TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, septiembre veintitrés (23) de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RADICACIÓN: 41001333300220170002501 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA No.: 18-09-189-25/NRD 99-2-92 ACTA No.: 83 DE LA FECHA 1.
TEMA. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 21 de marzo de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES DE LA PRIMERA INSTANCIA. 2.1. Posición de la parte actora. 2.1.1. La parte demandante solicita1 la nulidad de: a) la Resolución No. PARL 003460 del 30 de junio de 2015 emitida por la Supersalud, en la que se sanciona a la Caja de Compensación Familiar del Huila (en adelante, Comfamiliar) con multa de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), b) la Resolución No. 002952 del 31 de mayo de 2016 donde desató el recurso de reposición y confirmó 1 F. 2 a 15 c. ppal.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD la decisión y, c) la Resolución No. 002289 del 8 de agosto de 2016 donde resuelve el recurso de apelación y reduce la sanción a 20 SMLMV. En restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la Supersalud devolverle actualizada la suma que se haya cancelado o se llegare a cancelar por concepto de sanción, junto con los intereses moratorios del artículo 195 del CPACA en los términos del artículo 192 id y que se condene en costas. 2.1.2.
El sustento fáctico señala que con la resolución No. 1871 de 2008 la Supersalud la habilitó para ejercer “labores como administradora de recursos del régimen subsidiado” en varios departamentos del país y con la Resolución No. PARL 001760 del 14 de noviembre de 2014 la Supersalud da apertura a la investigación administrativa sancionatoria en su contra, porque presuntamente incumplió el artículo 130.7 de la Ley 1438 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Resolución No. 4343 de 2012 pues la Carta de Derechos y Deberes y la Carta de Desempeño del mes de julio de 2014, no cuenta con el contenido mínimo requerido.
El 14 de enero de 2015 Comfamiliar radicó escrito de descargos, luego, con la Resolución No. PARL 001792 del 30 de marzo de 2015 la Supersalud corrió traslado para alegar de conclusión y mediante la Resolución No. 3460 del 30 de junio de 2015 la sancionó con multa de 50 SMLMV al concluir que se incumplió lo establecido en el artículo 4º de la Resolución No. 4343 de 2012, toda vez que la carta de derechos y deberes de la entidad no contiene el nombre, la dirección, el teléfono y la página web de las entidades con facultades de inspección, vigilancia y control.
Contra la anterior decisión interpuso los recursos de reposición y apelación que fueron decididos, el primero, con la Resolución No. PARL 002952 del 31 de mayo de 2016 donde confirma la decisión y el segundo, con la Resolución No. PARL 002289 del 8 de agosto de 2016 que modifica la decisión para disminuir la multa a 20 SMLMV y fue notificada por aviso el 8 de septiembre de 2016.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 2.1.3. Aunque no consignó un capítulo con las normas violadas, del concepto de violación se infieren citados los artículos 29 de la Constitución Política, 130.7 y 134 de la Ley 1438 de 2011, la Resolución 1650 de 2014, así como las sentencias C-217 de 1996 y C-343 de 2006. 2.1.4.
En el concepto de la violación invoca como causales de nulidad: a) el desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad de las normas sancionatorias y, b) la falsa motivación de los actos administrativos. 2.1.4.1. La primera causal sostiene que la actuación administrativa desconoció el principio de legalidad al no precisar de manera directa y sin ambigüedades, las sanciones o medidas aplicables, configurándose así una vulneración al debido proceso pues en la resolución 1650 de 2014 mediante la cual se dio apertura al trámite sancionatorio, no se consignaron los hechos que lo originaban, ni se formularon cargos concretos, ni se identificaron o relacionaron las pruebas en que se sustentaba, como tampoco se señalaron de manera expresa las sanciones o medidas procedentes.
Por el contrario, el acto se limitó a indicar que el Ministerio de Salud y Protección Social había remitido a la Supersalud el oficio del 5 de agosto de 2014, correspondiente al informe sobre la entrega y nivel de cumplimiento de la carta de derechos y deberes del afiliado y del paciente, así como de la carta de desempeño. Afirma que, aunque inicialmente se mencionaron incumplimientos sobre varios de los requisitos que debían contener dichos documentos, en la resolución sancionatoria únicamente se determinó el incumplimiento de uno de ellos, referido a la falta de inclusión completa de la información sobre las entidades con facultades de inspección, vigilancia y control, considerando que al no incluirse todas las entidades competentes, se había vulnerado el debido proceso y el derecho de defensa, pues RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no era posible ejercer un control pleno sobre lo consignado en la carta, sin embargo, destaca que sí se suministró la información completa a la Superintendencia Nacional de Salud como principal autoridad de control, y que además se hizo referencia a las Secretarías de Salud, las Contralorías y Personerías.
En ese sentido, sostiene que la sanción se basó en presuntos incumplimientos que, en todo caso, no acreditaron la existencia de un daño ni de un riesgo efectivo sobre un bien jurídico, tal como se argumentó en la apelación, pues las falencias eran meramente formales y fueron subsanadas por la entidad, por lo que no podía imponerse sanción en ausencia de un perjuicio real.
Para finalizar, cuestiona que la sanción impuesta resulta desproporcionada y vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad que rigen el derecho administrativo sancionador, puesto que no toda infracción de carácter formal puede dar lugar a sanción, ya que el régimen sancionatorio exige demostrar que la conducta afecta o pone en riesgo de manera efectiva un bien jurídico tutelado. 2.1.4.2.
De la falsa motivación de los actos administrativos, hace una explicación teórica de la causal y para el caso en concreto señala que se presenta por discordancia “entre las razones de hecho, el material probatorio y de derecho” pues “la sanción administrativa versa sobre hechos que no fueron plenamente probados, pero que fueron calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose, el error de derecho”.
Advierte la ausencia de una investigación seria y rigurosa que pudiera sustentar la formulación de cargos y la imposición de la sanción, pues, aunque se fundamenta en el informe trimestral realizado por el Ministerio de Salud y Protección, lo que hace las veces de un dictamen pericial, éste debió ser elaborado por una persona experta en el tema, contener una explicación precisa sobre la forma como se obtuvo la información en aras de proteger el debido proceso.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Finalmente, insiste en la desproporción e irracionalidad de la multa impuesta, lo que desconoce el artículo 134 de la Ley 1438 de 2011. 2.1.5. Al alegar de conclusión2 de manera extensa se refirió a estar demostrado que los actos demandados carecen de sustento fáctico y jurídico por violación de las normas en que debían fundarse, invoca la caducidad de la facultad sancionatoria con base en los artículos 36 y 38 del CCA que consagra 3 años para que la administración inicie, tramite, decida, notifique y resuelva recursos en el proceso administrativo sancionador.
Hace una relación de sentencias del órgano de cierre donde se aplica dicha caducidad y, transcribiendo el artículo 52 del CPACA señala que se ha presentado la caducidad de la facultad sancionadora de la demandada, pues transcurrió más de un año desde que presentó los recursos (2 de agosto de 2017) hasta que se notificó el acto que los resolvió (14 de agosto de 2018), operando el silencio administrativo frente al recurso3 y recaba los argumentos de la demanda que transcribe de manera generosa. 2.2.
Posición de la parte demandada. 2.2.1. Se opone a las pretensiones y en relación con los hechos acepta algunos y niega otros, en particular acepta el trámite sancionatorio que concluyó con los actos demandados pues la demandante no logra desvirtuar los cargos endilgados y que estuvieron bien determinados. 2 F. 117 a 136 c. ppal. 3 Cita en apoyo la sentencia de enero 30 de 2003, de la sección cuarta del Consejo de Estado, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Rad. 85001233100020000038201 (13096).
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 2.2.2. Propone las siguientes excepciones: i) Legalidad de los actos administrativos que se pretenden demandar, ii) inexistencia de vicios de los actos administrativos, iii) temeridad en la acción, iv) enriquecimiento sin causa, v) inexistencia de las causales de nulidad y vi) genérica. 2.2.3.
En las razones de defensa precisa el alcance de sus funciones técnicas, encaminadas a que los integrantes del SGSS cumplan a cabalidad las obligaciones y deberes que les corresponden y las atribuciones de inspección y vigilancia que le asignó el artículo 68 de la Ley 715 de 2011 y el decreto 2462 de 2013 y cita las funciones sancionatorias señaladas en los artículos 25 y 26 de la Ley 15 de 1989 con base en las cuales adelantó el proceso sancionador en contra de la demandada, refiriendo las fases que se siguieron dentro del mismo. 2.2.4.
En la fase de alegatos de conclusión4, itera su competencia para emitir los actos acusados y las respuestas a los cargos que se prestaron contra ellos, contenidos en la contestación de la demanda. 2.3. Ministerio Público. No rinde concepto ni interviene a lo largo del proceso. 2.4. La sentencia de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo de Neiva profiere sentencia el 21 de marzo de 20195, declara no probadas las excepciones de legalidad de los actos administrativos que se pretenden demandar, inexistencia de vicios en los actos administrativos, temeridad en la acción, enriquecimiento sin causa e inexistencia de las causales de nulidad (resolutivo primero), declara la nulidad de los actos administrativos 4 F. 137 a 139 c. ppal. 5 F. 141 a 149 c. ppal.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD demandados (resolutivo segundo), ordena a la demandada reintegrar los dineros que se hubieran cancelado por la multa impuesta debidamente indexado a la fecha en que se reintegren y si no se ha cancelado suma alguna se abstenga el demandante de hacerlo (resolutivo tercero) y condenó en costas (resolutivo cuarto).
Lo anterior, a partir de fijar la posición de las partes, define como problema jurídico si existió o no violación al debido proceso al imponerse una sanción pasado el término que la entidad disponía para hacerlo; el cual finalmente no aborda. En efecto, relaciona las pruebas que obran en el expediente e identifica las actuaciones adelantadas dentro del proceso sancionatorio y precisa que desde el inicio de dicho procedimiento se dejó claramente establecido que el sujeto frente al cual se adelantaba la investigación era la demandante; se concretaron las disposiciones presuntamente vulneradas (artículo 130-7 de la Ley 1438 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Resolución 4343 de 2012), así como las sanciones o medidas procedentes al indicar que la actuación se sustentaba en lo previsto en el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 y los hechos que la originaron, esto es, el informe de la Superintendencia Delegada sobre las deficiencias de la carta de derechos y deberes del afiliado y de paciente y, la carta de desempeño de julio de 2014.
En lo relacionado con la ausencia de legalidad y tipicidad, manifiesta que si bien es cierto la demandante cumplió de manera parcial el ítem 4.4. de la Resolución 4343 de 2012 al no indicar la dirección, teléfono y página web de las entidades que tienen facultades de control y vigilancia sobre las EPS, conforme se indicó en el acto administrativo demandado, considera que no era procedente imponer una multa por tales razones, pues tratándose de entidades de conocimiento público a las que los usuarios podían acceder con facilidad, lo adecuado habría sido imponer una amonestación o un requerimiento para que la EPS subsanara la omisión, máxime cuando no se trataba de un caso de reincidencia. RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD En tal sentido, concluyó que resultaba exigible una ponderación razonada de la sanción, de conformidad con lo previsto en el artículo 134 de la Ley 1438 de 2011 y en armonía con lo dispuesto en el artículo 17 de la Resolución 1650 de 2014, toda vez que la irregularidad atribuida a la demandante no revestía la gravedad suficiente para afectar el SGSS o el derecho a la salud o a la vida de los usuarios de éste.
Por ello, estimó que la autoridad demandada desconoció los principios de razonabilidad y proporcionalidad que rigen la potestad sancionatoria de la administración. 2.5. El recurso de apelación. La parte demandada6 solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda, señalando que la interpretación efectuada por el juez de primera instancia se aparta de la realidad de los hechos materia de sanción. Expone que en desarrollo de la actuación administrativa se evidenció que para el mes de julio de 2014 la carta de derechos y deberes y la carta de desempeñó de Comfamiliar EPS-S no contaba con el contenido mismo requerido por la norma, sin embargo, posteriormente, adoptó medidas para mitigar dicho incumplimiento, allegando a la Supersalud nuevos documentos, con lo cual se verificó el cumplimiento parcial de algunos de los ítems inicialmente reprochados.
Esta circunstancia fue tenida en cuenta en aplicación del principio de proporcionalidad, lo que permitió atemperar la sanción sin que ello desconociera la responsabilidad de la entidad, pues se trató de una conducta contraria a los principios que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSS como lo indicó el “numeral 4.2.” (sic) de las consideraciones de la Resolución No. 003460 de 2015 más, sin embargo, permitió una reducción en el monto de la sanción. 6 F. 153 a 154 y 160 a 161, c. ppal.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Además, sostiene que en el acto administrativo sancionatorio se consideraron los criterios de graduación de la sanción previstos en los numerales 134.1 y 134.2 del artículo 134 de la Ley 1438 de 2011 y en particular, el grado de culpabilidad, pues la demandante no adoptó medidas previas para evitar la configuración del incumplimiento y la trascendencia social de la falta, en tanto no se afectó el derecho de los afiliados a acceder a información actualizada sobre los mecanismos de protección en salud.
Finalmente, precisa que la multa se fijó en el valor mínimo dentro del rango legal permitido para la época de los hechos, razón por la cual no puede calificarse como excesiva. A su vez, sostiene que el reintegro de los dineros no es procedente, ni tampoco su indexación, dado que dichos valores no han sido cancelados. 3. SEGUNDA INSTANCIA, CONSIDERACIONES. 3.1.
Actuaciones procesales. El recurso es admitido por auto del 10 de octubre de 20197, se corrió traslado para las alegaciones en auto de noviembre 19 de 20198 y en oportunidad únicamente se pronunció la parte demandante9, quien insistió textualmente en los argumentos de las alegaciones finales en primera instancia10. 3.2. Competencia, legitimación y validez.
La Corporación es competente para conocer de esta instancia conforme al artículo 153 del CPACA y procede a ello al no evidenciar vicios que afecten la validez de lo 7 F. 10 c. 2ª instancia. 8 F. 15 c. 2ª instancia. 9 F. 31 c. 2ª instancia. 10 F. 19 a 28 c. 2ª instancia. RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD actuado, las partes cuentan con legitimación en la causa dado que, con los actos administrativos demandados, se sanciona a Comfamiliar por parte de la Supersalud y al accederse en primera instancia a lo pretendido, la demandada interpone la alzada, por eso el interés en que se decida esta instancia. 3.3.
Problema jurídico. Atendiendo que se trata apelante único y que, conforme al artículo 328 del CGP aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, el Tribunal solo puede ocuparse de los reparos propuestos en la apelación, por eso le corresponde resolver si revoca la sentencia apelada porque se encuentra demostrada la legalidad del acto administrativo sancionatorio, en la medida en que se fundamentó en el incumplimiento acreditado de los requisitos normativos de la carta de derechos y deberes y la carta de desempeño, con observancia de los criterios de graduación de la sanción y del principio de proporcionalidad.
La tesis del Tribunal es que debe revocarse la decisión recurrida, pues la falta estuvo debidamente formulada en el pliego de cargos, los actos administrativos presentan la adecuada y debida fundamentación fáctica y jurídica y no existió desproporción en la sanción impuesta y para despejar lo anterior, se procede al análisis de la legalidad y proporcionalidad de la sanción. 3.4.
La legalidad y proporcionalidad de la sanción. En el auto 001760 de noviembre 14 de 2014 emitido por la superintendente delegada de procesos administrativos (f. 12 y 13 c. pruebas) que fue anexado dentro del expediente administrativo sancionatorio con la contestación de la demanda, además de ordenar la iniciación del citado procedimiento en contra de la actora (resolutivo primero), le formula en el resolutivo segundo el siguiente cargo: RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD “ÚNICO CARGO: Presuntamente incumplió el numeral 130.7 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 y los artículos 4 y 5 de la Resolución 4343 de 2012, por cuanto la Carta de Derechos y Deberes y la Carta de Desempeño para el mes de julio de 2014 no cuentan con el contenido mínimo requerido conforme se discrimina en el cuadro adjunto al presente acto administrativo, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva de la presente Resolución.” Lo anterior a partir de la información suministrada por el Superintendente Delegado para la Protección al usuario mediante oficio NURC 3-2014-019924 del 14 de noviembre de 2014 (anexo a dicho acto administrativo), según el cual, Comfamiliar Huila en la carta de derechos y deberes y en la carta de desempeño no cumplió las siguientes obligaciones (f. 14 a 21 c. pruebas): Carta de derechos y deberes Carta de desempeño Especificación que no hay periodos de carencia, ni restricciones en los servicios por traslado de la entidad promotora de salud Indicadores de calidad de la entidad promotora de salud reportados a la superintendencia, mostrando la comparación con la media Nacional.
Información del nombre, la dirección, teléfono y página web de las entidades que tienen facultades de inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado y sobre los prestadores de servicios de salud. Indicadores de calidad de las entidades prestadoras de servicios de salud, mostrando la comparación con la media nacional.
Posición en el ordenamiento (ranking) Comportamiento como pagador de servicios. Resultados de los indicadores financieros que reflejen la oportunidad y eficacia. De acuerdo con lo anterior, le asiste razón a la parte demandada en su recurso al señalar que, desde el mismo momento de la apertura del procedimiento sancionatorio, se identificó con claridad la situación fáctica acaecida, la falta atribuida y su sustento, tal como lo reconoce el juez de primera instancia en la sentencia. En esos términos, el argumento de la parte demandante relativo a que se vulneró el principio de legalidad y tipicidad de las normas sancionatorias sin señalar que la RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD conducta reprochada no está prevista en las disposiciones citadas en el pliego de cargos y en los actos que pusieron fin al proceso sancionatorio, no es veraz y no puede acogerse, pues en dichas normas si se señala el deber de la demandada de llevar la carta de derechos y deberes y la carta de desempeño con la información omitida por la actora; omisión que a la vez constituye una falta sancionable.
En efecto, el artículo 114 de la Ley 1438 de 2011 señala la obligación de las EPS de remitir o proveer la información que le fuere solicitada: “ARTÍCULO 114. Obligación de reportar. Es una obligación de las Entidades Promotoras de Salud, los prestadores de servicios de salud, de las direcciones territoriales de salud, las empresas farmacéuticas, las cajas de compensación, las administradoras de riesgos profesionales y los demás agentes del sistema, proveer la información solicitada de forma confiable, oportuna y clara dentro de los plazos que se establezcan en el reglamento, con el objetivo de elaborar los indicadores.
Es deber de los ciudadanos proveer información veraz y oportuna”. (Subrayas propias). Por su parte, la Resolución 4343 del 19 de diciembre de 201211 en sus artículos 4º y 5º, estableció el contenido mínimo de la carta de derechos y deberes del afiliado (4.1. información general, 4.2. derechos, 4.3. deberes, 4.4. instituciones y recursos para el cumplimiento de derechos) y de la carta de desempeño, dentro del cual se incluyen los aspectos cuya omisión fue reprochada por la demandada a Comfamiliar y que la demandada no desconoce, sino que, por el contrario, completo con ocasión del pliego de cargos y a la postre le valió para la reducción de la sanción. El incumplimiento de tal obligación constituye conducta que vulnera el SGSSS y el derecho a la salud como enseña el artículo 130-7 de la Ley 1438 de 2011: “ARTÍCULO 130.
Conductas que vulneran el Sistema General de Seguridad Social en Salud y el derecho a la salud. Modificado por el art. 3 de la Ley 1949 de 2019. La Superintendencia Nacional de Salud, impondrá multas en las cuantías señaladas en la presente ley o revocará la licencia de funcionamiento, si a ello hubiere lugar, a las personas naturales y jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de su vigilancia, así como a título personal a los representantes legales de las entidades públicas y privadas, directores o secretarios de salud o quien haga sus veces, jefes de presupuesto, tesoreros y demás RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos del sector salud en las entidades territoriales, funcionarios y empleados del sector público y privado de las entidades vigiladas por dicha Superintendencia, cuando violen las disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otras, por incurrir en las siguientes conductas: (…) 130.7.
Incumplir las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud”. (Subrayas propias). Así entonces, como se aprecia en dichas normas, omitir el suministro de información es una falta en cuanto vulnera el SGSSS y el derecho a la salud, por tanto, resultaba procedente que la Supersalud diera inicio al trámite administrativo sancionatorio conforme lo dispuso.
En esa medida, en el proceso sancionatorio se demostró el incumplimiento de algunas de las obligaciones a cargo de Comfamiliar que dio inició al respectivo proceso sancionatorio, en donde la situación fáctica quedó precisada, lo mismo que las normas vulneradas donde se tipifica el deber y la falta, en virtud de lo cual, la Superintendente Delegada de Procesos Administrativos, mediante la Resolución PARL 003460 del 30 de junio de 2015, resolvió sancionarla con multa equivalente a 50 SMLMV.
Allí se reconoció que, tras los descargos presentados, el incumplimiento ya no recaía sobre la totalidad de los ítems señalados en el pliego de cargos, sino únicamente respecto de la información relacionada con el nombre, dirección, teléfono y página web de las entidades con facultades de investigación, vigilancia y control (IVC) y se precisó que la iniciación del procedimiento obedeció a la verificación de dicho incumplimiento, por lo que el hecho de que posteriormente se subsanara la omisión, no eximía al investigado de la infracción (f. 47 a 50 c. pruebas).
Dicha decisión se confirmó con la Resolución PARL 002952 del 31 de mayo de 2016 (f. 68 a 69, id) en la que además se concedió el recurso de apelación ante el Superintendente Nacional de Salud. RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Ahora bien, mediante Resolución No. 002289 del 8 de agosto de 2016, el Superintendente Nacional de Salud resolvió el recurso de apelación, disponiendo modificar la resolución sancionatoria para reducir la multa a 20 SMLMV, sustentando la decisión en que el incumplimiento consistió básicamente en la omisión de información sobre las entidades con facultades de IVC, pues únicamente se mencionó a la Superintendencia Nacional de Salud, situación que constituye una irregularidad derivada del cumplimiento parcial de unos de los deberes del modelo de atención en salud, circunstancia que no exime a la entidad de la multa pero sí justifica su morigeración, en atención a que no puede desconocerse el carácter ejemplarizante de la sanción (f. 74 a 78, id).
Así, aunque con el escrito de descargos se allegó documentación adicional que permitió constatar el cumplimiento de algunos de los aspectos inicialmente observados, la falta se configuró y subsistió la omisión de incluir en la carta de derechos y deberes los datos de identificación y ubicación de las entidades con funciones de inspección, vigilancia y control.
La mención de la Superintendencia Nacional de Salud no resultaba suficiente para satisfacer la exigencia normativa, en la medida en que el numeral 4.4. del artículo 4º de la Resolución No. 4343 de 2012 establece de forma expresa que dicha carta deber contener: “ información del nombre, la dirección, teléfono y página web de las entidades que tienen facultades de inspección, vigilancia y control sobre las entidades promotoras de salud de regímenes contributivo y subsidiado y sobre los prestadores de servicios de salud”.
Tal omisión compromete directamente el principio de legalidad que rige el derecho administrativo sancionador, conforme al cual las conductas reprochadas deben estar previamente definidas en la norma, así como el deber de las EPS de garantizar a los usuarios información clara, completa y verificable sobre los mecanismos institucionales de protección, precisamente porque su finalidad es la protección del RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD derecho de los usuarios a acceder a información veraz y oportuna en el marco del SGSSS, por lo que su omisión sí compromete bienes jurídicos o el ejercicio de derechos fundamentales de los afiliados o usuarios.
Por tanto, le asiste razón a la parte demandada al sostener que, aun cuando la entidad subsanó parcialmente las falencias detectadas, persistió un incumplimiento esencial que justificaba la imposición de la sanción, sin que pudiera considerarse como un simple defecto formal ni exigirse la acreditación de la afectación concreta de un bien jurídico en un caso individual, pues la finalidad de la norma es preventivo para garantizar que el afiliado o usuario pueda acudir de manera fácil y directa a las autoridades competentes cuando estime vulnerado su derecho a la salud.
Es que, precisamente quienes están sujetos a la vigilancia y control de la Supersalud se les imponen deberes y obligaciones por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia, calidad, oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de salud y para ello, se les otorgó la posibilidad a esa misma entidad de imponer sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra razonable y proporcionado para ese fin.
En consecuencia, la omisión o suministro parcial de dicha información limita al usuario y compromete de manera real sus derechos a la salud, a la información y al ejercicio del control ciudadano. Ahora bien, en lo que respecta a la proporcionalidad de la sanción, el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, vigente para la época de los hechos, disponía que: “Las multas a las personas jurídicas que se encuentren dentro del ámbito de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud se impondrán hasta por una suma equivalente a dos mil quinientos (2.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes y su monto se liquidará RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD teniendo en cuenta el valor del salario mínimo vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria.” De lo anterior, se infiere que, para el momento de los hechos, el régimen sancionatorio contemplaba exclusivamente sanciones de carácter pecuniario, razón por la cual, frente a cualquier incumplimiento que implicara sanción, la Supersalud solo podía imponer multas en los términos allí previstos, por lo que no resulta acertado sostener que debía haberse optado por una sanción distinta, como la amonestación, pues la Ley 1438 de 2011, en la versión aplicable a los hechos, no contemplaba esta figura como sanción autónoma dentro del régimen sancionador de la Superintendencia. Ahora, el hecho de que la Resolución 1650 de 2014, que desarrolló el procedimiento administrativo sancionatorio, contemplara la amonestación escrita como una de las sanciones posibles y también incluyó la multa como sanción, por tanto, no puede señalarse como vulnerada.
En cuanto a su dosificación, el artículo 134 ibidem consagraba como criterios para ello, los siguientes: “134.1 El grado de culpabilidad. 134.2 La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado, en especial, respecto de persona en debilidad manifiesta o con protección constitucional reforzada. 134.3 Poner en riesgo la vida o la integridad física de la persona. 134.4 En función de la naturaleza del medicamento o dispositivo médico de que se trate, el impacto que la conducta tenga sobre el Sistema General de Seguridad Social en Salud. 134.5 El beneficio obtenido por el infractor con la conducta en caso que este pueda ser estimado. 134.6 El grado de colaboración del infractor con la investigación. 134.7 La reincidencia en la conducta infractora. 134.8 La existencia de antecedentes en relación con infracciones al régimen de Seguridad Social en Salud, al régimen de control de precios de medicamentos o dispositivos médicos. 134.9 Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta y los motivos determinantes del comportamiento”.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Para la Sala, dichos criterios sí fueron valorados por la demandada al momento de adoptar la decisión definitiva en la actuación administrativa sancionatoria, precisamente porque en la resolución 003460 de junio 30 de 2015 dedica el capítulo 5 a la sanción haciendo referencia a la proporcionalidad a partir de la falta imputada, mientras que la Resolución No. 002289 del 8 de agosto de 2016 se efectúa el análisis de la proporcionalidad a partir del grado de culpabilidad en el incumplimiento de los deberes, la trascendencia social y garantía de los derechos del usuario, el grado de colaboración para superar las omisiones y no tener sanciones anteriores por esa conducta, dando lugar a disminuir la sanción. Finalmente, en cuanto al argumento de la parte demandante relativo a la caducidad de la facultad sancionatoria y configuración del silencio administrativo positivo, debe señalar la Sala que se esgrimió en los alegatos conclusivos de primera y segunda instancia, oportunidades que procesalmente no están previstas para modificar la demanda y traer nuevas normas vulneradas o causales de anulación, pues para ese momento la parte demandada no las conoce, no ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre ellas ni ha podido ejercer el derecho de defensa, por tanto, la Sala no se ocupará de tal tópico.
Por lo expuesto, se acogen los reparos del recurso y se revoca la decisión recurrida para negar las pretensiones de la demanda. 4. COSTAS. Atendiendo lo establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia por cuanto no se aprecia carencia manifiesta de fundamentos legales en la demanda ni en el recurso de apelación y tampoco que las mismas se hayan causado.
RADICACIÓN: 410013333002-2017-00025-01 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD 5. DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, DECIDE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva el 21 de marzo de 2019 y, en consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR que se devuelva el expediente al juzgado de origen una vez se dejan las constancias de rigor en el sistema de gestión judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, firmado electrónicamente, JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RAMIRO APONTE PINO CON IMPEDIMENTO ENRIQUE DUSSÁN CABRERA