TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Magistrado ponente: Enrique Dussán Cabrera Neiva Veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control Reparación Directa Demandante Consorcio Caza Demandado Departamento del Huila Radicación 41 001 33 33 005 2016 00314 02 Asunto Sentencia N°- 152 Acta No. 064 De la fecha. 1.
ASUNTO. Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia del 05 de junio de 2020 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda. 2. LA DEMANDA1. 2.1. Pretensiones. Mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, -Actio In Rem Verso- el Consorcio Caza, pretende que se efectúen las siguientes declaraciones: “PRIMERA. - Que se declare que el DEPARTAMENTO DEL HUILA, (…) es responsable del incumplimiento del pago a que estaba obligado con ocasión de la ejecución del Contrato de Consultoría - Interventoría Nº. 0926 de 2010, que celebró con el CONSORCIO CAZA, cuyo objeto consistió en "REALIZAR LA INTERVENTORÍA TÉCNICA A LA OBRA DEL CONVENIO Nº. 1620 DE 2009 CUYO OBJETO ES LA CONSTRUCCIÓN DE LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA ASUNCIÓN, SEDE ASUNCIÓN DEL MUNICIPIO DE TELLO, DEPARTAMENTO DEL HUILA"; por el mayor valor adicionado al contrato objeto de la interventoría contratada y los mayores tiempos a que se le obligó permanecer en obra.
SEGUNDA. Que como fruto de la declaración anterior se condene al DEPARTAMENTO DEL HUILA, a pagar al Consorcio Demandante la suma (…) ($62'909.120,oo) MCTE., que corresponde al 5.72% pactado inicialmente; que es el resultado de haber adicionado al contrato principal de obra la suma de (…) ($1.100'309.320,oo) MCTE., sin que el DEPARTAMENTO DEL HUILA, hubiese cumplido con la obligación legal de adicionar proporcionalmente el contrato de interventoría. TERCERA. – Que se condene al DEPARTAMENTO DEL HUILA, a pagar al consorcio CAZA, la suma de (…) ($258'038.242,oo) M/CTE., valor resultante por la mayor prestación del servicio de interventoría por los periodos 2011 al 2013, que van desde el primero (1) de junio de 2011, al cinco (5) de diciembre de 2013; ello conforme a lo establecido en el parágrafo, de la CLAUSULA CUARTA del Contrato 0926 de 2010, según el balance y concepto técnico aportado por el supervisor, Arquitecto FERNANDO HERNANDEZ ULLOA, 1 Folios 2-20 escrito demanda expediente físico, cuaderno 1 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 expuestos y aprobados en el Acta de recibo final de fecha cinco (5) de Diciembre de Dos Mil Trece (2013) y el informe Final del acta de recibo final suscrita por el mismo Arquitecto de la misma fecha, donde se determinó que el contrato 0926 de 2010, se desarrolló hasta el 5 de Diciembre de 2013, mayor tiempo este que equivale a 720 días adicionales.
CUARTA. - Que se condene al DEPARTAMENTO DEL HUILA, a pagar al consorcio CAZA, al pago de los intereses causados desde la fecha que se generó la obligación, hasta el momento en que se haga efectivo el pago. 2.2. Los Hechos. Afirma que entre el Departamento del Huila – Secretaría de Educación y el Consorcio Caza, se suscribió Contrato de Consultoría – Interventoría No. 0926 del 23 de noviembre de 2010, cuya Cláusula Primera, dispuso: “OBJETO. - EL INTERVENTOR se obliga con el Departamento a “REALIZAR LA INTERVENTORIA TÉCNICA, A LA OBRA DEL CONVENIO No. 1620/09 CUYO OBJETO ES LA: CONSTRUCCIÓN DE LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA LA ASUNCIÓN, SEDE LA ASUNCIÓN, DEL MUNICIPIO DE TELLO, DEPARTAMENTO DEL HUILA”, por un valor de $125.818.240 y con un plazo de ejecución de 180 días calendario “y en todo caso hasta la terminación y liquidación del contrato de obra pública objeto de esta interventoría”.
Indica que el Contrato de Consultoría – Interventoría No. 0926 de 2010, tuvo origen en el Convenio No. 1620 de 2009, el cual tiene como finalidad la construcción de la Institución Educativa La Asunción del municipio de Tello, por un costo de $2.200.000.000 y con un plazo estimado de 180 días o hasta la liquidación de las obras. Informa que las condiciones iniciales del contrato de interventoría se vieron alteradas por el Departamento del Huila, de conformidad al otro sí No. 2 del contrato No. 1620 de 2009, que adicionó $1.100.000.000 para el proyecto de construcción de obra de la Institución Educativa La Asunción, del municipio de Tello.
Considera que la interventoría contratada ya ejerció el control y vigilancia de la inversión de $2.477.110.470, cumpliendo totalmente el acuerdo pactado mediante el contrato de interventoría suscrito. No obstante, no ha realizado el pago adicional por el mayor tiempo de interventoría en obra y como consecuencia de ello, todos los mayores valores de los servicios prestados.
Aduce que, para el caso concreto, se rompió la ecuación financiera, por la alteración extraordinaria que del contrato principal realizó el Departamento del Huila, al adicionar recursos al contrato principal de obra y pretender mantener al Consorcio Caza en interventoría por el valor menor del mínimo y 720 días más de actividades sin reconocer los pagos. 2.3.
Fundamentos de derecho. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 Cita la Ley 80 de 1993; Ley 1150 de 2007; y artículos 140 y concordantes de la Ley 1437 de 2011.
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado2, se opone a las súplicas de la demanda, precisando que el desequilibrio económico que aduce la parte accionante sufrió en el contrato de interventoría, no es un incumplimiento contractual. Frente a los hechos de la demanda, aclaró que, tanto en los estudios previos como en el pliego de condiciones del contrato de interventoría ofertado, se determinó que el presupuesto asignado para el mismo era de $125.818.240 y el plazo de ejecución correspondía a 180 días, contados desde la suscripción del acta de inicio del contrato de consultoría y hasta la terminación y liquidación del contrato de obra. y al respecto el Consorcio Caza, no efectuó ninguna observación y presentó su propuesta de acuerdo a estos parámetros.
Precisa que no hubo una mayor permanencia en la obra de la interventoría, pues el plazo de ejecución (del contrato de interventoría) culminaba con la terminación y liquidación del contrato de obra. Además, no se suscribió un acuerdo adicional al contrato de interventoría que le diera sustento o fundamento legal a la presunta obligación contractual atribuida al Departamento del Huila.
Aclara que, de acuerdo a los pronunciamientos del Consejo de Estado, solamente procede el reconocimiento y pago de mayores valores de cantidades de obra y obras adicionales, si éstas hubieren sido autorizadas y recibidas a satisfacción; caso contrario a lo aquí sucedido. Argumenta, que el contratista Consorcio Caza no puede comprometer la responsabilidad del Departamento del Huila, por costos que no aceptó asumir.
Además, que desde los estudios previos se determinó el valor y plazo, tal y como se pactó posteriormente en el contrato de interventoría. Por último, precisa que el valor adicionado al contrato de obra objeto de la interventoría no genera la obligación de modificar el valor del contrato de interventoría, porque dicha adición no se contempló o efectuó dentro de la ejecución del contrato de interventoría. Propone las siguientes excepciones: a) Caducidad del medio de control de controversias contractuales. b) Inexistencia de obligación de 2 Folios 207-226 expediente físico, cuaderno 2 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 reconocimiento y pago de mayores valores en el contrato 0926 de 2010.
El valor del contrato de interventoría no estaba determinado por el valor del contrato de obra, pues desde los estudios previos y el contrato 0926 de 2010, se pactó un presupuesto equivalente al personal profesional y técnico a emplear, junto a un porcentaje de dedicación en el plazo de ejecución de 180 días y hasta la liquidación del contrato de obra, adicional se reconoce un factor multiplicador y contempla en el presupuesto un equipo de topografía, laboratorio y papelería. Respecto a lo reclamado por mayor permanencia del servicio, correspondiente al periodo del 1 de junio de 2011 al 5 de diciembre de 2013, aclara que, mediante comunicación del 2 de abril de 2012, la Secretaria de Educación y el Director de Contratación, dieron respuesta negativa, teniendo en cuenta las cláusulas pactadas en cuanto al valor y plazo del contrato. c) Falta de causa para pedir.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 En sentencia proferida el 05 de junio de 2020, el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demanda, denominadas “caducidad”, “inexistencia de obligación de reconocimiento y pago de mayores valores” y “falta de causa para pedir”; y concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
Una vez planteó el problema jurídico, evaluó si el Departamento del Huila, incumplió sus deberes contractuales al: i) Abstenerse de ampliar en valor y plazo, el contrato de interventoría No. 0926 de 2010, en consonancia con la ampliación de plazo y valor del contrato de obra No. 1085 de 2009 suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional, La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (No. 293 de 2009, según numeración interna) y el Departamento del Huila (No. 1620 de 2009 según numeración interna). ii) No cancelar o pagar los gastos en que incurrió, el Consocio Caza, por los mayores valores de obra ejecutadas.
Argumentó que, una vez realizado el análisis al material probatorio recaudado y especialmente al contrato de obra No. 1085 de 2009, está probado de conformidad con las cláusulas establecidas en el mismo, que era obligación del Departamento del Huila, solicitar concepto previo a la interventoría del Consorcio Caza, para realizar la ejecución de la adición de los $1.100.000.000 de pesos, correspondiente a la Etapa 2 de la Fase 2 del proyecto de la Institución Educativa La Asunción en el municipio de Tello; así como asumir con cargo a sus recursos propios 3 One Drive, Expediente Digital Primera Instancia. Documento 01 Sentencia TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 los costos adicionales, entre ellos los de interventoría y el valor adicional del convenio.
Por lo anterior, el a quo consideró que, si existió incumplimiento por parte del Departamento del Huila, dentro del contrato de interventoría No. 0926 del 2010 y, su comportamiento es antijurídico, causando un daño que el demandante como contratista, no está en la obligación de soportar, de conformidad con el artículo 90 de la carta política.
Considera que en el asunto bajo estudio es claro, que no existe contrato de interventoría o ampliación del existente entre el contratista y la entidad territorial demandada, para desarrollar las actividades correspondientes a la ejecución de la adición de los mil cien millones de pesos ($1.100.0000.000), correspondiente a la Etapa 2 de la Fase 2 del proyecto de la Institución Educativa La Asunción en el municipio de Tello, en tanto que no se cumplió con la solemnidad, consistente en la forma escrita.
Expresa que, con lo analizado, se declarará al Departamento del Huila, administrativa y patrimonialmente responsable, por el incumplimiento contractual, en el marco del contrato de interventoría No. 0926 de 2010, suscrito con el Consorcio Caza, por evidenciarse constreñimiento o imposición al Consorcio como contratista, para la ejecución de obras adicionales distintas a las inherentes del contrato de interventoría. En consecuencia, ordenó el pago de los trabajos complementarios por los gastos reembolsables y correspondientes factores multiplicadores dejados de facturar por el contratista; suma contenida en derechos de petición, propuesta económica presentada por el consorcio ante el interventor delegado por el Departamento del Huila y actas de recibo parcial No. 2 y 3, y las salvedades consignadas en el acta de liquidación del contrato de interventoría; suma que no fue tachada ni desvirtuada por la entidad contratante.
Concluyó condenando al accionado al pago de las siguientes sumas de dinero: -La suma de $83.477.015 como compensación de gastos reembolsables; valor actualizado a la fecha del fallo de primera instancia. -La suma de $54.070.600 por concepto de intereses moratorios causados desde el 6 de diciembre de 2013 a la fecha de la sentencia. -Condenó en costas.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 En cuanto a la solicitud de reconocimiento y pago de mayores tiempos, que se le obligó al Consorcio Caza a permanecer en la obra dentro del contrato de consultoría-interventoría, el a quo negó dicha pretensión, al considerar que la duración del contrato de interventoría se extendía hasta que la obra hubiese sido terminada, por lo que no le asiste razón al demandante de reclamar una supuesta duración mayor a la acordada.
5. RECURSO DE APELACIÓN. La apoderada de la parte demandada4, solicita revocar la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: -El a quo profirió sentencia, analizando las pretensiones bajo el medio de control de Reparación Directa; desconociendo la decisión emitida por este Tribunal, en auto del 13 de marzo de 2017, que ordenó ajustar la demanda al medio de control de Controversias Contractuales. -Resultó probado que tanto en los estudios previos, como en el contrato de interventoría – consultoría No. 0926 de 2010, se contempló el valor del contrato y el plazo previsto para su ejecución; y al respecto el Consorcio Caza, no efectuó ninguna observación. -No se acreditó o probó, que se hubiese prestado un servicio, bajo el constreñimiento o imposición ejercida por parte del Departamento del Huila, en ejercicio del poder y autoridad otorgada; teniendo en cuenta que las cláusulas de valor y plazo del Contrato de Interventoría No. 0926 de 2010, se pactaron de común acuerdo y se mantuvieron durante la ejecución y hasta la liquidación del contrato de interventoría. -En el evento de no revocarse la decisión de primera instancia, solicita modificar las costas reconocidas, de conformidad con el artículo 366 del C.G.P.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA. 6.1. Demandante5 Guardó silencio ante el término concedido. 6.2. Demandada Departamento del Huila6 Reitera los argumentos esbozados en el recurso de apelación. Y refuta el planteamiento del a quo en cuanto a considerar que la sola adición 4 One Drive, Expediente Digital Primera Instancia. Documento 02 Apelación Dpto Huila 5 One Drive, Expediente Digital Segunda Instancia. Índice 016 6 One Drive, Expediente Digital Segunda Instancia. Índice 014 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 No. 2 del convenio de obra por valor de $1.100.000.000, generó una mayor prestación del servicio de interventoría y de la cual ordenó su pago al contratista, sin la existencia de un contrato de interventoría adicional; plantea que lo anterior, resulta contrario a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, de fecha 19 de noviembre de 2012.
Aunado a lo anterior, argumenta que no se encuentra acreditado que se hubiese prestado un mayor servicio, debido al constreñimiento o imposición ejercida por parte del Departamento del Huila al Consorcio Caza. Aclarando, que por el contrario, las cláusulas de valor y plazo del contrato de interventoría 0926 de 2010, fueron pactadas de común acuerdo y se mantuvieron durante la ejecución y liquidación del contrato.
Por último, tampoco se acreditó que la prestación del servicio del contrato de interventoría, tuviera como finalidad evitar una amenaza o lesión al derecho a la salud o por una situación de urgencia manifiesta. 6.3. Ministerio Público7 No presentó concepto.
7. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 7.1. Competencia. Como el proceso es competencia de los jueces administrativos en primera instancia según el artículo 155 numeral 6 de la Ley 1437 de 2011, al ser apelable conforme al artículo 243, esta Corporación es competente al preverlo el artículo 153 ibídem. 7.2. Asunto jurídico a resolver. Conforme al recurso de alzada y acorde a lo establecido en el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, debe determinarse si se configuró el enriquecimiento sin justa causa, por parte del Departamento del Huila, por los mayores valores de los servicios prestados por parte del Consorcio Caza, en la ejecución de obras adicionales a las inicialmente suscritas en el Contrato de Interventoría No. 0926 de 2010, es decir sin el respaldo de un contrato estatal, o si debe revocarse la sentencia impugnada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7 One Drive, Expediente Digital Segunda Instancia. Índice 016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 7.3.
Aplicación Actio de In Rem Verso. El Consejo de Estado en Sentencia de Sala Plena del 19 de noviembre de 20128, efectuó una diferenciación entre el enriquecimiento sin justa causa y la actio de in rem verso, y precisó que “enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa”.
De esta manera cuando se pretende reclamar el resarcimiento de un perjuicio sufrido, por la ejecución de una actividad en favor de una entidad estatal, sin que obre contrato entre la entidad y la parte que lo ejecuta, se efectuará a través del medio de control de reparación directa. Ahora bien, para la procedencia o prosperidad de las pretensiones por medio de la actio in rem verso, definió los siguientes criterios: “Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador. 12.2.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que, en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general 8 Consejo de Estado.
Sección Tercera. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación Número 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897). Accionante: Manuel Ricardo Pérez Posada. Demandado: Municipio de Melgarejo. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”.
Ahora bien, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025,9 expuso “En vista de este estado de cosas, la presente sentencia de unificación tiene por objeto ratificar la premisa de la que partió la sentencia del 19 de noviembre de 2012, al reconocer la admisibilidad excepcional de la actio in rem verso en eventos en los que no medie contrato alguno entre las partes, pues, ante la trascendencia de la misma, su núcleo ha de mantenerse.
Sin embargo, seguidamente, se procederá a esclarecer que la configuración de un enriquecimiento sin justa causa y la procedencia de su compensación no se limitan a un catálogo taxativo o predeterminado de hipótesis como el que se consignó en dicho fallo, así como fijar las reglas de procedencia de este pedimento en función de las diversas hipótesis que pueden presentarse.
De igual forma, con el presente fallo se busca rectificar la jurisprudencia de esta Sección en torno al primer evento plasmado en la sentencia de unificación del año 2012, para señalar que, en estricto sentido, se trata de una hipótesis de falla del servicio. El carácter excepcional de esta declaratoria, cuando se han efectuado actividades sin el respaldo de un contrato estatal, implica tener presente que el papel del juez consiste en verificar la concurrencia de sus elementos estructurantes, que deben ser debidamente acreditados por el demandante en el proceso, para determinar si procede, o no, el reconocimiento de dicho desbalance patrimonial, sin que ello se circunscriba a una relación predeterminada de sucesos, pero escrutando que no se origina en una circunstancia fáctica cualquiera.
Aunado a lo anterior, en la mencionada sentencia de unificación se efectuaron las siguientes precisiones: “Conclusiones 120. La Sala unificará su jurisprudencia y, en efecto, revocará el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, recapitulando que: 121. Sobre lo primero, en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública, se decantó que la respectiva pretensión de compensación, cuando se carezca de otro mecanismo para reclamar, debe cumplir los presupuestos procesales de la reparación directa (incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización), sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación. Su prosperidad es absolutamente excepcional, depende de la plena prueba de la actividad desarrollada, sustentada en la demostración de una circunstancia extraordinaria y en razones de interés general, sin que, al respecto, se preestablezcan hipótesis fácticas taxativas; pero, sí se debe supeditar a la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la demandada, un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, la ausencia de causa jurídica en el 9 Consejo de Estado.
Sección Tercera. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicación Número 08001-23-33-000-2014- 00442-01 (57.464). Accionante: Delthac 1 Seguridad Ltda. Demandado: Municipio de Soledad. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 desequilibrio producido y que no se haya soslayado la ley.
Cumplido lo anterior, procede corregir el traslado patrimonial injustificado, mas no indemnizar un daño, salvo que el menoscabo emane de una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado, como una coacción o constreñimiento, que realmente constituyen eventos de falla del servicio. (Subrayado fuera del texto) 122.
En el caso concreto, lo alegado por la demandante, con fundamento en el instituto del enriquecimiento sin justa causa, se fundamentó en la supuesta ejecución de actividades más allá del periodo fijado por las partes en el contrato celebrado, sin respaldo negocial para dichas actividades adicionales. Se trató, por tanto, de una controversia no contractual, ventilada bajo el medio de control de reparación directa.
Incluso si se hubiera mencionado formalmente un medio de control diferente, ello no habría impedido decidir de fondo el asunto, puesto que se cumplieron todos los presupuestos procesales para ello, y tampoco se tornaba necesario haber provocado una decisión de la entidad a través de un acto administrativo. 123.Como quiera que no acreditó la prestación de los servicios adicionales que alegó, no se probó el beneficio patrimonial en favor de la entidad ni el correlativo empobrecimiento de la empresa, lo que impone denegar las pretensiones de su demanda. 124.
Incluso si se hubiese demostrado el empobrecimiento, y dado el carácter subsidiario de la compensación por enriquecimiento sin justa causa, la accionante estaba en la obligación de acreditar la circunstancia extraordinaria que hubiese impedido la celebración de un contrato por escrito como respaldo de las actividades por ejecutar, carga que no cumplió por no haber siquiera probado la supuesta solicitud efectuada por el municipio para que se siguieran adelantando las labores de vigilancia. 7.4.
Lo probado. • Respecto al Contrato No. 1085 de 2009, se debe hacer las siguientes precisiones10: Contratante Ministerio de Educación Nacional y Departamento del Huila Contratista Federación Nacional de Cafeteros de Colombia Objeto Ejecución de proyectos de infraestructura escolar en el Departamento del Huila Valor $17.447.495.000 Aclarando que el contrato No. 1085 de 2009, mantuvo un solo número en todo el proyecto, sin embargo, en cada entidad participante, se le otorgó un número interno para identificarlo, correspondiendo todos al mismo contrato, así: -El Departamento del Huila, internamente le designó el No. 1620 de 2009. 10 Folio 28-41 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 -La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, el No. 293 de 2009. • El contrato No. 1085 de 2009, no cuenta con fecha de suscripción y dentro de la cláusula primera, se encuentra estipulado como objeto, lo siguiente: “Ejecutar los proyectos de infraestructura educativa del departamento del Huila.
El objeto de este contrato se enmarca en la realización de las siguientes actividades: Fase 1: Realizar los estudios y diseños en los casos en que se le indique y revisar y aprobar los estudios y diseños en los casos en que se le entreguen ya elaborados. (…) Fase 2: Realizar la construcción y dotación de los proyectos.” De igual manera en la cláusula sexta se determinó el valor del contrato, en la suma de Diecisiete Mil Cuatrocientos Cuarenta y Siete Millones Cuatrocientos Noventa y Cinco Mil Pesos ($17.447.495.000).
Y un plazo de ejecución de 10 meses, contados a partir de la suscripción del acta de inicio; que si bien es cierto, no reposa en el plenario dicha acta, del documento obrante a folio 118 del cuaderno principal No. 1, se tiene que el contrato No. 1085 de 2009 inició el 15 de septiembre de 2010. En la cláusula novena en la forma de pago, se dispuso que la suma de $17.447.495.000, se pagaría así: -Fase 1: Estudios y diseños, por valor de $1.188.495.000. -Fase 2: Construcción y dotación de proyectos, por valor de $16.259.000.000. • El 30 de diciembre de 2009, se realizó Adición No. 1 al Convenio No. 1085 de 200911 (1620 de 2009 numeración del Departamento del Huila), con el objeto de aclarar la cláusula novena, relacionada con la forma de pago. • Adicional No. 2 al Convenio No. 1085 de 200912 (1620 de 2009 numeración del Departamento del Huila), que no cuenta con fecha de suscripción. (Subrayado de la Sala) En la cláusula primera se dispuso: “CLÁUSULA PRIMERA: ADICION EN VALOR-Adicionar el valor del convenio 1085 de 2009 para el MEN y Convenio 1620 del 2009 para el Departamento del Huila en CINCO MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS ($5.377.503.332) М/СТЕ., correspondientes a los aportes del MEN por valor de quinientos veintiún millones de pesos ($521.000.000) m/cte., y aportes del Departamento del Huila por valor de 11 Folio 42-43 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. 12 Folio 44-49 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 cuatro mil ochocientos cincuenta y seis millones quinientos tres mil trescientos treinta y dos pesos ($4.856.503.332) m/cte.
Y en la cláusula segunda, se dispuso el alcance de adición en cuantía, destinando la siguiente suma: “MIL CIEN MILLONES DE PESOS ($1.100.000.000.00) M/CTE., para ejecutar las obras de la Fase 2 - Etapa 2 del proyecto Institución Educativa La Asunción en el Municipio de Tello”. De igual manera en la cláusula sexta, se determinó prorrogar el plazo de ejecución del convenio, hasta el 15 de marzo de 2011. • El 5 de agosto de 2010, se realizó Adición No. 3 al Convenio No. 1085 de 200913, con el objeto de aclarar la cláusula tercera del Adicional No. 2, de la siguiente manera: “El presente documento tiene como objeto aclarar la cláusula tercera del mencionado adicional No. 2 en lo siguiente: El adicional No. 2 se imputará con cargo a los recursos del MINISTERIO y el DEPARTAMENTO, conforme a las siguientes apropiaciones y disponibilidades presupuestales (…)” • El 23 de diciembre de 2010, se realizó Adición No. 4 al Convenio No. 1085 de 200914, y en su cláusula quinta prorrogó el plazo de ejecución del convenio hasta el 15 de junio de 2011. • El 15 de junio de 2011, se realizó Adición No. 5 al Convenio No. 1085 de 200915, y en su cláusula primera prorrogó el plazo de ejecución del convenio por 190 días, hasta el 15 de diciembre de 2011. • El 30 de diciembre de 2011, se realizó Adición No. 7 al Convenio No. 1085 de 200916 y en su cláusula primera prorrogó el plazo de ejecución del convenio hasta el 30 de diciembre de 2012.
Y en la cláusula segunda, se dispuso la participación del Ministerio de Educación Nacional en el presente convenio, hasta el 31 de diciembre de 2011. En lo relacionado con el Contrato de Consultoría – Interventoría No. 926 de 2010, se tiene lo siguiente: • Anexo No. 1 de fecha 20 de octubre de 2010, denominado Modelo Carta de presentación, suscrito por el representante legal del Consorcio Caza y presentado al Departamento del Huila, como propuesta para participar en el concurso de méritos SECMCN 13 Folio 50-52 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. 14 Folio 53-56 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. 15 Folio 57-58 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. 16 Folio 59-60 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 009-10, para proveer el contrato de interventoría al contrato de obra descrito anteriormente.
Del contenido de la propuesta se observa lo siguiente: “7. Que nos comprometemos a ejecutar el objeto a contratar en un plazo de: CIENTO OCHENTA DIAS CALENDARIO Y EN TODO CASO HASTA LA LIQUIDACION DEL CONTRATO DE OBRA. (Subrayado fuera del texto) 10. Que el valor de la propuesta es de: CIENTO VEINTINCO MILLONES OCHOCIENTOS DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS CUARENTA ($125.818.240) PESOS MCTE”. • Contrato de Consultoría – Interventoría No. 0926 de 2010 del 23 de noviembre de 2010, celebrado entre el Departamento del Huila - Secretaría de Educación, en calidad de contratante y el Consorcio Caza en calidad de contratista, de donde se puede extraer la siguiente información:17 (Subrayado fuera del texto) Las partes celebraron el contrato de consultoría – interventoría, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones previas, entre otras: “4.-) Que el Gobierno Departamental a través de la Secretaria de Educación Departamental, suscribió el Convenio de Asociación No. 1085 de 2009 del Ministerio de Educación y/o Convenio 1620/09 número de identificación de la Gobernación del Huila, fomentado por el Ministerio de Educación Nacional, el cual pretende apoyar y fortalecer la infraestructura Escolar del Departamento del Huila, mediante recursos de Ley 21; 5.-) Que dentro del Convenio mencionado, se proyectó CONSTRUCCIÓN DE LA INSTITUCION EDUCATIVA LA ASUNCION, SEDE LA ASUNCION, DEL MUNICIPIO DE TELLO, DEPARTAMENTO DEL HUILA, con una proyección de inversión en obras de $2.460 millones de pesos”.
Del contenido del mismo, se debe resaltar las siguientes cláusulas: - “CLAUSULA PRIMERA. OBJETO- EL INTERVENTOR se obliga con el Departamento a “REALIZAR LA INTEVENTORIA TÉCNICA A LA OBRA DEL CONVENIO No. 1620/09 CUYO OBJETO ES LA: CONSTRUCCION DE LA INSTITUCION EDUCATIVA LA ASUNCION, SEDE LA ASUNCION, DEL MUNICIPIO DE TELLO, DEPARTAMENTO DEL HUILA, de acuerdo con los objetivos, estrategias, cronogramas y demás factores establecidos en la propuesta presentada por EL INTERVENTOR, Estudios previos aprobados de la Secretaría de Educación y los pliegos definitivos y sus adendas correspondientes, los cuales hacen parte integral de este contrato.” (Subrayado fuera del texto) (…) -CLAUSULA TERCERA.
VALOR. - El valor del presente contrato es por la suma de CIENTO VEINTICINCO MILLONES OCHOCIENTOS DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS M/TE. ($125.818.240.00). 17 Folio 61-83 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. Y folio 3- 25 Cuaderno de Pruebas No. 1 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 (…) -CLAUSULA SEPTIMA PLAZO. – PLAZO DE EJECUCION. – El presente CONTRATO tendrá como Plazo, Ciento ochenta (180) días calendario, meses de acuerdo al plazo establecido para el contrato de obra, a partir de la suscripción del Acta de Inicio; y en todo caso hasta la terminación y liquidación del Contrato de obra pública objeto de esta interventoría; la vigencia, por su parte, se contará a partir de la fecha del perfeccionamiento, y contendrá el plazo de ejecución del contrato y 4 meses más. El plazo del contrato deberá ajustarse a los plazos de ejecución del contrato de obra.
La Interventoría deberá ajustar el plazo y las actividades a desarrollar de acuerdo con los plazos y las actividades establecidas para el contrato al cual se le efectuarán Interventoría. (Subrayado fuera del texto) • Obra petición del 25 de enero de 201218, suscrito por el representante legal del Consorcio Caza, en donde solicita a la Secretaría de Educación del Departamento del Huila, el restablecimiento de las condiciones económicas del contrato de interventoría. Sustentado en el valor adicionado al contrato de obra objeto de la interventoría y realizado por medio del Adicional No. 2, por valor de “$1.100.00 millones con destinación específica para la FASE II de la Construcción de la Institución Educativa la Asunción del Municipio de Tello.
De igual manera, del contenido de la misma se logra establecer que la solicitud tiene como finalidad, adicionar al contrato de interventoría, el valor adicionado al contrato de obra al cual se le realiza la interventoría. Por último, indica de no ser aceptada la propuesta, efectuar el recibo y liquidación del contrato de interventoría. • Oficio de fecha 2 de abril de 201219, suscrito por la Secretaría de Educación del Departamento del Huila y el Jefe de la Oficina Asesora de Contratación Administrativa y dirigido al representante legal del Consorcio Caza, en donde se hacen las siguientes precisiones, acerca del plazo y forma de pago del contrato de interventoría, de conformidad con las disposiciones establecidas en los estudios previos No. 662 de 2010, que sirvieron de sustento jurídico para efectuar el contrato de interventoría 0926 de 2010 del 23 de noviembre de 2010, en donde concluyó lo siguiente: “Es preciso aclarar que la vigencia del contrato de interventoría está supeditada por el tiempo de ejecución del contrato principal, estando bajo la responsabilidad total y plena del interventor, ajustarse a plazos y actividades a las contempladas en el contrato principal. 18 Folio 102-103 expediente físico, cuaderno principal 1 primera instancia. 19 Folio 197-198 expediente físico, cuaderno de pruebas No. 1 primera instancia. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 De acuerdo a lo anteriormente estipulado, se informa al contratista interventor que, se debe cumplir con lo pactado del contrato suscrito y los estudios previos que hacen parte integral del contrato, no siendo pertinente realizar reclamaciones de carácter económico, en razón del mayor tiempo de duración del contrato principal.
“ 7.5. Caso concreto. El Consorcio Caza en ejercicio del medio de control de reparación directa, demanda al Departamento del Huila y solicita el pago por el mayor tiempo y mayores valores adicionales realizados al contrato principal de obra y, que no fueron incluidos en el contrato de interventoría No. 0926 de 2010. Por su parte la entidad demanda afirmó que no estaba en la obligación legal de suscribir un adicional al contrato de consultoría – interventoría, pues desde los estudios previos, así como la misma oferta presentada por el Consorcio Caza, hoy demandante, y el propio contrato, se determinó el plazo y el valor de la consultoría – interventoría. Y de otro lado, aclara que el mayor valor adicionado al contrato de obra objeto de la interventoría, no genera la modificación del valor del contrato de interventoría, teniendo en cuenta que dicha adición No. 2, no se llevó a cabo dentro de la ejecución del contrato de interventoría. El a quo consideró probado que no se suscribió contrato de interventoría o ampliación del existente, entre el contratista Consorcio Caza y el Departamento del Huila, para desarrollar las actividades correspondientes a la ejecución de la adición No. 2 de los $1.100.000.000, correspondiente a la Etapa 2 de la Fase 2 del proyecto de la Institución Educativa La Asunción del Municipio de Tello y determinó que no se cumplió con la solemnidad de elevar por escrito dichos actos.
Determinado este actuar, como antijurídico, declarando la responsabilidad del ente demandado, por haberse evidenciado constreñimiento al Consorcio Caza, para ejercer una prestación extracontractual. La parte demandada recurre tal decisión argumentando que tanto en los estudios previos, la propuesta presentada por el hoy accionante, así como en el contrato de interventoría – consultoría No. 0926 de 2010, se contempló el valor del contrato y el plazo previsto para su ejecución; y respecto a estos ítems, el Consorcio Caza, no efectuó ninguna observación. Además, que no se acreditó dentro del presente asunto, que se hubiese prestado un servicio adicional, bajo el constreñimiento o imposición TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 ejercida por parte del Departamento del Huila, en ejercicio del poder y autoridad otorgada; teniendo en cuenta que las cláusulas de valor y plazo del Contrato de Interventoría No. 0926 de 2010, se pactaron de común acuerdo y se mantuvieron durante la ejecución y hasta la liquidación del contrato de interventoría. Por último, repara lo concluido por el a quo, al considerar que la adición No. 2, en valor realizada al contrato de obra, generó una mayor prestación del servicio de interventoría. De esta manera, para resolver el recurso se examinará el material probatorio recaudado, para determinar si se cumplió con los criterios establecidos en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, de fecha 31 de julio de 2025, para establecer si se configuró un enriquecimiento sin justa causa, por haberse efectuado actividades sin el respaldo de un contrato estatal.
En el presente asunto, se acreditó que se suscribió el contrato 1085 de 2009, cuyo objeto era la ejecución de proyectos de infraestructura escolar en el Departamento del Huila. De igual manera, se puede advertir que, sobre dicho contrato de obra, se efectuaron adicionales tanto en valor como en plazo para su ejecución. Y específicamente en el Adicional No. 2., se dispuso, efectuar una adición en valor por la suma de $1.100.000.000 para ejecutar obras de la Fase 2 - Etapa 2 del proyecto Institución Educativa La Asunción en el Municipio de Tello.
Al respecto la Sala debe aclarar que, si bien es cierto, dicho documento de Adición No. 2, no cuenta con una fecha de suscripción, se deduce que debió haberse suscrito entre el 30 de diciembre de 2009, fecha de la Adición No. 1 y el 5 de agosto de 2010, fecha de la Adición No. 3. Ahora bien, de la documentación allegada se evidencia que, con posterioridad al contrato de obra, descrito anteriormente, se celebró Contrato de Consultoría – Interventoría No. 0926 de 2010, suscrito el 23 de noviembre de 2010, entre el Departamento del Huila - Secretaría de Educación, en calidad de contratante y el Consorcio Caza, como contratista; es decir con posterioridad a la Adición No. 2 realizada al contrato de obra.
De igual manera, se observa que el contrato de interventoría tenía como finalidad “REALIZAR LA INTEVENTORIA TÉCNICA A LA OBRA DEL CONVENIO No. 1620/09 CUYO OBJETO ES LA: CONSTRUCCION DE LA INSTITUCION EDUCATIVA LA ASUNCION, SEDE LA ASUNCION, DEL MUNICIPIO DE TELLO, DEPARTAMENTO DEL HUILA, de acuerdo con los objetivos, estrategias, cronogramas y demás factores TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 establecidos en la propuesta presentada por EL INTERVENTOR, Estudios previos aprobados de la Secretaría de Educación y los pliegos definitivos y sus adendas correspondientes,” Así mismo se fijó como valor del contrato de interventoría la suma de $125.818.240 y un plazo de ejecución de 180 días calendario, contados a partir de la suscripción del acta de inicio y en todo caso “hasta la terminación y liquidación el contrato de obra pública objeto de esta interventoría”.
Al respecto, esta Sala debe precisar que, del material probatorio recaudado, se puede concluir que en el asunto bajo estudio, no se encuentra acreditada, la ejecución de una actividad sin el respaldo contractual, como lo consideró al a quo. Como quiera que el valor adicional al que hace alusión el accionante se realizó en el adicional No. 2, no generó un valor adicional al contrato de interventoría, teniendo en cuenta que no se realizó durante la ejecución del contrato de interventoría, sino con anterioridad a este.
De igual manera es claro que no hubo un adicional en tiempo, que genere mayores costos al Consorcio Caza, como quiera que en el contrato de interventoría, se dispuso como plazo de ejecución el término de 180 días y en todo caso hasta la terminación y liquidación del contrato de obra. Así las cosas, esta Sala considera que la parte actora no acreditó la prestación del servicio adicional que alegó, no se probó el beneficio patrimonial en favor de la entidad, ni el empobrecimiento del Consorcio Caza.
Bajo este entendido, se revocará el fallo de primera instancia y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda. 8. COSTAS. En esta instancia no se condenará en costas, de conformidad con el inciso segundo del artículo 188 del CPACA, adicionado por el 47 de la ley 2080 de 2022 y amparados en los recientes pronunciamientos del Consejo de Estado, dado que no se encuentra acreditada la generación de gastos en el trámite de la instancia y la conducta de la parte recurrente no se puede calificar de temeraria. 9.
DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA Medio de control: Reparación Directa Demandante: Consorcio Caza Demandado: Departamento del Huila Radicación: 41 001 33 33 005 2016 00314 02 RESUELVE:
PRIMERO: REVÓQUESE la sentencia proferida el 05 de junio de 2020 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Se acepta la renuncia al poder presentado por el abogado Whinder Kinley Castillo Casas, como apoderado de la parte demandante Consorcio Caza, conforme el memorial visible en el Índice 00019 de Samai.
QUINTO: Se reconoce personería adjetiva a la abogada Silvia Natalia González Trujillo con T.P. 212.909 del C.S. de la J. como apoderada del Consorcio Caza, conforme el poder conferido. (índice 00020 de Samai).
SEXTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez hechas las anotaciones en el software de gestión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Los magistrados, Firmado electrónicamente en Samai. ENRIQUE DUSSÁN CABRERA RAMIRO APONTE PINO JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO