TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Sala Cuarta Neiva, dos de septiembre de dos mil veinticinco. DEMANDANTE: MARÍA ELCY QUEVEDO CERÓN DEMANDADO: NACIÓN – REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO RADICACIÓN: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 PROVIDENCIA: SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA MAG.
PONENTE: RAMIRO APONTE PINO ACTA: 070 I. EL ASUNTO. Resuelve la sala el recurso de apelación instaurado por la parte actora contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva el 1º de octubre de 2020; la cual, denegó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES. 1. La demanda1. La señora María Elcy Quevedo Cerón promueve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil y contra el señor Hernán Sánchez Angarita, en procura de que se declare la nulidad de las resoluciones 007 del 3 de enero de 20172 y 120 del 4 de abril de 2017; a través de las cuales, fue nombrada registradora del municipio de Elías (en provisionalidad), durante tres meses, y se dispuso su reemplazo con el nombramiento de otra persona en dicho cargo; respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, depreca el reintegro al cargo que ocupaba o en otro de igual o superior categoría y el pago indexado de los emolumentos dejados de percibir. Así mismo, solicita el reconocimiento de intereses y que se condene en constas a la entidad demandada. 1 Demanda subsanada el 25 de octubre de 2017. 2 En auto del 4 de diciembre de 2017 se rechazó la demanda en relación con dicho acto administrativo, por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 2 2. Fundamentación fáctica. Sustenta las pretensiones en los siguientes argumentos de orden fáctico: a. Se desempeñó en provisionalidad como registradora del municipio de Elías (código 4035-05), en los siguientes periodos: NOMBRAMIENTO DESVINCULACIÓN Resolución 063 del 5 de marzo de 2013 Resolución 195 del 8 de agosto de 2013 Resolución 254 del 23 de septiembre de 2013 (6 meses) N/A Resolución 123 del 28 de marzo de 2014 (6 meses) Resolución 368 del 19 de septiembre de 2014 Resolución 383 del 30 de septiembre de 2014 (6 meses) Resolución 093 del 24 de marzo de 2015 Resolución 103 del 30 de marzo de 2015 (6 meses) N/A Resolución 186 del 24 de junio de 2015 (3 meses) N/A Resolución 10373 del 17 de septiembre de 2015 (traslado del cargo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Altamira) Resolución 186 del 24 de junio de 2015 Resolución 276 del 28 de septiembre de 2015 (3 meses) N/A Resolución 12617 del 21 de octubre de 2015 (traslado del cargo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Altamira) N/A Resolución 14454 del 10 de noviembre de 2015 (traslado del cargo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Elías) N/A Resolución 405 del 29 de diciembre de 2015 (6 meses) N/A Resolución 158 del 29 de junio de 2016 (3 meses) N/A Resolución 291 del 30 de septiembre de 2016 (3 meses) N/A Resolución 007 del 3 de enero de 2017 (3 meses) Oficio Ddh-th-0535 del 4 de abril de 2017 (finalización del vínculo a partir del 4 de abril de 2017) b. Por conducto de la resolución 120 del 4 de abril de 2017, la Registraduría nombró al señor Hernán Sánchez Angarita como registrador del municipio de Elías; en provisionalidad. c. Contra la anterior decisión la demandante interpuso una acción de tutela; la cual, fue negada por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 3.
Fundamentación legal. Como sustento de las pretensiones, invoca la siguiente normatividad: María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 3 Constitución Política: artículos 29 y 209. Ley 1437 de 2011: artículos 3 (numeral 1º), 41, 50, 66, 67, 72, 79, 87, 88, 91, 93, 99 y 103. Ley 1350 de 2009: artículos 99 y 100.
Ley 909 de 2004: artículo 47. Decreto 1972 de 2002. Argumenta que se vulneró el debido proceso, porque fue desvinculada sin ningún tipo de motivación; privándola de conocer las razones del despido. Así mismo, estima que soslayaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-230 del 6 de marzo de 2008; que precisa que “…los empleados de la Registraduría que actualmente están en carrera administrativa se mantienen en la situación en que se encuentran, pues tienen derecho a su estabilidad y que los servidores que actualmente ocupen en provisionalidad cargos que correspondan a la carrera también tienen derecho a la estabilidad hasta la culminación del concurso, y sólo podrían ser removidos mediante resolución motivada y con el lleno de las demás garantías señaladas por la Corte Constitucional que, respecto de los cargos de carrera ocupados en provisionalidad ha reiterado, en numerosas sentencias, tanto el derecho a la estabilidad como la obligación de expresar en el correspondiente acto administrativo los motivos por los cuales la autoridad decide retirar del cargo de carrera a quien lo desempeña provisionalmente”.
De igual manera, se vulneró el precedente establecido en las sentencias T- 372 de 2002 y SU-917 de 2010; las cuales, establecieron que los nominadores gozan de cierta discrecionalidad para desvincular empleados en provisionalidad, siempre que no incurran en arbitrariedades por desviación de poder. Así mismo, el Departamento Administrativo de la Función Pública en los conceptos 190821 y 212981 de 2016 (reiterados mediante oficio 20176000194011); señaló que el retiro del servicio por terminación del nombramiento provisional procede mediante acto administrativo motivado. 4.
La oposición. a. Registraduría. Luego de referirse a cada uno de los hechos, el apoderado de la entidad se opone a la prosperidad de las pretensiones, y como medios defensivos propuso las siguientes excepciones: a. Caducidad. Como la demandante tuvo conocimiento de que el nombramiento efectuado por conducto de la resolución 291 del 30 de septiembre de 2016 (sic) era por tres meses al momento de posesionarse (5 de octubre de 2016), el María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 4 término de 4 meses3 para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho finalizó el 6 de febrero de 2016, y como la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda fueron radicadas el 24 de julio y el 15 de septiembre de 2017, respectivamente; es evidente que operó el fenómeno de la caducidad.
A la misma conclusión se arriba si la contabilización del término se realiza desde la fecha de terminación del vínculo laboral (4 de enero de 2016). b. Ineptitud sustantiva de la demanda por atacarse un acto administrativo de trámite. La resolución 120 del 4 de abril de 2017 no es pasible de control judicial, porque es un acto administrativo de trámite, porque con el mismo se designó un empleo en provisionalidad (situación administrativa temporal). c. Aplicación al caso concreto la norma especial que prevalece sobre la general.
A la presente controversia no se aplica la Ley 909 de 2004, sino el artículo 20 de la Ley 1350 de 2009; por ser la norma especial que regula los nombramientos en provisionalidad en la Registraduría (tienen un término de duración -6 meses- y son discrecionales). Esta norma instituyó el nombramiento provisional discrecional; la cual, estableció que los empleos de carrera administrativa serán provistos de forma provisional “por vacancia temporal”, cuando los servidores de carrera administrativa se encuentren en situaciones administrativas que impliquen separación temporal del cargo.
Dicho tratamiento especial se explica por las funciones especiales y particulares que la constitución y la ley le han asignado a la entidad. De lo contrario, el Legislador no habría establecido un sistema especial de carrera administrativa. En esa medida, el nombramiento en provisionalidad del señor Hernán Sánchez Angarita se realizó por “necesidad imperante del servicio”; de acuerdo con la aprobación de viabilidades por parte de la gerencia de talento humano (acta 012 del 31 de marzo de 2017). d. De la terminación del vínculo por el vencimiento del plazo pactado - causal objetiva-.
La terminación del vínculo laboral con la demandante se fundó en una causal objetiva; es decir, el vencimiento del plazo pactado en el acto de nombramiento. 3 Artículo 138-2-d del Cpaca. María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 5 No era necesario expedir un acto administrativo para cesar a la demandante, puesto que desde su nombramiento se estableció que el vínculo tendría una duración de 6 meses. e. Del nombramiento provisional discrecional sin acto administrativo de motivación. El acto de terminación de un nombramiento en provisionalidad es legal y legítimo, porque el marco normativo y la jurisprudencia del Consejo de Estado, establecen que las personas nombradas en esa condición, ostentan una condición diferente a las personas escalafonadas en carrera o a quienes desempeñan un cargo de libre nombramiento, y por esa razón no gozan de ningún tipo de estabilidad.
En providencia del 12 de octubre de 2011 (radicación 2005-01435), el Consejo de Estado reiteró la tesis anterior y precisó que el buen desempeño en el ejercicio del cargo no enerva la facultad discrecional. En la sentencia del 22 de marzo de 2012 (radicación 2013-1454), esa misma colegiatura señaló que cuando opera la discrecionalidad no existe la necesidad de motivar la desvinculación. En decisión del 19 de febrero de 2009 (radicación 2001-04981), consideró que para revocar un nombramiento provisional no se requiere consentimiento alguno del empleado.
En el mismo sentido, en sentencia del 3 de marzo de 2011, señaló que quienes no acceden mediante concurso de méritos a un cargo, no gozan de ningún fuero de estabilidad. f. De la discrecionalidad. De acuerdo con el precedente jurisprudencial señalado, no hay lugar a acoger el argumento de la demandante en torno a la falta o falsa motivación del acto administrativo que dio por terminado el nombramiento. g. Genérica.
Las demás que el juzgador encuentre probadas. b. Hernán Sánchez Angarita. Luego de referirse a cada uno de los hechos, se opone a la prosperidad de las pretensiones, y como medios defensivos propuso las siguientes excepciones: María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 6 a. Caducidad.
Se configura porque los 4 meses con que contaba la demandante para controvertir la legalidad de la resolución 291 de 2016 se encuentra fenecidos; pues no hay duda que tuvo conocimiento del alance de dicho acto en el momento de la posesión (5 de octubre de 2016). De suerte que tenía hasta el 6 de febrero de 2017 para promover el medio de control; lo cual, ocurrió tardíamente el 15 de septiembre de 2017 (la solicitud de conciliación solo se presentó hasta el 24 de julio de 2017. b. Legalidad de los actos administrativos demandados.
El cargo que desempeñaba la demandante era de libre nombramiento y remoción, porque no fue provisto en propiedad luego de que se tramitó el concurso de méritos; amén de que se trataba de un cargo de confianza. Por ese motivo, el nominador podía desvincular discrecionalmente a la demandante sin expedir un acto expreso motivado, porque no la cobijaba ningún fuero de estabilidad (derechos de carrera o nombramiento en periodo fijo).
Es más, el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009 estableció el nombramiento provisional discrecional; precisando que no podrá exceder de 6 meses, y se configura en una cláusula especial de terminación del vínculo laboral. A la misma conclusión se arriba si se acude a la ley general de carrera (Ley 909 de 2004), pues la misma se refiere a la facultad que tienen los nominadores para remover a los empleados que ejerzan cargos de libre nombramiento y remoción; siempre que se ejerza racional y proporcionalmente.
En eso casos, se presume que el acto de desvinculación se fundamentó en hechos reales, objetivos y ciertos, y puede ser desvirtuado judicialmente, siempre que se demuestre que la decisión administrativa estuvo motivada por razones distintas al buen servicio y al interés general. En consecuencia, el acto acusado no se encuentra viciado por falta de motivación, ya que ese requisito no se aplica para desvincular a un empleado que ocupa un cargo de libre nombramiento y remoción. Al resolver un caso análogo, en providencia del 27 de febrero de 2014 el Consejo de Estado acogió la anterior tesis (exp. 1152-2012): “Se encuentra demostrado que la demandante laboró para la Registraduría Nacional del Estado Civil, con carácter provisional, desempeñando el cargo de Registrador Municipal 4035-05, desde el 6 de septiembre de 1996 hasta el 12 de febrero de 1997, y luego mediante sucesivos nombramientos en provisionalidad, siendo el último de ellos, el María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 7 realizado mediante Resolución No. 036 de 02 de enero de 2002.
Así las cosas, la demandante no se encontraba inscrita en el escalafón de la carrera administrativa, toda vez que no accedió por concurso de méritos. En este orden, tratándose de una empleada con nombramiento provisional, el nominador podía válidamente retirarla del servicio mediante el ejercicio de la facultad discrecional, sin necesidad de motivar la providencia, ni de adelantar procedimiento previo para su expedición, esto es, no se encontraba amparada por ningún fuero de estabilidad.
En materia del nombramiento en provisionalidad reitera la Sala que ésta no genera fuero de estabilidad alguno, pudiendo el nominador dar por terminada la relación laboral incluso antes del vencimiento del período de la misma”. Así mismo, el acto por conducto del cual se nombró al señor Hernán Sánchez Angarita en el cargo que ocupaba la demandante tampoco se encuentra viciado de ilegalidad.
Amén de lo señalado, la demanda no cuestiona su idoneidad académica o profesional. c. Genérica. Las demás que el juzgador encuentre probadas. 5. La audiencia inicial. La audiencia inicial se llevó a cabo el 8 de noviembre de 2019. En la misma el a quo declaró no probadas la caducidad e ineptitud sustantiva de la demanda por atacarse un acto administrativo de trámite, fijó el litigio y decretó pruebas. 6.
Audiencia de pruebas y alegaciones. En la audiencia realizada el 11 de febrero de 2020 se practicaron las pruebas y se fijó fecha para realizar la audiencia de alegaciones y juzgamiento. En esta última, las partes presentaron las siguientes alegaciones conclusivas: a. Parte actora. Insistió en los argumentos esbozados en la demanda. b. Registraduría y Hernán Sánchez Angarita.
Reiteraron los argumentos planteados en la contestación de la demanda. María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 8 c. Ministerio Público. No rindió concepto. 7. El fallo impugnado. El 1º de octubre de 2020, el a quo declaró probadas las exceptivas aplicación al caso concreto de la norma especial que prevalece sobre la general, de la terminación del vínculo por el vencimiento del plazo pactado - causal objetiva y legalidad de los actos demandados; denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
Como fundamento, considera que el asunto se debe analizar a la luz de la Ley 1350 de 2009, “Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen La Gerencia Pública”; porque los hechos ocurrieron con posterioridad a su vigencia, se trata de un cargo de carrera que pertenece a dicha entidad y no existe ningún vacío normativo para acudir a la ley general de carrera administrativa (Ley 909 de 2004).
Destaca que el artículo 20, ejusdem, regula las clases de nombramiento de los empleos en la Registraduría; entre ellos, el “…nombramiento provisional discrecional”: “Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento.
En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente”. Destaca que la demandante fungió en provisionalidad en el cargo de registradora municipal de Elías (del 6 de marzo de 2013 al 4 de abril de 2017), y en dicho lapso se expidieron sucesivos actos de nombramiento y nunca superaron el límite: 6 meses (el último acto de nombramiento fue por 3 meses).
Lo mismo ocurrió con la resolución 120 del 4 de abril de 2017, mediante la cual se nombró en provisionalidad al señor Hernán Sánchez Angarita. Dichos nombramientos se apoyaron en que no se había surtido el concurso de méritos (situación excepcional) y en el límite temporal señalado (improrrogable). Como la desvinculación de la demandante se dio por la finalización del plazo establecido en el acto de nombramiento (condiciones conocidas y no controvertidas), no era necesario que la Registraduría expidiera un acto expreso y motivado para tal efecto.
Recuerda que la actora se benefició de la situación excepcional descrita, como quiera que fue nombrada sin superar un concurso de méritos, sin María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 9 haber sido calificada y sin habérsele hecho una valoración a la hoja de vida. En tal virtud, “no puede pretender ahora sacarle provecho a la situación contraria”, argumentando que solo puede ser removida cuando se provea el cargo mediante concurso de méritos.
En consecuencia, no se desvirtuó la presunción de legalidad del acto demandado. 8. La impugnación. Inconforme, la demandante interpuso el recurso de apelación, formulando los siguientes reparos: a. Se acreditó su desempeñó en provisionalidad como registradora municipal del estado civil de Elías del 6 de marzo de 2013 al 4 de abril de 2017.
En dicho periodo, la Registraduría expidió sucesivos actos de nombramiento, estableciendo un plazo que oscilaba entre 3 y 6 meses, y no se requería un nuevo acto o comunicación para finalizar el vínculo. Cuando terminaba el periodo, le solicitaban que realizara la entrega del puesto de trabajo y la vinculaban nuevamente. Dicha dinámica se interrumpió con el nombramiento en provisionalidad del señor Hernán Sánchez Angarita (resolución 120 del 4 de abril de 2017). b. Aunque no hubo prórroga, estuvo vinculada ininterrumpidamente durante un periodo superior a 6 meses, sin que se hubiese realizado el correspondiente concurso de méritos para proveer definitivamente el cargo.
En consecuencia, adquirió un estatus que le permitía permanecer en el cargo, y a no ser desvinculada de forma arbitraria y sin ningún fundamento o motivación; como en efecto ocurrió. c. En el concepto 20176000194011, el Departamento Administrativo de la Función Pública4 precisó que la desvinculación de un empleado de la Registraduría nombrado en provisionalidad procede mediante acto administrativo motivado; con el fin de garantizar el derecho de contradicción. d. El nombramiento del señor Hernán Sánchez Angarita generó una desmejora del servicio, porque su perfil era inferior al de la demandante y no contaba con la misma idoneidad (así lo manifestó el testigo José Aquimín Muñoz). 4 Expedido por solicitud de la demandante.
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 10 e. El hecho de que la Registraduría cuente con un sistema especial de carrera (Ley 1350 de 2009), no la habilita para flexibilizar las normas generales de la carrera administrativa contenidas en la Ley 909 de 2004, porque en todos los casos es imperativo motivar el acto administrativo de retiro.
Así mismo, en las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010, la Corte Constitucional precisó que en los casos de retiro de empleados de la Registraduría, son aplicables las normas generales de carrera administrativa, en lo relacionado con la motivación de los actos administrativos de retiro, porque el nombramiento provisional discrecional, como su nombre lo indica, aplica únicamente para el nombramiento, pero no para el retiro del servicio (este último aspecto no se encuentra regulado en la norma especial). f. Al resolver casos análogos, en providencias del 26 de febrero de 2020 (rad. 15001-33-33-004 2016-00134-01) y del 16 de julio de 2020 (rad. 1523833330012016016101), el Tribunal Administrativo de Boyacá analizó el régimen especial de carrera de la Registraduría y la forma como opera el nombramiento discrecional provisional; concluyendo que en todos los casos se requiere la motivación suficiente y adecuada del acto de retiro. 9.
Alegaciones de conclusión en segunda instancia. a. Parte actora. Reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación. b. Parte demandada. Insistió en los argumentos esbozados en la contestación de la demanda. c. Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. III. CONSIDERACIONES. 1. La competencia. De acuerdo con las preceptivas consagradas en el artículo 153 del Cpaca, esta corporación es competente para resolver la impugnación instaurada contra el fallo de primera instancia; amén de que no se advierten falencias sustanciales o adjetivas que invaliden la actuación. María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 11 En razón a que el fallo solo fue impugnado por la parte demandante; al tenor de lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso5, sólo se abordará el análisis de los argumentos esbozados en el escrito contentivo del recurso. 2.
El problema jurídico. El sub-lite se contrae a establecer si se debe revocar el fallo de primera instancia; en particular, precisar si la resolución 120 del 4 de abril de 2017 se encuentra viciada de nulidad por falta de motivación. 3. Lo probado. En el sub-lite se encuentra acreditado lo siguiente: a. La demandante desempeñó en provisionalidad el cargo de registradora de Elías en los siguientes periodos: CARGO ACTO DE NOMBRAMIENTO ACTO DE DESVINCULACIÓN / OFICIO COMUNICA TERMINACIÓN PLAZO DESDE HASTA Registradora Municipal de Elías Resolución 063 del 5 de marzo de 2013 Resolución 195 del 8 de agosto de 2013 06/03/2013 05/09/2013 Registradora Municipal de Elías Resolución 254 del 23 de septiembre de 2013 Resolución 111 del 17 de marzo de 2014 01/10/2013 31/03/2014 Registradora Municipal de Elías Resolución 123 del 28 de marzo de 2014 Resolución 368 del 19 de septiembre de 2014 01/04/2014 30/09/2014 Registradora Municipal de Elías Resolución 383 del 30 de septiembre de 2014 Resolución 093 del 24 de marzo de 2015 01/10/2014 31/03/2015 Registradora Municipal de Elías Resolución 103 del 30 de marzo de 2015 Oficio 0826 del 8 de mayo de 2015 01/04/2015 30/06/2015 Registradora Municipal de Elías Resolución 186 del 24 de junio de 20156 Oficio 1830 del 28 de septiembre de 2015 01/07/2015 30/09/2015 Registradora Municipal de Altamira Resolución 0276 del 28 de septiembre de 2015 N/A 01/10/2015 20/10/2015 Registradora Municipal de Nátaga (traslado temporal) Resolución 12617 del 21 de octubre de 2015 N/A 21/10/2015 12/11/2015 5Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 6 Por conducto de la Resolución 10373 del 17 de septiembre de 2015, la demandante fue trasladada transitoriamente en el mismo cargo al municipio de Altamira (tomó posesión del cargo el 24 de septiembre de 2015).
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 12 Registradora Municipal de Elías (traslado) Resolución 14554 del 10 de noviembre de 2015 Oficio 2460 del 26 de noviembre de 2015 13/11/2015 31/12/2015 Registradora Municipal de Elías Resolución 0405 del 29 de diciembre de 2015 N/A 04/01/2016 03/07/2016 Registradora Municipal de Elías Resolución 0158 del 29 de junio de 2016 N/A 05/07/2016 04/10/2016 Registradora Municipal de Elías Resolución 0291 de 30 de septiembre de 2016 N/A 05/10/2016 04/01/2017 Registradora Municipal de Elías Resolución 007 del 3 de enero de 2017 Ddh-th-oficio 0535 del 4 de abril de 2017 05/01/2017 04/04/2017 b. Por conducto de la resolución 0120 del 4 de abril de 2017, la Registraduría nombró en provisionalidad al señor Hernán Sánchez Angarita en el cargo que desempeñaba la demandante, por un término de 6 meses, contados a partir de la fecha de posesión (5 de abril de 2017). c. Obran en el expediente los conceptos 190821 del 9 de septiembre de 2016, 212981 del 4 de octubre de 2016, 20156000106301 del 6 de julio de 2015 y 20176000194011 del 25 de agosto de 2017, expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en los que se analizó el retiro del servicio de empleados nombrados en provisionalidad y se concluyó que se requería la expedición de acto administrativo motivado para su desvinculación. d. Así mismo, se aportó copia de la hoja de vida de la demandante y del señor Hernán Sánchez Angarita. e. En el proceso contencioso se recepcionó el testimonio del señor José Aquimín Muñoz; quien reside en el municipio de Elías y es propietario de un café internet, ubicado frente a la Registraduría de esa localidad.
Conoce a la demandante aproximadamente desde el año 2009 o 2010; quien le comentó que había sido nombrada en provisionalidad como registradora, y que laboró hasta el 2017; cumpliendo cabalmente sus funciones. Posteriormente fue reemplazada por otra persona nombrada en provisionalidad y que de ahí en adelante todo cambió; pues el trato a los usuarios no es el mismo. 4.
Nombramiento provisional discrecional en el régimen especial de carrera de la Registraduría. El artículo 125 de la Constitución Política establece que, por regla general, los empleos en las entidades del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
El ingreso y ascenso en dichos cargos procederá siempre que se cumplan los requisitos y condiciones establecidos en la Ley para asegurar los méritos y calidades de los aspirantes. De igual manera, el artículo 266, ibídem, prescribe que “La Registraduría María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 13 Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.
En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley”. Dicha norma fue desarrollada por la Ley 1350 de 2009, “Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”; cuyo artículo 20 reguló en los siguientes términos el “nombramiento provisional discrecional”: “Artículo 20.
Clases de nombramiento. La provisión de los empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las siguientes clases de nombramiento. (…) c) Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento.
En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente…”. Al interpretar el alcance de dicha disposición, el H. Consejo de Estado7 precisó que el mismo no puede superar 6 meses, y vencido este plazo, la persona nombrada está en la obligación de retirarse del cargo, sin que se requiera un acto motivado que así lo disponga: “En relación a la desvinculación del servidor de la Registraduría Nacional del Estado Civil nombrado en provisionalidad, al vencimiento del término pactado en el acto administrativo de vinculación, esta Corporación, en reiterados pronunciamientos, ha señalado lo siguiente: (…) Como lo ha venido sosteniendo la Sección Segunda de esta Corporación, la provisionalidad, como una modalidad excepcional de acceder a un cargo de carrera, no genera estabilidad alguna.
(…) De otra parte, el hecho de no realizarse los concursos de carrera genera una omisión de la entidad oficial y por ende una responsabilidad que no puede traducirse en un derecho adquirido para el empleado que se halla nombrado en provisionalidad y que permanece en esta condición por un tiempo ilimitado. De lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 443 de 1998 se infiere claramente que la persona que es designada en provisionalidad en un cargo de carrera no puede permanecer en ese empleo, y bajo esa especial modalidad de nombramiento, por un término superior a cuatro (4) meses, puesto que, por disposición legal, el solo hecho de vencerse el “período de la 7 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04265-01, Actor: Registraduría Nacional del Estado Civil, Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 14 provisionalidad” conlleva la vacancia definitiva del cargo y el retiro del servidor público. Al cumplirse entonces el tiempo de servicio provisional estipulado en la norma, no es necesario - se repite - la expedición de acto de insubsistencia alguno, pues la desvinculación del servicio opera por disposición legal…8.
Recientemente, en sede de tutela, el Consejo de Estado ha proferido las siguientes providencias: i) 3 de agosto de 2016, de la sección cuarta, expediente 2016-00371-019 y, ii) 16 de agosto de 2018, de la sección quinta, expediente 2018-01299-0110, con las que se ha decantado dicha posición. En este orden de ideas, la Sala observa que la Sentencia de 4 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, incurrió en un defecto sustantivo, porque no efectuó un razonamiento interpretativo del literal c del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, de acuerdo con los elementos probatorios allegados al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues era evidente que a la señora Bibiana Judith Calderón Rico le era aplicable tal precepto normativo, dada su condición de provisionalidad.
En efecto, es pertinente resaltar que la señora Calderón Rico desde el primer instante en que se vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, tenía conocimiento que su nombramiento era provisionalidad, por un periodo de 6 meses, con cuyo vencimiento finalizaba la relación laboral, sin que fuera necesaria la expedición de un acto administrativo para el efecto, de acuerdo con la disposición especial que rige la vinculación del personal en provisionalidad, previsto en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009.
Así las cosas, el Tribunal, al analizar la situación laboral de la señora Bibiana Judith Calderón Rico, a partir de la necesidad de motivación de los actos administrativos de retiro de los provisionales, y concluir que la Registraduría Nacional del Estado Civil, no expresó en ninguna parte del acto, las razones para no prorrogar el nombramiento en provisionalidad, ni indicó a la demandante las razones claras y precisas para prescindir de sus servicios; le impuso cargas adicionales a la administración que no le correspondían, desconociendo que sobre el asunto existía disposición legal especial, que regulaba los límites de la vinculación de los servidores vinculados en provisionalidad en esa entidad”. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 7 de abril de 2005, CP.
Alberto Arango Mantilla, Radicado No: 47001-23-31-000-1999-01771-01 9 «[…] 3.3.2. De otra parte, la Sala no comparte la apreciación de la accionante, en el sentido que su desvinculación fue intempestiva. Y no se comparte, en tanto que en el último nombramiento que se le hizo por 6 meses como Registradora Municipal, contenido en la Resolución No. No.382 del 2 de octubre de 2015, al igual que en anteriores, expresamente se señaló que terminaría al vencer ese término, sin que para ello se requiriese de acto administrativo ni comunicación alguna.
Lo que significa, como lo estableció el a quo constitucional, que tenía pleno conocimiento del término y condiciones de su vinculación. De ahí que los Delegados Departamentales a través del oficio que le enviaron a su correo electrónico, no hicieron más que informarle que como el término de ese último nombramiento había culminado el 6 de abril de 2016, hiciera entrega del inventario, nada más. […]» 10 CP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez: «[…] 2. Respecto del defecto sustantivo, expuso en el escrito de amparo que la autoridad judicial accionada “inaplicó normas que eran directamente aplicables al caso”. Al efecto alegó, que el trámite objeto de tutela debió ser decidido con fundamento en el parágrafo 2º del artículo 41 Ley 909 de 2004, y el artículo 10 del Decreto Reglamentario 1227 de 2005, aplicables por remisión del artículo 69 de la Ley 1350 de 2009, respecto de la motivación de los actos que modifican o terminan el vínculo laboral. […] Con fundamento en lo anterior, esta Sala constitucional de segunda instancia no comparte los argumentos presentados en el escrito de amparo, toda vez que, como acertadamente lo concluyó el Tribunal accionado, para resolver el proceso ordinario objeto de tutela, debía observarse la norma especial, en este caso la ley 1350 de 2009, y solo en los aspectos no regulados, como lo establece la premisa del artículo 69 de la citada normativa, deberá acudirse a la norma general, esta es la disposición 909 de 2004 alegada erróneamente como “inaplicada” por el tutelante.
Misma conclusión debe arribarse respecto de la presunta inobservancia del artículo 10 del Decreto Reglamentario 1227 de 2005.[…]» María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 15 Al analizar en sede de tutela una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un servidor nombrado en provisionalidad en la Registraduría; en reciente pronunciamiento, esa Colegiatura11 precisó lo siguiente: “Esta Sala advierte que la autoridad judicial referida analizó tanto el marco normativo como la jurisprudencia aplicable relacionada con el retiro del servicio de un empleado nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, y concluyó que el demandante fue nombrado con carácter provisional mediante la Resolución 0585 del 24 de julio de 2019, donde se consignó que la duración sería hasta por el término de 6 meses contados a partir de la fecha de posesión y finalizaría al vencer este, por lo cual no se requería un nuevo acto administrativo motivado, pues aquel tenía conocimiento de antemano de las condiciones de su vinculación. Inclusive la Sala aquí accionada indicó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado le ordenó a una Subsección de esa corporación que profiriera un nuevo fallo en un caso análogo bajo el entendido que no se requería la expedición de un acto motivado para terminar el nombramiento.
Las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial que son objeto de reproche no resultan arbitrarias ni caprichosas ni puede colegirse que con ellas se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional citada por el accionante relacionada con el deber de motivar los actos administrativos y la estabilidad laboral relativa (sentencias SU-917 de 2010, C-371 de 1999, SU-250 de 1998, T-308 de 2008, T-221 de 2014 y SU- 691 de 2011), puesto que la Subsección accionada no desatendió dicha obligación ni esa garantía, sino que, dentro del marco de su autonomía e independencia judicial, y con base en las particularidades del asunto, logró determinar que desde el nombramiento del actor se fijó hasta cuándo iría este, por lo que no era necesario volver a justificar su terminación, decisión que, adicionalmente, fundamentó en una orden judicial previa del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De hecho, el Tribunal aclaró que la Sentencia SU-917 de 2010 de la Corte Constitucional era aplicable a los eventos en que los nombramientos no tenían un plazo o condición. En relación con la sentencia del 12 de marzo de 2020 (rad. 11001-03-15-000-2019- 05310-00) de la Sección Primera del Consejo de Estado, señalada también como inobservada, se trata de una decisión adoptada en sede de tutela en primera instancia, que fue revocada el 28 de julio de 2020, con fundamento en similares argumentos a los utilizados por la autoridad judicial aquí accionada en la sentencia objeto de esta acción”. 5.
El caso concreto. Tomando como marco de reflexión los cargos formulados y bajo el alero del anterior precedente jurisprudencial; es pertinente puntualizar lo siguiente: 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025), Referencia: Acción de tutela, Radicación: 11001-03-15-000-2024-06923- 01, Accionante: William Munar Cadena, Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y otros.
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 16 a. Se encuentra acreditado que la demandante fungió en provisionalidad como registradora municipal del Elías desde el 6 de marzo de 2013 hasta el 4 de abril de 2017 (con algunas interrupciones y traslados temporales). También lo está, que los diferentes actos de nombramiento expedidos en ese periodo se fundamentaron en el literal c) del artículo 20 de Ley 1350 de 2009 (nombramiento provisional discrecional), y en cada uno de ellos expresamente se indicó el término de la vinculación (sin superar los 6 meses).
El último acto de nombramiento12, establece que la vinculación termina el 4 de abril de 2017 (3 meses) y que para ello no se requería acto administrativo ni comunicación alguna. Condiciones reiteradas en el oficio Ddh-th-0535 (expedido y comunicado a la propia la accionante en dicha calenda). Finalmente, mediante resolución 0120 del 4 de abril de 2017, la Registraduría nombró en ese empleo al señor Hernán Sánchez Angarita (en provisionalidad y por el término de 6 meses). b. Como ya se indicara, en el sistema especial de carrera administrativa de la Registraduría (Ley 1350 de 2009) se instituyó el “nombramiento provisional discrecional”; el cual, tiene las siguientes particularidades: i) es de naturaleza excepcional y procede por especiales razones del servicio, ii) no puede superar los 6 meses (improrrogables), iii) se debe indicar expresamente el término de duración de la vinculación y, iv) durante el transcurso de dicho plazo debe convocarse a concurso de méritos. c. De acuerdo con el marco jurisprudencial citado en el apartado anterior, la desvinculación de un empleado nombrado en provisionalidad en la Registraduría en las condiciones descritas, no requiere proferir un acto administrativo expreso y motivado; como quiera que el acto de nombramiento establece con anticipación el momento en que terminará la relación laboral. d. En el asunto sub examine, la demandante siempre tuvo conocimiento de que los nombramientos eran por periodos determinados e improrrogables.
En tal virtud, la resolución 007 del 3 de enero de 2017 no fue la excepción, porque expresamente contenía la fecha de finalización del vínculo (4 de abril de 2017). De suerte que no se necesitaba expedir un acto adicional para ratificar el término en que expiraría el vínculo (motivación implícita en el acto de nombramiento). e. El hecho de que la demandante fungiera sucesivamente como registradora de Elías, no le confería ningún fuero especial de estabilidad; 12 Resolución 007 del 3 de enero de 2017.
María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 17 puesto que la vinculación en cada periodo siempre fue precaria, por tratarse de nombramientos provisionales, sujetos a un plazo legal improrrogable. Es más, los actos de nombramiento actualmente gozan de presunción de legalidad13; amén de que la demandante no adujó ni acreditó ninguna circunstancia especial que le permitiera continuar ejerciendo el cargo. f. La sala considera que el precedente constitucional aducido por la demandante no es aplicable (sentencias C-230A de 2008, C-553 de 2010 y SU-917 de 2010); como quiera que en dichas providencias no se abordaron casos análogos al que aquí se analiza; es decir, nombramientos en provisionalidad efectuados con fundamento en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, en los que expresamente se hubiera establecido una fecha de la finalización del vínculo. g. Así mismo, el concepto 20176000194011, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública no es vinculante; porque de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 28 del Cpaca, los conceptos emitidos por las autoridades en respuesta a peticiones formuladas por los ciudadanos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución; amén de que las autoridades judiciales en virtud del principio de autonomía, gozan de un amplio margen para motivar sus decisiones. h. De igual manera, las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 26 de febrero de 2020 (rad. 15001-33-33-004 2016-00134- 01) y 16 de julio de 2020 (rad. 1523833330012016016101), no constituyen precedente obligatorio, puesto que dicha Corporación no se encuentra autorizada para fijar reglas vinculantes. i. De otro lado, no se encuentra acreditado que con el nombramiento del señor Hernán Sánchez Angarita se presentara una desmejora del servicio, puesto que para el desempeño del cargo de registrador municipal no se exigía formación profesional (bastaba ostentar título de formación técnica profesional o tecnológica en las áreas de ciencias sociales, derecho, ciencias políticas, economía, administración, contaduría y afines).
A su vez, el testimonio del señor José Aquimín Muñoz carece de fuerza suasoria, porque genéricamente manifestó que con el nombramiento del señor Hernán Sánchez Angarita todo había cambiado, pero no concretó de qué manera se modificó el trato hacia los usuarios. j. Merced a lo anterior, se confirmará la providencia impugnada. 13 La demanda promovida en contra de la resolución 007 del 3 de enero de 2017 fue rechaza con auto del 4 de diciembre de 2017, sin que la parte demandante interpusiera recurso alguno. María Elcy Quevedo Cerón vs. Nación-Registraduría Radicación: 41 001 33 33 007-2017-00408-01 18 6.
Costas. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del Cpaca (adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021), no se condenará en costas de segunda instancia, porque las mismas no se causaron y no se advierte ninguna conducta dilatoria o temeraria del actor. 7. Decisión. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Cuarta de Oralidad, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva el 1º de octubre de 2020.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión, remítase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO APONTE PINO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Magistrado Magistrado ENRIQUE DUSSÁN CABRERA Magistrado (Ausente con permiso)