REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, treinta (30) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN N° 5 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CLAUDIA EXANETH GÁMEZ BARRERO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO “FOMAG” Y OTROS EXPEDIENTE: 41001-33-33-001-2025-00008-01 SENTENCIA: TAH 005-25-09-218 TEMA: APELACIÓN FALLIDA POR INCONGRUENTE MAGISTRADA PONENTE: NELCY VARGAS TOVAR Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Neiva; a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda.1 1 Índice 004 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros La señora Claudia Exaneth Gámez Barrero, por intermedio de apoderada judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG, la Fiduprevisora S.A., y el Municipio de Neiva, conforme a las pretensiones, hechos, y fundamentos jurídicos que se señalan a continuación: 1.1.
Pretensiones: Que se declare la nulidad del acto ficto que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, de conformidad con los parámetros establecidos en Ley 1071 de 2006, y la Ley 1955 de 2019; generado por la omisión de respuesta a la petición formulada el 1 de noviembre de 2023. A título de restablecimiento del derecho, pretendió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día (1) de salario por cada día de retardo, así: (i) Al Municipio de Neiva, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía por parte de la demandante, y, (ii) Al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG, contados desde los 45 días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que le reconoció las cesantías al actor.
Finalmente, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, el reconocimiento de intereses moratorios, y se condene en costas, conforme lo dispuesto en los artículos 187, y 188 del CPACA. 1.2. Hechos2: Afirmó que, en su condición de docente en los servicios educativos estatales, el 20 de julio de 2022 solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales; petición que fue resuelta favorablemente a través de la Resolución No. NEIVAR2022000145 del 6 de septiembre de 2022, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio 2 Índice 004 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros de Neiva, cuyos dineros fueron pagados efectivamente el 26 de septiembre de 2022.
Luego, el 1 de noviembre de 2023, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hubiere resuelto su petición, configurándose la existencia del acto ficto, en virtud al silencio administrativo negativo por parte del ente territorial. 1.3. Normas violadas3: Legales: -Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15. -Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2. -Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. -Ley 1955 de 2019, artículo 57.
En síntesis, argumenta que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria conforme a lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, ya que las demandadas no le reconocieron, ni pagaron las cesantías dentro del término pertinente, pues, en su sentir, “transcurrieron más de 63 días de mora contados a partir de los 27 días hábiles que tenían las entidades para reconocer y cancelar la cesantía hasta el momento en que se efectuó el pago”. 2.
Contestación de la Demanda. 2.1. Ministerio de Educación Nacional–FOMAG:4 La mandataria judicial del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda, como quiera que, a su juicio, no le asiste a la actora el derecho al pago de la sanción moratoria, por cuanto, los términos legales fijados para el pago de las cesantías parciales solicitadas, fueron cumplidos en termino por la entidad pagadora, al realizar el pago oportuno de las mismas. 3 Índice 004 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 4 Índice 014 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros Con base en esos argumentos, planteó las excepciones denominadas: a. Falta de legitimación en la causa por pasiva de las entidades que represento, para asumir las declaraciones y condenas por mora no existente. b. Cobro indebido de la sanción moratoria. c. Buena fe. d. Ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria – ausencia de legitimación en la causa por pasiva. e. Improcedencia de la indexación. f. Genérica. 2.2.
Municipio de Neiva5: El ente territorial se opuso a las pretensiones de la demanda, arguyendo, en síntesis, que en el presente asunto no se configuró el acto ficto, toda vez que, la petición radicada el 1 de noviembre de 2023 fue devuelta a la parte actora el 7 de noviembre siguiente, por hallarse incompleta y no cumplir con las exigencias del sistema, sin que a la fecha de contestación de la demanda hubiese sido subsanada.
Así las cosas, en su sentir, la petición nunca fue radicada, de suerte que, no le asiste el deber legal al Municipio de Neiva, de dar contestación a una solicitud inexistente. Como soporte de lo anterior, formuló las siguientes excepciones: a. Falta de legitimación en la causa por pasiva material. b.- Inexistencia de la obligación a cargo del Municipio de Neiva e imposibilidad jurídica de decidir sobre las pretensiones. 5 Índice 015 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros c.- Inexistencia del acto ficto frente al Municipio y además, que el presunto acto administrativo acusado no es violatorio de la normatividad señalada por la apoderada actora. d.- Cobro de lo no debido. e.- Genérica. 2.3.
Fiduciaria La Previsora S.A.6 Por conducto de su representante judicial, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, toda vez que, carecen de sustento fáctico y jurídico, por cuanto, la Fiduprevisora S.A. se halla vinculada al presente proceso en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fomag, concluyendo así, que el petitum del líbelo introductorio no puede ir dirigido contra su prohijada.
Así, sostuvo que, en atención a lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, la obligación de expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de cesantías a los docentes recae en el ente territorial, de manera que, al no ostentar la Fiduprevisora dicho carácter, como quiera que, la misma goza de la naturaleza de ser una empresa social y comercial del Estado, su única función es la que le instruye el fideicomitente, esto es, realizar el pago que expresamente se dicte a favor del docente.
En consecuencia, formuló las siguientes exceptivas: a. Falta de legitimación en la causa por pasiva. b. Cobro de lo no debido. c. Enriquecimiento sin justa causa. d. Indebida composición de la parte pasiva – Fiduprevisora S.A. e. Inexistencia en la reclamación del derecho. 6 Índice 013 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros f. Innominada. 3.
Sentencia Apelada7 El 27 de junio de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Neiva declaró (i) probada la excepción denominada “inexistencia de la obligación del Municipio de Neiva e imposibilidad jurídica de decidir sobre las pretensiones” propuesta por el Municipio de Neiva, (ii) negó las pretensiones de la demanda, y, (iii) no condenó en costas.
Luego de un análisis normativo y jurisprudencial respecto al régimen jurídico aplicable al personal docente oficial en materia de sanción mora, y los presupuestos para su reconocimiento, descendiendo al sub lite, el despacho de primera instancia señaló que, el 1 de noviembre de 2023 la parte actora subió al sistema virtual respectivo, la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria, no obstante, dicha petición fue devuelta por la entidad territorial el 7 de noviembre de 2023, por cuanto se hallaba incompleta, sin que a la fecha, obre en el cartulario prueba relativa a que la demandante hubiese subsanado lo anterior, y completado el trámite que correspondía, a fin de entenderse radicada en debida forma la mentada solicitud.
En esa senda, sostuvo la a quo que, “no se generó acto administrativo alguno, de manera que esta judicatura no podría entrar a considerar la configuración de la sanción moratoria ni los lineamientos expuestos en la Sentencia de unificación”. Subraya propia del Tribunal. Por tales motivos, ante la inexistencia de acto administrativo en concreto que pueda ser objeto de control judicial, el juzgado de conocimiento resolvió negar las pretensiones de la demanda, y no condenar en costas. 4.
La Apelación8. Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la parte actora interpuso recurso de apelación argumentando que, la a quo, al resolver sobre el 7 Índice 028 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 8 Índice 031 del expediente electrónico de primera instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros restablecimiento del derecho pretendido, escindió la normativa dispuesta por el legislador, en cuanto al término o plazo para llevar a cabo la actuación administrativa, pues, determinó que, la entidad competente para expedir el acto administrativo podría efectuarlo en un plazo indefinido sin ningún tipo de apremio o sanción, siempre y cuando, la prestación se cancelara dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del mismo, resultando a su juicio inane, inútil e innecesaria, la disposición normativa contenida en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, que señala que, “Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley”.
En esa senda, increpó que, la interpretación asumida por la juez de primera instancia es indebida, como quiera que, lo jurídicamente adecuado es que el término para la causación de la mora se cuente desde que se activa la función administrativa, es decir, desde la fecha del ejercicio del derecho de petición, pues, es a partir de allí que la administración esta en el deber de actuar bajo el respeto de los términos previstos en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
En relación con el caso concreto, decantó que, “la petición de reconocimiento y pago de cesantías se formuló el día 20 DE JULIO DE 2022, la cual, fue decidida mediante RESOLUCION No. NEIVAR2022000145, se canceló el 6 DE SEPTIEMBRE DE 2022. Nótese que por la administración, en este caso, LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO se omitieron los términos para resolver y pagar la prestación social solicitada, pues, conforme con las disposiciones legales (artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006) el pago debió haberse efectuado a más tardar el día 10 DE AGOSTO DE 2022, fecha en la cual se vencía el término de los 70 que tenía para resolver y pagar la prestación peticionada.
Así las cosas, en virtud de no haberse cancelado la cesantía reconocida en la fecha máxima para ello, aplicando las disposiciones legales que regulan el asunto, esto es, en 10 DE AGOSTO DE 2022, a partir del día 11 DE AGOSTO DE 2022 empezó a correr la mora a que se refiere el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, mora que causó hasta el día anterior al pago de la prestación, esto es, 5 DE SEPTIEMBRE DE 2022, para un total de 26 días”. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros Finalmente, luego de traer a colación diferentes pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales relativos al conteo de los términos para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, el pago de la misma, y la consecuente sanción moratoria por su cancelación tardía, solicitó se de aplicación a lo previsto en la Ley 1437 de 2011, y se proceda con la indexación de la sanción moratoria a favor de su prohijada, desde el último día en que se causó la mora, hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia, y, desde la ejecutoria de la sentencia, hasta que la entidad responsable realice el pago, aunado a los intereses moratorios a que hubiere lugar.
Por tales motivos, solicitó revocar el fallo impugnado y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, pues, itera, el acto administrativo que reconoció la prestación se efectuó por fuera del término consagrado en la Ley, de suerte que, “el término de mora debe contarse desde la fecha de presentación de la solicitud, actuar en contrario, como lo hizo el a-quo, es transgredir el debido proceso, pues, lesiona la interpretación adecuada de la normativa que regula el asunto jurídico de marras y de contera vulnera el precedente jurisprudencial que sobre el tema ya existe”.
Se destaca. 5. Trámite de Segunda Instancia. El 18 de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación9, interpuesto por la parte demandante; y el 25 de septiembre siguiente, el Secretario de esta Corporación en armonía a lo consagrado en el artículo 247-5º del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021), pasó el expediente al despacho para proferir decisión de segundo grado10, sin que el Ministerio Público hubiese emitido concepto. 5.1.
Pronunciamiento frente al recurso – Municipio de Neiva11. Mediante apoderada judicial, el Municipio de Neiva se opuso a los argumentos reseñados por la apoderada de la parte actora en su memorial de alzada, toda vez que, no corresponden con la realidad fáctica y jurídica esbozada en el fallo apelado, pues, el razonamiento central de la a quo para 9 Índice 005 del expediente electrónico de segunda instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 10 Índice 011 del expediente electrónico de segunda instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 11 Índice 010 del expediente electrónico de segunda instancia, disponible en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros negar las pretensiones, hace alusión a la inexistencia del acto ficto conculcado, en tanto la demandante nunca radicó en debida forma la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, tesis que, no se reprocha, ni se desvirtúa con el recurso de apelación. En esa senda, solicitó no acceder a la petición incoada por la parte accionante, de un lado, porque “los argumentos del recurso van dirigidos solo frente a las disposiciones y jurisprudencia que regula la aplicabilidad de la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías a favor de los docentes, y en momento alguno, se refiere a los argumentos de la A quo para negar las pretensiones de la demanda”; y, por otra parte, “porque los plazos y fechas señalados en el memorial del recurso de alzada no coinciden con la trazabilidad del caso que nos ocupa”, advirtiendo que, en todo caso, la prestación se canceló dentro del plazo legalmente establecido para ello.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad a las facultades otorgadas por el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del presente asunto. Ahora, en virtud del artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A.), la Sala abordará exclusivamente los argumentos formulados por la parte demandante, en su escrito de apelación. 2.
Problema Jurídico. El problema jurídico se contrae en determinar, si, los argumentos de la apelación expuestos por la apoderada de la parte actora, guardan la congruencia necesaria con lo decidido en la sentencia recurrida que permita emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Los principios de doble instancia y congruencia de la apelación. El principio de la doble instancia contenido en el artículo 31 de la Carta Política, establece que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que prevea la Ley, lo cual constituye una de las más altas 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros garantías previstas en la Constitución, en respaldo de los derechos de impugnación y contradicción. Para el ejercicio de la mencionada prerrogativa, el legislador ha establecido unos requisitos de oportunidad y procedencia para la prosperidad del recurso de apelación, al respecto los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A. prevén: “ARTÍCULO 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…)
ARTÍCULO 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. 2.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio, total o parcialmente, y contra este se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado ponente citará a audiencia de conciliación que deberá celebrarse antes de resolverse sobre la concesión del recurso, cuando las partes de común acuerdo la soliciten y propongan fórmula conciliatoria, o a petición del agente del ministerio público, cuando el recurrente sea la entidad condenada.
El agente del Ministerio Público deberá sustentar su petición en uno de los siguientes criterios: 1) la existencia de precedentes jurisprudenciales o sentencias de unificación que permitan anticipar la confirmación de la sentencia; 2) cuando a partir del análisis de las pruebas aportadas al proceso y de las consideraciones contenidas en la sentencia condenatoria de primera instancia puede evidenciarse una alta probabilidad de condena.
En el evento en que se solicite la celebración de la audiencia de conciliación por parte del agente del Ministerio Público, la entidad condenada en primera instancia deberá someter nuevamente a consideración del Comité de Conciliación el caso, para que este determine la procedencia o improcedencia de presentar fórmula conciliatoria. En caso de que no presentarse la fórmula conciliatoria, el 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros apoderado de la entidad deberá allegar copia del acta del Comité en la que conste el estudio de los argumentos fácticos y normativos que justifican su decisión. En caso de que el agente del Ministerio Público esté en desacuerdo con la decisión adoptada por el Comité de Conciliación pese a las sentencias de unificación existentes; así como al precedente judicial y la alta probabilidad de condena, deberá dejar constancia de esta circunstancia en la audiencia de conciliación. El Juez de segunda instancia, de oficio o a solicitud del Ministerio Público, si advierte temeridad o renuencia en la posición no conciliatoria de alguna de las partes, condenará a la misma o a los servidores públicos que intervinieron en las correspondientes conversaciones a cancelar multas a favor del tesoro nacional de 5 a 100 SMLMV. 3.
Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos. 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes. 5.
Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso. 6.
El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros 7. La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes.
En ella se ordenará devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento. A su turno, los artículos 320 y 322 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A., precisan los fines y alcance de la apelación, así: “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(…) Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.” Subrayado del Tribunal.
Adicionalmente, el artículo 328 del C.G.P. señaló la competencia del superior en los siguientes términos: “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” Resaltado fuera del texto original.
De una lectura armónica de las anteriores disposiciones, se tiene que, al sustentarse la apelación, el recurrente debe señalar las inconformidades frente a la decisión del a quo, lo cual permite al superior revisar los posibles yerros en que haya podido incurrir el juez de primera instancia. No obstante, cuando los argumentos del recurso no atacan el fondo de la decisión recurrida, deja de existir congruencia lógica, y jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, presentándose así la denominada apelación fallida, que impide un pronunciamiento de fondo del ad quem.
Sobre el particular, el Consejo de Estado ha indicado: “21. En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
Frente al punto, esta sección ha explicado lo siguiente: «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]”12 4. Caso concreto: Dentro del presente asunto, la a quo declaró probada la excepción denominada “inexistencia de la obligación del Municipio de Neiva e imposibilidad jurídica de decidir sobre las pretensiones” propuesta por el Municipio de Neiva, y, por contera, negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, arguyendo que, no se generó acto administrativo alguno que le permitiera entrar a considerar la configuración de la sanción moratoria, por cuanto, si bien, el 1 de noviembre de 2023 la parte actora subió al sistema virtual respectivo, la solicitud de reconocimiento de la mentada sanción, dicha petición fue devuelta por la entidad territorial el 7 de noviembre de 2023, por cuanto se hallaba incompleta, sin que a la fecha, obre en el cartulario prueba relativa a que la demandante hubiese subsanado lo anterior, y completado el trámite que correspondía, a fin de entenderse radicada en debida forma la aludida solicitud.
La anterior decisión, es refutada por la apoderada de la parte actora, argumentando, en esencia, que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales a la demandante fue expedido por fuera del plazo previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, de suerte que, el término 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016). 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros para la causación de la mora debe contarse desde la fecha de presentación de la solicitud, y no como lo efectuó la juez de primera instancia, quien escindió la normativa dispuesta por el legislador, y determinó que, la entidad competente para expedir el acto administrativo podría efectuarlo en un plazo indefinido sin ningún tipo de apremio o sanción, siempre y cuando, la prestación se cancelara dentro de los 45 días siguientes a la ejecutoria del mismo.
Confrontados los argumentos del recurso de apelación con el fallo de primera instancia, aprecia el Tribunal que, no existe congruencia entre uno y otro, pues, obsérvese como la parte demandante fundamentó la alzada en que, el juzgado de primera instancia efectuó una incorrecta interpretación de la norma, en cuanto al término para llevar a cabo la actuación administrativa, y como la misma repercute en la contabilización de la causación de la sanción moratoria a favor de la demandante; no obstante, en el presente asunto, la juez de conocimiento ni siquiera entró a examinar la configuración de la sanción moratoria, ni la aplicación de las hipótesis que sobre el tópico formuló el Consejo de Estado, pues, su análisis se limitó a considerar que, en el sub examine, no se generó acto administrativo susceptible de control judicial, en tanto la solicitud de reconocimiento de la sanción moratoria nunca se radicó en debida forma.
Conforme a lo anterior, aprecia la Corporación que, la apoderada de la actora no expuso razonamiento alguno tendiente a controvertir los argumentos que conllevaron a la a quo a establecer que, en el caso concreto no se configuró la existencia de un acto administrativo ficto, esto es, las afirmaciones de la apelación se alejan fáctica y jurídicamente de lo expuesto por el fallador de primera instancia, lo que conlleva a una apelación fallida, tal y como concluyó el Consejo de Estado, recientemente, en un caso similar: “24.
En esas condiciones, una confrontación de los argumentos contenidos en el recurso respecto de lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío permite advertir que no existe congruencia entre uno y otro. En efecto, la parte demandada fundamentó el recurso de apelación en que no le asiste derecho a la demandante a que se reliquide su pensión con la inclusión de nuevos factores en el entendido de que en su parecer se incluyeron todos los factores dispuestos en la ley, no obstante, en el presente asunto no se discutió ninguna reliquidación pensional sino la nulidad del acto ficto mediante el cual se 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros le negó a Ana María Madrid Cataño el reconocimiento de una pensión de jubilación. (…) 28.
Sin embargo, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso. 29.
En efecto, esta corporación ha advertido que no le es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, pues, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial; en tal sentido el apelante debe exponer los argumentos que sirven de soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, constituye el marco para cumplir con la función, que no es oficiosa, de decidir la apelación. En este sentido, la jurisprudencia de lo contencioso - administrativo ha sido constante en precisar que «en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. 30.
De acuerdo con los anteriores razonamientos, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros 31.
En consecuencia, es notoria la incongruencia de las razones expuestas por el Fomag y, por tal motivo, la Sala encuentra que en el caso bajo estudio no era posible ahondar en consideraciones adicionales comoquiera que los argumentos de la apelación se dirigen a cuestionar una situación que no guarda coherencia con la realidad fáctica del proceso; de modo que carece de razón y sentido la apelación interpuesta y además limita a esta Sala de Subsección para emitir un pronunciamiento de fondo, por lo que se declarará fallida la apelación y se mantendrá incólume la sentencia de primera instancia.”13 Subrayado del Tribunal.
Por lo expuesto, como en el presente asunto los argumentos de la alzada no se dirigen contra el fondo de la decisión de primera instancia, ello conlleva a una apelación fallida, como bien la ha denominado el precedente estudiado, lo que consecuentemente hace que permanezca incólume lo resuelto por la a quo, y así se declarará. 5. Impedimento.
Mediante oficio visible a índice 012 del expediente electrónico SAMAI, el Magistrado, José Miller Lugo Barrero, miembro de esta Sala de Decisión, manifestó que se encuentra impedido para conocer del asunto de la referencia, por configurarse la causal consagrada en el numeral 3 del artículo 141 del Código General del Proceso14, dado que, quien funge como parte demandante dentro del proceso de marras, es su prima, Claudia Exaneth Gámez Barrero.
Sobre el particular, huelga recordar que, el numeral 3 del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012, en su tenor literal, reza: “ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: 13 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2024, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 63001- 23-33-000-2020-00032-01 (2251-2022) En igual sentido ver: Consejo de Estado Sección Tercera Subsección, providencia del 5 de mayo de 2025, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, Rad. 76001-23-33-009-2015-00451-01 (71.709) 14 ARTÍCULO 141.
CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes: (…) 3. Ser cónyuge, compañero permanente o pariente de alguna de las partes o de su representante o apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad”. 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros (…) 3.
Ser cónyuge, compañero permanente o pariente de alguna de las partes o de su representante o apoderado, dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad.”. Resaltado propio Teniendo en cuenta la disposición normativa en cita, la Sala estima que, los motivos aducidos se encuadran dentro de la enunciada causal de impedimento, pues, se evidencia que, existe un interés directo por parte del Magistrado en las resultas del proceso, como quiera que, es su prima, Claudia Exaneth Gámez Barrero, quien funge como parte actora en el sub lite, encontrándose de esta forma, en el marco de los presupuestos previstos en la mentada causal, esto es, ser pariente de alguna de las partes, dentro del cuarto grado de consanguinidad.
Por tal motivo, se aceptará la manifestación incoada, y, se le apartará del conocimiento del asunto al Magistrado, José Miller Lugo Barrero. 6. Condena en Costas Teniendo en cuenta que, la decisión de la a quo relacionada con la no condena en costas no fue objeto de apelación, la Sala no se pronunciará al respecto. En lo que concierne a las de segunda instancia, es menester precisar que en armonía a lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA (modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021)15, no se condenará en costas; por cuanto no se aprecian acciones temerarias o dilatorios que hubieran obstruido el curso normal del proceso, tampoco se observa que la alzada carezca de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
15 “Artículo 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente>: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 41001-33-33-001-2025-00008-01 Demandante: Claudia Exaneth Gámez, Demandados: Fomag y Otros PRIMERO: MANTENER incólume la sentencia proferida el 27 de junio de 2025, por el Juzgado Primero Administrativo de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por el Magistrado, José Miller Lugo Barrero. En consecuencia, se le aparta del conocimiento del presente asunto.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el proceso al juzgado de conocimiento, previas anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI o en el sistema de gestión judicial Justicia Siglo XXI, según sea el caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Estudiado y aprobado en Sala virtual de Decisión No. 5 de la fecha, según Acta No. 032. (Firmado electrónicamente) NELCY VARGAS TOVAR Magistrada (Firmado electrónicamente) GERARDO IVÁN MUÑOZ HERMIDA Magistrado (Impedido) JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado