Sincelejo, veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 70-001-33-33-009-2019-00361-01 Demandante: Jorge Alberto Herrera Reyes Demandado: Municipio de Sampués - Sucre Magistrado ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Temas: Contrato realidad / Subordinación. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 3 de septiembre del 2025 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, en la que se accedió a las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda. El señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES, por conducto de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende que se declare la nulidad del Oficio del 8 de mayo de 2019, por medio del cual, se negó el reconocimiento y pago salarios y prestaciones sociales, devengados entre el 24 de agosto de 2012 a 1 diciembre de 2017.
A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al municipio de Sampués Sucre, el reconocimiento y pago al señor Jorge Alberto Herrera Reyes, las sumas adeudadas por concepto de prestaciones sociales tales como: cesantías, intereses de cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicio, prima de navidad, bonificación por servicio, salud y pensión y demás emolumentos por todo el tiempo de servicios prestados.
Como fundamentos fácticos, la parte actora afirmó en la demanda que: JORGE ALBERTO HERRERA REYES, estuvo vinculado al MUNICIPIO DE SAMPUÉS - SUCRE, mediante contratos de prestación de servicios, como PROFESIONAL DE APOYO A LA GESTIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA EN LA ELABORACIÓN, FORMULACIÓN Y REGISTRO DE PROYECTOS EN EL BANCO DE INVERSIÓN MUNICIPAL desde el 24 de agosto de 2012 a 1 diciembre de 2017.
Prestó sus servicios de manera personal, retributiva, subordinada, continua e ininterrumpida, atendiendo estrictamente a las órdenes dadas por el ente demandado. Las funciones consistían en a) Formular la metodología general ajustada a los proyectos de inversión que se financiarían con el sistema general de regalías, b) Administrar el programa de banco de proyectos, c) elaborar las fichas de Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Tercera de Decisión Oral República de Colombia Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 viabilidad de los proyectos de inversión, d) elaborar las certificaciones de los proyectos de inversión que se encuentren enmarcados en el plan de desarrollo.
El día el 13 de marzo de 2019, solicitó al municipio de Sampués Sucre, el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho, petición fue contestada negativamente el 8 de mayo de 2019. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló: el artículo 13.25 y 53 de la C.P. Legales: Decreto 1160 de 1947, Decreto ley 174y 230 de 1975, Artículos 4,8 25,26, 28,32 Y 40 de la ley 1045 de 1978, Artículos 45,58 y 59 del decreto 1042 de 1978,, ley 50 de 1990, artículo 32 de la ley 80 de 1993, ley 244 de 1995, Decreto 1582 de 1998, Decreto 1453 de 1998, Decreto1252 de 2000 y ley 1071 de 2006 En el concepto de la violación se indicó que existía violación directa de los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, al desconocerse el principio de primacía de la realidad sobre las formas.
El señor Jorge Alberto Herrera Reyes prestó sus servicios de manera personal, continua, remunerada y bajo subordinación al Municipio de Sampués – Sucre, lo que configura una relación laboral real. Sin embargo, la entidad demandada utilizó contratos sucesivos de prestación de servicios para ocultar dicha relación, privándolo de sus derechos salariales, prestacionales y de seguridad social, y generando un trato desigual frente a otros trabajadores que desempeñaban funciones similares en la planta de personal.
Se adujo que la Constitución de 1991 fortaleció la protección del derecho al trabajo y estableció principios mínimos fundamentales, entre ellos la primacía de la realidad, aplicable tanto al sector público como al privado. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que, cuando se acreditan los elementos esenciales de una relación laboral —prestación personal del servicio, subordinación y remuneración—, debe reconocerse el vínculo laboral independientemente de la forma contractual utilizada.
Además, imponer al trabajador la carga de probar la subordinación cuando existe una relación material de trabajo constituye una discriminación contraria al principio de igualdad. En el caso concreto, las funciones desempeñadas por el demandante correspondieron a actividades permanentes y propias del giro ordinario del municipio, relacionadas con la formulación, elaboración y registro de proyectos en el banco de inversión municipal, lo cual desborda los límites del contrato de prestación de servicios y evidencia una vinculación laboral encubierta.
Asimismo, se expresó que se configura una violación directa del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que regula de manera excepcional los contratos de prestación de servicios con personas naturales. La administración hizo un uso indebido de esta figura, ya que las labores contratadas podían ser ejecutadas por personal de planta y no exigían conocimientos especializados en los términos estrictos de la ley.
La reiteración y continuidad de los contratos, la identidad funcional con cargos de planta, el cumplimiento de horario, la sujeción a órdenes y la falta de autonomía en la ejecución de las labores desvirtúan la naturaleza independiente del vínculo contractual. 1.2. Contestación de la Demanda. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 El municipio de Sampués - Sucre contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, solicitando sean negadas las pretensiones y se condene en costas al demandante.
A los hechos indicó que el Municipio de Sampués no vinculó al señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES, a cargo público alguno y que las labores que el demandante ejecutó en su carácter de contratista independiente, y que fueron supervisadas y verificadas su ejecución, para proceder al consecuente pago de Honorarios, por parte del supervisor designado por el Alcalde Municipal para la época en que el demandante presto dichos servicios.
Enfatizó que, al actor no le fueron asignadas funciones, sino todo lo contrario, este pactó con el representante legal del ente territorial demandado la ejecución DE APOYO EN LA GESTION Y ASISTENCIA TECNICA EN LA ELABORACION, FORMULACION Y REGISTRO DE PROYECTOS EN EL BANCO DE PROGRAMAS DE INVERSION MUNICIPAL, las cuales solo bastaba realizarlas, independientemente del horario o periodicidad en que se hicieran, siempre y cuando su acometimiento cumpliera con el fin para el cual fue celebrado el respectivo contrato de prestación de servicios entre las partes.
Señaló que el señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES, no tenía vinculación laboral directa con el Municipio de Sampués, ni desarrollaba el objeto del contrato cargo público alguno, agregando que no cumplía horario por el tipo de vinculación como tampoco era cierto que se le hubiera asignado los elementos de la entidad como computador, escritorio, oficina, papelerías, equipo de impresoras y demás. En la oposición a las pretensiones, la entidad demandada sostiene que las solicitudes del actor carecen de sustento fáctico y jurídico, por cuanto los actos administrativos cuestionados fueron expedidos conforme a la Constitución y la ley, con observancia del debido proceso y dentro del marco de las competencias legales del Municipio.
Asimismo, demarcó que as actividades contratadas fueron para el de apoyo en la gestión y asistencia técnica en la elaboración, formulación y registro de proyectos en el banco de programas de inversión municipal. Labores que el demandante ejecutó en su carácter de contratista independiente, y en ningún momento consistieron e n labores susceptibles de ser ejecutadas por u n empleado público.
Explicó que no se configuró vulneración alguna de derechos ni se presentó irregularidad que dé lugar a la nulidad pretendida o al restablecimiento del derecho reclamado, de ahí que debe mantenerse incólume el acto demandado. 1.3. La sentencia apelada. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo profirió sentencia el día 3 de septiembre de 2025, en la que dispuso: “(SIC)” “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de fecha 8 de mayo de 2019, mediante el cual el municipio de Sampués (Sucre), negó la declaratoria de una relación laboral con el demandante Jorge Alberto Herrera Reyes y consecuentemente el reconocimiento y pago de prestaciones sociales; con fundamento en la parte motiva de este proveído.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 SEGUNDO: DECLARAR la existencia de una relación laboral entre el señor Jorge Alberto Herrera Reyes y el Municipio de Sampués (Sucre), comprendida en los siguientes extremos temporales: - Del 24 de agosto de 2012 al 28 de diciembre del 2012. - Del 16 de agosto de 2013 al 30 de diciembre de 2013. - Del 24 de enero de 2014 al 24 de agosto de 2014. - Del 5 de septiembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014. - Del 22 de mayo de 2015 al 22 de diciembre de 2015 - Del 12 de febrero de 2016 al 12 de julio de 2016 - Del 1 de agosto de 2016 al 30 de diciembre de 2016 - Del 1 de febrero de 2017 al 1 de diciembre de 2017.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Sampués (Sucre), a reconocer y pagar al actor Jorge Luis Herrera Reyes, el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados públicos vinculados mediante relación legal y reglamentaria a la entidad demandada, en los siguientes extremos temporales: - Del 24 de agosto de 2012 al 28 de diciembre del 2012. - Del 16 de agosto de 2013 al 30 de diciembre de 2013. - Del 24 de enero de 2014 al 24 de agosto de 2014. - Del 5 de septiembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014. - Del 22 de mayo de 2015 al 22 de diciembre de 2015 - Del 12 de febrero de 2016 al 12 de julio de 2016 - Del 1 de agosto de 2016 al 30 de diciembre de 2016 - Del 1 de febrero de 2017 al 1 de diciembre de 2017.
Sumas liquidadas conforme al valor pactado como honorarios en los contratos u órdenes de prestación de servicios, al igual que serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. El tiempo laborado por señor Jorge Luis Herrera Reyes, bajo la modalidad de contrato u órdenes de prestación de servicios laborales, en el período antes enunciado, se debe computar para efectos pensionales.
Para el pago de los aportes a que haya lugar, la entidad demandada, tomará en cuenta lo dispuesto, en la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 25 de agosto de 2016. Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, así: el municipio de Sampués (Sucre), deberá tomar, durante el tiempo que el actor estuvo vinculada mediante contratos u órdenes de prestación de servicios, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
CUARTO: Declarar probada la excepción de prescripción trienal frente a los periodos contratados entre el 24 de agosto de 2012 al 22 de diciembre de 2015, en lo que respecta al pago de prestaciones sociales, exceptuando lo concerniente al pago de aportes a pensión a cargo del empleador, conforme lo argumentado en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: DECLARAR que todo el tiempo laborado por el demandante Jorge Luis Herrera Reyes, se debe computar para efectos pensionales. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 SEXTO: El municipio de Sampués (Sucre), hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del C.P.A.C.A., teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: Índice final R=Rh x……………………..
Índice inicial.
SÉPTIMO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda, por lo antes expuesto. (…)” El a quo sustentó su decisión, así: Así las cosas, conforme a las pruebas recaudades, en lo que respecta a la prestación personal del servicio, tal y como se infiere en la relación de contratos, el señor Jorge Alberto Herrera Reyes, fue vinculado al Municipio de Sampués (Sucre), mediante sucesivas ordenes de trabajo, como técnico de apoyo a la gestión en los procesos de planeación y acompañamiento a la Secretaría Técnica de la OCAD Municipal de Sampués. Es decir, la prestación personal del servicio por parte del demandante a favor de la entidad demandada, en los periodos de tiempos que anteriormente se relacionaron tiene como característica ser intuito personae, esto es, la actividad no podía ser desarrollada por otra persona diferente al contratado, o lo que es lo mismo, no se podía delegar en un tercero, en tanto se trató de la prestación del servicio de apoyo a la gestión, acreditándose con ello el primer elemento de la relación laboral.
Aunado a lo anterior, se encuentra acreditado dentro del plenario que entre el Municipio de Sampués (Sucre) y el demandante se pactó una remuneración como retribución económica por la labor personal realizada a favor de la entidad, aseveración ésta que se desprende del contenido de cada una de la ordenes de prestación de servicios. En relación con el elemento subordinación, se evidencia que éste estaba sujeto al cumplimiento de órdenes e instrucciones del supervisor, al cumplimiento de un horario, al uso de herramientas proporcionadas por la entidad, lo cual es muestra en este particular evento de existencia de subordinación, sumado al carácter permanente de la labor contratada, es decir, la necesidad en la elaboración y cargue de los proyectos municipales en el Banco de Proyectos.
Tal objeto contractual tiene una conexión con la labor misional de la entidad, toda vez que el Banco de Proyectos fue un mecanismo creado por el legislador para determinar la viabilidad de financiación nacional, a través de recursos de regalías, en aras de mejorar la inversión social en las regiones, lo cual asegura o en su defecto, potencializa el desarrollo social de los territorios a través de la gestión a cargo de las entidades territoriales que captan dichos recursos.
Asimismo, explicó que la valoración del testimonio de los señores Medardo Enrique Vergara Montalvo y Javier Mauricio Álvarez Salazar, ofrecían credibilidad de su dicho, como quiera que fueron personas que laboraron en la misma entidad que el demandante, que sus extremos temporales son concordantes con unos periodos en el cual fue contratado el señor Jorge Alberto Herrera Reyes; así mismo, sustentan las razones por las cuales tenían conocimiento de cómo el demandante prestó sus servicios a la entidad.
Como quiera que las declaraciones de ambos testigos fueron claras, coherentes y atendieron de manera precisa las preguntas que este despacho judicial y las partes formularon sobre el asunto; pudiendo colegirse que la labor desarrollada por el demandante fue de forma subordinada o dependiente y no de forma coordinada como lo implica la vinculación contractual.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 En razón a ello, se da pleno valor probatorio a sus declaraciones y en consecuencia, siguiendo los criterios expuestos en la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021, constituyen indicios de la subordinación con que el señor Jorge Alberto Herrera Reyes prestó sus servicios a la entidad accionada, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia. Luego entonces, de las particularidades que rodearon la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, se puede concluir que no existió independencia en el desarrollo de las mismas, dado que el actor estaba sujeto a unas instrucciones, el cumplimiento de un horario de trabajo, tener disponibilidad exclusiva para lo que requiriera la entidad, así como la utilización de las instalaciones y elementos de trabajo proporcionados por la administración municipal.
Además, la vinculación contractual se prolongó por un considerable periodo de tiempo, lo cual se aparta del carácter temporal con que se suscriben los contratos de prestación de servicios regidos por la ley 80 de 1993, artículo 32. Sobre la prescripción de derechos laborales señaló que como había quedado establecido preliminarmente, la actora estuvo vinculada a la entidad demandada, entre agosto de 2012 a diciembre de 2017, relacionando como periodos, los siguientes: 24/8/2012 a 28/12/2012; del 16/08/2013 a 30/12/2013; 24/01/2014 a 24/08/2014; 05/09/2014 a 30/12/2014; 22/05/2015 a 22/12/2015; 12/02/2016 a 12/07/2016; del 01/08/2016 a 30/12/2016 y del 01/02/2017 a 01/12/2017.
Extremos temporales que permiten concluir que sí hubo solución de continuidad, como lo explica la sentencia de unificación del Consejo de Estado, citada previamente, entre varios periodos contractuales, así: - Del 24 de agosto de 2012 al 28 de diciembre de 2012 - Del 16 de agosto de 2013 al 30 de diciembre de 2013 - Del 05 de septiembre de 2014 al 30 de diciembre de 2014 - Del 22 de mayo de 2015 al 22 de diciembre de 2015 - Del 12 de febrero de 2016 al 12 de julio de 2016.
En tal sentido, al haber ocurrido solución de continuidad entre dichos contratos, implica que deba aplicarse la excepción de prescripción propuesta por la parte demandada, en los siguientes términos: Como quiera que la reclamación administrativa se presentó el día 13 de marzo de 2019, la parte actora interrumpió la prescripción hasta el 13 de marzo de 2016; fecha en la cual estaba en ejecución el contrato que inició el 12/02/2016.
De conformidad a lo anterior, declaró de oficio la excepción de prescripción trienal sobre la reclamación, frente a los contratos comprendido entre el 24 de agosto de 2012 al 22 de diciembre de 2015, frente al pago de prestaciones sociales, exceptuando lo concerniente al pago de aportes a pensión a cargo del empleador. 1.4. El recurso de apelación. Inconforme el municipio de Sampués presentó recurso de apelación, solicitando sea revocado el fallo de primera instancia, dada la existencia de un error en la apreciación de la subordinación, pues se tuvo por probada con base en testimonios que únicamente aluden al cumplimiento de horarios y atención de directrices, los que corresponden a mecanismos de coordinación propios de los contratos de prestación de servicios y no acreditan subordinación laboral, máxime cuando no se demostró la existencia de poder disciplinario, sanciones, reglamentos internos o ejercicio del ius variandi.
En cuanto a la prestación personal del servicio, explica que esta obedece a la naturaleza intuito personae del contrato de prestación de servicios y no implica, por sí misma, una relación laboral. No se probó que el actor hiciera parte de la planta de personal ni que las funciones desarrolladas correspondieran a un cargo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 público, y el uso de instalaciones o equipos de la entidad se justifica como un medio para facilitar la ejecución contractual.
Respecto de la remuneración, se advierte que el juzgado equiparó erróneamente los honorarios con salario, desconociendo que en los contratos de prestación de servicios estos no tienen carácter salarial. Además, no se acreditaron pagos propios de un vínculo laboral, como primas, cesantías o vacaciones, sino desembolsos condicionados a la certificación de cumplimiento del objeto contractual.
Asimismo, reprocha el desconocimiento del régimen de empleo público, pues la Constitución exige que todo empleo esté previamente creado en la planta de personal. Reconocer judicialmente un vínculo laboral implicaría ampliar dicha planta sin el correspondiente acto administrativo, lo cual resulta jurídicamente improcedente. Finalmente, cuestiona la aceptación de una supuesta continuidad contractual, pese a la existencia de interrupciones sustanciales entre contratos.
Estas rupturas descartan la permanencia propia de una relación laboral y, conforme a la jurisprudencia, superan el margen permitido para predicar continuidad, lo que obliga a analizar cada contrato de manera independiente y da lugar a la prescripción trienal respecto de varios periodos. 1.5. Trámite en segunda instancia. Por auto del 15 de enero del 2026, se admitió el recurso de apelación. En el curso de la segunda instancia, presentó alegatos la parte demandante reiterando su petición de confirmar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, reiterando los argumentos expresados en el recurso de apelación. La parte demandada no se pronunció y el Ministerio Público no conceptuó
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. La competencia y control de legalidad El Tribunal es competente para resolver la apelación interpuesta según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. No se advierten irregularidades que atenten contra la eficacia de los actos procesales adelantados en esta instancia, que deban ser objeto de corrección y que impidan resolver de fondo el asunto. 2.2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar, ¿si en el presente asunto se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral, en especial, la subordinación que dé lugar a la declaración del contrato realidad alegado por la parte demandante? De ello dependerá si se confirma, modifica o revoca la sentencia en alzada. 2.3.
Análisis de la Sala y respuesta al problema jurídico en el caso concreto. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 La Sala confirmará la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes argumentos: 2.4. Teoría del contrato realidad en el sector público. Requisitos de su configuración. El artículo 53 de la Constitución Política establece el principio protector conocido como primacía de la realidad en las relaciones laborales, según el cual, la materialización, desarrollo y/o ejecución de la labor contratada se imponen sobre aquella formalidad que se haya pactado inicialmente por los sujetos o partes de una relación, queriendo ello decir, que sea cualquiera la modalidad de contratación adoptada formalmente, sí en la práctica se reúnen y prueban las condiciones necesarias de una relación laboral (prestación personal del servicio, salario y subordinación) esta debe ser reconocida y privilegiada sobre la formalidad.
La Corte Constitucional, por su parte, ha señalado que para que el contrato realidad se configure, “se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada”1.
El Consejo de Estado considera que: “se ha denominado contrato realidad aquél que teniendo apariencia distinta, encierra por sus contenidos materiales una verdadera relación laboral en donde se establece el primado de la sustancia sobre la forma”2. Al efecto, se tiene que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pone de manifiesto que el contrato estatal de prestación de servicios no sólo está autorizado para situaciones que se consideren excepcionales, sino también para aquellas actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública, esto es, que tengan que ver con el giro ordinario de sus actividades u objeto social.
La Sala Laboral del Consejo de Estado, sobre el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ha señalado que, “el inciso 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no contiene una presunción legal que permita considerar como laboral toda relación contractual estatal en la modalidad de prestación de servicio que traslade a la entidad contratante la carga de probar que el contratista ejecutó el objeto contractual con autonomía e independencia”.
Por consiguiente, si el contratista recurre a la jurisdicción, está en la obligación de desvirtuar la naturaleza del contrato estatal, como quiera que es él quien está llamado a demostrar los elementos esenciales o configurativos de una verdadera relación laboral”3. Por tal razón, quien pretenda ser arropado por la teoría del contrato realidad en el sector público, asume la carga de producción de la prueba respecto de los elementos que demuestren la desnaturalización del vínculo contractual público, 1 Sentencia C-154-1997. 2 Consejo de Estado, Sección II Subsección B, Sentencia del 4 de febrero de 2016.
Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02195-01(1149- 15). C. P. Sandra L. Ibarra. 3 Nota 18. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 pues, en principio la celebración del contrato estatal se entiende celebrado bajo la presunción legal de no dar lugar al pago y reconocimiento de salarios y prestaciones sociales, como lo indica el parágrafo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que reza: “en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
En ese norte, la responsabilidad probatoria que asume quien pretende la declaración del contrato realidad, radica en demostrar la existencia de los tres elementos de una relación laboral, partiendo de la premisa que la prestación personal del servicio cuando se trata de la teoría del contrato realidad en sector público, trae una connotación especial, y es que el ejercicio de dicho servicio debe tener origen en un contrato estatal, bajo el entendido, que ello es lo que se pretende desvirtuar, desnaturalizar o desdibujar.
Asimismo, y como aspecto fundamental, se deberá probar que existió una labor que contratada y ejecutada en virtud de la formalidad de un contrato estatal por razón de la materialización de la misma, emergió subordinada, puesto que en el contrato de prestación de servicios la característica determinante es que la actividad personal contratada se realiza por cuenta propia y con autonomía del contratista4.
No puede excluirse que, en determinados casos, la sola celebración del contrato y materialización del objeto contractual, per se permita inferir la existencia del elemento de subordinación, ya sea por estar implícito en la actividad desarrollada o, en otros casos, debido a indicios que impliquen el ejercicio de funciones relacionadas con el giro misional de la entidad.
Asimismo, la permanencia y continuidad pueden evidenciar la ejecución de funciones permanentes mediante contratos de prestación de servicios, lo cual está expresamente prohibido. En tal sentido, la facultad de contratación tiene una limitante en la medida que no puede ser utilizada para encubrir o enmascarar relaciones permanentes que configuren relaciones laborales subordinadas5.
De otro lado, es pertinente destacar que el reconocimiento y aplicación del principio de la primacía de la realidad a una relación inicialmente contractual, no implica conferir la condición de empleado público al contratista, pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado6, punto este que igualmente, acoge la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 20107. 4 Sentencia C-386 de 2000.
Sentencias T-523 de 1998, T-1040 de 2001 y C-934 de 2004. 5 Sentencia del 15 de junio de 2011, expediente No. 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10).Consejo de Estado, Sección II Subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Igualmente, Consejo de Estado, sentencia del 15 de mayo de 2013, Sección II Subsección B, Radicación: No.05001233100020010363101.
CP. Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del Consejo de Estado. M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Bogotá, 25 de enero de 2001. Expediente: 1654-2000. Igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de junio de 2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve 6 Sentencia del Consejo de Estado. M.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.
Bogotá, 25 de enero de 2001. Expediente: 1654-2000. Igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de junio de 2011, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 “La Sala de Revisión también debe precisar, como se estableció en la parte 3 de esta sentencia, que el hecho de que se configuren los elementos propios del contrato realidad entre una persona y una institución oficial no significa que se adquiera la calidad de empleado público.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha definido un límite al alcance del principio de “primacía de la realidad sobre las formas” en los casos en los cuales este se ha aplicado: el respeto de los principios que configuran la función pública. En consecuencia, la regla jurisprudencial que se ha decantado con los diferentes pronunciamientos de estas corporaciones es que ninguna persona puede ser empleado público sin que medien las siguientes condiciones: el nombramiento y la posesión, la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una vacante en la planta de personal y la respectiva disponibilidad presupuestal; a pesar de que entre la respectiva entidad y el trabajador se haya verificado el cumplimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formas” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 Asimismo, el Consejo de Estado en sentencia de unificación de CE-SUJ2 No. 5 de 2016, del 25 de agosto de 2016, advierte que una vez acreditada la existencia de una relación laboral por la desnaturalización del vínculo contractual regulado por la Ley 80 de 1993, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas previsto en el artículo 53 Superior, el contratista tiene derecho a que se le reconozca y pague las prestaciones sociales, equivalentes a las que percibe el respectivo empleado vinculado legal y reglamentariamente en el órgano donde prestó los servicios como contratista, que desempeñe iguales o similares labores a las ejecutadas por aquel, sin que ello signifique como ya se dijo conferirle la condición de empleado público, las cuales deben liquidarse conforme el valor pactado en el contrato por concepto de honorarios.
Igualmente, sostiene que dichas prestaciones están sujetas a los términos de prescripción extintiva. 2.6. Análisis probatorio y solución del caso. La Sala, basándose en las pruebas recaudadas y en las premisas legales y jurisprudenciales previas, evaluará si se han probado los elementos del contrato realidad, a saber, prestación personal del servicio, retribución y la subordinación 2.6.1 Del servicio personal.
Extremos temporales y retribución. Conforme al recaudo probatorio se encuentra probado que el señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES, prestó sus servicios personales como profesional de apoyo a la gestión y asistencia técnica en la elaboración, formulación y registro de proyectos en el banco de inversión municipal. Los extremos temporales de los contratos celebrados y su ejecución de conformidad con la prueba documental se desarrolló así: CONTRATO FECHA DE INICIO FIN VALOR MS-670-114 10 de agosto de 2012 24 de agosto2012 28 de diciembre de 2012 $5.000.000 MS-670-071 del 15 de mayo de 2013 16 de agosto 2013 30 de diciembre de 2013 $8.000.000 MS-670-07 del 24 de enero de 2014 24 de enero del 2014 24 de agosto del 2014 $8.000.000 MS-670-147 del 5 de septiembre de 2014 5 de septiembre de 2014 30 de diciembre de 2014 $4.000.000 MS-670-092 del 21 de mayo de 2015 22 de mayo del 2015 22 de diciembre de 2015 $11.000.000 MS-670-09 del 12 de febrero de 2016 12 de febrero del2016 12 de julio de 2016 $5.000.000 MS-670-088 del 1 de agosto de 2016 1 de agosto del 2016 30 de diciembre de 2016 $5.500.000 MS-670-018 del 1 de febrero de 2017 1 de febrero de 2017 1 de diciembre de 2017 $12.000.000 Las copias de los contratos obrantes en el expediente, anteriormente relacionadas, demuestran que el señor el señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES, estuvo vinculado personalmente al municipio de Sampués Sucre, en ejecución de contratos de prestación de servicios, cumpliendo la actividad como profesional de apoyo a la gestión y asistencia técnica en la elaboración, formulación y registro de proyectos en el banco de inversión municipal, los cuales tienen identidad de objeto.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 Tiempos que pueden ser corroborados por los certificados suscritos por el secretario de planeación e infraestructura del municipio de Sampués Sucre, los cuales que no fueron objeto de tacha o reproche probatorio alguno por la entidad demandada. Documento cuyo contenido e imagen se inserta a continuación para mayor ilustración. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 De las pruebas documentales referenciados, se acredita sin equívocos la existencia de dos (2) de los elementos del contrato realidad, a saber, la remuneración conforme a los honorarios pactados y la prestación personal del servicio. 2.6.2 Del estudio de la subordinación La Sala encuentra que la labor realizada por la parte actora muy a pesar de la celebración de contratos de prestación de servicios distó mucho de ser autónoma, independiente, ocasional o esporádica y contrario a ello, se desnaturalizó y derivó en una verdadera relación laboral.
Tal como lo apreció el a quo, la subordinación se encuentra debidamente evidenciada no solo con la prueba documental y testimonial, aportada al expediente, sino por la forma como se materializó el servicio personal prestado por el señor JORGE ALBERTO HERRERA REYES. La suscripción de ocho (8) contratos sucesivos, pese a las interrupciones es un claro indicador inequívoco de la necesidad y funcionalidad del servicio por parte de la entidad demandada, de modo permanente, habitual y continuo de los servicios personales del demandante como profesional de apoyo a la gestión y asistencia técnica en la elaboración, formulación y registro de proyectos en el banco de inversión municipal, actividad personal que dicho sea de paso, se desarrolló dentro de las instalaciones de la alcaldía Municipal de Sampués Sucre.
La permanencia del servicio personal, así como los continuos y sucesivos contratos celebrados por más de 4 años, el cumplimiento, ejecución, desarrolló y materialización de las mismas funciones durante dicho lapso, como encargado de administrar el programa del banco de proyecto, tenerlo actualizado e implementar el sistema de información para desarrollar las obras que demande el municipio, todo ello bajo las órdenes del secretario de planeación y el alcalde del municipio de Sampués. Esta Sala, recuerda la premisa, que si bien el contrato estatal, al amparo del artículo 32 de la ley 80 de 1993, que trata sobre el contrato de prestación de servicios, permitiría su celebración también para aquellas actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad pública8, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo ha sido enfático en demarcar que este, no se puede pactar para realizar actividades o prestar servicios 8 Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 misionales o tengan que ver con el giro ordinario de actividades de la entidad pública, pues ello implica permanencia9.
Por ello, en este caso particular, mal podría sostenerse, entonces, que existió una relación de coordinación, cuando la actividad contratada era para satisfacer necesidades administrativas permanentes. Para reforzar la conclusión anterior, preciso es traer a colación lo expuesto de forma coherente y constante por los testigos Medardo Enrique Vergara Montalvo y Javier mauricio Álvarez Salazar, en la audiencia de pruebas, declaraciones que se aprecian desprovistas de intereses u otras situaciones que resten confiabilidad a su dicho, explicando y dando cuenta de las circunstancias de lugar, tiempo y modo de prestación del servicio.
Al respecto se destaca de la declaración del señor Medardo Enrique Vergara Montalvo, quien manifestó que conoció al señor Jorge Herrera, trabajando en la oficina de planeación como funcionario de esa dependencia y era el encargado de realizar proyectos para la MGA, que es banco de proyectos, labor que el cumplía un horario prestablecido de 8 a 12 y 2 a 6 de la tarde, bajo dependencia del secretario de planeación que era su jefe inmediato.
Asimismo, Javier mauricio Álvarez Salazar, indico que conocía al señor Jorge herrera desde el año 2015, estando en la secretaria de planeación, que lo veía en la secretaría de planeación, el manejaba el banco de proyecto con la MGA, le tocaba subir proyectos a esa plataforma, también atendía al público, tenía que estar disponibles para cualquier cosa que se necesitara, afirmando además que si bien los contrataban por prestación de servicio, debían estar disponible siempre en la oficina de 8 a 12am y de 2 a 6pm de lunes a viernes.
Los testimonios anteriores coinciden no solo con su relato, sino también con las demás pruebas presentadas en el proceso. Esto confirma la actividad personal del demandante, su lugar de trabajo, su horario y otras condiciones laborales, como la permanencia y la habitualidad de su servicio. La forma como se materializó el servicio personal revela la existencia de una verdadera relación laboral entre las partes, sustentada en los criterios anteriormente mencionados y que han sido debidamente confirmados en el proceso.
Así lo ha establecido también la Corte Constitucional en la sentencia C- 614 de 2009, en la que se identifican los elementos que permiten reconocer una relación laboral subyacente a un contrato de prestación de servicios. Además, debe resaltarse que la parte demandada no logró desvirtuar estos hechos probatoriamente. Por ello, contrario a la postura del recurrente, para esta Corporación, existen prueba suficiente y univoca de los criterios de habitualidad, continuidad y permanencia en la ejecución del servicio personal por parte del señor JORGE ALBERTO HERRERA REYEZ en beneficio del MUNICIPIO DE SAMPUES, que sumados al criterio funcional y misional de la entidad demandada —pues la actividad desarrollada guarda relación directa con sus competencias constitucionales y legales—, permiten a esta Sala concluir que, a pesar de la formalización de contratos estatales, la presunción establecida en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 ha sido desvirtuada. 9 Consejo de Estado, Sección II Subsección “B, sentencia de 7 de 2013.
Consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. Expediente No. 250002325000200800653 01. No. interno: 2696-2011. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 70001-3333-009-2019-00361-01 En respuesta al problema jurídico, el análisis del caso concluye que existe una relación laboral subordinada disfrazada de contratos de prestación de servicios.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción parcial de algunas prestaciones sociales. La Sala precisa que no revisará dicha declaración de excepción, ya que no fue objeto de apelación. 4. Costas. En virtud de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y atendiendo el criterio objetivo valorativo de imposición de costas que trata el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, la Sala estima que no se condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, pues no existe prueba de su causación. 5.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia en razón de lo expuesto.
TERCERO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al Juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS. JORGE ELIECER LORDUY VILORIA Este documento fue firmado electrónicamente. Se garantiza la autenticidad, integridad y conservación. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co