N° 66001-23-33-000-2024-00255-00 · Administrative Court of Risaralda

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Andrés Medina Pineda Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 20 noviembre de 2025 Controversia Contractual Asunto: Sentencia de primer grado Radicación: N° 66001-23-33-000-2024-00255-00 Demandante: FIDUCIARIA DE COMERCIO EXTERIOR COMO VOCERA DEL PATRIMONIO AUTONOMO – FONTUR.

Demandado: ALCALDÍA DE LA CELIA - RISARALDA Tema: Liquidación judicial de convenio interadministrativo / Incumplimiento del convenio interadministrativo a raíz de una cláusula especifica contractual / Incumplimiento de cargas procesales PROBATORIAS / No es posible liquidar el convenio / Se niegan pretensiones 1. OBJETO A DECIDIR Sin que se observe irregularidad o causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, agotadas las etapas propias del proceso, procede la Sala a dictar la correspondiente sentencia de primera instancia. 2.

ANTECEDENTES: 2.1. Pretensiones1: La accionante propone las siguientes pretensiones: “II. PRETENSIONES 1. Que declare que el Municipio de la Celia incumplió sus obligaciones establecidas en el convenio de cooperación No. FNTC – 338 -2021 en consideración entre otros a la cláusula vigésima octava del convenio por parte del Municipio, según el cual, las diferencias entre los cooperantes debían solucionarse de común acuerdo por tanto no hay lugar a iniciar ningún procedimiento de incumplimiento en contra de FONTUR por no tener competencia para ello. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Municipio de la Celia a remitir aviso formal a cada una de las entidades a las cuales compulsó copias mencionado el Oficio No. 714 -2023, advirtiendo la ilegalidad de la acción. 1 Fls. 1-2 del archivo 01 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 3. Se liquide judicialmente el convenio de cooperación FNTC.338- 2021 y en virtud de esta, se realicen las restituciones dinerarias a que haya lugar entre las partes, especialmente en lo que tiene que ver con los aportes que hayan hecho a dicho convenio de conformidad con el balance financiero indicado en el acápite de los hechos. 4.

Se condene en costas a parte demanda. 5. Se dé cumplimiento a las ordenes impartidas de conformidad con lo establecido en los artículos 192 y siguientes del CPACA.” 2.2. Hechos relevantes2: Manifiesta que, el 11 de noviembre de 2021, se suscribió el convenio de cooperación N° FNTC -338-2021, cuyo objeto fue: “aunar esfuerzos humanos, administrativos, financieros, jurídicos y de asistencia técnica, para ejecutar las obras de construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio “Monos” del municipio de La Celia, Risaralda” con acta de inicio el 27 de enero de 2022, por un plazo de 24 meses, es decir hasta el 27 de enero de 2024.

Indica que, del aporte municipal se descontaron $12.583.560 por comisión de fiduciaria y GMF, quedando un aporte neto de $437.391.775. Añade que, se realizaron intentos de contratación de la obra e interventoría así: Invitación FNTIA-042-2022 (obra): declarada fallida el 09 de junio de 2022. Invitación FNTIA-089-2022 (obra): adjudicada el 31 de agosto de 2022 al Consorcio La Celia SG.

Invitación FNTIA-003-2023 (interventoría): cancelada el 23 de marzo de 2023 por requisitos contradictorios. Invitación FNTIA-027-2023 (interventoría): declarada desierta el 20 de junio de 2023. Tras dos procesos fallidos, FONTUR activó la causal de contratación directa (Manual FONTUR, num. 3.7) y abrió la Solicitud de Información a Proveedores SIP-012-2023 (04 de agosto de 2023).

Afirma que, 09 de noviembre de 2023: la supervisora municipal recomendó iniciar trámite de incumplimiento y el 11 de noviembre de 2023, el alcalde citó a FONTUR a audiencia, frente a lo cual 05 de noviembre de 2023, FONTUR replicó que el Municipio carece de competencia para aplicar el art. 86 de la Ley 1474/2011 porque el convenio es interadministrativo y prevé arreglo directo.

Agrega que, el 22 de noviembre de 2023, el alcalde reprogramó la audiencia al 29 de noviembre tras inasistencia de FONTUR, frente a lo cual el 28 de noviembre de 2023 FONTUR reiteró su objeción de competencia. 2 Fls. 2-8 del archivo 01 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Precisa que, el 13 de diciembre de 2023, Oficio 714-2023 del alcalde concluyó que FONTUR no había cumplido el objeto contractual, invocó el art. 86 Ley 1474, compulsó copias a Contralorías, Fiscalía, MinComercio y otros órganos de control, y anunció posibles sanciones.

Explica que, el 27 de enero de 2024 venció el plazo del convenio sin haberse ejecutado la obra y la ejecución financiera solo fue del 2,8 % del aporte municipal se gastó en comisión fiduciaria por lo que $437.391.775 quedaron sin ejecutar. 2.3 La sinopsis de la respuesta3. La entidad territorial demandada dentro del término contestó la demanda aceptando los hechos y en relación con los procesos de contratación de la obra y la interventoría, reprocha las falencias técnicas y contradicciones en los pliegos, la violación de los principios de coordinación, planificación y celeridad y la improcedencia de invocar la cláusula 4.4 del Manual sin que existieran “circunstancias sobrevinientes” – los defectos ya estaban en los estudios previos, señalando que, los procesos no fueron realmente “competitivos” y que la ineficacia es atribuible a negligencia de FONTUR, no a factores externos. En relación con reajuste solicitado por el Consorcio La Celia SG estima que, la solicitud resulta fundada en atención a la negligencia FONTUR por lo tanto resulta legítimo que el contratista pidiera actualización de precios tras dos años de inactividad.

Resalta que fueron 22 meses de inejecución por lo tanto las acciones desplegadas por el municipio son legítimas, pues FONTUR no mostró interés en ejecutar o dar continuidad al proyecto mediante prorrogas. Confirma que no se declaró el incumplimiento ni se impuso sanción; sólo se enviaron antecedentes a entes de control. Admite que el convenio expiró el 27 de enero de 2024 con 0 % de avance y sin liquidación ni devolución de recursos.

Se opone a las pretensiones de la demanda, para lo cual explica que, FONTUR pretende que a pesar de haber suscrito un convenio de cooperación con plenos efectos legales, con el Municipio de La Celia y pese a que el municipio de la Celia le transfirió los recursos para el mismo, luego de 2 años y con total incumplimiento contractual, simplemente el municipio de La Celia, y la justicia colombiana y las autoridades del 3 Fls. 2-8 del archivo 1 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Estado, los exonere de todo tipo responsabilidad, desconociendo que esa revocatoria, de esos actos administrativos, en los términos que ellos lo requieren, conllevaría acciones penales, disciplinaria y fiscales a los funcionarios que sucumban a esas osadas pretensiones. 2.4 El resumen de la crónica procesal.

Actuación Folio(s) del archivo Fechas o asuntos Reparto y asignación a esta magistratura 03 11 de junio de 2024 Se inadmite la demanda 06 27 de agosto de 2024 Recurso de reposición contra la inadmisión 08 02 de septiembre de 2024 Auto resuelve el recurso de reposición 12 31 de octubre de 2024 Se subsana demanda 15 12 de noviembre de 2024 Se admite la demanda 18 16 de diciembre de 2024 Contestación de la demanda 21 30 de enero de 2025 Auto prescinde de la Audiencia Inicial 24 15 de julio de 2025 Alegatos de conclusión de la parte demandante 26 23 de julio de 2025 Alegatos de conclusión de la parte demandada 27 29 de julio de 2025 A Despacho para Sentencia 28 28 de agosto de 2025 3.

Alegatos de conclusión 3.1. La parte demandante4: presentó alegatos de conclusión señalando que, Si bien es cierto no se nos notificó ningún acto con el cual se le declaró que el P.A. FONTUR, incumplió el convenio FNTC – 338 -2021; en la práctica, mediante el Oficio N° 714 -2023 se dio por terminado el procedimiento de incumplimiento, pero con consecuencias jurídicas totalmente adversas al representante legal del P.A. FONTUR como al patrimonio autónomo en sí mismo las cuales no debería tener por la naturaleza de dicho oficio, lo anterior se comprueba con el hecho que la denuncia penal radicada con ocasión de las actuaciones iniciadas por la Alcaldía de la Celia, cuando con el Oficio N° 20390-GINV.

No. 251 proveniente de la Fiscalía General de la Nación con el cual, la Fiscalía 28 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Pereira, dentro del proceso N° NUNC 660016000036202321912 OT 916 solicitan al P.A. FONTUR. Señala que, el 27 de enero de 2024, termino el plazo de ejecución del convenio de cooperación N° FNTC – 338-2021 sin haber declarado ningún incumplimiento al P.A. FONTUR.

Afirma que, el balance financiero del convenio de cooperación No. FNTC – 338- 2021 es el siguiente: 4 Archivo 26 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 (*) El valor varía de acuerdo con el tiempo en que el recurso permanezca en la cuenta bancaria hasta su reintegro a las entidades aportantes. Adicional, se remite el saldo del DDP de los recursos de FONTUR asociado al Convenio, sobre el cual tampoco se observan compromisos: Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Resalta que, el convenio suscrito FONTUR y el Municipio de la Celia corresponde a los denominados convenios de cooperación. Una consecuencia de lo anterior es que la prohibición contemplada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 le resulta extensiva, por lo que se concluye que, en desarrollo de dicho acuerdo, la parte demandada no podía, ni siquiera iniciar ningún procedimiento que finalice con un eventual uso de las prerrogativas excepcionales contempladas en el ordenamiento jurídico, por estar expresamente prohibido.

Sostiene que se configura una violación del principio de buena fe contractual el mismo puede presentarse a través del principio de confianza legítima por las actuaciones de la Alcaldía de La Celia, ya que, se espera de esa entidad territorial en cabeza de su representante legal, actúe respetando el ordenamiento jurídico establecido, especialmente lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de Ley 80 de 1993, sin embargo con sus actuaciones, la parte demandada, va en contravía de la regulado en el sistema jurídico colombiano; es decir, la prohibición para iniciar este tipo de acciones cuando se está en presencia de un convenio de cooperación como el firmado con FONTUR.

Arguye que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, el hecho de que solicite al Tribunal el que se ordene al Municipio: “remitir aviso formal a cada una de las entidades a las cuales compulsó copias mencionado el Oficio No. 714 -2023, advirtiendo la ilegalidad de la acción” no es producto de que se haya ejecutado el objeto del convenio, sino que, por causas externas al P.A. FONTUR, no se pudo concretar la adjudicación del contratista de interventoría a pesar de que, en varias oportunidades se abrió a dicho proceso teniendo en cuenta los hechos ya mencionados tanto en la demanda como en estos alegatos.

Por lo tanto, no era factible que el Municipio diera curso a un proceso de incumplimiento y mocho menos, hacer los traslados mencionados en el oficio N° 714-2023. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 3.2. La parte demanda5: El Municipio de La Celia manifiesta que, el 11 de noviembre de 2021, se suscribió el convenio de cooperación N° FNTC -338- 2021, cuyo objeto fue: “aunar esfuerzos humanos, administrativos, financieros, jurídicos y de asistencia técnica, para ejecutar las obras de construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio “Monos” del municipio de La Celia, Risaralda”. con acta de inicio el 27 de enero de 2022, con un plazo de 24 meses; es decir, hasta el 27 de enero de 2024.

Solo después de un año de firmada el acta de inicio; esto es, el 31 de enero de 2023 la entidad FONTUR publicó la invitación para la contratación de la interventoría, y el 23 de marzo de 2023, se publicó acta de terminación del proceso Sostiene que, la negligencia y la desidia de FONTUR, con el plan tortuga que le dieron a este proceso el cual desde el inicio se notó que para FONTUR no era importante ni prioritario; mientras que para el municipio de La Celia Risaralda ese parque era considerado uno de los proyectos de infraestructura más importantes, por el impacto turístico que tendría en el municipio, como parte del Paisaje cultural cafetero y el impacto y desarrollo económico que tendrían en el municipio, en la activación de la economía local, al atraer más turistas al municipio, sueño que se vio desvanecido, por FONTUR y su falda de prudencia, diligencia, y cuidado e inobservancia de los principio del estatuto de contratación estatal.

Precisa que, el 09 de noviembre de 2023, la supervisora del convenio de cooperación FNTC – 338- 2021 por parte del Municipio, a través de escrito, notifica al alcalde respecto a que no se ha logrado la ejecución de dicho convenio y recomienda al Municipio de La Celia, citar a FONTUR, con el fin de que se surta el trámite de incumplimiento contractual.

Explica que, el Municipio de La Celia jamás declaró el incumplimiento del contrato ni impuso sanción alguna a FONTUR. Agrega que, ante el silencio, desidia, desinterés, falta de voluntad y claro incumplimiento de FONTUR, frente al convenio de desarrollo 338-2021, la administración municipal decidido compulsar copias, en las que se pone en conocimiento a los diferentes entes de control, del INCUMPLIMIENTO DE FONTUR al convenio 338-2021.

Concluye que, pretender que la judicatura, a través de sentencia judicial ordene al municipio de La Celia Risaralda, retractarse de los oficios cuyas copias se compulsaron a las diferentes autoridades judiciales y administrativas y fiscales, para que se investigue a FONTUR, por el incumplimiento del convenio de desarrollo 338-2001, 5 Archivo 27 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 pese a las múltiples advertencias que previo a ello hiciera el municipio, es aceptar que el municipio de la Celia se equivocó y que FONTUR cumplió con el objeto contractual al 100% cuando eso es falso. 3.3.

Concepto del Ministerio Público: No hizo pronunciamiento. 4.- CONSIDERACIONES: 4.1. Competencia. En atención al factor funcional y cuantía (artículo 152 del CPACA numeral 4°6), el Tribunal es competente para decidir en primera instancia. Resulta necesario resaltar que, la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) es de un patrimonio autónomo con personería jurídica adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal dirigidos a financiar proyectos de promoción del turismo, sin embargo, no tiene el carácter de institución financiera, aseguradora, intermediario de seguros o intermediario de valores vigilada por la Superintendencia Financiera, por lo tanto, el conocimiento del presente asunto no se encuentra excluido en los términos del artículo 105 del CPACA, dado que, se trata de un convenio de cooperación; es decir, no es de índole financiero, de seguros o de valores vigilado, a lo cual se debe agregar que, una de las partes es el municipio de la Celia, entidad pública. 4.2.

Problema jurídico: Consiste en determinar si, en el presente caso ¿Es procedente declarar que el Municipio de la Celia incumplió sus obligaciones establecidas en el convenio de cooperación FNTC 338 -2021?, de conformidad con la cláusula que se reseña como incumplida en la demanda. ¿Es procedente que se liquide judicialmente el convenio de cooperación FNTC 338- 2021 y como consecuencia, se realicen las restituciones dinerarias a que haya lugar entre las partes, especialmente en lo que tiene que ver con los aportes que hayan hecho a dicho convenio de conformidad con el balance financiero? 6 ARTÍCULO 152.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 4. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…)” Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 En caso de acceder a las pretensiones, como consecuencia de lo anterior, ¿es procedente ordenar al Municipio de La Celia a remitir aviso formal a cada una de las entidades a las cuales compulsó copias? Para tal fin, se abordará el siguiente orden conceptual: i) Liquidación judicial de los contratos estatales y ii) análisis del caso concreto. 4.3 Sobre la Liquidación judicial de los contratos estatales.

Los convenios interadministrativos se encontraban contemplados en la Ley General de Contratación, la cual fue modificada por la Ley 1150 de 2007 en su artículo 2°, que sobre las tipologías de contratación, contempló como una modalidad de contratación directa los Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos7, lo cual se reiteró en el artículo 76 del Decreto 1510 de 2013 que fue incluido en el artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015 "por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional".

Sobre la liquidación de los contratos, el capítulo VI de la Ley 80 de 1993 señaló en el artículo 60: “ARTÍCULO

60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 217 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación. También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar. 7 “c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.

El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo. <Inciso modificado por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad.

En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.

Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales;” Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo.

Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.

La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.” Así mismo, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 que desarrolla el principio de transparencia que debe guiar la contratación estatal dispuso: “(…) f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos o términos de referencia y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.” En relación con el plazo para la liquidación, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 establece: “ARTÍCULO

11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.

En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.

La Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado, de manera uniforme y reiterada8, que la liquidación de los contratos estatales se define como aquella 8 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 04 de junio de 2008, expediente 16293; sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 1731; Subsección C, sentencia del 18 de mayo de Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato, mediante la cual se busca determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes; para, de ésta forma, realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose quién le debe a quién y cuanto; es decir, que con dicha actuación se finiquita y se obtiene el paz y salvo de la relación negocial.

La liquidación judicial es así el balance o corte de cuentas económico que realiza el juez sobre un determinado contrato estatal dentro de un proceso judicial y, que sólo resulta procedente en tanto no se haya realizado la liquidación bilateral, ni unilateral del respectivo contrato estatal celebrado9. Ahora bien, en el convenio de cooperación FNTC 338 -2021 entre la FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR S.A. - FIDUCOLDEX-, vocera del patrimonio autónomo FONDO NACIONAL DE TURISMO- FONTUR y el MUNICIPIO DE LA CELIA RISARALDA, las partes contractuales convinieron, en la cláusula vigésima cuarta, lo siguiente: 4.4 Caso Concreto Dentro del presente asunto, se observa como prueba documental para resolver lo que en derecho corresponde, lo que a continuación se expone: ➢ Copia del Convenio de Cooperación FNTC 338 -202110. ➢ Oficio del 10 de noviembre de 2023, mediante el cual se realiza la citación a audiencia presunto incumplimiento de convenio FNTC 338- 2021 suscrito por el Municipio de la Celia11. ➢ Oficio con radicado N° 2023-2-003142, suscrito por FONTUR el cual tiene por asunto IMPOSIBILIDAD JURÍDICA APERTURA DE TRÁMITE PARA DECLARAR INCUMPLIMIENTO-CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 1892 DE 2021 IMPUGNACIÓN DE COMPETENCIA. - Oficio 067012. 2017, expediente 57864;

Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2019, expediente 29054; y Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 61.614. 9 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de febrero de 2019, expediente 59727. 10 Páginas 1 a 17 del archivo 02 en SAMAI 11 Páginas 19 a 28 del archivo 02 en SAMAI 12 Página 29 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 ➢ Oficio con radicado N° 2023-2-003165, suscrito por FONTUR el cual tiene por asunto impugnación de competencia imposibilidad sustancial para dar apertura al procedimiento para declarar incumplimiento - CONVENIO FNTC-338-202113. ➢ Auto del 16 de noviembre de 2023, de la audiencia pública, con el fin de dar cumplimiento al proceso administrativo que por presunto incumplimiento de contrato se ha aperturado en contra de FONTUR14. ➢ Oficio del 09 de noviembre de 2023, suscrito por la Secretaria de Planeación y obras publicas dirigido al Alcalde Municipal mediante el cual se realiza un Informe presunto incumplimiento y estado actual del Convenio FNTC-338-202115. ➢ Oficio con radicado N° 2023-2-003240, suscrito por FONTUR el cual tiene por asunto solicitud de archivo ante imposibilidad jurídica y normativa de inicio de trámite para declarar incumplimiento - CONTRATO INTERADMINISTRATIVO 1892 DE 2021 IMPUGNACIÓN DE COMPETENCIA16. ➢ Auto del 22 de noviembre de 2023, suscrito por el Alcalde Municipal de la Celia mediante el cual se da tramite al procedimiento de declaratoria de incumplimiento17. ➢ Oficio con radicado N° 2023-2-003633, suscrito por FONTUR el cual tiene por asunto imposibilidad jurídica y normativa de inicio de trámite para declarar incumplimiento - CONVENIO DE COOPERACIÓN FNTC-338-202118. ➢ Oficio suscrito por FONTUR que tenia por asunto aclaración memorando N° 2023-2-003633 -imposibilidad jurídica y normativa de inicio de trámite para declarar incumplimiento – CONVENIO DE COOPERACIÓN FNTC-338-202119. ➢ Oficio del 13 de diciembre de 2023, mediante el cual se hace la citación a FONTUR para la audiencia presunto incumplimiento de convenio 338-202120. ➢ Acta del 16 de noviembre de 2023 mediante la cual se resuelve21. 1- Ordénese la Compulsa de copias, a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue la actitud dolosa del Doctor ALVARO EDGAR BALCAZAR ACERO, en calidad de Gerente General de FONTUR o quien haga sus veces, frente a la dilación y saboteo al proceso de 13 Páginas 30 a 33 del archivo 02 en SAMAI 14 Páginas 34 a 36 del archivo 02 en SAMAI 15 Páginas 37 a 40 del archivo 02 en SAMAI 16 Página 41 del archivo 02 en SAMAI 17 Página 42 del archivo 02 en SAMAI 18 Páginas 43 a 45 del archivo 02 en SAMAI 19 Página 46 del archivo 02 en SAMAI 20 Páginas 47 a 56 del archivo 02 en SAMAI 21 Páginas 57 a 61 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 incumplimiento contractual, iniciado por el Municipio de La Celia Risaralda, frente al convenio 338 – 2021. 2- Compúlsese copias Al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en cabeza del Viceministerio de Turismo, a quien le corresponde establecer la normatividad que permite regular a los prestadores de servicios turísticos y establecer de manera clara las condiciones y requisitos necesarios para la inscripción y actualización del Registro Nacional, Ministerio al que está adscrito FONTUR, para que se investigue y se impongan las sanciones y correctivos del caso. 3.

Compúlsese copias a la Contraloría General de Risaralda, para que se investigue Fiscalmente a Fontur, frente al detrimento patrimonial que vienen ocasionando al Municipio de La Celia, quien transfirió a FONTUR los recursos necesarios para la ejecución de las obras, objeto del convenio 338-2021 Yala fecha la ejecución es cero por ciento. 4.

Compúlsese copias a la Contraloría General de la Republica, para que se investigue Fiscalmente a Fontur, frente al detrimento patrimonial que vienen ocasionando al Municipio de La Celia, quien transfirió a FONTUR los recursos necesarios para la ejecución de las obras, objeto del convenio 338-2021 Ya la fecha la ejecución es cero por ciento. 5- Compúlsese copias a la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, para que se inicie acción penal, en contra del Doctor ALVARO EDGAR BALCAZAR ACERO, en calidad de Gerente General de FONTUR o quien haga sus veces, frente a la dilación y saboteo al proceso de incumplimiento contractual, iniciado por el Municipio de La Celia Risaralda, frente al convenio 338 – 2021 у por presunto prevaricato por omisión. 6- Compulsa de copias, al Director Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación, para que investigue la actitud dolosa y omisiva del Doctor ALVARO EDGAR BALCAZAR ACERO, en calidad de Gerente General de FONTUR o quien haga sus veces, frente a la dilación y saboteo al proceso de incumplimiento contractual, iniciado por el Municipio de La Celia Risaralda, frente al convenio 338 – 2021.7. la Compulsa de copias, a la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República para que se investigue la actitud dolosa del Doctor ALVARO EDGAR BALCAZAR ACERO, en calidad de Gerente General de FONTUR o quien haga sus veces, frente a la dilación y saboteo al proceso de incumplimiento contractual, iniciado por el Municipio de La Celia Risaralda, frente al convenio 338 - 2021. 8- Compulsa de copias, para conocimiento y competencia, al Director de la agencia nacional de defensa Jurídica del Estado.

(NFT) ➢ Comunicación de selección invitación abierta a presentar propuestas FNTIA-089-2022 objeto: construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio "monos" del municipio la Celia, Risaralda22. ➢ Acta de terminación invitación abierta N° fntia-003-2023 objeto: “interventoría integral: técnica, administrativa, ambiental, jurídica y financiera para la construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio "monos" del municipio La Celia, Risaralda” 23. ➢ Comunicación de declaratoria desierta invitación abierta N° fntia- 027- 2023 objeto: interventoría integral: técnica, administrativa, ambiental, jurídica y financiera para la construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del río "monos" del municipio La Celia, Risaralda24. 22 Páginas 62 a 66 del archivo 02 en SAMAI 23 Páginas 67 a 70 del archivo 02 en SAMAI 24 Páginas 71 a 76 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 ➢ Oficio CLCSG/005 del 27 de octubre de 2023, con referencia construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio "monos" del Municipio La Celia, Risaralda, suscrito por el Representante Legal CONSORCIO LA CELIA SG25. ➢ Oficio N° 2023-2-003100 del 14 de noviembre de 2023, Asunto: construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio "monos" del municipio La Celia, Risaralda, suscrito por Fontur26. ➢ Correo electrónico suscrito por el profesional de infraestructura que tiene por asunto balance financiero / ejecución presupuestal Convenio-FNTC-338-2021 en el cual se señala27: (*) El valor varía de acuerdo con el tiempo en que el recurso permanezca en la cuenta bancaria hasta su reintegro a las entidades aportantes.

Por favor, tener presente lo siguiente para iniciar la liquidación del convenio: Toda la contratación derivada debe estar liquidada y no debe haber pagos pendientes de trámite con respecto a esta contratación. Según el sistema, no se reporta contratación derivada asociada a los recursos de la contrapartida del convenio FNTC 338-2021: 25 Páginas 77 a 78 del archivo 02 en SAMAI 26 Páginas 79 a 80 del archivo 02 en SAMAI 27 Páginas 81 a 85 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 El supervisor del Convenio debe solicitar, por comunicación escrita, la solicitud de reintegro de recursos no ejecutados y rendimientos financieros al aportante, adjuntando certificación de la cuenta bancaria a la que se debe realizar el reintegro.

La cuenta debe estar a nombre del aportante, en caso contrario, debe adjuntarse una carta de autorización del aportante de giro a una cuenta a nombre de un tercero, detallando los datos respectivos. Una vez se realice el reintegro de estos recursos, se emitirá un informe final de los recursos de la contraparte, el cual será solicitado por la Dirección Contractual para el inicio de la liquidación del convenio Adicional, se remite el saldo del DDP de los recursos de FONTUR asociado al Convenio, sobre el cual tampoco se observan compromisos: ➢ Memorando DI-34955-2022 de fecha 15 de febrero de 2022, PARA: MARTHA ALEXANDRA MILLÁN CORDOBA, Dirección Legal P.A. FONTUR con asunto Archivo Documental Convenio: FNTC-338- 202128 a la cual se anexa la siguiente acta de inicio 28 Páginas 86 a 88 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 ➢ Informes de supervisión 1 y 4 suscritos por el profesional de Infraestructura P.A. Fontur en los cual se consignó29: 29 Páginas 89 a 106 del archivo 02 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Informe 4: Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 ➢ Correo electrónico suscrito por FONTUR mediante el cual se realiza la solicitud de ajuste presupuesto de interventoría FNTP-199-2020 "Fortalecimiento Turístico Del Municipio La Celia, Construcción Y Adecuación De Un Parque Lineal Sobre La Margen Izquierda De El Rio "Monos" 30.

De Los documentos aportados se puede establecer que fueron probados los siguientes hechos: El 11 de noviembre de 2021, fue suscrito entre el Municipio de La Celia - Risaralda y Fondo Nacional de Turismo - FONTUR, el Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021, cuyo objeto fue: «aunar esfuerzos humanos, administrativos, financieros, jurídicos y de asistencia técnica, para ejecutar las obras de 30 Página 7 del archivo 022 en SAMAI Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 construcción y adecuación de un parque lineal sobre la margen izquierda del rio “Monos” del municipio de La Celia, Risaralda» con un plazo de 24 meses el cual empezó el 27 de enero de 2022 según el acta de inicio suscrita.

En el convenio se pactó como valor la suma de DOS MIL CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M/CTE ($2.199.542.435), distribuidos de la siguiente forma: a) El aporte de FONTUR corresponde a la suma de MIL SETECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MIL CIEN PESOS M/CTE ($ 1.749.567.100), impuestos incluidos, con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal N° 321 del 27 de octubre de 2021, con cargo a recursos Fiscales. b) Aportes del MUNICIPIO LA CELIA por valor de CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M/CTE ($ 449.975.335), impuestos incluidos, con cargo a los Certificados de Disponibilidad Presupuestal N° 251 de fecha 07 de abril de 2021 y 829 del 9 de noviembre de 2021, sobre los cuales se descontará los gastos de comisión por administración de recursos FIDUCOLDEX; el gravamen a los movimientos financieros que se genere por el pago de dicha comisión, por un valor de DOCE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y TRES MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($12.583.560).

Aclarando que el total disponible para la contratación derivada: será hasta por la suma de DOS MIL CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($2.186.958.875). Así mismo, el convenio fijo el alcance del objeto especificando las siguientes actividades: Construcción y adecuación del tramo 1 del parque lineal que contiene: Senderos peatonales [513 m2), Anden en concreto pigmentado tipo adoquín (247.54 m2), Acceso a personas con movilidad reducida (38.32 m2], Empradización con prado tipo trenza (756.67 m2), Mobiliario (8 basureros), alcorques en concreto (3) bancas sin espaldar en concreto (26), Suministro de parque infantil (1).

Construcción y adecuación del tramo 2 del parque lineal que contiene: Barandas de seguridad para el corredor (106.61 m), Bancas sin espaldar en concreto (2), Mobiliario (5 basureros), construcción de 4 quioscos en el jardín botánico. Construcción y adecuación del tramo 3 del parque lineal que contiene: Construcción de 2 terrazas en placa maciza de concreto, Placa en contrapiso para estancias [74.79 m2), Anden en Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 concreto pigmentado tipo adoquín (285.34 m2), Barandas de seguridad para el corredor (137.64 m), Bancas sin espaldar en concreto (32), Mobiliario (4 basureros).

Realización de un adecuado seguimiento, control y vigilancia de las actividades de obra desarrolladas (Interventoría). Como compromisos especiales de las partes se precisaron las siguientes: EL MUNICIPIO DE LA CELIA se compromete a: 1. Realizar los aportes en recursos de acuerdo con lo establecido en el presente convenio. 2. Realizar la socialización del proyecto con las entidades correspondientes y con la comunidad en general en caso de ser necesario. 3.

Delimitar la zona donde se realizará la obra. 4. Complementar los estudios y diseños en caso que se requiera, para el cumplir el objeto del convenia. 5. Realizar y entregar los rediseños que se requieran para el cumplir el objeto del convenio. 6. Garantizar el cumplimiento del deber de planeación para los contratos que se celebren como consecuencia del presente convenio, el cual será plena responsabilidad de la ALCALDÍA, razón por la cual se deberá mantener indemne a FONTUR, por cualquier perjuicio causado que encuentre su causa en el cumplimiento de dicho poder. 7.

Prestar asistencia técnica necesaria para la ejecución del objeto del presente convenio y colaborar con toda la información técnica, licencias y permisos, costeos y demás documentos necesarios para llevar el objeto del presente convenio, durante toda su ejecución y para la construcción del proyecto. 8. Realizar el seguimiento, acompañamiento y aprobación de los diferentes permisos de funcionamiento, con las entidades correspondientes. 9.

Liderar la interacción con entidades del orden nacional, departamental y/o municipal para obtener la documentación y autorizaciones necesarias para ejecutar el objeto del Convenio. 10. Suscribir Acta de entrega y Recibo Final de las Obras, mediante la cual asume la responsabilidad del conocimiento del proyecto, manuales de operación y sostenibilidad de las abras. 11.

Informar de manera oportuna e inmediata a FONTUR las fallas que afecten la estabilidad y calidad de las obras entregadas, con el fin que FONTUR adelante las acciones respectivas. 12. Recibir las obras resultantes de la ejecución del proyecto, una vez FONTUR haga la entrega de las mismas, y administrar, operar, velar, par el mantenimiento, sostenibilidad y buen uso de las obras entregadas. 13.

Sufragar los gastos adicionales que amerite cualquier ajuste en diseños y obtención de permisos que se requieren para el cumplimiento del objeto del convenio, adicionales a los entregados a Fontur para la suscripción del convenio. 14. Solucionar consultas y ajustes que requieran los estudios y diseños para su implementación en obra. 15.

Realizar el seguimiento, acompañamiento y aprobación de los diferentes permisos de funcionamiento, con las entidades correspondientes. 16.Administrar, operar, velar por el mantenimiento y buen uso de las obras. 17. Suministrar la información que se requiera por parte de FONTUR. 18. Si la información suministrada afecta el desarrollo definitivo de las obras, EL MUNICIPIO, será el responsable par las afectaciones económicas que estas ocasiones. 19.

Cumplir con las demás obligaciones previstas en este Convenio. FONTUR, se compromete a: 1. Realizar los aportes en recursos de acuerdo con lo establecido en el presente Convenio. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 2. Realizar el seguimiento correspondiente a la ejecución de los recursos aportados. 3. Adelantar los procesos de contratación para la obra e interventoría de conformidad con su Manual de Contratación. 4.

Coordinar las acciones necesarias para el cumplimiento del objeto del Convenio. 5. Prestar asistencia técnica necesaria para la ejecución del objeto del presente Convenio. 6. Realizar una gestión eficiente de los recursos necesarios para la ejecución del Convenio. 7. Suministrar la información que requiera EL MUNICIPIO. 8. Llevar a cabo la liquidación de los contratos que se celebren para la ejecución del objeto del presente Convenio. 9.

Cumplir con los aportes a seguridad social y parafiscalidad. 10. Cumplir con las demás obligaciones previstas en este Convenio. 11. Realizar informes de supervisión trimestralmente. Como se señaló anteriormente, las pretensiones de la demanda van encaminadas a que: i) se declare el incumplimiento por parte del Municipio de la Celia de las obligaciones establecidas en el convenio de cooperación N° FNTC – 338 -2021 especialmente la cláusula vigésima octava del convenio por parte del Municipio31, según el cual, las diferencias entre los cooperantes debían solucionarse de común acuerdo por tanto no hay lugar a iniciar ningún procedimiento de incumplimiento en contra de FONTUR por no tener competencia para ello; ii) se ordene al Municipio de la Celia a remitir aviso formal a cada una de las entidades a las cuales compulsó copias mencionado el Oficio N° 714 -2023, advirtiendo la ilegalidad de la acción y iii) Se liquide judicialmente el convenio de cooperación FNTC.338-2021 y en virtud de esta, se realicen las restituciones dinerarias a que haya lugar entre las partes.

Revisado el Convenio de Cooperación N°. FNTC 338 -2021 se observa que la clausula vigésima octava consagra: “SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS. Las Partes convienen resolver de manera directa y de común acuerdo cualquier diferencia que surja entre ellas con ocasión de la ejecución, la interpretación y el alcance del Convenio. En caso de no lograrse resolver la controversia de manera directa, las Partes podrán acordar mediante documento debidamente suscrito, el mecanismo escogido para la resolución de las controversias contractuales y los gastos que ello generen, serán sufragados en su totalidad por la parte que resulte vencida.” Sobre el primero de los argumentos correspondiente a la liquidación en el Convenio de Cooperación N°.

FNTC 338 -2021 y las nomas que regularían dicha figura, se pactó: 31 Numeral 5 de las pretensiones de la demanda: Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 De acuerdo con el plazo pactado (24 meses32) y la fecha consignada en el acta de inicio (27 de enero de 2022) la fecha de finalización del convenio de cooperación FNTC 338-2021 sería el 27 de enero de 2024, se precisa que las partes podían realizar la liquidación por mutuo acuerdo hasta 06 meses después (tal como quedó estipulado en la cláusula vigésima cuarta); esto es, hasta el 28 de junio de 2024, hecho que no ocurrió según los narrado en la demanda y contestación. Resulta necesario aclarar que en el presente caso no es aplicable lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 200733 en atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1450 de 201134, el cual señala que los procesos de contratación que adelante FONTUR se someten a la legislación privada, lo cual quedó consignado en el numeral 18 de las consideraciones del convenio suscrito con el municipio de La Celia, y obedece a lo dispuesto en el manual de contratación FONTUR junio 202135 (vigente para la fecha de la suscripción del convenio de cooperación): “1.4.RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN 32 SEXTA.

DURACIÓN. La duración del presento Convenio de Cooperación será de veinticuatro (24) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio por las partes. 33 ARTÍCULO

Definición naturaleza jurídica del Fondo de Promoción Turística. El artículo 42 de la Ley 300 de 1996 quedará así: "ARTÍCULO 42. Del Fondo de Promoción Turística. Créase el Fondo de Promoción Turística como un instrumento para el manejo de los recursos provenientes de la contribución parafiscal a que se refiere el artículo 40 de esta Ley, el cual se ceñirá a los lineamientos de la política turística definidos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Para todos los efectos, los procesos de contratación que lleve a cabo la Entidad administradora del Fondo de Promoción Turística se adelantarán de conformidad con el derecho privado". (Subraya fuera del texto original) 35 https://fontur.com.co/es/contratacion/manuales-de-contratacion Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 De conformidad con el Artículo 40 de la Ley 1450 de 2011, los procesos de contratación que adelante FONTUR, se someten a la legislación del Derecho Privado, así las cosas el régimen jurídico contractual de la entidad se fundamenta en el principio de la autonomía de la voluntad36, el cual optimiza las relaciones negociales, y es concordante con el artículo 1602 del Código Civil37, resaltando la concurrencia del principio antes mencionado con el de legalidad, que gobierna todas las actuaciones de la administración a fin de determinar el límite de la facultades y potestades que en el marco de los contratos celebrados puede ejercer la entidad, así como los principios rectores y parámetros que deben observarse en el ejercicio de la actividad contractual que desarrolla en ejecución de sus líneas de negocios mediante la celebración de contratos.

Los actos proferidos en el marco de la etapa precontractual son de naturaleza civil o comercial, por lo que no serán susceptibles de los recursos del procedimiento administrativo. Son aplicables al presente Manual de Contratación las normas del derecho privado, y en especial las siguientes: 1. Constitución Política de Colombia. 2. Código de Comercio. 3.

Código Civil. 4. Artículo 8 de la Ley 80 de 1993 y sus modificaciones, sin que ello implique cambio de régimen jurídico. 5. Ley 2069 de 2020 en lo relacionado con los patrimonios autónomos y su reglamentación, 6. Código de buen gobierno de la FIDUCIARIA y que se refieren al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés. 7.

Manual de supervisión de FONTUR. 8. Política Sarlaft de Fiducoldex. 9. Directivas que emita el Gobierno Nacional para patrimonios autónomos. Con base en lo expuesto se colige que el convenio suscrito solo era susceptible de ser liquidado de forma bilateral en atención a que se rige por el clausulado acordado - pacta sunt servanda, por el derecho privado (civil y comercial) y el manual de contratación de FONTUR, así lo ha sostenido el H. Consejo de Estado al analizar el marco normativo aplicable a los convenios interadministrativos38: « Cuestión previa: régimen jurídico del convenio y posibilidad de liquidarlo unilateralmente: La jurisprudencia de esta Corporación ha explicado las diferencias que existen entre los convenios y los contratos interadministrativos.

Si bien estas figuras guardan cierta semejanza, en tanto se relacionan con la 36 Las normas de derecho privado, régimen que se funda primordialmente en lo autonomía dispositiva o negocial, entendida esta como el poder o facultad que el ordenamiento jurídico le reconoce a las personas para auto regular o disponer de su interés a través de actos o negocios jurídicos. 37 Artículo 1602 Código Civil: “todo contrato legalmente celebrada es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”, 38 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, sentencia del diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) - Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00501-01 (70.504) - Demandante: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER - Demandado: MINISTERIO DEL DEPORTE (ANTES, COLDEPORTES) - Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Temas: LIQUIDACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS: Los convenios interadministrativos se rigen por sus propias cláusulas, por lo que no aplica el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública / Para que un convenio pueda liquidarse unilateralmente, las partes deben haber incluido esta prerrogativa de manera clara, expresa e inequívoca / La liquidación unilateral de un convenio interadministrativo no puede cristalizarse en un acto administrativo.

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 concepción general del negocio jurídico - en ambas se expresa un consenso de voluntades de entidades públicas-, abarcan diferencias sustanciales, que resultan determinantes para la solución del problema jurídico. Mientras en un convenio interadministrativo se busca cumplir, de manera conjunta, las funciones a cargo de las entidades públicas que suscriben el acuerdo o prestar los servicios que les han sido encomendados por la ley - enmarcados en los principios de colaboración y de coordinación-, en un contrato existe una amalgama de derechos y obligaciones recíprocas, siendo protagonista el interés meramente económico o ganancial39.

Si se revisa el negocio jurídico objeto de la controversia, es posible concluir que el mismo era un convenio interadministrativo, tal y como lo denominaron las partes, pues con él se buscaba que Coldeportes y el departamento de Norte de Santander aunaran esfuerzos para la construcción del complejo deportivo Elías Sáchica, en el municipio de Puerto Santander.

Ninguna de las partes tenía la obligación de construir la obra, a cambio de un precio, ya que, por el contrario, ambas asumieron diversos compromisos orientados a satisfacer el interés público, lo cual se compaginaba con las funciones asignadas constitucional y legalmente a cada una de ellas. Aunque Coldeportes aportaría una mayor cantidad de recursos, de esa situación no se deriva la existencia de una relación asimétrica o de sujeción, por cuanto ambas entidades actuaban en un plano de igualdad.

Las consideraciones del convenio 710 de 2014 refuerzan esta conclusión, ya que en el numeral 2) se invocaron los principios de coordinación y de colaboración, regulados en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998, y en el numeral 3) se refirió el artículo 95 ibidem, que permite la asociación entre entidades públicas mediante la celebración de convenios interadministrativos.

En estas consideraciones también se citaron varias de las funciones de Coldeportes, contenidas en el artículo 4 del Decreto 4183 de 2011, entre ellas, “11 Fomentar la generación y creación de espacios que faciliten la actividad física, la recreación y el deporte” y “24. Brindar asistencia técnica a los entes departamentales, distritales y municipales para la formulación de planes deportivos y la ejecución de proyectos relacionados con el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física”.

En ese sentido, la Sala considera que, ciertamente, este negocio jurídico fue celebrado con el fin de que las partes cooperaran en el desarrollo de un proyecto que beneficiaría a la comunidad del municipio de Puerto Santander (a partir del deporte, la actividad física y la recreación), sin que se hubiera configurado una relación conmutativa, lo cual implica que su clausulado deba ser analizado bajo la óptica de los convenios interadministrativos. 39 Sobre este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha dicho: “De este modo los contratos interadministrativos comportan el pago de una remuneración, dentro del cumplimiento de un fin estatal que para el caso está radicado en la entidad estatal contratante, en tanto que la entidad estatal contratista actúa en su propio interés, bajo el amparo de una relación jurídica de carácter patrimonial que, en definitiva, incide sobre los derechos subjetivos de las partes, a diferencia de los convenios interadministrativos que, como se puntualizará más adelante, son acuerdos que permite la autonomía de la voluntad celebrados entre entidades estatales para el cumplimiento de fines que les son propios (fines estatales) y que no involucran una relación negocial fundada en un carácter patrimonial ni tampoco una contraposición de intereses” (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 9 de diciembre de 2016, C.P.: Álvaro Namén Vargas. Rad.: 11001-03-06-000-2016-00129-00 (2.308)). Por su parte, esta Subsección ha razonado: “De acuerdo con lo anterior, los convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021, C.P.: María Adriana Marín. Rad.: 85001-23-31-000-2011-00154-01 (49.148)).

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Ahora bien, es importante recordar que, como lo ha explicado esta Subsección40, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicho propósito.

En este tipo de acuerdos, al igual que en los regidos por el derecho privado, las partes gozan de una posición horizontal, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.

En otros términos, diferente a lo que consideró el tribunal a quo, este negocio jurídico no estaba sometido a los postulados del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Frente a esta tesis, se ha dicho: La finalidad asociativa de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el plano de derecho público en el que se enmarcan, impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, imbuido por lo demás por las disposiciones civiles y comerciales, salvo las materias especialmente reguladas en el EGCAP.

En ese sentido, más allá de la concurrencia de voluntades, se trata de la asunción de objetivos comunes orientados predominantemente por una finalidad de derecho público que, además de que justifica la existencia de dichos convenios, rebasa o excede el sentido tradicional del concepto de “contrato”, por lo que, en cuanto a la normativa aplicable se refiere y en el estado actual de las cosas, aquellos deben interpretarse de forma tal que la regulación del EGCAP y del derecho privado sea de aplicación supletoria, esto es, solo en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional.

Además, de acuerdo con la Corte Constitucional, el diseño de las normas contenidas en el EGCAP primordialmente ha estado orientado por un criterio del “contrato estatal” como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos para la consecución de los fines del Estado, razón por la cual una aplicación irrestricta de las normas de dicho estatuto, así concebidas, frente a convenios que, según la Corte Constitucional, están ideados esencialmente para concretar la coordinación de las actuaciones entre las autoridades administrativas, conduciría a resultados que malogren y/o desincentiven la cooperación entre ellas, producto de las incompatibilidades que puedan presentarse.

La aplicación supletoria del EGCAP, en lo que resulte compatible con los “convenios interadministrativos” del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, tiene plena justificación para la Sala, en la medida en que esta norma no incorpora ninguna remisión directa a dicho Estatuto y solo regula expresamente el régimen de las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen únicamente entre entidades públicas41.

Por tanto, y de cara a la liquidación, es claro que en el convenio 710 de 2014 no podían aplicarse los plazos y los preceptos contenidos en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido que, diferente a los contratos sometidos a la Ley 80, los convenios interadministrativos no pueden liquidarse por ministerio de ley, ya que la posibilidad de acudir a esta institución debe pactarse explícitamente en el acuerdo de 40 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022, C.P.: María Adriana Marín. Rad.: 08001-23-31-000-2011-00506-01 (60.434). 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de junio de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

Rad.: 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP) Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 voluntades42. En principio, la liquidación que puede tramitarse en este tipo de negocios es la bilateral, por ser acorde a la naturaleza asociativa del convenio; no obstante, también podría incluirse la posibilidad de que alguna de las entidades liquide unilateralmente, pero tal prerrogativa deberá pactarse de manera clara, expresa e inequívoca, no podrá derivar de la posición dominante de una de las partes y su ejercicio no se cristalizará en un acto administrativo.

En relación con este tema, la Sala ha aducido: 37. Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha reiterado que los convenios interadministrativos previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 no se rigen de forma automática por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en tanto que estas normas están destinadas esencialmente a regular las relaciones contractuales conmutativas, en las que existen prestaciones recíprocas, y no comprende acuerdos de tipo asociativo y de colaboración entre entidades públicas, por lo que, incluso, su aplicación directa podría llegar a generar contradicciones e impedir la materialización del interés común perseguido.

Así las cosas, este tipo de convenios deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”. […] 53 En este punto de la providencia resulta importante señalar que la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que en los convenios interadministrativos resulta válido que las partes convengan que, ante la falta de acuerdo para liquidarlo, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, toda vez que su pacto no entraña el ejercicio de una potestad excepcional al derecho común. 54 Sobre el particular, en el precedente jurisprudencial del 22 de octubre de 2021, referido en el acápite anterior, esta Subsección analizó el convenio interadministrativo F-249 de 2013 suscrito entre el Ministerio del Interior y el municipio de San Bernardo, en el que se incluyó la cláusula de plazo de ejecución y de liquidación con una redacción idéntica a la prevista en el sub lite.

Al respecto, en esa ocasión, la Sala se pronunció sobre la posibilidad de liquidar unilateralmente el referido negocio (similar problema jurídico al previsto en esta ocasión) y consideró que en los acuerdos regulados por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 es posible que las partes acuerden el ejercicio de potestades contractuales como la liquidación unilateral.

Sin embargo, al decidir la controversia, estimó que, en ese asunto específico, el Ministerio no contó con dicha facultad por la falta de un pacto expreso y claro entre las partes. Además, tuvo en cuenta que, en una relación de horizontalidad, tampoco era posible que alguna de ellas hiciera el balance final de cuentas, con fundamento en la potestad pública consagrada en el 42 Esta Sala ha aseverado: “[…] La jurisprudencia de esta Subsección ha explicado que los convenios interadministrativos, como lo es el analizado en esta oportunidad, se rigen por sus propias cláusulas, por lo que no aplica el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

En ese sentido, un convenio de esta naturaleza no podría liquidarse a partir de lo prescrito en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y 11 de la Ley 1150 de 2007. No obstante, el ajuste final de cuentas podría realizarse con fundamento en el acuerdo de voluntades; en otras palabras, dicha posibilidad emanaría de la autonomía negocial y no de la ley. // Lo que acaba de exponerse no se reduce a la liquidación bilateral, dado que es posible que una de las entidades firmantes de un convenio interadministrativo proceda a liquidarlo de forma unilateral; sin embargo, el ejercicio de dicha prerrogativa exigirá la inclusión de la cláusula respectiva, la cual deberá haber sido pactada de forma clara, expresa e inequívoca […]” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de febrero de 2025, C.P.: María Adriana Marín. Rad.: 47001-23-33-000-2019-00768-01 (70.087)) Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, debido a que ninguna fungió como entidad contratante. 55 En el caso objeto de estudio, la Sala destaca que, aunque en el parágrafo tercero de la cláusula cuarta se hizo mención -genéricamente- al procedimiento de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y del Decreto 019 de 2012, lo cierto es que no se consagró ninguna facultad contractual para que el Ministerio liquidara unilateralmente el convenio interadministrativo.

Por ende, debido a la naturaleza del acuerdo de voluntades y ante la imposibilidad de aplicar automáticamente las normas que conforman el EGCAP, no es posible inferir que el municipio de Gualmatán accedió a otorgar dicha potestad contractual al ahora demandante. 56 En efecto, con la sola mención abstracta a esos cuerpos normativos no puede entenderse que las partes otorgaron la potestad para liquidar unilateralmente el acuerdo al Ministerio, en tanto las facultades convencionales de carácter unilateral deben ser pactadas de manera expresa y con una claridad suficiente que evidencie el consentimiento explícito, que no dé lugar a equívocos y que no suponga el ejercicio de una posición dominante de una parte hacia la otra.

Sobre el particular, esta Subsección ha señalado que la adopción de decisiones unilaterales en relaciones jurídicas en igualdad es válida, únicamente si se produce en virtud de la anuencia previa de los contratantes. 57 En ese sentido, no se discute que en los convenios interadministrativos resulta válido que una de las partes realice la liquidación unilateral, siempre y cuando ello esté expresamente acordado, sin equívocos y de manera clara y precisa, según el acuerdo de voluntades (subraya fuera de texto)43.

En esta oportunidad, Coldeportes y el departamento incluyeron la liquidación en la cláusula décima del convenio 710 de 2014, la cual debía surtirse en un término de 4 meses, contados desde el vencimiento del plazo de ejecución. Además, se indicó que “[…] en todo caso se dará aplicación a lo establecido en el artículo 60 de la ley 80 de 1993 en concordancia con el artículo 11 de la ley 1150 de 2007”.

Como acaba de expresarse, y conforme a la jurisprudencia citada de esta Subsección, es indiscutible que las partes solamente pactaron la posibilidad de liquidar el convenio bilateralmente, sin que se haya establecido la prerrogativa de liquidación unilateral, y mucho menos, que la misma se haya asignado en cabeza del entonces Departamento Administrativo del Deporte.

Aunque la cláusula décima no especificó el tipo de liquidación al cual se hacía referencia, lo lógico es que sea la de mutuo acuerdo, pues, como ya se dijo, esta es la que más se acompasa con el carácter colaborativo de los convenios interadministrativos. Las partes no aludieron a la liquidación unilateral, y las menciones genéricas de los artículos 60 de la Ley 80 y 11 de la Ley 1150 no permiten entender que alguna de ellas estaba habilitada para liquidar unilateralmente o que se estaban incluyendo preceptos del EGCAP, especialmente, porque, se reitera, dicha normativa no es aplicable. 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 13 de agosto de 2024, C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez.

Rad.: 52001-23-33-000-2017-00470-01 (70.405). La Subsección B, por su parte, ha considerado: “12.- Por su naturaleza, los convenios interadministrativos no se encuentran sujetos a las normas de la Ley 80 de 1993 sobre liquidación de los contratos. Así las cosas, para definir desde cuándo se computa el término de caducidad, debe verificarse si las partes regularon cómo hacer la liquidación en las estipulaciones del convenio. // 12.1.- Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala estima necesario precisar que, en los casos de este tipo de convenios, así como en los contratos no sometidos a la Ley 80 de 1993, el cómputo del término de caducidad previsto en el aparte v del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, debe sujetarse a la forma en que las partes hayan regulado la liquidación en el convenio o contrato” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de mayo de 2024, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz.

Rad.: 47001-23-33-000-2020-00580-01 (70.086)) Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Así, al definir la oportunidad de la demanda y al solucionar el problema jurídico, la Sala partirá de la imposibilidad de liquidar el convenio 710 de forma unilateral, porque ese poder no fue pactado en el negocio respectivo44 y no existe una norma supletiva que permita considerar a esta especie de la liquidación como un elemento de la naturaleza45.

El precedente citado permite establecer el marco normativo aplicable al convenio suscrito entre FONTUR y el municipio de La Celia, con base en ello resulta oportuno de cara al argumento desarrollado por la parte demandante, analizar el alcance de la cláusula vigésima octava que se aduce incumplida, consistente en: «VIGĖSIMA OCTAVA. SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS.

Las Partes convienen resolver de manera directa y de común acuerdo cualquier diferencia que surja entre ellas con ocasión de la ejecución, la interpretación y el alcance del Convenio. En caso de no lograrse resolver la controversia de manera directa, las Partes podrán acordar mediante documento debidamente suscrito, el mecanismo escogido para la resolución de las controversias contractuales y los gastos que ello generen, serán sufragados en su totalidad por la parte que resulte vencida. «VIGĖSIMA NOVENA.

RÉGIMEN Y JURISDUCCIÓN APLICABLE. En atención al régimen jurídico de FONTUR, previsto en el artículo 40 de la Ley 1450 de 2011, el presente acuerdo de voluntades se rige por el derecho civil y comercial Colombiano, sin perjuicio de dar cumplimiento a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículo 209 y 267 de la Constitución política y demás normas sobre la materia» Al respecto resulta oportuna la siguiente jurisprudencia de la sección tercera del Consejo de Estado46: “Por su parte, al resolver el recurso de apelación formulado por la actora contra la anterior decisión, mediante auto dictado el 8 de septiembre de 2016 por el despacho sustanciador de la Época, se revocó la decisión de primera instancia para que, en su lugar, esta jurisdicción conociera la presente controversia.

Lo anterior, al advertir “la inexistencia de la aludida cláusula compromisoria”, porque “[…] carece de uno de los elementos esenciales para ser considerado como verdadero pacto arbitral, cual es el objeto que, según lo dispuesto por el legislador al definir la cláusula compromisoria, consiste en el acuerdo de voluntades inequívocamente 44 Es más, una de las obligaciones del departamento era suscribir, conjuntamente con Coldeportes, el acta de liquidación, lo cual confirma que la voluntad de las partes era que el ajuste final de cuentas se adelantara de mutuo acuerdo. 45 Según el artículo 1501 del Código Civil, son elementos de la naturaleza de un negocio jurídico los que, no siendo esenciales, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial 46 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCI”N C, CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO, sentencia del diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) - Radiación: 05001-23-33-000-2014- 01007-02 (66170) - Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Demandado: Departamento de Antioquia - Referencia: Controversias contractuales – CPACA - TEMAS: CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Se rigen por sus propias estipulaciones.

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 encaminado a ‘someter a la decisión de árbitros las distintas diferencias que puedan surgir’”. (…) En virtud de lo anterior, es elemento esencial de la cláusula arbitral la manifestación de voluntad de someter sus diferencias al arbitraje, intención que no emerge con nitidez de la estipulación convenida en el contrato.

Así se aprecia, sin lugar a duda, del tenor de la cláusula decimoquinta del convenio interadministrativo que dio origen al presente proceso, invocada por el demandado para alegar la falta de jurisdicción que propuso como excepción, que reza: “DÉCIMA QUINTA. CLÁUSULA COMPROMISORIA: En el evento en que se presenten diferencias entre las partes, con ocasión de la celebración del convenio, de su ejecución, desarrollo, terminación o liquidación, las partes de manera directa tratarán de resolver sus diferencias y de no ser posible, se someterán a los mecanismos de soluciones de controversias contractuales y a la conciliación, amigable composición y transacción”.

Como se observa, las partes se limitaron a contemplar diversos mecanismos alternativos de solución de controversias a los que podrían acudir en caso de que no lograran resolver sus diferencias de manera directa, tanto autocompositivos como heterocompositivos, incluyendo la conciliación, la amigable composición y la transacción, sin contemplar expresamente el arbitraje” Si bien es cierto se pactó que las partes buscaría de manera directa y común resolver las diferencias que surgieran de la ejecución del convenio, es necesario aclarar que la misma no estableció un trámite preciso ni se puede asimilar con una cláusula compromisoria, en tanto no especificó la autoridad que debería resolver las discrepancias y con ello una exclusión de otras formas de solución de conflictos, es decir carece de los elementos esenciales para considerarlo un pacto arbitral.

Ante la generalidad del clausulado acordado, resulta imposible concluir que el municipio de La Celia incumplió el convenio, en especial la cláusula vigésima octava, pues si bien se pactó buscar una solución a las diferencias de manera directa, se observa que el procedimiento adelantado para determinar el presunto incumplimiento no concluyó con la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento de que trata el articulo 86 de la Ley 1474 de 2011 "Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.", norma transversal a todas las Entidades Estatales, que son de obligatorio cumplimiento incluso para las de régimen especial y que es acorde con las funciones de supervisión Como se puede observar de la demanda, las principales y de hecho, las únicas censuras de la parte demandante radican en que existe un supuesto incumplimiento de la cláusula décimo octava del convenio, que ya fue desarrollada y objeto de pronunciamiento en esta providencia y en la decisión del municipio de compulsar copias a (I) la Procuraduría General de la Nación, (II) Al Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, (III) a la Contraloría General de Risaralda, (IV) Contraloría General de la República, (V) a la fiscalía General de la Nación, (VI) Director Nacional Anticorrupción de la Fiscalía General de la Nación y (VII) a la Secretaria de Transparencia de la Presidencia de la República, para que investiguen a partir del presunto incumplimiento si de ello se desprende una actuación disciplinable, delictiva o sancionable en el marco de competencias de cada entidad, lo cual difiere de imponer sanciones o declarar el incumplimiento del convenio, pues la compulsa de copias no es un procedimiento para resolver las diferencias negociales que surgen de la ejecución del convenio, ya que responde a una obligación de los servidores públicos, incluso enmarcado como un deber en el artículo 67 del Código de Procedimiento Penal47, y su desconocimiento puede generar la omisión de denuncia. En conclusión, respecto a los únicos cargos de incumplimiento contractual, no se evidenció que el municipio hubiese incumplido con la cláusula décimo octava del convenio por lo ya explicado y la decisión de compulsar copias tampoco evidencia un incumplimiento del convenio de cooperación FNTC 338-2021 pues su naturaleza y fin difieren de ser un trámite para resolver las diferencias surgidas en la ejecución del convenio y por el contrario son un deber de los servidores públicos.

La Sala no pasa por alto que el procedimiento que inició el municipio lo hizo con el fin de establecer y declarar un incumplimiento del convenio; sin embargo, dicha actuación no se concretó; es decir no se declaró el mentado incumplimiento por parte de la entidad territorial; por lo tanto, no puede ser objeto de análisis y pronunciamiento, tal como se había definido en este proceso desde la etapa admisoria.

En relación con la liquidación judicial del convenio, pues así fue planteada la pretensión en la reforma de la demanda, se estima que en principio resulta procedente en tanto el término acordado para realizar la liquidación bilateral se encuentra vencido y no se pactó cláusula de liquidación unilateral, sin que se evidencie su realización por las partes.

Ahora bien, la pretensión de liquidación, tal como se expuso en líneas anteriores viene acompañada de pretensiones de legalización y reintegro de saldos insolutos, los cuales la parte demandante no estima o concreta, en tanto simplemente pretende se realicen las restituciones dinerarias a que haya lugar entre las partes, especialmente en lo que tiene que ver con los aportes que hayan hecho a dicho convenio de conformidad con el balance financiero indicado en el acápite de los hechos. 47 ARTÍCULO

67. DEBER DE DENUNCIAR. Toda persona debe denunciar a la autoridad los delitos de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio. El servidor público que conozca de la comisión de un delito que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento ante la autoridad competente.

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Si bien al expediente fueron aportados los documentos antes señalados y relacionados, de los cuales se puede corroborar la suscripción del Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021, los valores acordados y la forma de desembolso; lo cierto es que, las pruebas aportadas no dan certeza de múltiples aspectos de la relación contractual y uno central para que prosperen las pretensiones incoadas, son las sumas transferidas efectivamente por las partes en virtud y en vigencia del Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021, lo cual impide realizar el cruce de cuentas, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado al resolver una controversia contractual que tuvo como pretensión la liquidación de un convenio administrativo, providencia, previamente citada y en la que concluyó48: “4.2.2.

Previo a analizar la viabilidad de liquidar en concreto el convenio objeto de esta litis, la Sala estima pertinente señalar, en línea con la jurisprudencia de esta Sección49, que la liquidación de los contratos estatales, así como aquella de los convenios interadministrativos, supone un balance final y definitivo del respectivo acuerdo de voluntades.

En esta medida, la liquidación solo puede llevarse a cabo en sede jurisdiccional cuando el juez cuente con los elementos necesarios que le permitan obtener un grado de certeza suficiente sobre la realidad de la ejecución negocial. De hecho, solo en estas condiciones de certeza, formada sobre la base de los diferentes medios de prueba, puede la liquidación judicial ser considerada una expresión del principio de seguridad jurídica, en la medida en que el cruce de cuentas ha de reflejar de manera fidedigna lo acontecido entre las partes durante la ejecución del acuerdo de voluntades y dar cierre de forma justa y definitiva a cualquier diferencia que tenga origen en dicha ejecución. En este mismo sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha expresado lo siguiente en relación con la certeza que debe tener el juez sobre la situación económica del contrato como presupuesto para llevar a cabo su liquidación “El cruce de cuentas de los negocios jurídicos no puede realizarse sobre la base de una insuficiencia probatoria que riña con la certeza que se requiere para liquidar un acuerdo de voluntades en sede jurisdiccional, sobre todo si se tiene en cuenta que ese balance tiene como propósito el de servir como cierre formal y definitivo del contrato, alcance que el legislador le quiso dar en aras de dotar de certeza y seguridad jurídica a las relaciones negociales gobernadas por dicha normativa”.

Lo anterior encuentra sustento y tiene sentido en la medida en que, como lo señaló recientemente la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado50, la liquidación implica un “análisis de lo realmente ocurrido durante la ejecución contractual, previa constatación del porcentaje de 48 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO, sentencia del diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) - Radicación: 05001-23-33-000-2014- 01007-02 (66170) - Demandante: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Demandado: Departamento de Antioquia - Referencia: Controversias contractuales – CPACA TEMAS: CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Se rigen por sus propias estipulaciones.

LIQUIDACIÓN JUDICIAL – Solo puede llevarse a cabo cuando el juez cuente con los elementos necesarios que le permitan obtener un grado de certeza suficiente sobre la realidad de la ejecución negocial. APELANTE ÚNICO – La competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada por el principio de la no reformatio in pejus. El juez no puede hacer más desfavorable la situación del apelante único. 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de junio de 2025, exp. 64169, y Subsección A, sentencia del 1 de julio de 2025, exp. 71486. 50 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de junio de 2025, exp. 64169.

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 cumplimiento de las obligaciones, teniendo en cuenta las sumas pendientes de pago, la amortización del anticipo, las multas o sanciones impuestas, la vigencia de las garantías, así como los ajustes, revisiones, actualizaciones o reconocimientos pertinentes”, balance que el juez, como tercero ajeno a la ejecución contractual o convencional, solamente puede efectuar sobre la base de la suficiencia del acervo probatorio51.

Es así que, a juicio de esta Sala, cuando el accionante solicite al juez del contrato realizar el cruce de cuentas definitivo del negocio jurídico, debe cumplir con la carga de probar los hechos en los que fundamenta esta pretensión, tal como se desprende de los artículos 16452 y 16753 del CGP. Para este propósito, en línea con el artículo 16854 del mismo estatuto, el extremo activo de la litis cuenta con la facultad de aportar las pruebas que considere pertinentes, útiles y conducentes para formar el convencimiento del juez acerca lo acontecido en el iter contractual.

De lo anterior se desprende, lógicamente, que si el demandante no logra acreditar estos hechos en el marco del proceso judicial, su pretensión no tiene vocación de prosperidad. 4.2.3. Precisado lo anterior, debe anticiparse que, en el caso sub examine, una revisión detallada del expediente permite constatar que le asiste razón al Tribunal al afirmar que las pruebas que obran en el expediente no resultan suficientes para realizar una liquidación en concreto del convenio interadministrativo No. 109 de 2008.

Ante esta situación, el a quo liquidó en abstracto el convenio, definiendo los parámetros para el trámite incidental. En criterio de esta Subsección, la decisión del Tribunal no resulta acertada, ya que, como acaba de explicarse, cuando el demandante solicita al juez efectuar el cruce de cuentas definitivo del acuerdo, tiene la carga de aportar las pruebas pertinentes, necesarias y suficientes para acreditar los fundamentos fácticos de su pretensión. Por consiguiente, en el evento en que los medios de prueba allegados al proceso no permitan verificar con certeza la situación económica del negocio jurídico, el juez debe negar la pretensión de liquidación judicial, contrario a lo decidido por el a quo.” Lo anterior teniendo en cuenta que según la jurisprudencia del Consejo de Estado55 es necesario tener certeza de lo ejecutado y determinar si en la cláusulas del convenio se 51 Ver también la sentencia del 22 de mayo de 2024, también proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Esto se sostuvo en dicha providencia: “20. En definitiva, esta instancia no cuenta con elementos de juicio suficientes para determinar el cruce final de cuentas del contrato n°. 008, porque, como quedó anotado, se desconoce en qué proporción fue ejecutado el objeto contractual y qué sumas verdaderamente se adeudan entre las partes. Por esta razón, la Sala se abstendrá de liquidarlo judicialmente.

Como no hay pruebas que permitan a la Sala determinar con precisión las acreencias pendientes en favor y en contra de cada uno de los contratantes con ocasión a la ejecución de sus obligaciones, la Sala negará esta pretensión”. 52 ARTÍCULO 164. NECESIDAD DE LA PRUEBA. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.

Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho”. 53 ARTÍCULO 167. CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”. 54 “Artículo 168. Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. 55 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C, Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES, sentencia del once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) - Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Radicación: 44001-23-40-000-2014-00081-01 (68897) - Demandantes: NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO - Demandados: MUNICIPIO DE RIOНАСНА Y OTROS - TEMAS: CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Son acuerdos de voluntades edificados sobre un ánimo colaborativo y de cooperación en el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan los extremos convencionales / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA – Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 pactó la devolución de todo el dinero o únicamente de lo no ejecutado, que para el caso concreto se sintetizan en las siguientes: Para la Sala es claro, tal como lo concluyó el H. Consejo de Estado, que ante la ausencia de pruebas sobre los dineros desembolsados, reintegrados y legalizado se hace imposible acceder a la pretensión de legalización y devolución de saldos, pues es deber de la parte demandante, quien tiene la carga de la prueba, aportar los elementos probatorios que den cuenta de los hechos narrados y sustenten las pretensiones de la demanda, así lo coligió en sentencia con presupuesto similares el máximo órgano de lo Contencioso administrativo56: Es una tasación anticipada de perjuicios que releva al acreedor de su acreditación – Procede en los convenios interadministrativos / NON REFORMATIO IN PEJUS - El juez de segunda instancia no puede desmejorar la situación del apelante único / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL ACUERDO CONVENCIONAL – Procede ante la ausencia de liquidación bilateral y siempre que sea pedido en la demanda - Consiste en la determinación de las acreencias y deudas pendientes, una vez finalizado el acuerdo de voluntades. ”En efecto, tras examinar las cláusulas del convenio, la Sala no encuentra que en este se haya estipulado la restitución total de los recursos invertidos en caso de no cumplir con el proyecto objeto del acuerdo convencional.

De esta manera, más allá de que el municipio de Riohacha haya incumplido el convenio de apoyo financiero y de que por causas atribuibles a su actuación no se hubiera logrado el cumplimiento del proyecto objeto del convenio, ello no implica, por sí solo, que la parte actora tenga derecho a reclamar la devolución íntegra de los recursos aportados en el marco de dicho convenio, máxime cuando el Municipio, conforme quedó acreditado en el proceso, ejecutó gran parte del valor que le fue desembolsado y otro tanto fue reintegrado por el contratista de obra.

(…) En ese orden de ideas, la Sala encuentra acertada la conclusión a la que llegó el tribunal a quo al liquidar judicialmente el negocio jurídico, pues resulta claro que, en los términos acordados por las partes, el ente territorial no estaba obligado a la devolución de todo el dinero desembolsado por el Ministerio a través del FONADE, pues, según quedó visto, se ejecutaron parte de los recursos y otro tanto fueron reintegrados a la parte actora.

En vista de lo anterior, la Subsección considera que el análisis del tribunal, en el sentido de establecer que el Municipio está en el deber de reintegrarle a la parte actora la suma de $35’966.879,757 se ajusta a las previsiones establecidas en el convenio y corresponde a su estado financiero real, resultando en consecuencia acertada la operación aritmética que realizó, de tal suerte que, contrario a lo señalado por los recurrentes, se ajusta a derecho.

Por tanto, el cargo alegado no tiene la vocación de prosperar.” 56 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ, sentencia del del cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) - Referencia: Controversias contractuales Radicación: 76001- 23-31-000-2002-01811-01 (66459) - Demandante: Instituto Nacional de Vías - INVÍAS - Demandado: Municipio de Santiago de Cali – Tema: Incumplimiento y liquidación de convenio interadministrativo para realización de obras.

Se modifica la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Se confirma la negativa de declarar el incumplimiento y reconocer valores a favor de la demandante porque no se demostró que el Municipio le adeudara las sumas reclamadas. Se liquida judicialmente el contrato sin saldo para ninguna de las partes. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 “El convenio debe liquidarse conforme lo pretendido en la demanda 9.- Contrario a lo resuelto por el tribunal, el hecho de que en el proceso no se acreditara que existían valores pendientes de pago no es óbice para resolver sobre la liquidación del convenio, pues esta es una pretensión de la demanda. 10.- En virtud de lo anterior, la Sala dispondrá la liquidación del convenio No. 1125 de 1995 suscrito entre el INVÍAS y el Municipio de Santiago de Cali, y establecerá que no existe saldo pendiente entre ellos. 10.1.- Esta determinación se adopta porque no existe prueba de que haya saldos a favor del INVIAS y tampoco a favor del MUNICIPIO.

Si bien es cierto que la suma pagada por éste último es superior a la reclamada por el INVIAS (i) el Municipio no hizo ninguna petición ni afirmó que hubiese consignado de más y (ii) no hay ninguna prueba acerca de un saldo a su favor que permita establecer que lo pagado excede a lo debido por capital y rendimientos financieros.” La posición del H. Consejo de Estado fijada a través de su jurisprudencia, tesis que ha sido acogida por este Tribunal57, permite inferir la necesidad de contar con la información necesaria para poder realizar la liquidación del convenio interadministrativo, establecer la ejecución del mismo, las transferencias de dinero o bines efectuada, los saldos pendientes y la responsabilidad de las partes de cara a las obligaciones pactas, elementos de prueba que, se reitera, se echan de menos en el presente proceso, pues si bien se aportó el convenio y el cruce de mensaje entre las partes, las pruebas aportadas no permiten precisar con nivel de certeza, los valores desembolsados, el desarrollo del convenio, valores ejecutados, obligaciones cumplidas y saldos pendiente de devolución, situación que llama la atención a este Tribunal, pues de acuerdo a las cláusulas del convenio se acordó un grupo de supervisión del mismo y un comité técnico; sin embargo, no existen datos originados por parte de la supervisión, ni del precitado comité; que brinden la información necesaria para acreditar los hechos narrados en la demanda y acceder a las pretensiones, tal como lo ha realizado el H. Consejo de Estado, el cual al resolver un caso con pretensiones similares, accedió a las mismas sustentado en diferentes pruebas aportadas por las partes; entre ellas, el informe de supervisión, providencia en la que expresó: “El incumplimiento del Municipio de Ocaña 11.- En el expediente obra el informe de interventoría, que demuestra que la obra financiada con los dineros entregados por la Nación en virtud del convenio con el Municipio de Ocaña se ejecutó solamente el ochenta y seis coma cuarenta y dos por ciento (86,42%).

En el mismo informe se señala que la causa por la cual no se completó la totalidad de la obra financiada consistió en que el Municipio no realizó las gestiones para la obtención de los permisos de cruce de vía ante el Invías. 12.- Al proceso no se allegaron pruebas que acrediten las gestiones del Municipio ante el Invías para lograr los permisos que permitieran terminar las obras.

Tampoco existe prueba de que la falta de obtención de dichos permisos se debiera a hechos no imputables al Municipio o a su contratista de obra. 57 Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión – Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2022-00049-00 Demandante: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA.

Sentencia de primera instancia del once (11) de septiembre de 2023. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 13.- Por el contrario, obra en el expediente un documento del 23 de noviembre de 2012, en el que el alcalde del Municipio de Ocaña acepta que la obra financiada no fue ejecutada en su totalidad y que quedaron pendientes por amortizar un total de cuatrocientos treinta y ocho millones veintiséis mil doscientos setenta pesos ($438.026.270).

El reintegro del valor no amortizado y la cláusula penal 14.- De conformidad con el informe de interventoría, el Ministerio entregó al Municipio, por medio de Fonade, un total de dos mil cuatrocientos veintinueve millones ciento setenta y un mil ochocientos noventa y cinco pesos ($2.429.171.895), de los cuales no se amortizaron cuatrocientos treinta y ocho millones veintiséis mil doscientos setenta pesos ($438.026.270), sumas que son igualmente reconocidas en el documento suscrito por el alcalde Ocaña en documento del 23 de noviembre de 2012. 14.1.- La no inversión de la totalidad de los recursos implicó un incumplimiento parcial del Municipio.

Por tal razón debe reintegrar lo no ejecutado, pues los dineros que fueron efectivamente invertidos constituyen obligaciones cumplidas por la demandada y esto fue lo pactado en el convenio No. 2043814 de 2004. 15.- En virtud de lo anterior, se condenará al Municipio a reintegrar el valor de cuatrocientos treinta y ocho millones veintiséis mil doscientos setenta pesos ($438.026.270).

El valor se reconocerá de acuerdo con lo probado en el proceso y no conforme a lo solicitado en la demanda, pues en esta no se definió cuál fue la fórmula con base en la cual se indexó dicha suma, ni tampoco desde cuándo se aplicaron intereses moratorios.” Si bien en el caso citado, se accedió a las pretensiones, su referencia sirve como sustento para resaltar la importancia de la carga probatoria en los casos en los cuales se pretende la liquidación de un convenio interadministrativo y la devolución de saldos sin ejecutar; pues de la narrativa de los hechos se deduce que;

FONTUR, que en esta oportunidad es la parte accionante, eventualmente podría estar incumpliendo obligaciones como las de presentar informes y actas de ejecución y por supuesto ejecutar los recursos, lo cual debería estar soportado legalmente, de lo cual no se tiene, máxime si la información sobre el balance del convenio no generan claridad pues en el escrito de demanda se relaciona un balance financiero parcial: Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Información sobre la cual se reitera no se aportaron los soportes.

Así mismo, en la contestación de la demanda por parte del municipio no se allegaron los documentos soporte y se realizó el siguiente calculo que no proviene de la supervisión y el comité. Si bien, dentro de las decisiones tomadas por el H. Consejo de Estado en relación con las pretensiones de liquidación judicial de un convenio administrativo y la devolución de saldos sin ejecutar el máximo tribunal ha señalado en uno de los casos citados la posibilidad de decretar sólo la liquidación sin hacer el balance ante la ausencia de pruebas, este Tribunal, para la solución del presente caso se decanta por la tesis que señala la imposibilidad de ordenar la liquidación y la devolución de saldos con los respectivos rendimientos financieros58; dado que, en el caso resuelto por el órgano de cierre de los contencioso administrativo en el que ordenó la liquidación en ceros, las pruebas permitían establecer una devolución por parte del Municipio al INVIAS con una suma superior a la pretendida por el Instituto demandante lo que impedía tener certeza sobre los saldos presuntamente adeudados, caudal probatorio que en el presente caso, como se indicó en apartes anteriores, se echa de menos, pues ni siquiera se tiene certeza de los valores, lo cual imposibilita determinar las obligaciones cumplidas incluso de la parte demandante, lo anterior cobra aún más relevancia, si se tiene en cuenta que, la liquidación implica, tal como lo ha señalado el H. Consejo de Estado “determinar el valor de las acreencias y de las deudas correspondientes a su celebración y ejecución, así como ponerle fin a los derechos y obligaciones que derivan del mismo”, así lo determino el máximo tribunal, el cual al referirse a la liquidación judicial puntualizó59: 58 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, SUBSECCIÓN A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, sentencia proferida el ocho (08) de marzo de dos mil diecisiete (2017), dentro del proceso identificado con Radicación número: 85001-23-31- 000-2011-00100-01(51389): 7-.

De la pretensión de liquidación judicial del contrato La Sala estima necesario precisar que en la demanda se formuló expresamente la pretensión encaminada a obtener la liquidación judicial del convenio y al no existir constancia de su liquidación por las partes o por la entidad contratante, esta petición, en principio, resultaría procedente.

Sin embargo, esta instancia no cuenta con elementos de juicio suficientes para determinar el cruce final de cuentas del Convenio No. 016, pues, se desconoce en qué proporción fue ejecutado el objeto contractual y qué sumas verdaderamente se adeudan entre las partes. Por esta razón, la Sala se abstendrá de liquidarlo judicialmente. (Énfasis añadido por el Tribunal) 59 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 “En relación con la liquidación judicial del contrato 23.

En términos generales, liquidar un negocio jurídico, consiste en saldar, pagar o determinar el valor de las acreencias y de las deudas correspondientes a su celebración y ejecución, así como ponerle fin a los derechos y obligaciones que derivan del mismo. 24. De esta forma, en tanto y en cuanto la liquidación debe contener las cuentas, los ajustes y los reconocimientos directamente relacionados con el negocio jurídico que se pretende liquidar, únicamente las actuaciones del contratista que se lleven a cabo dentro del marco de su ejecución se pueden entender como parte de la ejecución del objeto contractual y, por ende, el acta de liquidación sólo puede consignar aspectos que emanen directamente del contrato y que permitan determinar su balance técnico, económico, financiero, administrativo y jurídico. 25.

Siendo claro lo anterior, la Sala concuerda con el Tribunal a quo en que, en el caso concreto, no obran en el expediente elementos de prueba suficientes para efectos de proceder judicialmente con la liquidación del contrato D 66 de 2009, toda vez que no se aportaron las actas parciales de obra, las actas de recibo, conciliaciones de obra ejecutada o cualquier documento que permita establecer en esta sede qué ítems del contrato fueron ejecutados y cuáles no, así como cuáles de los ejecutados fueron cancelados, y mucho menos, si se cumplió por el contratista el trámite previsto para el pago.

(…) 29. De esta forma, en el proceso no se cuenta con los elementos de convicción mínimos para determinar el cruce final de cuentas del contrato D 66 de 2009, pues se desconoce en qué proporción fue ejecutado su objeto contractual, y no se cuenta con los soportes para poder determinar el quantum debido recíprocamente, si hubo incumplimientos o cargas prestacionales no satisfechas.” La Sala precisa que, en el presente asunto la razón para solicitar la liquidación judicial del contrato es que el municipio de La Celia compulsó copias, sin que se anexaran la consignación de los rendimientos financieros, soportes que constituyen documentos técnicos y/o financieros de la obra para considerar paz y salvo, los cuales son necesarios para el balance financiero y con ellos realizar la liquidación del Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021, lo que desemboca en la improcedencia de la acción de liquidación del contrato, por falta de competencia, que impide pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones tal como fueron formuladas, conforme una tendencia jurisprudencial del H. Consejo de Estado, como se pone de presente en la siguiente sentencia60: “De acuerdo con lo anterior, es claro que el legislador dotó de prerrogativas públicas a la Administración, como lo son la posibilidad de declarar el incumplimiento y liquidar unilateralmente los contratos estatales, con el fin proteger de manera efectiva el patrimonio público y, por lo mismo, el interés general. de junio de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 050012331000-2012-00810-01 (61174) Demandante: Crear Ingeniería Ltda. Demandado: Municipio de Turbo y otro Acción: Controversia contractual Asunto: Sentencia de segunda instancia 60 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 88001-23-33-000-2018-00010 02 (68646) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Demandado: ORGANIZACIÓN AYCARDI S.A.S. –EN LA ACTUALIDADAGOPLA S.A.S. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (Ley 1437 de 2011) Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 Sobre el ejercicio de estas potestades, esta Subsección consideró que las entidades públicas sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no podían despojarse de su ejercicio, de cara a su carácter irrenunciable: Así, las razones que subyacen a la existencia y consagración de tales potestades públicas son las mismas que explican por qué la administración no puede abstraerse de su ejercicio, en tanto se trata de una responsabilidad a la que está sujeta en desarrollo de las funciones que le ha asignado la ley (…).

Es preciso entonces concluir que tales potestades irrenunciables –como cualquier otra prerrogativa pública– se muestran como mecanismos para garantizar la prevalencia del interés general y, por lo mismo, para asegurar el cumplimiento de los fines de la contratación estatal cuya dirección, ya se dijo, está en cabeza de la administración pública a la que la ley dotó de ciertas prerrogativas encaminadas a hacer cumplir ese propósito, lo que impone imperativamente su ejercicio cuando las condiciones fácticas, recogidas en la ley como presupuesto del ejercicio de tales facultades, así lo imponen.

Todo lo anterior revela, a su vez, que es a la administración a la que compete, con base en los poderes públicos que la ley le ha conferido, definir aquellas situaciones que se enmarquen en el supuesto fáctico que, de conformidad con la ley, abre paso al ejercicio de tales prerrogativas. Esta lógica supone, al mismo tiempo, que el papel del juez se limita a analizar la legalidad de las decisiones que, en ejercicio de tales facultades, expida la administración –si es que el afectado así lo solicita en ejercicio del derecho de acción–, mas no a definir, por vía judicial, las situaciones que han debido ser resueltas por la propia entidad contratante en vía administrativa; lo contrario supondría, no solo admitir que la entidad pública contratante pueda despojarse de las responsabilidades o competencias que le han sido asignadas por ley para trasladarlas al juez, sino que éste podría sustituirla en el cumplimiento de sus deberes, lo cual se traduciría en una intromisión inadmisible del poder judicial en la labor que, por ley, compete a la administración pública61 (se destaca).

Bajo ese supuesto, una vez la Administración haya ejercido su rol de directora del contrato estatal, a través de la implementación de dichas facultades a las que deberá acudir en caso de que se reúnan los supuestos fácticos y normativos para su procedencia62, corresponderá al juez analizar la legalidad de las decisiones que, en ejercicio de tales facultades, expida la administración –si es que el afectado así lo solicita en ejercicio del derecho de acción–, mas no a definir, por vía judicial, las situaciones que, por 61 Artículo 17: “El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales.

“En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista.

Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato (…)”. (se destaca)., expediente: 55.868. 62 Consejo de Estado, sentencia del 20 de junio de 2002, M.P. Ricardo Hoyos Duque, expediente: 19.488 actor: Consultoría Oscar G. Grimaux y Asociados S.A. y Citeco Consultora S.A, sobre el particular consideró: “La entidad pública contratante tiene la prerrogativa para decidir autónomamente si se configura o no el incumplimiento; o como lo expresó el recurrente ‘las entidades estatales conservan el privilegio de hacer efectivas las multas y la cláusula penal pecuniaria’ (…) y tiene el Estado contratante en este caso la potestad de determinar cuándo acontece el fenómeno del incumplimiento y la prerrogativa de adoptar, en consecuencia y a su favor, las sanciones pecuniarias que se hubieran convenido (…).

Dicho en otras palabras, (…) la entidad pública queda facultada para imponerlas autónomamente y en forma de unilateral, caso en el cual los actos que expida para hacerlas efectivas son verdaderos actos administrativos, producidos en uso de las potestades públicas otorgadas por la ley (…) y en la medida que se desplace la verificación de la circunstancias de incumplimiento al juez (…) se excepciona la potestad legal de que la administración actúe unilateral y directamente (autotutela declarativa)” (se destaca).

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 disposición legal, han debido ser resueltas por la propia entidad contratante en sede administrativa en virtud del principio de autotutela administrativa, pues obrar en esta dirección se traduciría en una intromisión del poder judicial en la labor que, por ley, compete a la administración pública.

En este punto, la Sala precisa que, si bien en el caso analizado jurisprudencialmente, citado en precedencia, la discusión giraba en torno a la pretensión de liquidación judicial del contrato, lo cierto es que las reflexiones que en esa oportunidad se sentaron por parte de esta Subsección no se limitaron al ejercicio de una facultad específica, pues en sana lógica, la misma línea de pensamiento en que se fundaron tales consideraciones habría de permear el ejercicio de las prerrogativas públicas unilaterales que, en general, ostentan las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública al momento de suscribir un contrato estatal.

El análisis anterior tampoco resulta ajeno a la doctrina especializada sobre el tema, la que sobre el punto en cuestión ha discurrido: En principio, el incumplimiento de una parte da lugar para que la otra solicite al juez en su constatación y lo condene al pago de los perjuicios subsiguientes. En el contrato administrativo clásico el principio es limitado, por cuanto la administración tiene poderes de vigilancia y control frente a su contratista, a los que no puede renunciar.

Estos poderes irrenunciables no constituyen sólo un privilegio sino también una responsabilidad para ella. La Administración no puede dejar de ejercerlos si las circunstancias lo exigen, al punto que le está vedado acudir al juez para que éste declare un derecho u obligación, una sanción o un estado de hechos que ella misma podría haber efectuado de manera unilateral y en fase administrativa.

El juez tan solo puede pronunciarse sobre la licitud de los actos que la administración profirió en ejercicio de sus poderes. En estos aspectos, el juez no define derechos y obligaciones, sino controla la legalidad de los actos de la administración a través de los cuales ésta ha definido unilateralmente derechos y obligaciones63 (se destaca).

Recientemente la doctrina nacional ha reiterado este análisis, en relación con el ejercicio de las potestades unilaterales otorgadas por el legislador a las entidades públicas, independientemente del análisis sobre si se catalogan o no como cláusulas excepcionales: No cabe duda entonces que estas cláusulas [multa y declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria] aunque deben venir de pacto, son verdaderas potestades de coerción por la contratante y, por ende, de no ser aceptadas por el contratista, la controversia surgida no tendrá que ir al conocimiento del juez natural como ocurre en el derecho privado, sino que la administración las declarará y las hará efectivas por sí y ante sí con lo que las convertiría, por sus efectos mas no por su incorporación legal, en una nueva tipología de cláusulas que, sin ser exorbitantes, sí son de unilateral imposición, circunstancia esta nunca antes contemplada en nuestra normativa y ajena a toda institucionalidad y práctica anterior en nuestro país64 (se destaca).

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que el ejercicio de las prerrogativas públicas unilaterales, cualquiera que estas sean, y, especialmente, en el marco de la ejecución de un contrato estatal, son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades contratantes, debido a que la misma ley las consagró como mecanismo para la protección eficaz y eficiente del servicio público que se pretende satisfacer y, no podrá la 63 BENAVIDES, José Luis.

“Contencioso contractual en Colombia Flexibilidad del control e inestabilidad del contrato”. Universidad Externado de Colombia. Revista Derecho del Estado, N° 18, junio de 2006, Bogotá. 64 Palacio, María Teresa y Arrieta Palacio, Luis Felipe. “Potestades excepcionales y otros poderes de la administración pública”. En Contratos Estatales, Tomo II, directora académica Palacio, María Teresa.

Editorial Ibáñez y Universidad del Rosario, 2022, Bogotá. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 entidad contratante despojarse de su implementación cuando a esta haya lugar como causa válida para trasladar dicha competencia al juez. Asimismo, queda claro que la activación del derecho que tiene el contratista de discutir la legalidad del acto administrativo proferido por la entidad contratante abre paso a la competencia del juez para pronunciarse sobre la validez del ejercicio de las citadas prerrogativas, pero no para sustituir a la administración en el cumplimiento de sus deberes o para coadministrar con ella.

(…) En este punto, cabe mencionar, como ya en otras oportunidades lo ha hecho la Sala, que en el marco de los contratos de tracto sucesivo, en caso de que las partes no logren un acuerdo sobre el cruce final de cuentas, la entidad contratante está en la obligación de realizar la liquidación de manera unilateral, porque frente a la regla legal que manda que los contratos de tracto sucesivo deben liquidarse, no puede oponerse ninguna excepción65.

Asimismo, se reitera que, en el sub lite, la pretensión de liquidación judicial del negocio se encontraba relacionada con la declaratoria de incumplimiento y pago de la cláusula penal pecuniaria en favor de la parte demandante, pues precisamente lo que se persigue es que las consecuencias económicas de esa declaratoria, como de la efectividad de la cláusula penal, se incorporen en la pretendida liquidación judicial, situación que, como se precisó en el acápite anterior, debía haber sido resuelta en sede administrativa por la entidad contratante.

Según lo analizado previamente, so pena de inmiscuirse en las competencias que son propias de la Administración, al juez no le corresponde definir el incumplimiento y realizar la liquidación judicial del contrato para incluir las consecuencias pecuniarias solicitadas por la DIAN, debido a que la facultad legal para declarar el incumplimiento y el balance final de cuentas recaía en la entidad pública contratante.

Aceptar lo contrario equivaldría a convalidar que la Administración se sustraiga del ejercicio de sus deberes legales, trasladándole al juez el conflicto que subyacía entre las partes en relación con ese aspecto, cuando era a ese organismo, en calidad de entidad pública contratante y habilitada legalmente para tal efecto, a quien le correspondía solucionarlo de manera unilateral y por vía administrativa, haciendo uso de las prerrogativas públicas que le fueron asignadas por la ley, y que por lo mismo son de carácter irrenunciable.

En línea con lo anterior, la Sala concluye que, si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011, a través del medio de control de controversias contractuales se puede formular la pretensión de liquidación judicial del contrato, lo cierto es que dicha pretensión, para ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo, debe tener como causa un conflicto o litigio entre las partes en torno al balance de cuentas de la relación negocial que les impida arribar de forma directa y sin la intervención de la jurisdicción a la realización de ese acto, nada de lo cual tuvo ocurrencia en el sublite, pues lo que se evidencia es que se busca condensar en la liquidación las consecuencias de una declaratoria de incumplimiento que no fue debidamente ejercida por la contratante.

Sobre el particular esta Subsección recientemente consideró: Como cualquier otra, la pretensión de liquidación judicial del contrato no se agota solamente en el hecho de pedir que se haga una declaración en tal sentido, sino que debe estar acompañada de la razón de hecho de la que, a juicio del demandante, se deriva la o las consecuencias jurídicas que pide sean declaradas en instancias judiciales, razón que, a su vez, debe revelar el conflicto que se traslada al conocimiento de juez para que sea este el que lo desate, de cara a los hechos propuestos, las normas aplicables y previa intervención de la contraparte, pues, como ya se mencionó, de no existir litigio previo que resolver, si el juez procede a la liquidación, usurparía, o 65 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de octubre de 2019, Exp. 60304.

C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 bien las funciones de la administración, o suplantaría a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales. Es decir, la pretensión de liquidación judicial del contrato debe estar acompañada de los fundamentos de hecho o, lo que es lo mismo, de la causa petendi en la que se sustenta, por ser este, justamente, el objeto sobre el cual recaerá la defensa de la contraparte y, a su vez, el pronunciamiento del juez.

Ahora, si es una entidad pública la que formula la pretensión de liquidación, al momento de la presentación de la demanda no debe contar con facultad para adoptar ese acto de manera unilateral, pues si es así el conflicto lo debe resolver ella en vía administrativa expidiendo el acto respectivo cuya legalidad podrá ser discutida en vía gubernativa o judicial por el contratista, puesto que, se reitera, la labor del juez de lo contencioso administrativo no consiste en reemplazar a la administración en el cumplimiento de sus competencias –las cuales son irrenunciables–, sino en resolver los conflictos que surjan en razón del desarrollo de tales o, en general, de todas sus actuaciones; por lo mismo, si la entidad contratante cuenta con tal habilitación legal, debe ejercerla, y si lo hace, el conflicto que se derive de ello es susceptible de trasladarse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en donde se revisarán los reparos de validez que el afectado presente en contra del acto administrativo que contenga la manifestación unilateral de la administración”66.

En ese sentido, no es posible declarar la prosperidad del recurso de apelación de la entidad demandante, en relación con la declaratoria de incumplimiento, tasación de la cláusula penal pecuniaria y liquidación judicial del contrato No. 100215312-210-0-2013 de 2013, en cuanto ello supondría desconocer el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y permitir a la administración pública renunciar a las funciones que la ley le ha asignado y para las que la ha dotado de las competencias analizadas en el sub lite.” Ahora bien, comoquiera que el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo también ha analizado de fondo pretensiones de liquidación del contrato estatal formuladas sin los elementos en que se debe fundar la liquidación del contrato, con base en lo expuesto y en las pruebas recaudadas se concluye que, no existen elementos de prueba que permitan realizar la liquidación del convenio, entendido este como el cruce de cuentas sustentando en un balance técnico, económico, financiero, administrativo y jurídico, y con ello establecer las obligaciones cumplida e incumplidas y los eventuales saldos a devolver, en consecuencia, se negaran las pretensiones de la demanda, pues se resalta que, la carga probatoria u onus probandi, proviene del derecho civil clásico (Artículo 1757 del CC), a saber: a.-) Onus proboandi incumbit actori: el actor tiene el deber de probar el hecho que invoca como soporte a su pretensión. b.-) Reus, in exipiendo, fit actor: el demandado que contradice la pretensión del actor, a su vez, se hace demandante, ante la urgencia de probar el hecho que le sirve de excusa. c.-) Actore non portante, reus absolvitur: el demandado queda exonerado de la obligación cuando, propuesta su excepción a la pretensión del actor, este se muestra incapaz de contradecirlo, probando la vigencia de su causa 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de mayo de 2022, expediente: 55.868, C.P. José Roberto Sáchica Méndez Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 De la anterior dogmática, se extracta a no dudarlo, que el riesgo de no probar un hecho, no es otro que el fracaso de la pretensión; en decir, la parte activa o pasiva con su incuria o negligencia sólo puede provocar su propio daño y en el caso concreto que nos ocupa, no se demuestra ni siquiera las transferencias o pagos de recursos con cargo al Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021 por parte de la entidad demandante, ni se aportan informes financieros, de supervisión o del comité técnico; dicho en otras palabras, se desconoce en qué proporción fue ejecutado el objeto contractual y qué sumas verdaderamente se adeudan entre las partes.

Por esta razón, la Sala se abstendrá de liquidarlo judicialmente. Se itera, la parte que tiene la carga de la persuasión, debe presentar suficiente evidencia para lograr un fallo favorable; lo que lleva implícito el riesgo concomitante de la no persuasión, esto es de no convencer; es decir, si existe incertidumbre sobre un hecho que ha sido alegado por una parte y aquella no es despejada probatoriamente por quien alega precisamente ese hecho, deberá cargar con las consecuencias negativas de su inacción, como en el presente caso.

Finalmente, no puede pasar desapercibido para esta sala de decisión, que la responsabilidad primaria de hacer la liquidación de un contrato estatal (ya sea bilateral), radica en la o en las entidades estatales, quienes son en efecto, las primeras llamadas por el ordenamiento jurídico para materializar dicho deber ser, que no puede ser trasladado de forma burda a la jurisdicción, pues solamente se puede trasladar tal actuación, para ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo, cuando tenga como causa un conflicto o litigio entre las partes en torno al balance de cuentas de la relación negocial que les impida arribar de forma directa y sin la intervención de la jurisdicción a la realización de ese acto, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado67.

Sin embargo, se insiste, para el caso concreto, no se trajeron al proceso los elementos de juicio para efectuar la correspondiente liquidación judicial y por ello, se negarán las pretensiones de la demanda. Finalmente, para reforzar la tesis de la imposibilidad de liquidar judicialmente el Convenio de Cooperación FNTC 338 -2021 tal como fue formulada en el asunto sub judice, se reseña que el Consejo de Estado ha planteado68, que dicha pretensión; la de liquidación judicial, debe estar sustentada en un conflicto que deba ser resuelto por el juez administrativo y para el caso concreto, aquel no se deduce de la demanda, pues 67 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, subsección A, Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, sentencia proferida el veintiuno (21) de noviembre de dos mil veintidós (2022), dentro del proceso con Radicación número: 88001-23-33-000-2018-00010 02 (68646) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Demandado: ORGANIZACIÓN AYCARDI S.A.S. –EN LA ACTUALIDADAGOPLA S.A.S. Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES 68 V. gr., las sentencias dictadas por la Subsección el 21 de noviembre de 2022 -expediente N° 88001- 23-33-000-2018-00010 02 (68646), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico- y el 20 de mayo de 2022 - exp.

Nº 760012331000 20020129 001 (55868). C.P. José Roberto Sáchica Méndez-. Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 la finalización del plazo si bien es cierto se reseña como un hecho, no se señala como la causa o el origen que motiva la pretensión de liquidación y tampoco se enuncia una discusión sobre el balance final del estado de cuentas del convenio69; lo que consolida la decisión de negar esa súplica de la demanda, tal como fue propuesta ante la justicia contencioso administrativa, en palabras del órgano de cierre de la jurisdicción70: 25.

El objeto de este proceso ha versado, desde su inicio, exclusivamente en torno a la pretensión de liquidación judicial del convenio 828 de 2013, sin comprometer el planteamiento de un verdadero conflicto entre las partes de cara a lo que deberían ser los resultados de ese ejercicio en función del alcance y cumplimiento de las obligaciones de cada una de ellas, que les hubiere impedido arribar a realizar ese acto en los términos que convinieron, e impuesto la necesidad de acudir al juez para que, como tercero neutral, lo resuelva, lo que denota la ausencia de una causa específica que llene de contenido la pretensión de liquidación judicial y, por contera, pone en evidencia la ausencia de un objeto litigioso sobre el cual debiera recaer el pronunciamiento judicial. 26.

A pesar de que el aspecto mencionado no fue debatido por el demandado, la Sala advierte la necesidad de analizarlo oficiosamente, en tanto hace alusión a la existencia de un presupuesto ineludible para proferir una sentencia de mérito12, relativo al propio objeto de la jurisdicción. (…) 31. Si bien en el hecho octavo de la demanda se indicó que a enero de 2015 – aproximadamente 2 años antes de la finalización del convenio, 13 de febrero de 2017– el Banco no había cumplido sus obligaciones y la Unidad sí, lo cierto es que ningún desarrollo se hizo respecto de esta mención de cara al balance final de hecho que condujera a analizar su responsabilidad y el impacto que ésta pudiera tener en el cruce final de saldos.

(…) 37. El panorama descrito pone en evidencia que no existe conflicto entre las partes respecto de lo que debería ser el balance final de cuentas, ni siquiera expresaron una posición al respecto que el juzgador pudiera tomar y confrontar para evidenciar posiciones contrapuestas y pronunciarse sobre su corrección para, al final, adoptar una determinación que las vincule a ambas.

El interés de la demanda se redujo a que se realice judicialmente la liquidación. Esa pretensión no se soportó en la necesidad de resolver un conflicto de cara al alcance o la ejecución de las obligaciones de cada una de ellas que pudiera tener impacto en el resultado final del cruce de cuentas lo que, a su vez, muestra que en este caso la pretensión de liquidación 69 70 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, sentencia del diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) - Expediente: 250002336000 201900758 01 (67.395) - Demandante: UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS - Demandado: BANCO AGRARIO DE COLOMBIA S.A. - Acción: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Asunto: Sentencia de segunda instancia - Temas: OBJETO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - es de naturaleza eminentemente contradictoria, en tanto se encamina a juzgar las “controversias y litigios” originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa / PRETENSIÓN DE LIQUIDACIÓN JUDICIAL – debe estar sustentada en un conflicto que debe ser resuelto por el juez.

Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 judicial está desprovista de una causa que permita al juez resolverla. (…) 43. Lo anterior impone razonar que los procesos contencioso subjetivos que se surten ante esta jurisdicción suponen la existencia de un litigio entre las partes que se traslada al juez para que lo resuelva con carácter definitivo y vinculante para ellas.

Esa lógica evidencia que el conflicto es la causa que justifica la existencia del proceso, en la medida que constituye el objeto sobre el cual debe recaer el pronunciamiento del juez y, en esa misma secuencia, se muestra como el marco que fija el límite de su competencia. 44. La labor del juez no consiste, en manera alguna, en sustituir a los sujetos vinculados a una determinada relación negocial en el cumplimiento de los deberes que surjan en cabeza de cada uno de ellos a raíz de tal relacionamiento.

No es su función, en el marco de las “controversias” de naturaleza contractual, reemplazar a las partes en el cumplimiento de sus deberes negociales. (…) 46. El artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, en el marco del medio de control de controversias contractuales, es posible que se formule la pretensión de liquidación judicial.

Al margen del régimen jurídico aplicable al respectivo negocio, esta previsión normativa debe ser leída de manera coherente y concordante con el objeto que define la labor de esta jurisdicción, lo que supone, a su vez, que la demandante tiene la carga de expresar con claridad la causa que soporta ese pedimento, la cual, por lo dicho, debe estar determinada por el conflicto que espera sea resuelto en instancias judiciales a través de la definición del balance final de cuentas, pues no hacerlo así conduciría a contravenir la teleología que la inspira, al imponer al juez por esta vía la labor de ejecutar las obligaciones que corresponde a las partes vinculadas en la relación negocial, y no la de administrar justicia solucionando de manera definitiva las controversias que se pongan a su conocimiento, que es la que conforme a la ley le corresponde. 47.

La pretensión de liquidación judicial entonces no se agota solamente en el hecho de pedir que se haga una declaración en tal sentido, sino que debe estar acompañada de los fundamentos fácticos de los que se derivarían las consecuencias jurídicas que se solicita sean declaradas con carácter definitivo y vinculante entre las partes, las cuales, a su vez, deben revelar el conflicto sobre el cual ha de pronunciarse el juez para dirimirlo, previa intervención de la contraparte.

Si el conflicto, que es la causa del proceso, no existe, cualquier pronunciamiento que realice el juez de cara a la liquidación del negocio jurídico supondría suplantar a las partes en el cumplimiento de los deberes que solo a ellas compete ejecutar. 48. En este caso, como ya se analizó, la pretensión de liquidación judicial no se fundamentó en una causa que evidenciara en la existencia de un conflicto entre las partes respecto del alcance de las obligaciones o su cumplimiento con impacto en el resultado que debería arrojar el balance final de cuentas, sino llanamente, en la afirmación de que, como las partes no realizaron ese acto ni bilateral ni unilateralmente, era el juez el que debía asumir esa labor para completar la etapa de liquidación que convinieron, pretensión que planteada en esos términos no está llamada a prosperar por las razones previamente expuestas.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará la pretensión única formulada en la demanda. Conclusión: Bajo los argumentos expuestos, a juicio de esta Sala, aun si se admitiera la hipótesis según la cual, al juez administrativo sí le corresponde realizar el ejercicio de liquidación del convenio, al margen de que no se vislumbre o se plantee la existencia de un verdadero conflicto de cara al cruce de cuentas final; de todas Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 formas, lo cierto es que, en este caso, ni siquiera bajo ese supuesto sería posible realizar ese ejercicio, dado que la demandante no cumplió con la carga que a ella incumbía de acreditar las bases mínimas que permitieran realizar el balance final de cuentas, en los términos del artículo 167 de CGP.

La ausencia de pruebas imposibilita dar solución de la litis planteada accediendo a los argumentos de la demanda por cuanto se carece de elementos probatorios que den certeza sobre la ocurrencia de los hechos narrados y sustento a las pretensiones de liquidación y devolución de saldos, por cuanto este ejercicio requiere de insumos técnicos, económicos, financieros, administrativos y jurídicos que permitan corroborar el cumplimiento o no de las obligaciones convenidas y la ejecución del objeto pactado. 5.

Condena en Costas: En lo que refiere a las costas, advierte la Sala que la Ley 1437 de 2011 o C.P.A.C.A., en su Art. 188 señaló: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Ahora, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 –Artículo 47-, se adicionó a la norma trascrita un segundo párrafo, que al tenor literal establece: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costa cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.

A su vez, el Art. 365 del C.G.P. aplicable en virtud de la remisión anterior sobre el tema estableció:

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)” Entonces, materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura observa que la demanda no prosperó, pero teniendo en cuenta el cambio dispuesto en el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 de la ley 1437 de 2011, no encuentra esta colegiatura una manifiesta carencia de fundamento legal, actuaciones irregulares Controversia Contractual 66-001-23-33-000-2024-00255-00 que afectaran el desarrollo del proceso y tampoco advierte la sala que se hubiesen causado y por ello, no se condenará en costas en esta instancia. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la presente providencia. Como consecuencia de la anterior declaración, dar por terminado el proceso de la referencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, en el evento de no ser apelada archívese luego de ejecutoriada esta providencia, previas las anotaciones de rigor. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRES MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRÍGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA (AUSENTE CON PERMISO) «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co»