TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Neiva, septiembre dieciséis (16) de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RADICACIÓN: 41001333300220190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE SENTENCIA No.: 08-09-179-25/NS 01-2-01 ACTA No.: 79 DE LA FECHA 1.
TEMA. Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 10 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva, donde niega las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES DE LA PRIMERA INSTANCIA. 2.1. Posición de la parte actora 2.1.1. La ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP presenta demanda de nulidad simple contra el MUNICIPIO DE AIPE, donde solicita que se declare la nulidad del capítulo VI del acuerdo municipal No. 013 de 2017 (estatuto tributario municipal) relacionado con el impuesto de alumbrado público y se le condene en costas. 2.1.2.
Los hechos que sirven de sustento a las pretensiones señala que el municipio de Aipe expide el acuerdo No. 013 del 30 de diciembre de 2013 que contiene su estatuto tributario y en el capítulo IV, artículos 142 a 164 consagra el impuesto de alumbrado público, que se emite contrariando los artículos 349 (parágrafo 2) y 350 de la Ley 1819 de 2016 porque para ese momento no se había expedido por el gobierno nacional el reglamento que fijara los criterios técnicos para ser tenidos en cuenta en la determinación del tributo (fue expedido con el Decreto No. 943 del 30 de mayo de 2018) y no había realizado el estudio técnico de referencia de determinación de los costos del servicio. 2.1.3 En las normas violadas y concepto de la violación, cita los artículos 2, 4, 6, 29, 83 y 209 de la Constitución y 349 de la Ley 1819 de 2016 y presenta dos cargos: 2 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE 2.1.3.1.
La violación de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo - artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, el cual señala que el capítulo IV, artículos 142 a 164 del acto administrativo demandado, pues fue emitido sin atender la reglamentación que habría de emitir el gobierno nacional según los artículos 349 y 350 de la Ley 1819 de 2016 en relación con los criterios técnicos para la determinación del impuesto y los elementos integrantes del costo que sirven para determinar la base gravable a partir de un estudio técnico y tal reglamento fue expedido con el decreto 943 del 30 de mayo de 2018.
Aduce que en los municipios que adopten el impuesto de alumbrado público, deben sujetarse a los criterios técnicos fijados en dicho reglamento y para determinar la contribución deben realizar y publicar un estudio técnico de referencia de determinación de costos estimados de prestación del servicio; estudio para el cual el municipio de Aipe hizo la convocatoria 027-2018 el 18 de septiembre de 2018, la cual publicó en su página el 24 del mismo mes y año, por ende, no esperó la reglamentación del gobierno nacional, no tuvo en cuenta en nuevo marco legal ni los criterios técnicos fijados en tal reglamento. 2.1.3.2.
Violación del principio de legalidad donde reitera el desapego del acuerdo municipal de las previsiones de los artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016 en cuanto fija como hecho generador del impuesto la posesión o instalación de una subestación eléctrica, fija la base gravable en la capacidad de instalación de energía eléctrica y no en los costos estimados, consumo de energía o impuesto predial. 2.1.4.
En la fase de alegaciones guarda silencio. 2.2. Posición de la demandada. 2.2.1. A través de apoderado, la demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones y en relación con los hechos, aduce que son ciertos los atinentes a la expedición y contenido del acuerdo municipal demandado, pero niega que haya sido emitido vulnerando las disposiciones invocadas y, los demás hechos, señala que son disposiciones legales o posiciones jurídicas sobre ellas. 2.2.2.
En las razones de defensa alude a la presunción de legalidad del acuerdo demandado pues se emitió para dar desarrollo tributario al servicio de alumbrado público, cuya fuente primaria se encuentra en la Ley 97 de 1913 y posteriormente en la Ley 1819 de 2016; misma que no ha sido desconocida al punto que sus 3 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE definiciones se trascribieron en el acuerdo y ella no ha supeditado la regulación del alumbrado a la emisión del reglamento que en el artículo 349 se impuso al gobierno, pues dejó a salvo la autonomía y competencia de los entes territoriales.
Indica que, ante la demora del gobierno de emitir tal reglamento, adelantó el estudio técnico financiero de acuerdo con la reglamentación vigente (Resolución CREG 43 – 2006, Metodología para la determinación de los Costos máximos Resolución CREG 123 de 2011 y el Decreto 2424 de 2006) para proceder a emitir el acuerdo impugnado para el sostenimiento y prestación de alumbrado público.
Tal estudio técnico se emitió en octubre de 2017 y sirvió para determinar los costos máximos para la eficiencia en la prestación del servicio de alumbrado público del municipio y regular el cobro del tributo, pero una vez se expidió el Decreto 943 del 30 de mayo de 2018 procedió en el mes de octubre de 2018 a realizar un nuevo estudio técnico para adecuar el cobro de manera que se recaude el costo de la prestación del mismo, precisando que los concejos municipales son los llamados a establecer los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público a partir de su autonomía, guardando los principios fundamentales del sistema tributario, como lo son, el de justicia, equidad y progresividad.
Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado1 aduce que el hecho generador es el beneficio por la prestación del servicio en cita y el sujeto pasivo es el usuario potencial, que “residan” en el municipio, aunque no reciban permanentemente el servicio como lo reglamenta la Ley 1819 de 2016, trayendo a colación las reglas de la sentencia de unificación2 de dicho órgano de cierre sobre los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público.
Precisa que el artículo 149 del acuerdo 013 de 2017 fue modificado por el artículo 3º del acuerdo 010 de diciembre del 2018 en lo relativo a la tarifa del tributo y no fue tema de la demanda. 2.2.3. En los alegatos conclusivos (f. 13 archivos OneDrive) recaba sobre la legalidad del acuerdo demandado, la autonomía y competencia para regular los elementos de la contribución y no estar incurso en las causales de nulidad invocadas, 1 Exp. 16667/2010 2 Sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23103, C.P. Milton Chávez García. 4 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE citando la argumentación del juzgado al negar la medida cautelar y la misma jurisprudencia de la contestación de la demanda. 2.3.
Posición del Ministerio Público Permanece silente. 2.4. La sentencia de primera instancia. El 10 de marzo de 2021 el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva dicta sentencia de primer grado donde deniega las pretensiones de la demanda (resolutivo primero) no condena en costas (resolutivo segundo) y ordena el archivo del expediente (resolutivo tercero).
Para concluir de esa manera se refiere a la posición de las partes, fija el problema jurídico principal y los asociados, a saber: i) si las entidades territoriales tienen facultades para regular el impuesto de alumbrado público, ii) si tal regulación está supeditada a la reglamentación señalada en la Ley 1819 de 2016 y, iii) si el acuerdo demandado excedió las facultades al fijar los elementos propios del impuesto de alumbrado público (sujeto pasivo, base gravable y tarifa), en cuanto no guardan relación con el principio de consecutividad con el hecho generador, según dicha ley.
A continuación, relaciona las pruebas aportadas que son solamente documentos y con base en ellas encontró demostrado que el acto administrativo demandado fue expedido para mejorar el recaudo de la contribución de alumbrado público y previamente realizó el estudio técnico jurídico y financiero del servicio de alumbrado público a través del Consorcio AP Estudio Aipe contratado para tal fin, quien lo elaboró en el mes de octubre de 2018 concluyendo que los ingresos mensuales por recaudo de impuesto de alumbrado público son muy pocos y las inversiones necesarias para ampliar, optimizar y modernizar el servicio actual son muy altas y que las tarifas establecidas en el Acuerdo 013 de 2017 solo alcanzan para sostener la operación de mantenimiento y modernización del servicio y debe ajustarse con las nuevas tarifas sugeridas en este estudio.
En seguida, se ocupó del primer problema jurídico y con base en los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución que transcribió, concluyó que las entidades territoriales, por conducto de los conejos municipales y asamblea departamentales, tienen competencia para fijar sus propios tributos de acuerdo con la constitución y la ley, fijando directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, base 5 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE gravable y tarifas, que les permitan recuperar los costos del servicio o la participación en el beneficio que obtienen, citando en apoyo la sentencia C-987 de 1992 que trata de los principios de representación, predeterminación del tributo y legalidad, estricto sensu, desechando los cargos en sentido contrario.
Establecida la competencia del ente territorial para regular lo atinente al impuesto de alumbrado público, se adentró en el segundo problema jurídico y encontró que, si bien el Parágrafo 2o del artículo 349 de la Ley 1819 dispuso que el Gobierno Nacional en un término de seis (6) meses debía reglamentar los criterios técnicos que debían ser tenidos en cuenta para la fijación del impuesto de alumbrado público, dicha disposición no constituye un límite para que el ente territorial pudiera delimitar en la parte pertinente los elementos del tributo pues los artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016, no advierten de manera directa y categórica que deban esperar tal reglamentación, trayendo en apoyo la sentencia T-130 de 2018 donde se analiza que la Ley 1819 no alteró la autonomía del ente territorial, por tanto, el cargo propuesto por tal limitante, no lo acoge.
Agrega que en el parágrafo citado se mantiene la autonomía de las entidades territoriales, pues se trata de un tributo endógeno, en los términos de la sentencia C-130 de 2018, en la cual se precisa que los elementos estructurales serán determinados por los concejos municipales y distritales. Señala que acorde con ello el demandado adelantó el municipio de Aipe realizó dos estudios técnicos y financieros del sistema de alumbrado público del municipio, uno en el mes de noviembre de 2017 y otro en octubre de 2018, (Ver expediente digital, CD, Estudio Técnico Financiero, pág. 1 a 51 y pág. 1 a 115) donde se propusieron los sujetos pasivos, hecho generador, base gravable y tasas de la contribución de manera diferencial para los diferentes sectores económicos de la población, los cuales se publicitaron en debida forma y por eso el cargo presentado de no haberse realizado los estudios técnicos, financieros y jurídicos es infundado, lo mismo que el señalar que el acuerdo no tuvo en cuenta los principios señalados por las autoridades nacionales para tal efecto.
Agrega que el municipio no podía soportar la atención del servicio de alumbrado público con las tarifas que estaba cobrando, surgiendo la necesidad de expedir el Acuerdo No. 013 de 2017 en donde fijó las tarifas definidas en los estudios del sistema de alumbrado público, bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia cuya legalidad no fue desvirtuada. 6 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE 2.5.
El recurso de apelación de la actora (archivo 31 Id.). La parte actora, luego de referirse a las causales de anulación invocadas en la demanda (violación de las normas superiores en que debió fundarse: artículos 349 y 351 de la Ley 1819 de 2016 y Decreto 943 de 2018 y falta de competencia) itera que el acuerdo demandado se emitió antes de que el gobierno nacional reglamentara la citada ley y fijara los criterios técnicos para fijar los elementos del tributo con el fin de evitar abusos y sin la elaboración de estudio técnico para la determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología establecida por el Ministerio de Minas y Energía. De otra parte, aduce que el acuerdo municipal en el aparte atacado, desconoce el principio de consecutividad (bajo el entendido de no existir relación entre el hecho generador del impuesto - prestación del servicio de alumbrado público y el beneficio del mismo), pues hace extensiva la obligación de pagar el impuesto a todo aquel que utilice cualquier lugar de la jurisdicción del municipio de Aipe para poder realizar cualquier actividad económica y/o de servicios y a quienes presten o tengan predios o establecimientos o, posean o tengan instaladas subestaciones de energía eléctrica en la jurisdicción del municipio, cuando la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4- 009 del 06 de noviembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en las subreglas d y e señalan que debe contar con un establecimiento de comercio: “Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público”.
3. LA SEGUNDA INSTANCIA, CONSIDERACIONES. 3.1. Actuaciones procesales. El recurso de apelación fue admitido el 6 de agosto de 2021 (índice 4 Samai) y al no haber solicitud de pruebas en segunda instancia, ingresó para sentencia según el artículo 247-5 del Cpaca. 7 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE 3.2.
Competencia, validez y legitimación. El Tribunal es competente para desatar eta instancia según el artículo 153 del Cpaca y procede a ello, porque no se avistan circunstancias que invaliden lo actuado, las partes están legitimadas en causa dado que la actora ejerce una acción pública de nulidad contra un acto administrativo general emitido por la demandada, cuyas pretensiones no prosperaron y dio lugar a esta alzada, de ahí el interés e que se decida la misma. 3.3.
Problema jurídico. Atendiendo que se trata de apelante único, opera la limitación señalada en el artículo 328 del CGP aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, esto es, solo se analizarán los reparos que señaló el apelante y en esa medida debe resolver el Tribunal si revoca la sentencia de primera instancia, porque el capítulo IV, artículos 142 a 164 del acuerdo municipal No. 013 de 2017 vulnera el parágrafo 2º del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 al haberse emitido antes de que el gobierno nacional emitirá el reglamento técnico para la determinación del impuesto de alumbrado público.
Igualmente, porque dicho estatuto estableció como sujeto pasivo de la contribución del alumbrado público a cualquier persona que utilice cualquier lugar de la jurisdicción del municipio de Aipe para poder realizar su actividad económica y/o de servicios y a quienes presten o tengan predios o establecimientos o, posean o tengan instaladas subestaciones de energía eléctrica en la jurisdicción del municipio, sin considerar el beneficio que les reporta la prestación del servicio.
La tesis del Tribunal es que debe confirmar la sentencia recurrida, porque el parágrafo 2º del artículo 349 de la ley 1819 de 2016 no condicionó las facultades reglamentarias de los concejos municipales a la emisión de dicho reglamento pues les conservó la autonomía y, de otro lado, el tributo no se cobra por el beneficio individual que pueda reportar el servicio de alumbrado público.
Par sustentar lo anterior se analizará: a) el impuesto de alumbrado público; b) la autonomía impositiva de los entes territoriales y, c) los reparos presentados desde las pruebas allegadas. 8 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE 3.4.
El alumbrado público y el impuesto al mismo. Según la sentencia C-272 de 2016 el alumbrado público es un servicio público no domiciliario, que consiste en la iluminación de las vías, parques públicos y demás bienes de uso público y espacios de libre circulación, con el objeto de proporcionar visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades, tanto vehiculares como peatonales, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito.
El artículo 1º del Decreto 2424 de 2006 (regula específicamente la prestación del servicio de alumbrado público), define el servicio de alumbrado público, así: “Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito”.
Así mismo indica que, el mismo comprende: “El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público”. Por su parte el artículo 3º dispone que el sistema de alumbrado público incluye: “… el conjunto de luminarias, redes, transformadores de uso exclusivo y en general, todos los equipos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público, que no formen parte del sistema de distribución”.
En la sentencia C-276 de 2016 se indica que el alumbrado público, es un bien público no divisible prestado a una colectividad, se trata de bienes públicos locales que pueden beneficiar a una persona, pero, son susceptibles de ser consumidos conjuntamente por otras, pese a que se proyecten en un área limitada de acción. Agrega dicho precedente que la luz puede ser consumida conjuntamente por todos los vecinos del lugar cercanos o a pocos metros de distancia de los dispositivos destinados a iluminar el espacio de libre circulación, pero el sentido y la función primordial del alumbrado público es proporcionar un servicio en interés general, no en interés individual o privado, siendo un servicio que adquiere la forma de un bien público principalmente debido a su carácter indivisible que desde la perspectiva del prestador local es indivisible y se trata de una prestación que no pude ser desagregada o fraccionada a nivel jurídico como deber público. 9 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE Dicho servicio según el artículo 4º del Decreto 2424 de 2006 impone a los distritos y municipios la responsabilidad en la prestación del mismo directa o indirectamente, a través de empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público y en el parágrafo indicó que: “Los municipios tienen la obligación de incluir en sus presupuestos los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos por impuesto de alumbrado público en caso de que se establezca como mecanismo de financiación”.
(Subrayas propias). Así pues, el impuesto de alumbrado público emerge como una contribución que por mandato legal pueden cobrar los entes territoriales para la prestación del servicio público de alumbrado en las zonas urbanas y rurales de uso público, pudiendo reglamentar algunos aspectos inherentes a dicho tributo de acuerdo con lo señalado en el artículo 338 de la C. Política, donde se señala que en tiempos de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales y, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. 3.5.
La autonomía de los entes territoriales en temas impositivos. En principio, corresponde al Congreso expedir las leyes y a través de ellas, fijar las rentas nacionales (artículo 150-11 de la C.P.) y establecer las contribuciones fiscales (artículo 150-12 id) es decir, en torno a la tributación opera el principio de legalidad del tributo (crear, modificar o eliminar los tributos) y en esa medida las entidades territoriales no pueden ejercer esta atribución, lo cual no obsta para precisar que, cuando se trata de distritos y municipios, se ha dispuesto que estos tienen la posibilidad de regular aspectos relacionados con sus tributos, pero dicha potestad no puede limitar la competencia que tiene el legislador a quien le corresponde determinar los elementos esenciales del tributo.
En esa medida, los entes territoriales tienen autonomía para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus fines (artículo 287 Constitucional), votar de conformidad con la ley los tributos (artículo 313-4 Id)y también imponer contribuciones fiscales en tiempos de paz pudiendo fijar directamente los sujetos pasivos, hechos y bases gravables y tarifa de los impuestos, acorde con la ley (artículo 328 Ej) a cuyo amparo la sentencia C-130 de 2018 la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad de los artículos 349, 350 y 351 de la Ley 1819 de 2021 y en ella hubo de referirse a la autonomía de los entes territoriales en materia impositiva, señalando: 10 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE “27.
La Constitución de 1991 estableció como eje transversal el principio de autonomía de las entidades territoriales. Dicho principio se fundamenta en los artículos 1º, 287 y 288 de la Constitución [62], y se basa en la idea de que al estar Colombia organizada en forma de República unitaria y descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales se le otorga a estas la potestad de decidir sobre sus intereses propios. 28.
Esta autonomía tiene un “contenido básico material” que se ha denominado garantía constitucional de la autonomía territorial y que se corresponde a los derechos reconocidos en el artículo 287 de la C. Pol [64] el cual establece que, “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrá los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les correspondan y 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento du sus funciones y 4. Participar en las rentas nacionales”. 29. Esta garantía constitucional de la autonomía territorial fue definida desde la Sentencia C- 517 de 1992 cuando se estableció que, “(…) es claro también que la garantía constitucional de la autonomía de las entidades territoriales tiene un contenido básico material, deducible de la Carta, el cual sirve de límite y guía a la acción del legislador, en su tarea de establecer la configuración concreta del mapa de competencias””.
(Subrayas fuera del texto). Precisa dicha providencia que la autonomía de los entes territoriales tiene los siguientes componentes: “33. Esta diversidad de competencias de las entidades territoriales ha dado lugar a que se indique que existe tres tipos de autonomía: una política con la capacidad que tienen las entidades territoriales de elegir a sus propios gobernantes; la administrativa para dirigir sus propias políticas públicas y prioridades en sus atribuciones y competencias propias o compartidas, y una financiera que se refiere a la capacidad de manejar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como la capacidad de las entidades territoriales de participar en las rentas nacionales siguiendo los presupuestos establecidos en el artículo 287 de la Constitución”.
(Subraya la sala). Sobre la autonomía fiscal y su confrontación o tensión con las funciones impositivas del Congreso, señaló: “38. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado las siguientes reglas para solucionar la tensión entre la autonomía de las entidades territoriales y el principio de Estado unitario descritos en la Sentencia C-615 de 2013: (i) la autonomía territorial cede frente a las atribuciones del legislador en materia económica;
(ii) la potestad tributaria de los entes territoriales encuentra un límite en los mandatos de legislador; (iii) a nivel de planeación también hay preponderancia de los organismos nacionales; (iv) los presupuestos territoriales deben tener los mismos principios del presupuesto nacional; (v) los poderes de actuación e intervención del legislador son amplios en los asuntos de las entidades territoriales en materia presupuestal, y los límites están dados por circunstancias especiales de cada caso que determine si la medida es razonable y proporcional[66]. 39.
Así mismo se ha diferenciado el origen de los recursos para determinar el grado de autonomía y la potestad de injerencia o intervención de parte del Estado. En este sentido se ha indicado que si los recursos provienen de fuentes externas a la financiación de las propias entidades territoriales es fuente exógena, y la intervención puede ser más amplia, en cambio si las fuentes provienen de los recursos endógenos o propios de las entidades territoriales, la intervención es más limitada o restringida por parte del legislador”.
(Subrayas son del Tribunal). Por último, en dicha decisión se indicó: 11 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE “46. Para determinar este grado de injerencia o intervención de parte del legislador se han establecido las siguientes reglas para resolver la tensión entre las competencias de la Nación y las entidades territoriales en materia tributaria: (i) Que las entidades territoriales carecen de soberanía fiscal, y que es el legislador, con base en sus competencias constitucionales, el que tiene la facultad de regular los aspectos generales de estos ingresos, como un marco para la producción normativa, esta sí específica, de la que se encargan las asambleas y concejos [72].
(ii) Para que los entes territoriales puedan regular sus fuentes tributarias endógenas debe existir una ley que, (a) faculte a dichos entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente; y (b) se establezcan los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos órganos de representación para la determinación de los de los elementos esenciales y específicos del tributo” [73]”.
(Subrayas fuera del documento). En conclusión, es a partir de los parámetros que fije la ley donde se faculte y definan los lineamientos generales, lo que les permite a los entes territoriales en ejercicio de su autonomía administrar dichas fuentes y regular las fuentes tributarias endógenas pues carecen de soberanía tributaria. 3.6.
Los cargos del recurso. El primer cargo señala que el aparte del acuerdo demandado vulnera el parágrafo 2 del artículo 349 de la Ley 1819 de 2016 porque se emitió sin que el gobierno nacional hubiere emitido el reglamento fijando los criterios técnicos para tener en cuenta en la determinación del impuesto de alumbrado público, pero revisada dicha norma, no condiciona la autonomía de las entidades territoriales a tal reglamentación, como puede verse: “ARTÍCULO 349.
ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA. Los municipios y distritos podrán, a través de los concejos municipales y distritales, adoptar el impuesto de alumbrado público. En los casos de predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica, los concejos municipales y distritales podrán definir el cobro del impuesto de alumbrado público a través de una sobretasa del impuesto predial.
El hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público. Los sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas serán establecidos por los concejos municipales y distritales. Los demás componentes del impuesto de Alumbrado Público guardarán principio de consecutividad con el hecho generador definido en el presente artículo.
Lo anterior bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia.
PARÁGRAFO 1 o. Los municipios y distritos podrán optar, en lugar de lo establecido en el presente artículo, por establecer, con destino al servicio de alumbrado público, una sobretasa que no podrá ser superior al 1 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Esta sobretasa podrá recaudarse junto con el impuesto predial unificado para lo cual las administraciones tributarias territoriales tendrán todas las facultades de fiscalización, para su control, y cobro.
PARÁGRAFO 2 o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales”. (Subrayas propias). 12 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE En este caso el demandado no estaba obligado a esperar que se emitiera el reglamento citado, pudiendo regular el tributo en forma técnica sin cobros abusivos y sobrecostos pues no hay prueba en sentido contrario y más bien, en los artículos 142 y 143 se señala que el tributo se sustenta en la resolución CREG 123 de 2011 y así se pone de presente en la exposición de motivos y en los estudios técnicos 2017 y 2018 realizados y aportados con la contestación que se sustentan en dicha resolución (f. 48, C. 2, ppal, Samai), de lo cual se avizora que la determinación de los costos máximos del alumbrado público se ciñen a los derroteros fijados por el gobierno nacional a través de la resolución CREG, sobre lo cual el Consejo de Estado3 indicó: “… la determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales.
Por eso, mediante el Decreto 2424 de 2006, por el cual se regula la prestación del servicio de alumbrado público, el Gobierno nacional dispuso que le corresponde a la CREG establecer una metodología para la determinación de “los costos máximos” que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público[38].
De ahí que la CREG, en reiterada doctrina[39], recuerde que “los municipios no pueden recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio, incluida la expansión y el mantenimiento”, límite que fijó el parágrafo 2 del artículo 9 de la Resolución CREG 043 de 1995”. De la misma manera, la sentencia C-130 de 2018 indicó: “64. De otra parte en el artículo 10 del mismo Decreto se establece la “Metodología para la determinación de costos máximos” del servicio público de alumbrado público en donde se indica que, “Con base en lo dispuesto en los literales c) y e) del artículo 23 de la Ley 143 de 1994, la Comisión de Regulación de Energía y Gas establecerá una metodología para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores de servicio así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público”. 65.
En dicho artículo se hace énfasis en el parágrafo que, “Para el suministro de energía con destino al alumbrado público se podrá adoptar por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG un régimen de libertad de precios o libertad regulada, de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 142 de 1994, y demás normas que la modifiquen, adicionen o complementen”. 66.
Así mismo en el artículo 11 del Decreto se enumeran los criterios para determinar la metodología de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 143 de 1994. Se indica que la CREG aplicará los siguientes criterios para definir la metodología a que se hace referencia en el artículo anterior: 1. eficiencia económica [86]; 2. suficiencia financiera [87]; 3. simplicidad [88]; 4. transparencia [89] e 5. integralidad [90”]”. 3 SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 2019-CE-SUJ-4-009SECCIÓN CUARTA, Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, 6 de noviembre de 2019, Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00826-01(23103) SU, Actor: INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. - ISA E.S.P. 13 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE Por lo anterior, como la Corte Constitucional en sentencia C-130 de 20 declaró exequible el aparte “en la determinación del impuesto” del parágrafo 2 porque busca evitar cobros excesivos, en este caso el acuerdo atacado en el aparte atinente al alumbrado público tuvo sustento en las regulaciones de la CREG y por ello el cargo no está llamado a ser acogido.
El segundo cargo señala que el acto demandado desconoció el principio de consecutividad, entendido como la ausencia de relación entre el tributo y el beneficio de la actora, para lo cual se trae a colación que el Consejo de Estado en sentencia de unificación citada, señala que son sujetos pasivos del tributo en ciernes: “Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público.
Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador. Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.
Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 14 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo”. (Subrayas propias) En esa medida atendida las subreglas d) y e) que anteceden, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica, serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente, por tanto, si se cumplen las citadas condiciones, dichas empresas están llamada a ser contribuyentes y por eso, el acuerdo demandado está ajustado a las normas que le sirvieron de sustento y conserva la presunción de legalidad pues cuentan con infraestructura dentro del municipio para desarrollar su actividad económica.
No sobra señalar que según el artículo 515 del Código de Comercio, el establecimiento de comercio es el conjunto de bienes organizados por una persona natural o jurídica (el empresario) para desarrollar una actividad comercial y comprende todos los elementos que permiten que el negocio funcione, por ende, las subestaciones eléctricas quedan comprendidas dentro de dicho concepto y ello itera que son sujetos pasivos del tributo y por ende, el acto demandado no debe ser anulado. 4.
COSTAS. Atendiendo lo establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas porque se trata de un asunto de interés público. 5. DECISIÓN. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, sala primera de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 15 RADICACIÓN: 410013333002-20190037901 DEMANDANTE: ELECTRIFICADORA DEL HUILA S.A-ESP DEMANDADA: MUNICIPIO DE AIPE MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE DECIDE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia recurrida del 10 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Neiva.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia TERCERO: ORDENAR que en firme esta providencia, se remita el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el software de gestión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, firmado electrónicamente4, JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO RAMIRO APONTE PINO ENRIQUE DUSSÁN CABRERA 4 https://samai.azurewebsites.net/Default.aspx