TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, septiembre veintinueve (29) de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO Radicación: 41001-33-33-703-2015-00124-02 Medio de Control: REPARACIÓN DIRECTA Demandante: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA Demandado: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. Sentencia No.: 22-09-193-25/RD-28-2-26 Acta No.: 86 DE LA FECHA 1.
ASUNTO. Se decide el recurso de apelación de la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2019 por el Juzgado Octavo Administrativo de Neiva. 2.
ANTECEDENTES DE LA PRIMERA INSTANCIA. 2.1. Posición de la parte actora (f. 42 a 49 y 58 a 62, c. ppal., 1ª inst.). 2.1.1 El señor Jorge Humberto Rincón Silva en nombre propio promueve el medio de control de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Policía Nacional – Ministerio de Agricultura – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como del departamento del Huila y municipio de La Argentina, pretendiendo que se declare su responsabilidad administrativa y se les condene al pago de $82.928.750 debidamente indexados, a la reparación integral conforme al artículo 16 de la Ley 446 de 1998 y jurisprudencia vigente, al pago de costas y agencias en derecho y que el fallo se cumpla según el 192 del CPACA. 2.1.2.
En los hechos refiere que está vinculado con Nestlé de Colombia SA desde el 19 de abril de 2006 como proveedor y transportador de leche en carro tanque propio, actividad que desarrolla en la finca Villa Teresa de La Argentina-Huila y desde esa fecha factura quincenalmente a la compañía por la producción y transporte de leche hacia las plantas de Florencia, El Doncello y San Vicente del Caguán en el departamento del Caquetá, así como en otras rutas asignadas, manteniendo una relación contractual continua.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 2 Relata la ocurrencia del paro agrario de 2013, en dos períodos (23 de febrero al 10 de marzo y 15 de agosto al 12 de septiembre), durante el cual hubo bloqueos en las vías del Huila y Caquetá que le impidieron entregar leche y prestar el servicio de transporte, ocasionándole pérdidas por producto no entregado, transporte no efectuado y gastos de producción y mantenimiento de semovientes, que ascienden a $82.928.750, debidamente soportados en informes contables y certificados.
Sostiene que el Estado incumplió su deber constitucional de garantizar la libertad de empresa y de circulación, pues no adelantó acciones efectivas para lograr la disolución de la obstrucción de las vías, pues el Ministerio de Agricultura no actuó de manera conciliadora, el Presidente de la República invisibilizó la problemática, y las fuerzas militares y de policía omitieron su deber de protección y seguridad al no adelantar actuaciones efectivas para restablecer la movilidad, al mismo tiempo que el departamento del Huila y el municipio de La Argentina incurrieron en conducta omisiva al no adoptar medidas para preservar el orden público y la seguridad ciudadana. 2.1.3.
En los fundamentos de derecho, expone que la conducta atribuida a las entidades demandadas vulnera mandatos constitucionales y legales, en especial los artículos 1, 2, 4, 6, 90, 189, 206, 209, 216, 305 y 315 de la Constitución, 140 de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 1512 de 2000, que consagran al Estado como garante del interés general y de los derechos fundamentales, en particular, señala que es deber de la fuerza pública y del Gobierno Nacional de prevenir y mitigar los efectos del paro campesino anunciado. 2.1.4.
Al descorrer el traslado de las excepciones (f. 314 a 321 Id.), expuso: a) Falta de legitimación en la causa invocada por las demandadas: refiere que, según la jurisprudencia de esta jurisdicción, la falta de legitimación en la causa no puede resolverse en etapa preliminar, sobre todo cuando los argumentos en los que se funda guardan relación directa con los hechos objeto del litigio. b) Las propuestas por el municipio de La Argentina: se opone a su prosperidad destacando que el alcalde, como primera autoridad de policía en el municipio, tenía la obligación de impartir órdenes al comandante de la Policía Nacional para mantener el orden público, disolver bloqueos y garantizar la movilidad, asimismo, debía convocar y presidir el consejo de seguridad para adoptar medidas frente a los hechos RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 3 perturbadores, deberes omitidos durante el paro agrario, lo que generó afectaciones a la actividad económica y vulneración de derechos de los habitantes. c) Las propuestas por la Policía Nacional: se opone a su prosperidad señalando que dicha entidad, como cuerpo armado de naturaleza civil, tiene a su cargo el mantenimiento de las condiciones que permitan el ejercicio de derechos y libertades públicas, su misión constitucional es preservar la seguridad, la convivencia y la paz, empero, durante los bloqueos, la institución adoptó una postura omisiva que permitió la prolongación de la crisis, incumpliendo sus deberes legales y constitucionales, por lo tanto, es directamente responsable de garantizar la movilidad y el orden público, y debe responder por su inacción. d) Las propuestas por el Ministerio de Agricultura: se opone argumentado que en el paro agrario de 2013, este ministerio estaba llamado a liderar un proceso de concertación y solución de las problemáticas del sector campesino, pero su omisión al no brindar medios adecuados para superar la crisis generó la prolongación de los bloqueos y el agravamiento de la situación económica, desconociendo la Constitución y la Ley 489 de 1998, que le obligaban a promover políticas de diálogo y fortalecimiento productivo de manera diligente, por lo tanto, su pasividad tuvo incidencia directa en los daños reclamados. e) Las propuestas por el departamento del Huila: reprocha que el ente territorial haya alegado falta de responsabilidad, pues el gobernador, en su calidad de jefe de policía departamental, estaba obligado a coadyuvar en el mantenimiento del orden público y a coordinar acciones con las autoridades nacionales y municipales, sin embargo, la omisión en adoptar medidas efectivas frente a los bloqueos lo vincula con los hechos que dieron lugar a la demanda y al daño reclamado. f) Las propuestas por el Departamento Administrativo de la Presidencia y del Presidente de la República: refiere que la jurisprudencia constitucional y contenciosa ha sido clara en señalar que la Nación debe responder por la acción u omisión de sus órganos, en este caso, el Presidente de la República, como suprema autoridad de policía, tiene la función de conservar el orden público en todo el territorio nacional, estando legitimado en causa por hechos del paro agrario, además, explica que si es del caso podría darse un problema de representación judicial mas no de legitimación en la causa, situación que es subsanable.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 4 2.1.5. Al alegar de conclusión la parte actora (f. 682 a 685 Id.), sostiene que el acervo probatorio confirma los hechos, ya que las entidades demandadas no controvirtieron la existencia del paro agrario de 2013, su actividad productiva y comercial como productor y transportador de leche, ni las pérdidas económicas soportadas en pruebas contables y documentales.
Por último, refiere que el testimonio de la doctora Sandra Jimena Calderón evidenció que las entidades conocían de los bloqueos y afectaciones, siendo el Ministerio de Agricultura el encargado de las concertaciones, pero no se demostraron planes ni medidas para mitigar los efectos del paro, confirmando la parálisis que le generó pérdidas económicas tras soportar cargas desproporcionadas respecto a los demás administrados, afectándole su libertad de empresa y derecho a la libre circulación. 2.2.
Posición de la parte demandada. 2.2.1. Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (f. 98 a 107 Id.). 2.2.1.1. Se opone a las pretensiones porque no le asiste derecho alguno al actor ni responsabilidad atribuible a la entidad que representa y en cuanto a los hechos relacionados con la actividad económica del demandante como proveedor y transportador de leche para Nestlé, los efectos del paro agrario de 2013 y las pérdidas económicas o gastos en que presuntamente incurrió, manifiesta que no le consta y se atiene a lo que se pruebe, asimismo, resalta que los hechos restantes son puras apreciaciones subjetivas. 2.2.1.2.
Propone la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues los artículos 1, 113, 121 y 122 de la Constitución consagran el Estado Social de Derecho, la separación de funciones y el principio de colaboración armónica, desarrollado por la Corte Constitucional en la sentencia C-276 de 1993, al igual que en el artículo 58 de la Ley 489 de 1998 y los Decretos 1985 de 2013 y 2369 de 2015 disponen que el Ministerio de Agricultura formula y coordina las políticas agropecuarias y rurales, pero no ejerce control del orden público ni gestiona bloqueos, hechos atribuibles exclusivamente a terceros. 2.2.1.3.
En las razones de la defensa invoca la inexistencia del nexo causal, al afirmar que no hay vínculo entre el presunto daño y una conducta del ministerio, pues RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 5 conforme al artículo 90 de la Constitución la responsabilidad estatal exige que el daño sea antijurídico y derive de la acción u omisión de la administración, lo cual no se configura en este caso.
También refiere la inexistencia del perjuicio probado, en razón a que el actor no ha demostrado la existencia de los perjuicios reclamados, pues no basta con su invocación, enfatizando en que el daño debe ser cierto, injustificado e indemnizable, lo cual no se acredita. Seguidamente, alega el rompimiento del nexo causal, pues si se aceptara la existencia de un perjuicio, este no puede atribuirse al ministerio, pues no se identifica un hecho administrativo concreto como causa eficiente del daño. Por último, alega el hecho de un tercero, resaltando que la causa exclusiva del daño fue el actuar de manifestantes que bloquearon las vías, hecho que es atribuible a terceros ajenos a la administración; evento irresistible, imprevisible y completamente desvinculado del actuar de la entidad demandada y la exime de responsabilidad como lo admite el precedente de esta jurisdicción. 2.2.1.4.
En los alegatos de conclusión (f. 619 a 623 Id.) itera los argumentos defensivos de la contestación de la demanda. 2.2.2. Nación – Ministerio del Interior (f. 119 a 125 Id.). 2.2.2.1. Se opone a todas las pretensiones de la demanda, al considerar que carecen de sustento fáctico y jurídico, asimismo, solicita su desvinculación o en su defecto, la denegación de las pretensiones, al no existir responsabilidad imputable a la entidad y en cuanto a los hechos, manifiesta acogerse a lo que resulte probado en el proceso. 2.2.2.2.
En las razones de la defensa, indica que la responsabilidad extracontractual del Estado se fundamenta en el artículo 90 de la Constitución y el artículo 140 del CPACA (Ley 1437 de 2011 donde se fijan los elemento que dan lugar a ella, trayéndolos a colación y precisa que la culpa en el servicio se configura cuando no funciona, funciona defectuosamente o de manera tardía. RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 6 En este caso, sostiene que el Ministerio del Interior no tuvo injerencia en los bloqueos, pues la función de mantener el orden público corresponde a la Policía Nacional (art. 218 de la Constitución), por tanto, solicita declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2.2.3.
Seguidamente propone las siguientes excepciones: a) Falta de legitimación en la causa por pasiva: pues carece de competencia y responsabilidad en los hechos, de acuerdo con las funciones fijadas por la Constitución, la Ley 489 de 1998 y el Decreto Ley 2893 de 2011, ya que las labores del Ministerio se centran en coordinación institucional, derechos humanos, descentralización, política territorial y participación ciudadana, no en la gestión operativa del orden público, atribuida al Ministerio de Defensa y a la fuerza pública. b) Indebida acumulación de pretensiones y caducidad: el actor reclama perjuicios por dos bloqueos distintos (febrero-marzo y agosto-septiembre de 2013) sin individualizar las pretensiones conforme exige el artículo 163 del CPACA, advirtiendo que estas constituyen hechos aislados, no acumulables, por eso los causados en el primer bloqueo, las pretensiones se encuentran caducas, pues transcurrió el plazo de dos años previsto en el artículo 164 del CPACA, incluso contando la suspensión derivada de la conciliación prejudicial. c) Excepción genérica o innominada: invoca el artículo 282 del CGP para que el juez declare cualquier excepción probada de oficio. 2.2.2.4.
En los alegatos de conclusión (f. 643 a 647 Id.) itera los argumentos de defensa expuestos al contestar la demanda. 2.2.3. Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (f. 128 a 135 Id.). 2.2.3.1. Solicita que se nieguen las pretensiones por carecer de sustento fáctico y jurídico que permita imputar responsabilidad a la Policía Nacional, ante la inexistencia de daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y frente los hechos, refiere que en los documentos aportados consta la calidad de transportador del actor, pero niega que exista prueba sobre la propiedad del vehículo RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 7 o un contrato de arrendamiento y los demás hechos, no le constan o son simples apreciaciones sin relevancia fáctica. 2.2.3.2.
Propone las siguientes excepciones: a) falta de legitimación en la causa por pasiva y b) inexistencia del nexo causal y del daño, en razón a que la Policía Nacional no está llamado a responder por los presuntos perjuicios, pues su función constitucional, delimitada por el artículo 218 de la Constitución, si bien incluye garantizar la seguridad ciudadana, en este caso el daño deriva de la actuación de un tercero en ejercicio del derecho a la protesta.
Agrega que la parte actora sostiene que debía aplicarse la teoría de la equivalencia de las condiciones, según la cual toda causa que contribuya al daño se considera jurídicamente relevante, sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que esta fue reemplazada por la teoría de la causalidad adecuada, que exige que el hecho generador sea relevante y eficiente para producir el daño, pero en el caso concreto, los supuestos perjuicios alegados no guardan relación causal con las actuaciones de la Policía Nacional sino a hechos de terceros. 2.2.3.3.
En las razones de defensa, pone de presente que la entidad policial no puede restringir el derecho de reunión y manifestación pacífica protegido por el art. 37 de la C.P., sino garantizarlo dentro de sus posibilidades y en este caso la protesta buscaba reivindicaciones campesinas que eventualmente podían beneficiarlo, lo que, unido al deber de solidaridad consagrado en el artículo 95 Id., refuerza la inexistencia de imputación estatal. 2.2.3.4.
En los alegatos de conclusión (f. 624 a 626 Id.) sostiene que en acciones de esta naturaleza, corresponde al demandante probar la falla del servicio y el daño, lo cual no ocurre y reitera sus razones de defensa. 2.2.4. Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (f. 146 a 163 y 283 a 300 Id.). 2.2.4.1. Se opone a las pretensiones porque sus funciones no incluyen el control del orden público ni la intervención en bloqueos de vías, por ello no puede atribuírsele responsabilidad por los perjuicios derivados del paro agrario de 2013 y en cuanto a los hechos, sostiene que no le constan, pues corresponden a la actividad económica y RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 8 contractual del demandante con terceros, los cuales deben probarse en el proceso y de cualquier forma son ajenos a su competencia. 2.2.4.2.
En los fundamentos de defensa, expone que la responsabilidad estatal por omisión se analiza bajo el título de imputación por falla del servicio, debiendo acreditarse: i) la existencia de una obligación atribuida a la entidad, ii) el incumplimiento o cumplimiento irregular y iii) el nexo causal con el daño. En este caso, no se prueba que la Presidencia tuviera competencia en mantener el orden público o la movilidad, funciones asignadas a otras autoridades, por ello no se configura una falla del servicio en su contra.
Seguidamente, al referirse al daño y el hecho de un tercero, expone que si bien el artículo 90 de la Constitución establece la responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos imputables a las autoridades, el daño alegado se originó en una causa extraña: el hecho exclusivo y determinante de terceros que participaron en el paro agrario, lo que es suficiente para que se le exonere de responsabilidad, ya que, cuando el hecho es ajeno a la esfera jurídica de la entidad, se torna imprevisible e irresistible.
Aclara que el derecho de reunión y manifestación pacífica es protegido por el artículo 37 de la Constitución, reconocido también en tratados internacionales, que tienen su sustento en la expresión de la libertad y participación política, por ello, es un error equipararlo a desorden público para limitarlo automáticamente, más cuando la Corte Constitucional ha precisado que las restricciones solo son válidas para preservar el orden público y deben ser proporcionadas. 2.2.4.3.
Con base en lo anterior propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2.4.4. En los alegatos de conclusión (f. 627 a 641 Id.) itera sus argumentos defensivos. 2.2.5. Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional (f. 170 a 185 Id.). 2.2.5.1. Se opone a las pretensiones por ausencia de prueba que sustente la responsabilidad administrativa, argumentando que no se configuró falla del servicio, RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 9 riesgo excepcional ni daño especial atribuible a la entidad, destacando que el deber estatal en materia de seguridad es de medio, no de resultado, como lo ha reconocido el Consejo de Estado en sentencia del 18 de diciembre de 1997 (exp. 12942) y del 8 de mayo de 1998 (exp. 11837), por lo tanto, no puede exigirse presencia permanente del Ejército en cada protesta ni responsabilizarlo por daños causados por terceros. 2.2.5.2.
Frente a los hechos se atiene a los probados documentalmente y acepta la ocurrencia del paro, dado su público conocimiento, pero niega la mayoría de los hechos por falta de sustento probatorio (propiedad del vehículo, arrendamiento de finca y afectaciones económicas), carga de la prueba en cabeza de quien lo alega conforme al artículo 167 del CGP. 2.2.5.3.
Propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, porque al Ejército no le corresponde preservar el orden público interno ni garantizar la seguridad ciudadana en marchas o disturbios, tal labor es de la Policía Nacional, y cita el oficio 3209 del comandante de la Novena Brigada (6 de mayo de 2015), donde se precisa dicha competencia y trae a colación la sentencia del 6 de diciembre de 2013 del Consejo de Estado (rad. 30814, C.P. Danilo Rojas Betancourth), que aclara que la función militar se limita a la defensa de la soberanía, integridad territorial y orden constitucional, sin extenderla a protestas sociales. 2.2.5.4.
En las razones de defensa pone de presente que no existen pruebas que acrediten los presupuestos de la responsabilidad estatal, en cuanto el daño alegado provino del mismo paro agrario, constitutivo del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad según la sentencia del Consejo de Estado del 18 de marzo de 2010 (rad. 18357) y en todo caso, no se demuestra un perjuicio cierto, real y jurídicamente plausible, como lo refiere la misma Corporación en sentencia del 12 de septiembre de 2012 (rad. 25426). 2.2.5.6.
En los alegatos de conclusión (669 a 681 Id.) itera los argumentos defensivos indicados al contestar la demanda. 2.2.6. Departamento del Huila (f. 197 a 204 Id.). 2.2.6.1. Se opone a las pretensiones al considerar que los hechos derivados del paro agrario de 2013 no podían resolverse dentro de sus competencias constitucionales RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 10 y legales, pues se trató de una protesta social de alcance nacional, impulsada por la insatisfacción de campesinos caficultores y otros productores, cuyas demandas requerían soluciones estructurales del Gobierno, además, destaca que las negociaciones se realizaron fuera del departamento, en Pereira, Paipa y Bogotá, con asistencia del gobernador y de las dignidades cafeteras y los bloqueos de vías fueron expresión de los campesinos que no podían silenciarse represivamente. 2.2.6.2.
Frente a los hechos, reconoce parcialmente la condición del demandante como proveedor de leche para Nestlé desde diciembre de 2013, pero aclara que su actividad de transportador no está acreditada en el registro mercantil ni en las certificaciones aportadas y sobre los restantes hechos señala que deben ser probados, o son imputaciones contra la Nación, el Ejército o la Policía, entidades distintas a la departamental, ante los cuales no contaba con competencia decisoria. 2.2.6.3.
Con base en lo anterior, propone las siguientes excepciones: a) la falta de presupuestos de responsabilidad por inexistencia de nexo causal y b) la genérica, insistiendo en que no existe imputación alguna contra el ente territorial. 2.2.6.4. En los alegatos de conclusión (f. 664 a 668 Id.) enfatiza que el acervo probatorio únicamente acredita la existencia del paro agrario entre agosto y septiembre de 2013, pero no bloqueos permanentes en vías del departamento durante todo el período alegado y que las actas de consejos de seguridad en municipios como Garzón, muestra que la entidad participó en coordinación y mesas de negociación, pero las decisiones siempre dependieron del Gobierno nacional, por lo que no se configura falla en el servicio atribuible al ente territorial. 2.2.7.
Municipio de La Argentina (f. 212 a 216 Id.). 2.2.7.1. Se opone a las pretensiones considerando que no están soportadas en pruebas suficientes y que carecen de fundamentos jurídicos y fácticos, por lo que deben ser desestimadas en el curso del proceso y en cuanto a los hechos, acepta los concernientes a la actividad económica del actor, pero los restantes no le constan o son apreciaciones jurídicas o valoraciones subjetivas, sin existir prueba de su responsabilidad ni guardan relación con el ente territorial.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 11 2.2.7.2. Propone las siguientes excepciones: a) la de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en el artículo 180.6 de la Ley 1437, aduciendo que el municipio de La Argentina no organizó ni fue responsable del paro nacional ocurrido en agosto de 2013 y que en su deber legal solicitó apoyo de organismos de seguridad, siendo ajeno a los hechos generadores del daño; b) la de fuerza mayor y caso fortuito, al tratarse de un paro de alcance nacional que involucró múltiples sectores sociales y económicos, circunstancias imprevisibles y externas al municipio, por lo tanto, la imposibilidad de control por parte de la administración local excluye cualquier responsabilidad y, c) la excepción genérica. 2.2.7.3.
En los alegatos de conclusión (f. 686 a 689 Id.) insiste en sus argumentos defensivos, resalta que en la jurisdicción de La Argentina no existieron bloqueos como se prueba en certificación expedida por la estación policial del lugar y confesión del propio demandante y que los hechos del 23 de febrero al 10 de marzo de 2013 no pueden ser abordados en razón a que estos adolecen de caducidad y previene sobre la falta de prueba de la propiedad del vehículo, la calidad de arrendatario de la finca y los perjuicios reclamados. 2.3.
Ministerio Público. No presenta concepto. 2.4. La sentencia de primera instancia (f. 719 a 736 Id.). El Juzgado Octavo Administrativo de Neiva profiere sentencia el 31 de mayo de 2019 en la que declara probadas las excepciones de falta de legitimación en causa pasiva y falta de presupuestos por no existir nexo de causalidad propuestas por las demandadas (resolutivo 1°); declara no probadas la excepción de fuerza mayor y caso fortuito propuesta por el municipio de La Argentina (resolutivo 2°); niega las pretensiones de la demanda (resolutivo 3°) y ordena que en firme el fallo se archive el proceso (resolutivo 4°), sin pronunciarse sobre la condena en costas, aunque en las consideraciones hace referencia a ello y fija las agencias en derecho.
El problema jurídico planteado por el juzgado se centra en establecer “si las entidades demandas son responsables de los perjuicios que considera el actor le fueron ocasionados, como consecuencia del paro agrario que tuvo lugar del 15 de agosto al 12 de septiembre de RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 12 2013, por incurrir en las omisiones que se les atribuye en la demanda” (subraya fuera de texto); previa aclaración de que en la audiencia inicial celebrada el 30 de septiembre de 2016 se declaró la caducidad de las pretensiones derivadas de los hechos acontecidos entre el 23 de febrero y el 10 de marzo de 2013 y dicha decisión no fue recurrida.
De igual manera, el juzgado hace conversión en argumentos de defensa las excepciones relativas a la falta de legitimación en la causa por pasiva y a la ausencia de presupuestos para estructurar la responsabilidad estatal, dejando además constancia de que las excepciones previas fueron resueltas en la audiencia inicial, razón por la cual resultaba procedente emitir decisión de fondo y determinar si se configuraban o no los elementos de la responsabilidad estatal bajo el amparo del artículo 90 de la Constitución Política.
En relación con el daño antijurídico señala que se hace consistir en la interrupción de la actividad económica del actor a causa del paro agrario realizado de agosto a septiembre de 2013, encontrando acreditado el paro, los bloqueos de vías del Huila y la reducción en el suministro de leche, configurando un perjuicio en su actividad de proveedor de leche a la empresa Nestlé, lo que no ocurrió con el transporte de leche fría para la misma empresa, pues no se probó una disminución de viajes atribuible al paro, porque los recibos respectivos no reflejaban la cantidad de litros transportado y las facturas allegadas difieren de los montos allí indicados.
En torno a la imputabilidad del daño, señaló que la jurisprudencia ha indicado que, aunque el derecho a la protesta es legítimo conforme al artículo 37 de la Constitución, el bloqueo de vías constituye una vía de hecho que afecta derechos fundamentales como la movilidad y el transporte, imponiendo a las autoridades públicas la obligación de actuar con prudencia y proporcionalidad para restablecer el orden, por lo que procede a analizar la eventual responsabilidad de cada entidad vinculada.
En cuanto a la Policía Nacional, precisa que su actuar fue diligente según órdenes de servicio previas al paro, operativos del ESMAD, control de vías y dispositivos de inteligencia, como consta en el acta de cierre del Puesto de Mando Unificado del 19 de septiembre de 2013, acciones que, aunque no evitaron completamente los bloqueos, demostraron que la institución cumplió su deber dentro del marco legal y sin incurrir en uso excesivo de la fuerza.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 13 Para los Ministerios y DAPRE, descartó la responsabilidad al estimar que su rol se limita a la formulación de políticas, no a su ejecución y en todo caso, no se demostró su conducta omisiva o negligente, por el contrario, el Gobierno logró acuerdos en corto tiempo con los sectores agrarios movilizados.
En cuanto al Ejército Nacional, destacó que no le asiste responsabilidad porque su función constitucional (art. 217 CP) se limita a la defensa nacional, no al control del orden público; función que sí recae en la Policía Nacional. El departamento del Huila considera que evidenció una actuación coordinada con la Policía y su papel mediador en las negociaciones del paro, como lo expresó la secretaria de gobierno departamental en su testimonio.
En el caso concreto del municipio de La Argentina, no se presentaron bloqueos en su jurisdicción, como lo certifica la Policía y admite el propio actor, eliminando cualquier nexo con el daño. En síntesis, concluye que no se acreditó ninguna conducta estatal activa u omisiva que haya sido causa directa del daño, ni siquiera bajo títulos objetivos de imputación como riesgo excepcional o daño especial y no existe conducta estatal que tenga un nexo causal con el daño sufrido por lo cual no procede la excepción de fuerza mayor, en consecuencia, desestima la responsabilidad estatal por ausencia de imputabilidad y niega la totalidad de las pretensiones. 2.5.
La apelación (f. 741 a 763 Id.). La parte actora apela la anterior decisión para que se revoque y en su lugar se declare la responsabilidad administrativa y condene a las demandadas por los perjuicios acaecidos al demandante, bajo los siguientes reparos: a) Hechos generadores del daño alegado: itera que entre el 15 de agosto y el 12 de septiembre de 2013 en el marco del paro agrario, se produjeron bloqueos en varias vías de los departamentos del Huila y Caquetá que impidieron el normal desarrollo de su actividad económica como proveedor y transportador de leche para la empresa Nestlé, lo que le produjo menores ingresos por $19.535.908 de leche no entregada, RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 14 $16.855.510 por rutas de transporte no ejecutadas y debió afrontar $24.453.910 en costos de producción y mantenimiento del ganado durante la parálisis; perjuicios debidamente acreditados en el expediente y no controvertidos por las entidades demandadas. b) Derechos fundamentales afectados y deber estatal omitido: invoca los derechos a la libertad de circulación y a la libertad de empresa, considerados fundamentales y cuyo respeto y garantía son deber del Estado, quien debió crear condiciones para el ejercicio efectivo de estos derechos, de conformidad con los artículos 2, 4, 6, 90, 189, 209 y 216 de la Constitución Política y como hubo omisión institucional frente al bloqueo de vías, derivó en una violación de estos mandatos superiores. c) Cuestionamiento a la decisión de primera instancia: la sentencia no valora adecuadamente las omisiones de las entidades estatales, desconociendo la ausencia de acciones preventivas o correctivas eficaces por parte del Estado, especialmente frente al segundo paro agrario de 2013, generado por el incumplimiento de acuerdos previos suscritos con el sector cafetero y campesino. d) Fundamento normativo y jurisprudencial de la responsabilidad: cita el artículo 90 de la Constitución y la sentencia del Consejo de Estado del 22 de noviembre de 2017 (rad. 2006-02065, ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), argumentando en seguida que el daño antijurídico se configura cuando el administrado sufre un perjuicio que no está obligado a soportar y que es imputable a la administración por acción u omisión, conforme a los títulos de imputación reconocidos (falla del servicio, daño especial, riesgo excepcional, entre otros), empero, insiste que el caso debe analizarse bajo el régimen de falla del servicio por omisión. e) Conducta omisiva atribuida a las entidades demandadas: - Ministerio de Agricultura: incumplió acuerdos con los manifestantes y adoptó una postura negligente y tardía, lo que desencadenó nuevas protestas violentas. - Presidencia de la República: asumió una postura excluyente, desatendiendo su deber de preservar los derechos fundamentales.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 15 - Ministerio de Defensa – Ejército – Policía Nacional: omitieron su obligación constitucional de preservar el orden público y garantizar la movilidad ciudadana. No se probó gestión alguna para controlar los bloqueos. - Departamento del Huila y municipio de La Argentina: conocieron la alteración del orden y los bloqueos, pero no desplegaron actuaciones efectivas ni utilizaron mecanismos legales para disolverlos o mitigar sus efectos. f) Acreditación probatoria de la omisión estatal: indica que ninguna entidad desvirtuó la ocurrencia del paro ni sus consecuencias y resalta que en documentación allegada por el municipio de Garzón se acredita que realizó reuniones preventivas antes del inicio del paro (actas 008 del 5 de agosto y 010 del 16 de agosto de 2013) y reconoció en acta 013 del 29 de agosto de 2013 la existencia de taponamientos en puntos clave como Las Damas y Patio Bonito, en cambio, las demandadas no acreditaron esfuerzos similares.
Subraya que el testimonio del teniente Arévalo de la Policía Nacional de Garzón, señala que “solamente permitían tránsito a pie”, confirma la existencia de bloqueos y argumenta que, de haber actuado las autoridades, el daño económico sufrido por el actor habría sido menor o evitado. g) Ruptura de las cargas públicas: sostiene que fue forzado a soportar una carga desproporcionada que no pesó sobre otros ciudadanos, al impedírsele ejercer sus actividades económicas sin que el Estado interviniera, lo que en su sentir produjo una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas, configurando el daño antijurídico, considerado como un perjuicio que el ciudadano deba tolerar por razones de convivencia social. h) Costas: solicita revocar la imposición de costas, argumentando que no se acreditaron circunstancias objetivas que justifiquen tal decisión, pues las entidades demandadas cuentan con planta jurídica permanente, no incurrieron en gastos adicionales para su defensa y la gestión probatoria fue parte del ejercicio normal de sus funciones, además, no hubo abuso del derecho de defensa ni actuaciones temerarias, dilatorias o desleales que permitieran aplicar lo previsto en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 16
3. LA SEGUNDA INSTANCIA. CONSIDERACIONES. 3.1. Actuaciones procesales. El recurso se admite por auto del 13 de septiembre de 2019 (f. 15, c. 2 tribunal), se corre traslado para alegaciones con proveído del 1° de octubre de la misma anualidad (f. 21 Id.) y salvo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural quien rindió extemporáneamente alegatos y el Ministerio Público quien guardó silencio (f. 80), las partes se pronunciaron en esta instancia así: La parte actora itera lo narrado en alegatos de primera instancia y el recurso de apelación (f. 71 a 74 Id.) El Ministerio del Interior y el municipio de La Argentina reiteraron lo dicho en alegaciones de primera instancia (f. 27 y 56 a 57 Id.).
La Policía Nacional además de insistir en su defensa sostenida ante la juez de primer grado, expone las actuaciones de la entidad enfocadas a garantizar la movilidad y el orden público alterado por las manifestaciones de ciudadanos en el cruce de Algeciras, donde hubo 10 uniformados lesionados, varios de gravedad, 16 capturas por actos vandálicos y otros punibles, así como 27 indiciados por conductas similares y porte ilegal de armas (f. 31 a 34 Id.).
El Ejército Nacional, reitera su defensa y enfatiza que el deber de mantener el orden, según la jurisprudencia de esta jurisdicción, constituye una obligación de medios y no de resultado, además, resalta la ausencia de pruebas que permitan imputar el daño al Estado, señalando que la carga probatoria recae en el actor y no la satisfizo (f. 58 a 70 Id.). 3.2.
Competencia, validez y legitimación. La Corporación es competente para dirimir esta instancia de conformidad con el artículo 153 del CPACA y procede a tomar la decisión que en derecho corresponda pues no se avizoran circunstancias que invaliden lo actuado, asimismo, se constata la legitimación en la causa por parte de ambos extremos procesales, pues la parte actora, hoy apelante, atribuye a las demandadas los perjuicios derivados de la presunta omisión RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 17 de sus deberes y reclama su reparación, siendo negada en la primera instancia por lo cual es apelada por la actora, de ahí el interés de ambas partes en la presente decisión. 3.3.
Problema jurídico. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, aplicable por integración normativa con el artículo 306 del CPACA, en segunda instancia corresponde resolver los reparos concretos formulados en la apelación, los cuales se dirigen a cuestionar que el fallo impugnado hubiera descartado la imputabilidad de las omisiones causantes del daño atribuidas a las demandadas, por tanto, se plantea al Tribunal resolver el siguiente problema jurídico: ¿Debe revocarse la sentencia apelada y, en su lugar, declararse la responsabilidad patrimonial de las demandadas, por los perjuicios sufridos por Jorge Humberto Rincón Silva durante el paro agrario del 15 de agosto al 12 de septiembre de 2013, al configurarse un daño antijurídico imputable al Estado, porque dichas entidades incurrieron en falla del servicio por omisión de sus deberes de protección, seguridad y restablecimiento del orden público o, por la ruptura de las cargas públicas que el actor debió soportar de manera individual y desproporcionada con ocasión del bloqueo de vías? La tesis del Tribunal es que debe confirmarse la decisión recurrida, pues no se demuestra un obrar negligente de las entidades demandadas ni la existencia de omisiones relevantes que permitan estructurar responsabilidad estatal.
Por el contrario, las actuaciones adelantadas se enmarcan dentro de la prudencia y proporcionalidad exigidas en protestas sociales, procurando mitigar riesgos de lesiones y pérdidas humanas, aunado a que, en estos contextos y en el marco del Estado Social de Derecho, los pobladores asumen tanto las consecuencias positivas como negativas, sin que se probara que los efectos de las protestas alcanzaran niveles límite que comprometieran derechos humanos del actor ni que ameriten su resarcimiento económico con cargo al erario.
Para sustentar lo anterior, se analizarán los requisitos para erigir la responsabilidad patrimonial del Estado y los cargos de la apelación de cara a los hechos probados. RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 18 3.4. Elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.
El artículo 90 de la Carta Política señala que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades, de lo cual ha inferido la jurisprudencia que esa responsabilidad exige que se acrediten los siguientes requisitos: a) Un daño antijurídico y b) La imputabilidad del citado daño al Estado, junto con el nexo causal de aquél y éste; requisitos que seguidamente se analizan. 3.4.1.
Daño antijurídico. El daño es antijurídico no por su causa sino en sí mismo, esto es, cuando afecta en forma individual un bien patrimonial jurídicamente protegido, en forma injusta y cuyo titular no tenga la obligación legal o jurídica de soportarlo por mandato legal o en virtud de un vínculo jurídico pues su causa desencadenante es el funcionamiento del Estado a través de sus servidores, mediante un nexo de efecto a causa y que se caracteriza por ser efectivo, económicamente evaluable y susceptible de individualización personal o grupal.
Se procede entonces a revisar en este caso el daño antijurídico pues el demandante insiste en la afectación de sus actividades de proveedor de leche y transportista de leche fría en favor de su cliente Nestlé de Colombia SA, como consecuencia de los bloqueos de vías ocasionados por el paro agrario del 19 de agosto al 6 de septiembre de 2013, lapso acreditado según lo consignado en Orden de Servicio No. 0161 del 07 de agosto de 2013 expedida por el Comandante del Departamento de Policía Huila y Acta de Cierre del Puesto de Mando Unificado – PMU “Paro Agrario” del 19 de septiembre de 2013 (f. 223-232 y 275 a 282 Id.).
Ahora bien, las pruebas recaudadas permiten establecer que el actor mantenía una relación contractual con Nestlé desde el 2006, según certificaciones expedidas por esa empresa el 2 de diciembre de 2013 (f. 5 y 6 c. ppal.), en la que consta su calidad de proveedor de leche (código 14403) y transportador de leche fría (código 91472). Asimismo, de los extractos de pago con el membrete de Nestlé de Colombia SA, vinculadas al código de actividad proveedor No 14403 (f. 14, 15, 24 y 26), se evidencia que durante los períodos coincidentes con el paro campesino, la cantidad de RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 19 litros suministrados disminuyó sustancialmente en comparativa en lapsos anteriores: en el período “2013-16” (11 al 25 de agosto) solo entregó 2.745 litros, frente a promedios cercanos a 7.660 indicados en el respectivo extracto) y en el período “2013- 17” (26 de agosto al 10 de septiembre) no suministró cantidad alguna, retomando niveles normales en el período 18 (11 al 25 de septiembre) con 6.887 litros, frente a promedios cercanos a 7.382 indicado en el respectivo extracto.
El siguiente cuadro expresa de manera detallada lo indicado en precedencia: Período Días Días de paro Litros Promedio 2013-4 11-02 al 25-02 7.244 7.087 2013-5 26-02 al 10-03 0 No registra 2013-6 11-03 al 25-03 10.692 7.006 2013-7 26-03 al 10-04 8.841 No registra 2013-8 11-04 al 25-04 8.022 No registra 2013-9 26-04 al 10-05 8.965 No registra 2013-10 11-05 al 25-05 9.007 No registra 2013-11 26-05 al 10-06 9.961 No registra 2013-12 11-06 al 25-06 9.482 No registra 2013-13 26-06 al 10-07 9.267 No registra 2013-14 11-07 al 25-07 7.757 No registra 2013-15 26-07 al 10-08 10.016 No registra 2013-16 11-08 al 25-08 19-08 al 31-08 2.745 7.660 2013-17 26-08 al 10-09 01-09 al 06-09 0 No registra 2013-18 11-09 al 25-09 6.887 7.382 De otro lado, acredita la disminución de los ingresos en su actividad transportador, con los extractos de pago expedidos por Nestlé de Colombia S.A., vinculados al código de transportista No. 91472 (f. 17, 18, 20 y 22 Id.) que no fueron tachados ni desconocidos por las partes, así: en los períodos “2013-4” (11 al 25 de febrero) y “2013-6” (11 al 25 de marzo) recibió $7’788.844 y $10’494.084 respectivamente; mientras que en “2013-16” (11 al 25 de agosto, dentro del paro) apenas percibió $1’661.220, recuperándose en “2013-18” (11 al 25 de septiembre) con $7’218.090, cercano al promedio.
El siguiente cuadro expresa de manera detallada lo indicado en precedencia: RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 20 Período Lapso Concepto Valor recibido ($) Observación 2013-4 11 al 25 de febrero Transporte leche fría y peaje 7’788.844 Ingresos normales 2013-6 11 al 25 de marzo Transporte leche fría y peaje 10’494.084 Ingresos normales No registra datos de períodos 7 al 15 2013-16 11 al 25 de agosto Transporte leche fría y peaje 1’661.220 Dentro del paro, caída drástica de ingresos 2013-18 11 al 25 de septiembre Transporte leche fría y peaje 7’218.090 Recuperación, cercano al promedio habitual El fallo apelado incurrió en error de apreciación al restar valor probatorio a los extractos bajo el argumento de que no reflejaban litros de leche como soporte del ingreso, pues en realidad dichos extractos corresponden a pagos que integran el costo del flete y de los peajes, lo cual permite identificar con claridad que los ingresos provenían de la actividad de transporte y no de la comercialización del producto.
Tampoco resulta procedente cotejar estos ingresos con las facturas allegadas con la demanda, como de manera equivocada lo sostuvo la primera instancia, pues dichos documentos no corresponden a cobros realizados por el demandante a Nestlé, sino que se trata de comprobantes de compra de bienes y de pago de importes, dentro de los cuales se discrimina la actividad de conducción del vehículo SPK-342 ejecutada por los señores Jairo Acevedo Gallego, Gerson Hernández Moya y Ramiro Medina Lugo, siendo el demandante quien contrató directamente la prestación de este servicio, como lo evidencian las siguientes facturas (f. 27 a 33, Id.): Factura Fecha Beneficiario Descripción del producto Precio total 0225 28-02-2013 Gerson Hernández Maya Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 desde el 01- feb al 28-feb de 2013.
Incluye viáticos y seguridad social. $3.500.000 0227 31-01-2013 Jairo Acevedo Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 desde el 01- ene al 31-ene de 2013. Incluye viáticos y seguridad social. $1.750.000 0228 28-02-2013 Jairo Acevedo Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 durante el mes de febrero de 2013. Incluye viáticos y seguridad social. $1.750.000 0236 31-03-2013 Gerson Hernández Maya Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 desde el 01- 03 al 31-03 de 2013.
Incluye viáticos y seguridad social. $1.800.000 RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 21 Factura Fecha Beneficiario Descripción del producto Precio total 0245 30-04-2013 Jairo Acevedo Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 durante marzo y abril de 2013.
Incluye viáticos y seguridad social. $3.400.000 0260 31-10-2013 Jairo Acevedo Gallego Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 durante mayo-septiembre 2013. Incluye viáticos y seguridad social. $8.650.000 0261 01-10-2013 Ramiro Medina Lugo Pago contrato de conducción vehículo SPK 342 desde el 23- abr al 01-oct de 2013. Incluye viáticos y seguridad social. $11.295.000 En conclusión, el daño por suministro de leche y transporte de leche fría a Nestlé quedó acreditado, siendo actividades protegidas por los artículos 58 y 60 de la Constitución y 669 del C. Civil, entre otros, pues sus ingresos cesaron o disminuyeron, situación que constituye lesión patrimonial cierta, efectiva y cuantificable que en principio el demandante no debía soportar, pues no obra prueba de que haya contribuido con su causación. 3.4.2.
La imputabilidad del daño antijurídico y el nexo de causalidad. En el presente caso, la apelación se centra en sostener que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio por omisión, al no desplegar acciones efectivas para prevenir, conjurar o mitigar los efectos del paro agrario de agosto y septiembre de 2013, lo cual habría prolongado los bloqueos de vías y ocasionado la paralización de la actividad económica del demandante, al mismo tiempo que plantea que la inactividad institucional generó una ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues debió soportar en forma individual un detrimento patrimonial que excede lo que corresponde tolerar. 3.4.2.1.
El deber estatal frente al orden público y la protesta social. La Constitución Política reconoce el derecho de reunión y manifestación pacífica (art. 37 C.P.), pero proscribe vías de hecho como los bloqueos de carreteras, pues éstas afectan derechos de terceros como la locomoción, la seguridad y la libertad de empresa (arts. 2, 24 y 333 C.P.), por lo que, ante tales conductas, corresponde a las autoridades civiles y policiales actuar para restablecer el orden público con base en los principios de proporcionalidad y precaución en aras de respetar los derechos humanos (artículos 2, 218 y 315 C.P.).
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 22 El Tribunal en sentencia del 5 de agosto de 20251 al referirse a la atribución de las autoridades sobre el uso de la fuerza en medio de protestas sociales, ha señalado: “… la intervención del ESMAD, aunque legítima, no puede emplear la fuerza más allá de lo que resulte necesario para controlar al manifestante que amenace de manera inminente generar un daño a la población civil o a los uniformados mismos, para lo cual, como con acierto lo refiere la juez de primera instancia, la resolución 02903 de 2007 de la Policía Nacional que regula el uso de la fuerza, armas menos letales y procedimientos operativos del ESMAD, establece: • El principio de uso progresivo de la fuerza. • La obligación de emplear armamento no letal en actuaciones de control de multitudes. • Las etapas de intervención (prevención, disuasión, intervención y normalización). • El deber de documentar el uso de elementos (como cartuchos, granadas, etc.).
Sobre la mentada resolución, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 20212, estimó: “De acuerdo con lo anterior, es claro que la Policía Nacional, en ejercicio de la actividad de policía cumple funciones de naturaleza preventiva y no represiva. En este sentido, como ya se dijo, las actuaciones preventivas o correctivas de la institución siempre deben estar sujetas al principio de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, con el ánimo de garantizar en todo momento los derechos de los ciudadanos y no reprimir o sancionar determinadas conductas”.
Así pues, es evidente que el uso de la fuerza reactiva es una medida excepcional a la que pueden recurrir los uniformados de la Policía Nacional en determinados eventos, únicamente, cuando sea indispensable para preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos de los ciudadanos, lo cual no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos.
De esta manera, se concluye que el uso de la fuerza es un mecanismo al que puede acceder la Policía Nacional para atender y controlar situaciones de alteración del orden público, cuyos límites radican en los principios de legalidad, necesidad, racionalidad y proporcionalidad, dentro del marco de la constitución y la ley, para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas.
Por consiguiente, toda actuación contraria a tales principios se considera como un uso excesivo de la fuerza y abuso de autoridad”. Adicionalmente, en fallo de tutela proferido el 5 de agosto de 20213 (confirmado el 11 de noviembre del mismo año), el Consejo de Estado expuso: 1 Tribunal Administrativo del Huila, sentencia del 5 de agosto de 2025 No. 03-08-158-25/RD-20-2-20, medio de control: reparación directa, rad.: 41001-33-33-004-2014-00765-01, demandante: Leandro Valencia Castañeda y otros, demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, M. P. Jorge Alirio Cortés Soto. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. (2021, agosto 5).
Sentencia rad. 11001-03-15-000-2021-02367-00 (acumulados: 2021-02383-00; 2021-02460- 00; 2021-02461-00; 2021-02490-00; 2021-03090-00; 2021-02491-00; 2021-02564-00; 2021-02408-00; 2021-02375-00; 2021-02448-00; 2021-02366-00; 2021-02396-00). C. P. César Palomino Cortés. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. (2021, agosto 5).
Sentencia (Rad. 11001-03-15- 000-2021-02367-00, acumulados: 2021-02383-00; 2021-02460-00; 2021-02461-00; 2021-02490-00; 2021-03090-00; 2021-02491-00; 2021-02564-00; 2021-02408-00; 2021-02375-00; 2021-02448-00; 2021-02366-00; 2021-02396-00, C. P. César Palomino Cortés). RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 23 “No obstante, para la Sala es importante resaltar que el derecho a la reunión y manifestación pública y pacifica previsto en el artículo 37 superior, no es absoluto, pues como se indicó en líneas anteriores, dichas prerrogativas están limitadas a que se ejerzan de manera sosegada y tranquilla, tal como lo expresa la misma norma constitucional, o en su defecto a que se desarrolle conforme con los parámetros definidos por el legislador.
(…) Al respecto, se debe señalar que la garantía constitucional de reunirse y manifestarse públicamente no otorga per se el derecho a los servidores públicos (miembros de la fuerza pública, personal gubernamental y de las entidades de control que acompañan las marchas), para atentar contra los bienes jurídicos protegidos por la constitución y la ley, toda vez que el respeto por la vida e integridad de las personas no solo es una obligación del Estado, sino que también es un deber ciudadano que habita en el territorio nacional, tal y como se desprende de los numerales 1, 3 y 4 del artículo 95 de la Constitución, los cuales indican lo siguiente: “(…) 1.
Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; (…) 3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales; (…) 4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica; (…)””. El citado falló trajo a colación la sentencia de tutela del 22 de septiembre de 2020 de la Corte Suprema de Justicia (STC7641-2020, radicado N° 11001-22-03-000- 2019- 02527-02) donde analizó la intervención de la fuerza pública en manifestaciones ciudadanas, y allí precisó: “La Corte señala explícitamente que la protesta intolerante y violenta, no pacífica, que aboga por el discurso y la apología al odio, a la hostilidad, que patrocina la propaganda a favor de la guerra, que propende por el odio nacional, racial, religioso, y por la discriminación, o que incite a la pornografía infantil, al delito o al genocidio, no están protegidas por la Constitución Nacional”.
Ahora bien, en el expediente consta que el Comandante del Departamento de Policía Huila expidió la Orden de Servicio No. 0161/COMAN-PLANE-38.9 del 7 de agosto de 2013 (f. 223 a 233, c. ppal.), por la cual se impartieron instrucciones precisas a distritos y estaciones de Policía para la prevención y atención de las eventuales alteraciones al orden público con ocasión del paro agrario, previniendo el uso innecesario de la fuerza, sin que se haya evidenciado la necesidad de una acción más agresiva pues no se presenta ninguna de las conductas reprochables explícitamente citadas por la jurisprudencia constitucional citada, sino que se trataba del ejercicio de la protesta social.
Igualmente, obra el Acta de Acuerdo del 6 de septiembre de 2013 (folios 405 a 409, c. ppal.), donde consta que los líderes campesinos y el Gobierno Nacional pactaron el levantamiento del paro y la restitución de la movilidad en las vías, lo cual permite concluir que, pese a la magnitud de la protesta, su duración fue relativamente breve —19 días calendario, comprendidos entre el 19 de agosto y el 6 de septiembre de 2013—, lo que demuestra el ejercicio de gestión política por parte de las autoridades RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 24 nacionales y desvirtúa cualquier negligencia o inacción atribuible a las demandadas, pues las medidas adoptadas resultaron efectivas, más sin embargo, a continuación se profundiza dicho análisis. 3.4.2.2.
Ausencia de omisiones relevantes en la protesta social. Obra en el plenario el Acta de Cierre del Puesto de Mando Unificado “Paro Cafetero” del 19 de septiembre de 2013 (folios 275 a 282, Id.), suscrita por personal de la Policía Nacional, documento en el que se registran tres intervenciones del Escuadrón Móvil Antidisturbios – ESMAD – en el cruce de Algeciras, en el sector conocido como “El Chontaduro” en Palermo y en inmediaciones de la Universidad Surcolombiana en Neiva, operaciones en las que resultaron lesionados diez uniformados, cinco de ellos con heridas graves.
Allí también se deja constancia que en los municipios donde hubo concentraciones (Tello, Neiva, Palermo, Campoalegre, Yaguará, Hobo, Gigante, Garzón, Altamira, Suaza, Timaná, Tesalia y Paicol), en aproximadamente 24 puntos, se alcanzó concentración o presencia de alrededor de 7020 personas, representando un desafío institucional en los diferentes niveles del ejecutivo, al punto que hubo actos vandálicos y otros punibles que dieron lugar a 15 capturas y 27 judicializaciones.
Igualmente, se causaron daños a bienes de la institución policial, como el helicóptero PNC-0746, la ambulancia KGH-073 y la tanqueta lanza agua 00028, también hubo daños a bienes particulares (ambulancias, camiones, autobuses, etc.), lo cual no solo revela el actuar estatal de manera activa, arriesgando incluso la integridad de sus agentes, con el fin de restablecer la movilidad, sino también la intensidad de dichas tensiones por algunos manifestantes; al mismo tiempo el acta de cierre permite señalar que en el municipio de La Argentina no hubo manifestaciones ni bloqueos, aspecto admitido por el demandante en interrogatorio (CD. f. 626 Id.), lo cual descarta cualquier responsabilidad del ente territorial.
Igualmente, en el oficio S-2016-1195 del 21 de octubre de 2016, suscrito por el Comandante de Policía del municipio de Gigante (f. 413, Id.), se confirma que entre el 27 de agosto y el 6 de septiembre de 2013 se presentaron bloqueos intermitentes que permitían solo tránsito peatonal y de vehículos de emergencia, durante los cuales se realizaron mesas de trabajo entre el gremio cafetero y los entes de control, aspectos RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 25 que demuestran que, además del despliegue operativo para proteger a manifestantes y terceros, se privilegiaron mecanismos de concertación, descartando así el criterio del demandante que pretendía tal vez medidas más agresivas, lo que demuestra de la administración una gestión acorde al Estado Social de Derecho y excluye omisión generadora de responsabilidad. 3.4.2.3.
Rol de los Ministerios y del Departamento Administrativo de la Presidencia. La apelación reprocha que el Ministerio de Agricultura y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República adoptaron conductas negligentes por incumplir acuerdos previos y asumir posturas tardías, empero, del análisis probatorio se observa que los acuerdos previos e incumplidos no se acreditaron y mucho menos que estuvieran a cargo de las autoridades nacionales y fuera de eso, en tan solo 19 días de paro se suscribieron compromisos con los sectores movilizados, tal como consta en el Acta de Acuerdo del 6 de septiembre de 2013 (f. 405 a 409 Id.), lo que revela una actuación diligente en el plano de la gestión política.
Se resalta que en dicha acta se reflejan las múltiples demandas de los campesinos, frente a lo que hubo acuerdos en relación con condonación de deudas ante el sistema financiero, presentación de proyectos de ley con nota de urgencia relativas al sector agropecuario de intereses de los manifestantes, eliminación de aranceles de fertilizantes, otorgamiento de subsidios, revisión institucional e integral del sector agropecuario, entre otros, lo que permite evidenciar que las necesidades transmitidas a la autoridades no fueron pocas y que transcendieron los intereses particulares debatidos en este proceso.
Debe recordarse que, conforme a los artículos 58 y 209 de la Constitución, la función de estos organismos consiste en formular y coordinar políticas, mas no en ejecutar materialmente medidas de orden público, por ello no resulta posible imputarles responsabilidad por los bloqueos, cuyo origen se encuentra en vías de hecho protagonizadas por particulares.
Además, es preciso señalar que las autoridades actuaron oportunamente dentro de las posibilidades de comprometer recursos estatales, gestión que, se reitera, fue eficaz, aunado al hecho de que, en cuanto al Ministerio del Interior, no se aduce ningún hecho como expresamente el demandante lo indica al subsanar la demanda (f. 62 Id.). RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 26 De otro lado, no resulta viable verificar si el paro campesino del 19 de agosto y el 6 de septiembre de 2013 tuvo origen en el presunto incumplimiento de compromisos adquiridos durante el paro del 23 de febrero al 10 de marzo de 2013, pues dicha afirmación carece de prueba y por tanto no pasa del plano de las suposiciones, sumado a que tales hechos no guardan relación con el caso en estudio y respecto de estos y sus pretensiones hubo declaratoria de caducidad en la audiencia inicial, sin recursos. 3.4.2.4.
Rol de las entidades territoriales. Respecto del departamento del Huila, como lo precisa el fallo apelado, obra la declaración de la entonces secretaria de gobierno, Sandra Jimena Calderón (CD – audiencia de pruebas, folio 526 Id.), quien indicó haber participado en la mesa de negociación del paro agrario del segundo semestre de 2013, liderada por el gobernador, Carlos Mauricio Iriarte Barrios, con apoyo del Gobierno Nacional y el movimiento Dignidad Cafetera, al igual que explicó que durante la crisis se realizaron consejos de seguridad y coordinaciones con Ejército, Policía, Ministerios de Agricultura e Interior, ICBF, Secretaría de Salud y demás dependencias, para garantizar orden público, movilidad, provisión de alimentos y atención en salud, lo cual refleja haber dado alcance a las atribuciones listadas en el artículo 315 constitucional.
En lo que concierne al municipio de La Argentina, los oficios S-2016-040526 del 28 de octubre de 2016 (folio 494 Id.) y S-2016-044813 del 30 de noviembre de 2016 (f. 532 Id.), suscritos por el Comandante del Departamento de Policía Huila y el Comandante de la Estación de Policía de La Argentina, en su orden y el Acta de Cierre del Puesto de Mando Unificado “Paro Cafetero” del 19 de septiembre de 2013 (folios 275 a 282, Id.) demuestra que en dicho municipio no se registraron bloqueos y el propio actor lo reconoció en interrogatorio de parte (CD f. 526, Id.), razón por la cual ni siquiera es factible adelantarle un juicio de imputabilidad, de contera no le asiste responsabilidad administrativa. 3.4.2.5.
Ausencia de ruptura de las cargas públicas. El daño demostrado en el patrimonio del actor —disminución de ingresos por suministro y transporte de leche— no supera el juicio de imputación fáctica (primer nivel) para atribuirle al Estado la responsabilidad por falla el servicio y, con mayor razón, carece RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 27 de imputación jurídica (segundo nivel), dado que la causa eficiente de la afectación provino de los manifestantes que bloquearon las vías, tal como lo evidencian, entre otros, el Acta de Cierre del PMU del 19 de septiembre de 2013 (f. 275 a 282, Id.) y el oficio S-2016-1195 del Comandante de Policía de Gigante (f. 413, Id.) surtiéndose gestiones estatales desde diferentes autoridades y en diferentes momentos para solucionar ese bloqueo.
Sobre las cargas públicas, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de junio de 20194 ha señalado: “75. Lo anterior encuentra una excepción en nuestro ordenamiento jurídico, bajo la lógica misma del régimen de responsabilidad aplicable, esto es, la existencia de una carga pública en cabeza de uno o algunos administrados, que resulte anormal y especial y, en esa medida vulnere el principio de igualdad.
Así, y solo en la medida en que se cumplan estos requisitos, la naturaleza de carga pública muta a un daño que el administrado no está en la obligación de soportar. 76. De esta manera, es requisito, para que se configure el daño en este evento excepcional, la demostración de los elementos de especialidad y anormalidad y, que dicha intervención generó un rompimiento del principio de igualdad.
Sobre los requisitos de procedencia del daño especial, esta Corporación consideró (se trascribe): “ha sido elaborado a partir de la concepción de igualdad de las cargas públicas que pesan sobre los administrados; esto implica considerar i) que las cargas ordinarias o normales que se aplican sobre todos los ciudadanos o sectores específicos de ellos deben ser asumidas como un sacrificio o carga ordinaria frente al Estado, pero ii) los sacrificios particulares a que se vea abocado un ciudadano a consecuencia de un acción lícita del Estado corresponde a una situación anormal que amerita ser compensada […]” 77.
En sentido similar se pronunció esta Corporación al resolver un caso en el cual se causó un daño durante un enfrentamiento militar, en relación con el régimen de responsabilidad (se trascribe): “En síntesis, son imputables al Estado los daños sufridos por las víctimas cuando éstos excedan los sacrificios que se imponen a todos las personas y en su causación interviene una actividad estatal”5 (subrayas del texto).
En este caso no se evidencia omisión de la administración, ya que, por el contrario, las autoridades desplegaron actuaciones de concertación y acordaron el levantamiento del paro el 6 de septiembre de 2013, evitando una prolongación indefinida, y pese a la magnitud de las manifestaciones, no se registraron fallecimientos derivados de 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. (2019, 4 de junio).
Sentencia Radicación No. 76001-23-31-000-2008-00844-02 (43758), actor: Sociedad Sucesores de José Juan Kattan Ltda., demandado: Municipio de Santiago de Cali y otro. Consejero ponente: Alberto Montaña Plata. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de agosto de 2002, Exp. 10952. RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 28 acciones de las autoridades, lo que demuestra que se actuó bajo los principios de precaución y proporcionalidad.
Lo contrario habría sido el desconocimiento de dichos principios, a través de medidas desproporcionadas, lo cual sí habría generado responsabilidad estatal, así pues, el demandante, en su calidad de empresario, debía soportar como los demás ciudadanos las consecuencias adversas del paro, sin que se configure por ese solo aspecto la ruptura de las cargas públicas.
Se agrega que, si bien el demandante acreditó una disminución en su patrimonio derivada de la pérdida de ingresos por suministro y transporte de leche, dicho perjuicio no cumple con los requisitos de anormalidad y especialidad que, conforme a la jurisprudencia, exige la teoría del daño especial para activar la responsabilidad del Estado, pues la Sala itera que la causa eficiente de la afectación fue la conducta de los manifestantes que bloquearon las vías, lo que constituye un hecho de un tercero y no un obrar atribuible a las autoridades públicas quienes no fueron negligentes.
En efecto, contrario a lo sostenido por el actor, las entidades estatales desplegaron actuaciones de prevención, control y concertación: la Policía Nacional impartió órdenes de servicio y efectuó operativos con el ESMAD, el Gobierno Nacional alcanzó acuerdos que permitieron el levantamiento del paro en un lapso de 19 días, y las entidades territoriales coordinaron consejos de seguridad; estas medidas se valoran como diligentes y proporcionales, en tanto evitaron consecuencias más gravosas, como la pérdida de vidas humanas.
En ese contexto, el perjuicio alegado por el actor constituye una carga ordinaria derivada de la convivencia social en un Estado democrático, pues los bloqueos, aunque ilegítimos, hacen parte de riesgos generales que deben ser asumidos por todos los ciudadanos, y el Estado no tiene capacidad ni debe asumir los resultados adversos de cualquier manifestación o protesta social, salvo que se compruebe la falla del servicio.
Y es que la protesta tema de estudio, tuvo una duración de apenas 19 días, por lo cual no alcanzó un umbral límite que la hiciera insoportable, menos aun tratándose de un empresario con vínculos contractuales con la multinacional Nestlé, lo que le otorgaba mayor capacidad de resistencia frente a contingencias temporales superadas al cesar el paro y evidenciarse que inmediatamente retornaron sus ingresos.
RADICACIÓN: 41001-33-33-703-2015-00124-02 DEMANDANTE: JORGE HUMBERTO RINCÓN SILVA DEMANDADO: NACIÓN-MINDEFENSA-EJÉRCITO NACIONAL Y O. 29 En síntesis, al no acreditarse un sacrificio singular, excepcional y distinto al común, no se configuró ruptura de las cargas públicas ni procede indemnización, lo que lleva en conjunto a despachar desfavorablemente los cargos de la apelación y confirmar el fallo impugnado. 4.
Costas. Dando alcance al punto de apelación relacionado con las costas, procede revocarlas atendiendo lo establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, pues no hay lugar a condenar en costas en ambas instancias por cuanto no se aprecia carencia manifiesta de fundamentos legales en la demanda ni en la apelación, además, tampoco aparecen causadas y acreditadas. 5.
DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, DECIDE:
PRIMERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia negativa de las pretensiones.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR que en firme esta providencia y cumplido lo anterior, se remita el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el software de gestión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, firmado electrónicamente6, JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RAMIRO APONTE PINO ENRIQUE DUSSÁN CABRERA 6 https://samai.azurewebsites.net/Default.aspx