REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA I. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia No. 223 del 22 de octubre de 2024, mediante la cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cartago declaró probada la caducidad del medio de control.
II.
ANTECEDENTES 2.1. PRETENSIONES1 La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, mediante apoderado judicial presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el señor ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ, pidiendo que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en: i) la Resolución 14249 del 24 de abril de 2007 a través de la cual se reliquidó una pensión gracia en favor de la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS a partir del año 2004 incluyendo de forma errónea la prima de clima y ii) la Resolución No. RDP 033524 del 26 de diciembre de 2022 con la que se sustituyó al señor ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ la pensión devengada en vida por la señora RAMÍREZ MURILLAS, incluyendo el mismo error de liquidación. Por lo anterior, solicita que, a título de restablecimiento del derecho se disponga la reliquidación de la pensión gracia sustituida al demandante, excluyendo para el efecto la prima de clima de conformidad con la normatividad legal aplicable. 1 Folio 2 a 3 del documento No. 01 contenido en el expediente digital de primera instancia, obrante en el aplicativo SAMAI.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 76147-33-33-005-2023-00063-02 DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co legalagnotificaciones@gmail.com cfmunozo@ugpp.gov.co DEMANDADO: ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ Jogara1520@gmail.com ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez Que se condene al demandado a pagar y/o reintegrar a la entidad demandante todas las sumas de dinero que le fueron pagadas de forma indebida.
De igual forma solicita la indexación de la condena y que se condene en costas a la parte demandada. 2.2. HECHOS2 La Sala se permite sintetizar los hechos de la demanda así: Se indica que, la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS laboró como docente oficial al servicio del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA por lo que adquirió su estatus jurídico de pensionada el 10 de mayo de 2004.
Que, con base en ello, la extinta CAJANAL mediante Resolución No. 00551 del 7 de enero de 2005 reconoció en su favor una pensión de jubilación gracia por valor de $1.251.611 a partir del 10 de mayo de 2004, prestación que se liquidó sobre el 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición de su status pensional, incluyendo para el efecto únicamente la asignación básica; sin embargo, la misma entidad, a través de Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007 reliquidó esa prestación incluyendo los factores de: asignación básica, primas de navidad, prima de vacaciones, prima de clima, prima de escalafón, prima de alimentación y auxilio de transporte incrementando la cuantía de la mesada a un valor de $1.417.135 a partir del 10 de mayo de 2004.
Que, ante el fallecimiento de la referida pensionada, ocurrido el 30 de agosto de 2022, la UGPP expidió la Resolución No. RDP 033524 del 26 de diciembre de 2022 mediante la cual reconoció la respectiva pensión de sobrevivientes en favor del señor ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ en su calidad de cónyuge supérstite de la causante, prestación que le fue cancelada en la misma forma en que venía siendo percibida en vida por su consorte a partir del 1° de septiembre de 2022.
Concluye que los actos administrativos demandados son contrarios a derecho porque incluyen factores salariales diferentes a los que establece la ley y la jurisprudencia; razón por la cual procede su nulidad parcial.
2.3. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte actora considera que los actos administrativos demandados vulneran lo dispuesto en los artículos 1, 2, 6, 48 y 209 Superiores; así como los artículos 1 y 3 de la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928; la Ley 37 de 1993 y el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Frente al concepto de violación de esas normas, sostiene la entidad demandante que, los actos administrativos demandados son nulos por haber vulnerado las disposiciones legales que regulan lo atinente a la pensión gracia, debido a que, la pensión reliquidada a la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS y posteriormente sustituida al demandado, tuvo en cuenta para su liquidación el factor de prima de clima, mismo que no debió ser incluido en la prestación porque no se tiene conocimiento sobre cuál fue su origen a nivel Departamental; ni si ese emolumento fue creado por una autoridad competente para ello; razón por la cual, no podía ser considerado en la liquidación pensional.
2.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 2 Folios 3 a 4 ibidem. 3 Folios 4 a 8 ibidem. 4 Folios 5 a 12 del documento denominado “011ContestaciónDemanda” contenido en el expediente digital de primera instancia, obrante en el aplicativo SAMAI. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez El demandado no dio contestación a la demanda durante el término que le fue otorgado para ello5.
2.5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cartago, mediante sentencia No. 223 del 22 de octubre de 2024, declaró probada de oficio la excepción de prescripción del medio de control y se abstuvo de emitir condena en costas. Para arribar a esa conclusión, sostuvo el a quo que, el acto administrativo demandado contenido en la Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007, mediante el cual se reliquidó la pensión gracia de la causante incluyéndose en su computo la mencionada prima de clima, fue notificado el 15 de mayo de 2017; razón por la cual, en aplicación de lo establecido en el artículo 86 del Decreto 2381 de 2024, la entidad contaba tan solo con 5 años para demandar ese acto administrativo, los que vencieron el 16 de mayo de 2012, pero la demanda fue radicada después de esa fecha el 28 de junio de 2023; luego entonces, operó la caducidad sobre el medio de control; máxime, cuando no se probó que la reliquidación prestacional tuviese su origen en algún tipo de fraude o incluso en la comisión de un delito, como para no dar aplicación a ese término extintivo.
Finalmente indicó que, aunque en este asunto también se demandaba la nulidad parcial de la Resolución No. RDP 033524 del 26 de diciembre de 2022 que reconoció la pensión de sobreviviente, la caducidad no debe contarse desde la notificación de este acto, porque la prima de clima, que es la que se cuestiona en este caso, fue introducida a la prestación mediante la Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007.
2.6. RECURSO DE APELACIÓN7 La apoderada de la entidad demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la misma y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda con el propósito de excluir la prima de clima que fue considerada en la liquidación pensional del demandado.
Expone que, en este asunto no puede aplicarse la caducidad de que trata la Ley 2381 de 2024, pues, conforme se ha pronunciado el Consejo de Estado sobre el tema, la referida norma no posee efectos retroactivos; luego entonces, como la demanda fue radicada cuando esa disposición no existía, lo procedente es emplear el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, según el cual, la demanda que se intente en contra de actos que reconocen prestaciones periódicas puede ser presentada en cualquier tiempo, pues esta era la norma vigente cuando la demanda fue presentada.
Finalmente, insiste en que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos a efectos de reliquidar la pensión que percibe el demandado excluyendo la mencionada prima de clima.
2.7. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Concedido el recurso de apelación por parte del a quo mediante auto del 13 de noviembre de 2024, fue admitido en esta instancia con auto de fecha 28 de noviembre de 2024 mediante el cual también se concedió a las partes un término común para pronunciarse en 5 Según constancia obrante en el índice 32 del aplicativo SAMAI para el expediente de primera instancia. 6 Folios 1 a 15 del documento No. 70 contenido en el expediente digital de primera instancia, obrante en el aplicativo SAMAI. 7 Folios 2 a 7 del documento No. 72 contenido en el expediente digital de primera instancia, obrante en el aplicativo SAMAI.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez esta instancia.
2.8. ALEGACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Durante el término concedido, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 3.1. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia emitida en este proceso en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
3.2. CUESTIÓN PREVIA Sobre el orden para proferir fallo, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024 dispone que “los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos”. Seguidamente, la mencionada normativa plantea excepciones a esa regla, con el propósito de que los procesos puedan ser tramitados y fallados sin sujeción al orden cronológico de los turnos; las que serán aplicadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales Superiores del Distrito Judicial.
Del mismo modo, la Ley 446 de 1998, aún vigente, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal y a su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público por su importancia jurídica y trascendencia social.
Al respecto, la Corte Constitucional8 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez contencioso un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En acopio de las normas anteriores, en especial de lo dispuesto en el artículo 26 de la ley 2430 de 2024, en este caso en particular se altera el turno para fallar, teniendo en cuenta que el tema a resolver ya ha sido analizado y discutido por esta Sala Jurisdicción de Decisión No. 4 en anteriores oportunidades, en los que, se ha dado aplicación a precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado, constituye causa justificable para la alteración del respectivo turno.
3.3. CONFLICTO JURÍDICO 8 En sentencia T-945A/08 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez En esta instancia, conforme al recurso de apelación formulado por la entidad demandante, la controversia se contrae a definir si en el presente caso, acertó el a quo al concluir que en este asuntó operó la caducidad del medio de control debido a que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 86 del Decreto 2381 de 2024; o si por el contrario, como lo alega la entidad recurrente, la demanda fue presentada cuando la norma vigente sobre caducidad era la contenida en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA; según la cual, esta podía ser presentada en cualquier tiempo; luego entonces, no operó en este asunto la caducidad declarada por el a quo.
Como problema jurídico asociado y solo en caso de que se concluya que en este asunto no operó la caducidad, la Sala procederá a establecer la posibilidad de ordenar la reliquidación de la pensión gracia que fue sustituida al demandado, excluyendo para ese efecto el factor denominado prima de clima y si en consecuencia de ello es posible ordenar al señor ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ efectuar la devolución de los dineros pagados en exceso, debidamente indexados.
3.4. DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DECLARADA POR EL A QUO Respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se intenta en contra de los actos administrativos que reconocen el pago de prestaciones periódicas, como lo son los derechos pensionales, el literal c) del artículo 164 delo CPACA dispone que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo.
No obstante, mediante la reciente Ley 2381 de 20249 se impuso un término de caducidad para el ejercicio del medio de control respecto a las pensiones que ya están reconocidas. En efecto, el artículo 86 de esa norma dispone textualmente: “ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.” (Resaltado por la Sala).
A partir de la norma en cita, es procedente concluir que, desde la vigencia de la Ley 2381 de 2024, ha de entenderse que, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que se presenten – nuevas demandas – en contra de un acto administrativo de reconocimiento pensional estarán sujetas a un término de caducidad de 5 años, contados a partir del momento en que la prestación fue reconocida.
De igual forma, el Legislador previó en el inciso segundo de la norma en cita que, las demandas de este tipo que estuviesen en trámite a su entrada en vigencia, también se 9 “Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común y se dictan otras disposiciones.” Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez verían afectadas por esa caducidad; razón por la cual, de encontrarse que una demanda en curso fue instaurada cuando ya había transcurrido ese periodo de 5 años desde el momento en que la pensión fue reconocida, la norma habilita al juez para que proceda a declarar la caducidad del medio de control a pesar de que, en el momento en que la misma fue presentada su ejercicio no estaba sujeto a término perentorio.
Así lo concluyó recientemente el Consejo de Estado10, en un caso de contornos similares al presente en el que declaró la caducidad del medio de control con base en la mencionada norma, explicando que “el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.”; razón por la cual, la Magistrada Ponente de esta providencia considera que el referido precepto normativo debe ser aplicado en los procesos que actualmente se encuentran en trámite por haber adquirido vigencia desde el pasado 16 de julio de esta anualidad, incluido el presente proceso.
Sin embargo, los demás integrantes de esta Sala de Decisión en anterior posición, de la cual me aparté en su momento11, precisaron que el artículo 94 de la Ley 2381 de 2024 establece que, “el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 01 de julio de 2025”, por lo cual, solo hasta esta última fecha se podrá aplicar el artículo 86, argumentando que “el término para ejercer las acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de pensiones reconocidas sí hace parte del Sistema de Protección Social mencionado, ya que dicho término implica necesariamente un impedimento que afecta directamente la capacidad del Sistema para pagar o no la prestación.” A juicio de esta Ponente, como se indicó, el inciso 2° del artículo 86 contempla expresamente una vigencia a partir de la sanción de la ley, diferente a la señalada en el artículo 94, exclusivamente para lo que tiene que ver con el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, aspecto que ya fue analizado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de octubre de 202412, concluyendo que la variación al término de caducidad nada tiene que ver con las modificaciones introducidas al sistema de pensiones, por lo cual no puede diferirse la vigencia del artículo 86 hasta el 1 de julio de 2025, criterio que comparto y que en definitiva fue lo pretendido por el Legislador.
No obstante, teniendo en cuenta la posición mayoritaria que ha asumido la Sala en este tipo de asuntos, resulta necesario REVOCAR la sentencia de primera instancia, para en su lugar, estudiar el fondo de la controversia jurídica planteada; comoquiera que, la vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, según la posición mayoritaria de la Sala, está dada a partir del 1° de julio de 2025; luego entonces, no es posible emplear la caducidad dispuesta en esa norma.
3.5. DE LA FORMA EN QUE DEBE LIQUIDARSE LA PENSIÓN GRACIA – INCLUSIÓN DE FACTORES SALARIALES En primer lugar, debe tenerse en cuenta que inicialmente el artículo 2° de la Ley 114 de 1913 estipuló que la pensión gracia sería liquidada con base en la mitad del sueldo que hubiese devengado el docente durante los dos últimos años de servicio y en caso de que ellos fueran distintos, el cálculo debía ser promediado. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 2 de octubre de 2024, C.P. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ.
Radicación: 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018). 11 En proceso con radicado 76001-23-33-000-2018-01051-00. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 2 de octubre de 2024, C.P. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ. Radicación: 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018). Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez No obstante, el Consejo de Estado13 ha sostenido de manera pacífica que a partir de la expedición de la Ley 4ª de 1966 y su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año, la forma de liquidar la pensión gracia de los docentes cambió y por ello debía atenderse lo dispuesto en el artículo 4° de la primera norma para entender que, esa prestación debe liquidarse “tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.”.
Por lo anterior, se ha precisado que, en materia de liquidación de pensión gracia se debe excluir el uso de la normatividad que regula el régimen pensional ordinario; como es el caso de la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985, el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 y el artículo 10 del Decreto 1160 de 1989, debido a que esa prestación posee un carácter especial porque se encuentra a cargo del Tesoro Nacional y no requiere que el beneficiario realice aportes ante una entidad de previsión social para su reconocimiento y financiación; razón por la cual, al reiterar su jurisprudencia el Consejo de Estado14 ha concluido que “cuando se trata de liquidar la pensión gracia debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el último año de servicios inmediatamente anterior al cumplimiento de los requisitos, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no se haya efectuado aportes a la Caja de Previsión.” (Resaltado por la Sala).
A partir de todo lo expuesto, concluye esta Sala de decisión que: ➢ La pensión gracia se liquida sobre el 75% de los emolumentos devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, emolumentos que deben tener carácter salarial con el propósito de que sean considerados para esos efectos, según la reiterada posición del Consejo de Estado15. ➢ Los factores salariales deben incluirse en la liquidación prestacional, sin importar que sobre ellos no se hayan efectuado aportes al sistema pensional. ➢ Por ser compatible con el ejercicio de la docencia, la pensión gracia se liquida por una sola vez al momento en que el beneficiario adquiere el estatus jurídico para ello y no es posible ordenar su reliquidación por inclusión de nuevos factores al momento del retiro definitivo del servicio. 4.
HECHOS DEBIDAMENTE PROBADOS La Sala, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal, reconocerá valor probatorio a la prueba documental que obra en el proceso, además por cuanto, surtidas las etapas de contradicción, no fue objeto de reparo por las partes interesadas. Así las cosas, como hechos jurídicamente relevantes debidamente probados en el presente asunto, se encuentran los siguientes: ➢ Se encuentra acreditado que, mediante Resolución No. 00551 del 7 de enero de 2005, la extinta CAJANAL reconoció el pago de una pensión de jubilación gracia en favor de 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 27 de julio de 2023, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00654-00 (3312-2021). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 25 de noviembre de 2021, C.P. CARMELO PERDOMO CUETER. Radicación número: 47001-23-33-000-2016-00307-01(4287-17). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 15 de julio de 2021, C.P. CAMILO PERDOMO CUÉTER.
Radicación número: 52001-33-31-002-2015-00657-01(0329-20). Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS, efectiva a partir del 10 de mayo de 200416. Del referido acto administrativo se extrae que, la señora RAMÍREZ MURILLAS cumplió los requisitos para acceder al pago de esa prestación al haber prestado sus servicios como docente oficial al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA desde el 31 de enero de 1973 hasta el 11 de mayo de 2004 con algunas interrupciones, por un espacio superior a 28 años, adquiriendo su estatus pensional el 10 de mayo de 2004, momento en el que cumplió 50 años de edad.
Que la prestación se liquidó con base en el 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior al cumplimiento de su estatus pensional, dado entre el 10 de mayo de 2003 y el 9 de mayo de 2004, incluyendo para el efecto únicamente el factor de asignación básica. ➢ Que a través de Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007, CAJANAL reliquidó la pensión de la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS con ocasión a una orden de tutela dada por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali a través de sentencia del 12 de enero de 2007 en la que dispuso tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la seguridad social y la vida digna y en consecuencia reliquidar la pensión incluyendo todos los valores que conforman factor salarial y que fueron devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional17.
En el mencionado acto administrativo se reliquidó la prestación a partir del 10 de mayo de 2004 sobre el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional y con inclusión de los factores de: asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de clima, prima de escalafón, subsidio de alimentación y subsidio de transporte. ➢ Que, la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS falleció el 30 de agosto de 2022 y en razón a ello, la UGPP mediante Resolución No. RDP 033524 del 26 de diciembre de 202218 sustituyó la pensión gracia que aquella percibía, al señor ELIO FABIO GARCÍA RAMÍREZ en su calidad de cónyuge supérstite en la misma cuantía en la que la devengaba la causante y a partir del 1° de septiembre de 202219.
5. CASO CONCRETO Aclarados como están, los aspectos jurídicamente relevantes que se encontraron acreditados en este proceso, la Sala decidirá el litigio que plantea la alzada. En primer lugar, ha de considerarse que uno de los actos administrativos demandados, esto es, la Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007 expedida por la extinta CAJANAL constituye un acto de ejecución, pues a través suyo lo que se hizo fue materializar la orden dada en la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Cali el 12 de enero de 2007, en la que se ordenó la reliquidación pensional que hoy ocupa la atención de esta Sala. 16 Folios 21 a 24 del documento No. 008 contenido en el expediente digital de primera instancia, obrante en el aplicativo SAMAI. 17 Folios 68 a 72 ibidem. 18 Folios 180 a 184 ibidem. 19 Folios 127 a 131 ibidem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez Así, el Consejo de Estado20 ha mantenido una línea jurisprudencial clara, según la cual, los actos administrativos de ejecución no son susceptibles de control judicial por el simple hecho de que no emanan de una expresión de la voluntad proveniente de la Administración, sino de la orden concreta emitida por un funcionario judicial; luego entonces, estos actos constituyen solo un instrumento para materializar algo que judicialmente ya fue decidido y que por esa razón no puede ser objeto de un nuevo debata, porque con ello se trasgredirían los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Sin embargo, esa Corporación también ha explicado que, de forma excepcional los actos de ejecución pueden ser demandados cuando al materializar la orden dada por el juez, la Administración desborde los estrictos lineamientos de la sentencia, caso en el cual el perjudicado se encuentra habilitado para acudir a la jurisdicción y abrir el debate judicial frente a aquel incumplimiento en que se incurrió al expedir el acto que pretendió ejecutar la orden.
También existe una postura pacifica al interior del Consejo de Estado21, según la cual, cuando el acto administrativo de ejecución es el producto del cumplimiento de una orden judicial de tutela, el mismo será pasible de control judicial porque el mecanismo de tutela posee una naturaleza distinta a los medios de control de la jurisdicción contenciosa en la que se busca proteger los derechos fundamentales de una persona y ello no puede impedirle al juez natural, que es el contencioso administrativo, revisar la legalidad de ese acto administrativo con el propósito de resolver la controversia jurídica.
A partir de lo que acaba de explicarse, para esta Sala de Decisión el acto administrativo contenido en la Resolución No. 14249 del 24 de abril de 2007 es susceptible de control judicial a pesar de constituir un acto de ejecución, por el simple hecho de que emana de una orden de tutela; razón por la cual, se procederá a estudiar su legalidad.
En ese orden de ideas, con el propósito de resolver la alzada, es importante destacar que, en principio, la prima de clima docente fue creada por el Gobierno Nacional a través del artículo 9 del Decreto 663 de 1974 para ser pagadas exclusivamente a “los maestros nacionales de enseñanza primaria dependientes del Ministerio de Educación Nacional, y los nombrados de acuerdo con el Convenio de Misiones” que ejercieran el magisterio “en lugares diferentes a capital de departamento o del Distrito Especial de Bogotá”.
En los mismos términos se reconoció la mencionada prima a través del Decreto 524 de 1975. A pesar de lo anterior, el Consejo de Estado22 ha tenido la oportunidad de estudiar casos en los que, a nivel territorial se expidieron disposiciones normativas que también crearon emolumentos con estas características en favor de los docentes oficiales; es el caso de los Departamentos de Antioquia y Boyacá; por citar algunos ejemplos, en donde se expidieron Ordenanzas creando las primas de clima y vida cara para sus docentes oficiales, mismas que la Alta Corporación decidió no incluir en la respectiva liquidación pensional por haber sido creadas de forma extralegal mediante actos administrativos territoriales con posterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968; esto es, cuando la facultad de crear emolumentos salariales y prestacionales se había irrogado de forma exclusiva al Congreso de la República. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de febrero de 2017, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ.
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00343-01(0952-14). 21 Ibidem. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 9 de abril de 2014, C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, Radicación No: 15001-23-31-000-2009-00384-01(3058-13) y sentencia del 27 de julio de 2023, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00654-00 (3312-2021) Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez A partir de ello, es dable concluir que un docente de carácter territorial, como lo fue la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS, no estaba llamada a devengar la prima de clima creada por los Decretos 663 de 1974 y 524 de 1975, pues estas normas claramente crearon esos emolumentos en favor de los docentes de carácter nacional que dependían directamente del Ministerio de Educación, los cuales ni siquiera tenían derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia; sin embargo, la docente se encontraría eventualmente habilitada para devengar la mencionada prima si ésta hubiese sido creada por disposición territorial emanada del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA cuando tal ente territorial aún poseía competencia para ello.
Lo anterior reviste suma importancia para resolver el presente asunto, por cuanto, en el plenario no existe un elemento de convicción del que se pueda establecer cuál es el origen de la prima de clima que devengó la causante en su actividad docente y que fue incluida en la liquidación de la pensión gracia; y no puede concluirse de forma automática que se trata de los Decretos 663 de 1974 y 524 de 1975 cuando se sabe que estos no eran aplicables a la referida docente y que; aunado a ello, se encuentra documentado el hecho de que algunos Gobiernos Departamentales expidieron actos administrativos reconociendo este tipo de emolumentos a sus docentes oficiales.
En ese orden de ideas, la carga de la prueba reposaba en cabeza de la entidad demandante, quien como mínimo, debió requerir al DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA o solicitarlo como prueba en este asunto, para que informara cuál era el origen normativo de la prima de clima que en vida devengó la señora CELSA TULIA RAMÍREZ MURILLAS para con ello, poder determinar la posibilidad de incluirla o no en su base pensional.
También debe considerarse en este asunto el hecho de que, como en otras ocasiones lo ha dispuesto el Consejo de Estado23, con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 tanto la ley como la jurisprudencia reconocían la competencia de las Asambleas Departamentales para crear asignaciones salariales a los empleados de sus Departamentos; las cuales deben entenderse ajustadas a derecho; luego entonces, existe la posibilidad de que la prima de clima que devengó la causante haya sido creada por la entidad territorial antes de la vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, por lo que, tampoco podría concluirse como lo propone la entidad demandante y sin prueba alguna, que ese emolumento constituye factor extralegal reconocido sin competencia para ello.
En síntesis, solo dudas existen en este asunto frente al origen de la prima de clima que fue devengada por la causante e incluida en la liquidación de su pensión gracia y por esa razón no es posible excluirla de esa prestación como lo pretende la parte actora, pues para tomar una determinación tan relevante sobre el derecho pensional que ahora ostenta por sustitución el demandante es necesario poseer certeza probatoria al respecto.
En un asunto de contornos similares se pronunció recientemente el Consejo de Estado24 concluyendo que no podía accederse a la exclusión de la prima de clima con la que fue liquidada la pensión gracia de la actora porque la entidad demandada no había allegado la documentación necesaria para determinar cuál era el origen de ese emolumento y cuál había sido su vigencia en el tiempo.
En acopio de dicha posición, siendo perfectamente aplicable a este caso, la Sala REVOCARÁ la decisión de primera instancia que declaró la caducidad del medio de control y en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.
6. SOBRE LAS COSTAS EN ESTA INSTANCIA 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 18 de febrero de 2017, C.P. GERMÁN BULA ESCOBAR, Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00110-00(2302). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 27 de junio de 2024, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Radicación No18001-23-40-000-2019-00047-01.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Proceso No 76147-33-33-005-2023-00063-02 Nulidad y restablecimiento del derecho UGPP Vs. Elio Fabio García Ramírez Para la liquidación de costas se debe atender lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del Código General del Proceso, disposiciones normativas sobre las cuales el Consejo de Estado25 ha trazado una posición, según la cual, el CPACA introdujo un cambio sustancial en cuanto a la liquidación de las costas procesales, puesto que dejó atrás el criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes, para pasar a un criterio objetivo pero valorativo, el cual prevé que en toda sentencia debe decidirse sobre las costas procesales, sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las directrices del Código General del Proceso, es decir, siempre y cuando se hayan causado y en la medida de su comprobación. Conforme lo expuesto, si bien en esta instancia se resuelve de forma desfavorable el recurso formulado por la parte demandante, no se le condenará en costas por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en el que se ventila un interés público y, además, porque no se encuentran causadas en el expediente.
En consecuencia, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Jurisdiccional de Decisión número cuatro (4), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia No. 223 del 22 de octubre de 2024 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cartago y en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto.
SEGUNDO: No hay lugar a condenar en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme este proveído, procédase por secretaría a devolver el expediente al Juzgado de Origen.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Sentencia discutida y aprobada en Sala Jurisdiccional de Decisión número Cuatro (4) efectuada a la fecha. Los Magistrados, (Firmada electrónicamente por Samai) (Firmada electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmada electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016, C.P. WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ.
Expediente 2013-00022-01.