia, con el peligro de que el Alcalde dictara cuantos decretos quisiera y a su antojo en el tiempo, todo por obra de la omisión de fijar un límite en el acto que confirió las facultades, que justamente por ser extraordinarias, porque transfieren al Alcalde el poder propio de las corporaciones de elección Popular, deben restringirse temporalmente y no quedar en la indeterminación. Con apego al Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, artículo 313 sobre el Régimen Municipal, la esencia de las facultades es la de ser “pro tempore …”, luego si es de la esencia la temporalidad de la asunción de una función ajena, la del Concejo Municipal, no podía esa Corporación desprenderse de ella sin fijar los límites temporales.” (Negrillas fuera del texto) En igual sentido y, atendiendo que los criterios generales resultan válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los Alcaldes, el Consejo de Estado 13 se pronunció, así: «Con relación al carácter pro tempore de la autorización en comento, se advierte que para que el Alcalde pueda ejercer la facultad otorgada por el Concejo debe cumplir estrictamente con el numeral 3º del artículo 313, es decir que en el Acuerdo se fije como límites de sus efectos un período determinado, lo cual en el inciso cuarto demandado del Acuerdo 38, no se señaló (…) la limitación de orden temporal y la precisión de las funciones es una exigencia que emerge de la lectura y correcta interpretación del numeral 3º en análisis, pudiéndose observar además que el artículo 328, inciso cuarto del Acuerdo 38 de 1990, expedido por el Concejo de Medellín, como ya se dijo encuadra en las funciones que el artículo 313 constitucional le atribuye a los concejos municipales, en especial la señalada en el citado numeral 3º, pero no en lo atinente al período indefinido establecido por dicha Corporación en el mencionado artículo 328 del Acuerdo 38.” “De suerte que al no existir dentro del texto del inciso cuarto del aludido Acuerdo un período determinado para que el Alcalde ejerza la específica función otorgada por el Concejo, está demostrando que tal omisión hace que el cargo formulado por el actor sea llamado a prosperar.

Así las cosas, al a quo le asiste razón en lo atinente a haber decretado la nulidad del precitado inciso cuarto del artículo 328 del Acuerdo 38, expedido por el Concejo de Medellín, ya que se reitera, se omitió señalar un período 12 Consejo de Estado Sala lo Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B CP Víctor Hernando Alvarado Ardila, Sentencia del 25 de marzo de 2010 Radicación número: 50001-23-31-000-2003-30017-01(1056-07) 13 Sentencia de 16 de febrero de 2012.

M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 05001-23-31-000-2004- 03952-01 Actor: Fernando Antonio Fuentes Perdomo. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 10 dentro del cual el Alcalde pudiera ejercer la función designada por dicho Ente corporativo.» (Negrillas fuera del texto) De las consideraciones expuestas para el nivel nacional se entiende que, de forma análoga, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que estos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas de forma perpetua, lo cual desnaturalizaría la distribución de funciones y competencias previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.

En relación con las facultades otorgadas por el Concejo Municipal de Marsella y su temporalidad, se observa que, mediante el Acuerdo N° 016 del 28 de agosto de 2025 se facultó al alcalde municipal para «suscribir los convenios que estime necesarios para trasladar a un fondo de administración de cesantías, las cesantías de los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad establecido en el Decreto 1919 de 2002, garantizando el disfrute de este derecho en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000».

En esta delegación se precisó como vigencia «hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2025». Sobre la facultad delegada, es menester señalar que, si bien el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política faculta a los concejos municipales para que autoricen al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a la corporación de elección popular, lo cierto es que la facultad general para contratar y suscribir convenios reside en el Alcalde Municipal, facultad que podrá ser regulada por los concejos, en principio sólo respecto de la actividad contractual que requiere autorización, tal como lo consagra la Ley 136 de 1994 en su artículo 32 que señala: “ARTÍCULO 32.- Atribuciones.

Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 11 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3.

Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” De este modo, la facultad para contratar no es pasible de delegación al alcalde municipal por parte del Concejo Municipal, en tanto la misma de forma general ya ha sido otorgada al representante de la entidad territorial, tal como lo dispone el numeral 9° del artículo 315, norma concordante con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la ley 1551 2012 cuyo literal d) numeral 5 señala: “Artículo 91.

Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.

11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso. 2o.

Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el Presidente de la República. 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional del Estado Civil. b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales14, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas 14 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-374-94 de 25 de agosto de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 12 y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades. c) Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos los órdenes y niveles.” (Negrilla fuera del texto original) De acuerdo con lo expuesto, las funciones en materia contractual atribuidas a los alcaldes de conformidad con el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, los faculta para celebrar “contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables”.

De igual forma, la Ley 80 de 1993 asignó competencia a estos para celebrar contratos en nombre de los municipios, en atención a su condición de representantes legales de los mismos, sumado a las facultades constitucionales otorgadas por el artículo 313, por lo tanto, si bien existe una distribución de funciones entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal, este último tiene un conjunto de competencias y funciones que le permiten satisfacer las necesidades públicas y cumplir con las obligaciones encomendadas, por lo cual la intervención del Concejo Municipal en cuanto a autorizaciones y delegaciones, es excepcional, tal como lo ha concluido la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, que al referirse al tema, ha dicho15: “1.

La facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del Concejo Municipal. Reiteración Sobre la facultad de los alcaldes para contratar y los casos en que requiere autorización previa del Concejo Municipal, esta Sala ya se ha pronunciado en Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.

Particularmente, en estos dos últimos conceptos la Sala señaló, como ahora se reitera, las siguientes reglas de interpretación de las normas constitucionales y legales aplicables al caso: 1.1. Los alcaldes tienen competencia constitucional y legal propia para suscribir contratos De conformidad con los artículos 315-316 de la Constitución Política, 11-317 de la Ley 80 de 1993, 91-D-518 de la Ley 136 de 1994 y 11019 del Decreto 111 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, CP William Zambrano Cetina, Sentencia del 11 de marzo de 2015, Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238), Actor: Ministerio del Interior 16 “Articulo 315.

Son atribuciones del alcalde: (…) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo (…)”. 17 “Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales (…) 3o. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” 18 “Artículo 91º.- Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012.

Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) D) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.

Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” 19 “Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 13 de 1996, por regla general los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo Municipal. En este sentido, el entendimiento de que cada año o período de sesiones el Concejo Municipal debe autorizar al alcalde para suscribir contratos, de modo que si esa autorización no se produce la contratación del municipio se paraliza, es constitucional y legalmente incorrecta, pues además de que no se deriva de los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994 (que adelante se revisan), desconoce las facultades contractuales y de ejecución presupuestal del alcalde contenidas en las disposiciones anteriormente citadas.

Además, una interpretación de esa naturaleza sería contraria a los principios de eficiencia, transparencia, celeridad y economía que orientan la actuación administrativa (artículos 209 C.P. y 3º de la Ley 489 de 1998). En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló recientemente lo siguiente: “A juicio de la Sala la lectura correcta con el propósito de que todas las disposiciones antedichas puedan tener un efecto legal útil es la siguiente: la regla general para la celebración del contrato estatal es la no intervención del Concejo Municipal en el procedimiento de contratación y por lo tanto las autorizaciones o aprobaciones que le competen a esa Corporación solo pueden requerirse de acuerdo con la Ley o con el reglamento del respectivo Concejo Municipal, antes de iniciar el procedimiento respectivo.”20 1.2.

Solo excepcionalmente el alcalde necesitará autorización del Concejo Municipal para contratar Excepcionalmente, el alcalde necesitará autorización previa del Concejo Municipal para contratar en dos eventos: a. En los casos expresamente señalados en el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que exige siempre la referida autorización para los siguientes contratos: “Parágrafo 4°.

De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” b. En los casos adicionales que señale expresamente el Concejo Municipal mediante acuerdo, de conformidad con los artículos 313-3 de la Constitución Política y 32-3 de la Ley 136 de 1994, que establecen: “Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3.

Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes (…) En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.” 20 Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 2004-02098.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 14 Artículo 32º.- Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes: (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.” Sobre el alcance de esta última potestad se ha aclarado que a pesar de su aparente amplitud, las normas citadas solo facultan al Concejo Municipal para (i) señalar los casos excepcionales en que el alcalde requiere autorización previa para contratar y (ii) reglamentar el trámite interno (dentro del concejo) para dicha autorización21.

Se ha indicado, por tanto, que la atribución del Concejo Municipal es restringida y exige un entendimiento sistemático y coherente con las potestades del alcalde para contratar, de manera que “los concejos municipales deben actuar con razonabilidad, de modo que solo estén sometidos a ese trámite aquellos tipos contractuales que lo ameriten por su importancia, cuantía o impacto en el desarrollo local”22.

Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el Concejo Municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;

(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio23. Al respecto esta Sala indicó: “En efecto, la atribución de los concejos municipales de señalar qué contratos deben someterse a su autorización tiene límites derivados (i) de la naturaleza jurídica administrativa de la función (en ningún caso legislativa);

(ii) de las competencias privativas del Congreso de la República para expedir el estatuto general de contratación pública (artículo 150, inciso final, C.P.); y (iii) de las competencias propias de los alcaldes para ejecutar el presupuesto local, dirigir la actividad contractual del municipio y asegurar la prestación eficiente y oportuna de los servicios a su cargo.”24 1.3 Síntesis: la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del Concejo Municipal Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia25, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.

En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el Concejo Municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.

Por el contrario, debe 21 Sentencia C-738 de 2001 y Concepto 2215 de 2014. 22 Concepto 2215 de 2014. En la Sentencia C-738 de 2001 la Corte Constitucional también había señalado que: “Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada.” 23 Conceptos 1889 de 2008, 2215 de 2014 y 2230 de 2015. 24 Concepto 2215 de 2014. 25 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 15 entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11- 3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo Municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el Concejo Municipal expresamente mediante acuerdo.

(Énfasis añadido) De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del Concejo Municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual. (Énfasis añadido) Esta tesis ha sido reiterada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, así26: “De las normas transcritas se tiene que la autorización que le confirió la Ley 80 a los Alcaldes, debe interpretarse armónicamente con las atribuciones constitucionales que le fueron conferidas a los concejos y alcaldes, en las que se colige de la posibilidad de autorización por parte del cabildo para el alcalde en el ejercicio de la contratación; sin embargo, esta no puede entenderse como supeditada a toda la contratación que esté a cargo de los alcaldes.

A tal conclusión se arriba en virtud de las precisiones que sobre el particular realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-738 de 200127 al examinar y declarar exequible el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 136, respecto de la función de los concejos de autorizar al Alcalde para contratar, de cara a la atribución constitucional conferida en el numeral 3° del artículo 313 Superior.

Sobre el particular se puntualizó: “[…] Sin embargo, debe advertir esta Corporación que la atribución otorgada en la norma bajo estudio, siendo como es una función administrativa, sólo podrá ser ejercida por los Concejos con el alcance y las limitaciones propias de su naturaleza. Así, cualquier reglamentación efectuada por dichas Corporaciones, debe ser respetuosa del ámbito reservado constitucionalmente al Legislador, por lo cual no puede entrar a establecer procedimientos de selección, normas generales aplicables a los contratos, etc., puesto que ello forma parte del núcleo propio del Estatuto de Contratación. Igualmente, al constituir esta función una manifestación de la colaboración armónica que, en virtud del artículo 116 Superior, debe existir entre los distintos órganos del Estado -tanto entre los pertenecientes a una misma rama del poder público, como entre las distintas ramas-, a ella es aplicable lo dispuesto por esta Corte en cuanto al tema de las leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales podrá el Congreso autorizar al Ejecutivo para contratar (art. 150-9, C.P.).

En ese orden de ideas, debe tenerse en cuenta lo que se estableció en la sentencia C-466/97, en los siguientes términos: “La introducción del concepto de ley de autorizaciones en la Carta de 1991 corresponde a una tradición constitucional, pues el artículo 76 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP Nubia Margoth Peña Garzón, Sentencia del 19 de septiembre de 2019, Radicación Número: 50001-23-31-000-2010-00548-01, Actor: José Camilo Cifuentes Muñoz, Demandado: Municipio De Inírida – Concejo Municipal, Referencia: acción de nulidad, Tesis: los concejos municipales pueden autorizar a los alcaldes municipales para la celebración de contratos en los casos en que hayan reglamentado esta atribución, bajo criterios de razonabilidad. los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, pues esta debe estar delimitada a los casos expresamente fijados o a los determinados por la ley. se confirma la sentencia apelada 27 Corte Constitucional.

Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001.M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 16 numeral 11 de la Constitución de 1886 otorgaba al Congreso la facultad para conceder autorizaciones al Gobierno para la celebración de contratos, como quiera que la creación de vínculos jurídicos individuales siempre se han considerado como asuntos propios de la mecánica de ejecución de programas gubernamentales, por lo cual son asuntos de la naturaleza administrativa del gobierno. Por consiguiente, la ley de autorizaciones se ha entendido como el beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro de su ámbito constitucional.

Por lo tanto, el ejercicio mismo de la actividad contractual es una actividad privativa del Gobierno, que debe contar con la aprobación del Congreso, como manifestación del ejercicio coordinado y armónico de la función pública. ( ) De lo anteriormente expuesto se colige que, frente a la facultad para celebrar contratos creadores de situaciones jurídicas concretas, la Constitución faculta al Legislador para que permita al Gobierno que se vincule jurídicamente y por ende se obligue en el campo contractual.

Sin embargo, la Carta no autoriza que el Legislador le imponga al Ejecutivo la celebración de un contrato específico, pues la autorización del Congreso está sometida a la realización de un acto de naturaleza administrativa. Por lo tanto, los artículos impugnados transgreden la Constitución”. El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.

Por lo mismo, NO PODRÁN LOS CONCEJOS, SO PRETEXTO DE REGLAMENTAR EL TEMA DE LAS AUTORIZACIONES, EXTRALIMITARSE EN SUS ATRIBUCIONES E INTERVENIR SOBRE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PROPIAMENTE DICHA; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.

En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.

Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; Y QUE NO SE PUEDE INTERPRETAR DICHA NORMA EN FORMA TAL QUE SE OBLIGUE AL ALCALDE A SOLICITAR AUTORIZACIONES DEL CONCEJO EN TODOS LOS CASOS EN QUE VAYA A CONTRATAR, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.

Debe resaltarse, por último que, contrario a lo que presupone la argumentación del actor, lejos de ser un límite a la autonomía municipal, el régimen previsto por la Ley 80 de 1993 está construido sobre la base de la autonomía de las entidades estatales en materia contractual, tanto que otorga a ciertas entidades y dependencias que no cuentan con personería jurídica, una capacidad especial de contratación y puedan gestionar mejor los aspectos que a ellas atañen.

Para la Corte, igual sucede con la norma bajo estudio, ya que al reafirmar la competencia reglamentaria constitucional de los concejos municipales, no sólo presupone, sino que desarrolla su autonomía real. Así, a través de regímenes reglamentarios que no lesionen lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y en las demás normas legales aplicables, los concejos podrán decidir cómo ha de surtirse el proceso de autorización, en los casos en que sea necesario de conformidad con los intereses locales.

En otras palabras, la norma acusada fomenta el ejercicio autónomo Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 17 de las competencias municipales, así como su adecuación a las necesidades particulares del ente respectivo, sin que por ello pueda generar un estímulo para la existencia de diversos Códigos Fiscales Municipales, puesto que siempre habrá de respetarse lo dispuesto por el legislador en la Ley 80 de 1993 y demás legislación aplicable.

Finalmente, es pertinente precisar que, si bien el artículo 32-3 de la Ley 136/94, que se estudia, confirma una atribución de tipo normativo de las aludidas corporaciones municipales, no por ello es lesivo del artículo 151 Superior, en virtud del cual deberá tramitarse mediante ley orgánica lo relacionado con "la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales".

Ello, por dos razones concurrentes: (i) tal y como lo ha establecido esta Corte, la reserva de ley orgánica es una excepción a la cláusula general de competencia del legislador ordinario, por lo cual constituye una norma de interpretación restrictiva: sólo deben entenderse abarcadas por ella las materias específicamente señaladas por el Legislador (sentencias C-540/01, C-5 /01); y (ii) según lo ha precisado también esta Corporación (sentencia C-152/95), la asignación de competencias normativas de la que habla el artículo 151 de la Carta es la misma a la que se refiere el artículo 288 Superior cuando habla de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Así, al no tratarse en este caso de la asignación de una competencia normativa nacional a los municipios, sino por el contrario, del desarrollo de una competencia que les es propia por virtud del artículo 313-1 constitucional, no puede hablarse de una violación al artículo 151 de la Carta. […]” Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.

Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el Concejo Municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el Concejo Municipal.

Esta lista se introdujo mediante la Ley 155128 de julio 6 de 201229, que modificó el citado el artículo 3230 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. 28 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 29 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 30 Según lo dispuesto en el artículo 18.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 18 De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."31.

El tema también ha sido abordado en sede de tutela contra sentencia, por el H. Consejo de Estado, providencia en la que señaló32: “2.5.2 Violación directa de la Constitución Política. La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.

En el asunto sub judice el demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que al considerar que el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, se ajusta al marco jurídico, se inobservan los numerales 3 y 9 del artículo 315 superior, que le atribuyen a los alcaldes las potestades de dirigir la acción administrativa de los municipios y ser los organizadores del gasto, pues se consiente que esas facultades se las atribuya el cabildo del referido municipio, pese a no estar señaladas en el artículo 313 de la Carta Política.

Con la finalidad de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 1º de la Constitución Política prevé que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]», cláusula superior que se traduce en la facultad que tienen los entes territoriales de gobernarse por sí mismos, para lo cual deben darse sus propias regulaciones.

El sistema normativo establece varias formas de descentralización, dentro de las que se encuentran la territorial, por servicios25, por colaboración26 y por estatuto personal27. La primera consiste en la potestad de la que gozan los municipios, departamentos, distritos y territorios indígenas28 de asumir atribuciones propias del Estado, con el propósito de satisfacer las necesidades de la población que allí habita, para cuyo efecto cuentan con autodeterminación, la cual ha de ejercerse con estricto apego al marco jurídico general, por cuanto Colombia es una nación unitaria, condición que impone el sometimiento de todos los entes a unas normas comunes.

Ahora bien, los alcaldes son los «jefe[s] de la administración local […] y representante[s] legal[es] de l[os] municipio[s]» 29 y tienen como atribuciones, entre otras, las consagradas en los numerales 3 y 9 del artículo 315 de la Constitución Política, así: Son atribuciones del alcalde: […] 31 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 32 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B CP Carmelo Perdomo Cuéter Sentencian del 30 de enero de 2023, Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04186-01 1 Actor: Municipio de Pueblo Bello Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 19 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. […] 9.

Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto […]. Igualmente, el numeral 5 de la letra d del artículo 91 de la Ley 136 de 199430 (modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012)31 estipula que a los burgomaestres les corresponde, en relación con la administración municipal, «[o]rdenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables».

Por otra parte, el artículo 312 de la Constitución Política establece que «[e]n cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denomin[a] Concejo Municipal […]», cuyas funciones están contempladas en el artículo 313 ibidem, entre las cuales se destaca la estipulada en su numeral 3, que consiste en «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden» a esa Corporación. Adicionalmente, cabe precisar que el artículo 32 (numeral 3) de la Ley 136 de 1994, antes de la modificación efectuada mediante el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, preveía que a los concejos municipales les asistía la facultad de «[r]eglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere [su] autorización previa», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 200132.

En el mencionado pronunciamiento el alto tribunal indicó que como los cabildos tienen la facultad constitucional de reglamentar la autorización que le conceden al alcalde para celebrar contratos, su ejercicio comporta una función administrativa, por ende, pueden establecer «[…] el procedimiento interno que se deberá seguir […] para [su obtención], los criterios […] para otorgarla, así como los casos en los cuales [ello] es necesari[o]», sin estar sujetos a leyes que regulen su ejercicio, dado que tiene raigambre constitucional.

No obstante, la Corte Constitucional aclaró que lo anterior no conlleva asumir que la referida potestad se ejerce sin limitaciones, puesto que se deben observar el artículo 20933 de la Constitución Política y los parámetros previstos en el estatuto de contratación, el cual impide crear procedimientos de selección diferentes a lo allí estipulados y la forma como se debe contratar.

Sobre el particular, se dijo: (Énfasis añadido) […] deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza [numeral 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, antes de ser modificado] debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.

Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en el sentido adicionar, entre otros acápites, el parágrafo 4º, que consagra que «el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar» en casos Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 20 relacionados con contratos que involucren empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones y «los demás que determine la Ley».

(Énfasis añadido) Cabe advertir que de la precitada norma se derivan varias interpretaciones. Por un lado, se infiere, como lo hace el tutelante, que los primeros mandatarios locales solo deben contar con autorización de los cabildos para celebrar los contratos allí enunciados, por ende, para suscribir otros que no atañen a esos asuntos, no es necesario contar con beneplácito alguno. Por otro lado, se puede deducir que al no señalar que el permiso de los concejos solo procede para esas determinadas materias, es dable que establezcan otros eventos en los que es obligatorio contar con su consentimiento previo, hermenéutica acogida en la providencia atacada.

(Énfasis añadido) Ante la indeterminación del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el Ministerio del Interior acudió al Consejo de Estado (sala de consulta y servicio civil), con la finalidad de que indicara el alcance de ese precepto, que el 9 de octubre de 201434 concluyó, luego de estudiar las facultades constitucionales de los alcaldes para celebrar contratos y de los cabildos para consentir esa actividad contractual, que los concejos «sí pueden someter a su autorización otros contratos adicionales a los señalados en la ley».

En el citado pronunciamiento, esta Corporación dijo: (Énfasis añadido) […] no se encuentra ninguna contradicción o antinomia entre los contenidos normativos del numeral 3 y del parágrafo 4º del nuevo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, pues no se puede afirmar que el señalamiento por el legislador de ciertos contratos que requieren autorización del Concejo Municipal (parágrafo 4º) implique necesariamente una restricción o derogación tácita de la atribución general que el mismo artículo confiere a los concejos municipales para señalar otros contratos que también deban sujetarse a su autorización previa (numeral 3º).

Por el contrario, la Sala observa que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 puede leerse de manera armónica y con respeto tanto por las competencias propias de los concejos municipales en su condición de órgano de participación y representación popular a nivel local (artículo 313 C.P.), como del Congreso de la República en su posición de legislador y ordenador general del régimen territorial (artículo 287 C.P.).

También se precisó que la interpretación de la norma, según la cual los alcaldes solo deben contar con autorización de los concejos para suscribir los contratos de que trata el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, comporta desconocimiento del artículo 313 (numeral 3) superior, que les otorga a esas corporaciones político-administrativas la facultad de «[a]utorizar al alcalde para celebrar contratos», lo que equivaldría a afirmar que el legislador puede modificar normas de rango constitucional.

(Énfasis añadido) Por último, el Consejo de Estado advirtió que los cabildos deben ejercer la mencionada prerrogativa constitucional en forma razonable y proporcional, dado que es no admisible que sometan a su aprobación todos los contratos que celebre el alcalde, sino que deben mediar razones suficientes para ello, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en sentencia C-738 de 2001.

(Énfasis añadido) Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se observa que en la providencia cuestionada se declararon infundadas las objeciones formuladas por el alcalde de Pueblo Bello contra el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, con el que el concejo de ese ente territorial dispuso que aquel debía contar con su autorización para suscribir contratos de Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 21 servicios que superen la menor cuantía, puesto que esa decisión comporta el uso de la facultad de los cabildos de que trata el artículo 313 (numeral 3) de la Constitución Política, postura que el actor considera contraria al marco constitucional, porque soslaya las potestades de las que gozan los burgomaestres de suscribir negocios jurídicos y ser organizadores del gasto.

(Énfasis añadido) En atención a lo expuesto en precedencia, la Sala evidencia que la sentencia cuestionada no trasgrede directamente la Constitución Política, puesto que a los concejos les asiste la facultad de reglamentar la aprobación que deben obtener los alcaldes para celebrar contratos, conforme al artículo 313 (numeral 3) superior, por ende, en su ejercicio es dable que dispongan los casos en los que los burgomaestres deben contar con su beneplácito.

(Énfasis añadido) En ese orden de ideas, el artículo 3º del proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, aprobado por el concejo de Pueblo Bello, en el que se establece que «el Alcalde solicitará autorización previa para la contratación de servicios que superen la menor cuantía», cuenta con sustento constitucional, dado que materializa, se reitera, el ejercicio de la atribución prevista en el numeral 3 del artículo 313 de la Carta Política.

Ahora bien, el accionante indica que el cabildo de Pueblo Bello se extralimitó en sus funciones constitucionales al señalar que su aprobación era necesaria en los contratos que superen la menor cuantía, puesto que estos no están consagrados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, el cual estipula los únicos eventos en los que procede ese permiso (empréstitos, compromisos de vigencias futuras, enajenación y compraventa de inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones), aserción que para la Sala carece de asidero jurídico, porque los concejos pueden reglamentar la autorización para suscribir negocios jurídicos que no estén establecidos en la referida norma, como lo concluyó el Consejo de Estado35, en los siguientes términos: (Énfasis añadido) De conformidad con el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, requerirán autorización del Concejo Municipal: (i) los contratos señalados expresamente en la ley (parágrafo 4º) y (ii) los demás que, en los términos y con los límites señalados en este concepto, determinen los concejos municipales en ejercicio de sus propias competencias (numeral 3º).

Cabe advertir que la postura del actor, consistente en que los alcaldes solo deben contar con aprobación de los concejos para contratar los asuntos enunciados expresamente en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, no es de recibo, dado que, además de que esa interpretación de la norma fue desestimada por el Consejo de Estado en el citado pronunciamiento, comporta desconocimiento del principio de jerarquía normativa36, por cuanto implicaría, como lo advirtió esta Corporación, asumir que el legislador tiene la potestad de afectar el ejercicio de la facultad constitucional de que trata el artículo 313 (numeral 3) superior, lo cual está proscrito.

(Énfasis añadido) Por otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional es clara en determinar que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, pues resulta inapropiado que impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que celebren, premisa que para las autoridades accionadas no trasgrede el proyecto de acuerdo 4 de 28 de febrero de 2022, porque solo limitó ese permiso a los negocios que superen la menor cuantía. Exp.

Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 22 Para la Sala la conclusión de los señores magistrados demandados de que la medida del concejo de Pueblo Bello atacada por el tutelante es razonable y proporcional, comporta una deducción plausible del ordenamiento jurídico y de las circunstancias debatidas en el asunto 20001-23-33-000-2022-00141- 00, por tanto, involucra el adecuado ejercicio del principio de autonomía judicial, el cual impide que el juez de tutela se inmiscuya en ese aspecto, por ser del resorte del juez ordinario y no evidenciarse arbitrariedad o capricho.

De acuerdo con lo expuesto, el fallo reprochado no inobserva la Constitución Política, sino que, por el contrario, la acata, puesto que se profirió en atención a su artículo 313 (numeral 3), que establece que los concejos pueden reglamentar su autorización a los alcaldes para suscribir contratos, inclusive en eventos diferentes a los contemplados en el parágrafo 4º del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, en armonía con el criterio de esta Corporación.” Es de resaltar que los acuerdos que profieren los concejos municipales deben ajustarse tanto a las normas superiores constitucionales, como a la Ley, obligación que constituye el fundamento del cargo esgrimido por el Gobernador de Risaralda.

Observa la Sala que la autorización o delegación de la facultad para contratar y suscribir convenios otorgada por el Concejo Municipal al Alcalde Municipal se concreta en un acuerdo que reglamenta las hipótesis excepcionales en las que el Alcalde debe solicitar la autorización previa del Concejo para celebrar contratos estatales, como las señaladas en el artículo 18 del Parágrafo 4° de la Ley 1551 de 20121; así mismo, las etapas para otorgar la autorización; y los criterios para otorgar o negar la autorización; sin embargo, tal reglamentación por parte del Concejo Municipal debe ser racional de modo que no afecte el principio de economía y celeridad, y además no interfiera con la contratación del municipio, ni termine siendo una irrupción en las facultades propias del Alcalde, en cuanto no puede comprender la totalidad de la actividad contractual, ya que los concejos municipales no se encuentran facultados para limitar, en el tiempo, la autorización para contratar o suscribir convenios de los alcaldes.

De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra fundado el cargo expuesto por el Gobernador de Risaralda, cuando es evidente que, el Acuerdo Nº 016 del 28 de agosto de 2025, por el cual se conceden facultades al ejecutivo para suscribir los convenios que estime necesarios para trasladar a un fondo de administración de cesantías, las cesantías de los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad establecido en el Decreto 1919 de 2002, garantizando el disfrute de este derecho en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000, desconoce las facultades otorgadas por la constitución y la ley a los alcaldes, en el numeral 9° del artículo 315 de la Constitución Política, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 32 de la Ley 136 de 1994.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 23 A tono con el análisis que antecede, no era viable exigir una autorización al Alcalde para la suscripción de convenios del municipio, por cuanto se debía determinar las razones o fundamentos para delimitar por materia o tipología contractual y temporalmente, las facultades otorgadas constitucional y legalmente al Alcalde de Marsella, situación que no se constata en el presente proceso, en cuanto de la lectura del acto demandado no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión. El eje argumental de la invalidez que plantea el gobernador, tiene relación directa y concreta con la autorización efectuada por parte del Concejo de Marsella al Alcalde de dicho municipio, respecto de lo cual se itera la tesis que aquella únicamente es posible respecto de específicas materias, y que si bien el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, artículo 18, prevé la autorización de los Concejos a los Alcaldes para contratar, ello aplica para los eventos en que dicha contratación, entre otras, comprometa vigencias futuras, situación que no ocurre en el sub examine como quiera que de la lectura del acto administrativo acusado no se desprende que la suscripción del convenio para trasladar a un fondo de administración de cesantías, las de los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad, comprometa vigencias futuras.

Lo anterior, tampoco se concluye del escrito de exposición de motivos suscrito por el Concejo Municipal de Marsella en el que, si bien se menciona que cuando no se realiza solicitud de cesantías retroactivas en la vigencia en curso, el recurso presupuestado se queda sin ejecutar y afecta el índice de ejecución presupuestal en la relación de lo ejecutado en comparación con lo presupuestado, lo cierto es que ello no significa el compromiso de la vigencia posterior, sino que alude a un problema en el presupuesto vigente, toda vez que presupuestar un rubro para el pago de cesantías retroactivas en la vigencia actual, sin que sea solicitado, conlleva que los recursos se queden sin ejecutar y se afecte de esta manera el índice de ejecución presupuestal como lo argumenta el Concejo en dicho documento.

Así, para esta Sala, el convenio autorizado no compromete vigencias futuras, como quiera que en el Acuerdo enjuiciado no se establecen pagos periódicos en años posteriores, como se pretende hacer ver en la exposición de motivos, sino que en ésta se refiere al hecho de que los recursos quedan sin ejecutar en la vigencia en curso, cuando no se realiza la solicitud de cesantías retroactivas en ésta.

Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 24 Lo descrito permite a esta sala de decisión adoptar un fallo estimatorio de las pretensiones de invalidez formuladas por el ejecutivo departamental. Así, aunque resulta innegable que el Concejo Municipal se encontraba facultado para la expedición del acuerdo cuestionado, la potestad de regulación respecto a las autorizaciones para contratar, debía ejercerse dentro del marco jurídico que regula la materia, y tal como lo ha establecido la jurisprudencia, que ha señalado que la referida facultad de los cabildos debe ejercerse dentro de un margen de proporcionalidad y razonabilidad, en cuanto resulta inadecuado que (i) impongan a los alcaldes contar con su autorización para todos los negocios jurídicos que se celebren en el municipio o (ii) que se incluya toda la actividad contractual en la autorización, lo que implica que, (I) intervienen totalmente en una competencia que es compartida; es decir, no es exclusiva y excluyente del cabildo o (II) se despojan totalmente de una competencia constitucional que le es propia y en cualquiera de los dos contextos relacionados, se constata una vulneración del ordenamiento jurídico vigente.

En atención a los razonamientos que anteceden, sin necesidad de más consideraciones, se impone la declaratoria de invalidez del acuerdo acusado, al desbordar la corporación político administrativa las atribuciones o competencias que por disposición de la Constitución y la Ley les corresponden, toda vez que, se itera, no era viable exigir una autorización para suscribir los convenios a que alude el Acuerdo cuestionado, en cuanto no están dadas las excepciones para delimitar por materia o tipología contractual y temporalmente las facultades otorgadas constitucional y legalmente al Alcalde de Marsella, como que de la lectura del acto demandado no se evidencia un fundamento normativo ni la proporcionalidad de la decisión. Por lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la ley, VI.

FALLA

1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del Acuerdo 016 del 28 de agosto de 2025, «POR EL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE MARSELLA PARA TRASLADAR LAS CESANTÍAS RETROACTIVAS A UN FONDO DE ADMINISTRACIÓN DE CESANTÍAS», por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. Exp. Rad. 66001-23-33-000-2025-00237-00 Validez Acuerdo 25 2.

Comuníquese la presente providencia a los señores Gobernador del Departamento de Risaralda, Alcalde del Municipio de Marsella y Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad. 3. Expídanse copia de la presente decisión a costa de los interesados. 4. En firme esta decisión archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»