SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Bucaramanga, veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RADICADO: 680012333000-2025-00057-00 MEDIO DE CONTROL: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DEMANDANTE: DIEGO WALDRÓN GUERRERO diegowaldron@gmail.com DEMANDADOS: En calidad de concejales del Municipio de Floridablanca, Santander: JOSÉ NICANOR VERA PEDRAZA C.C. 91.153.690 nikavera67@hotmail.com buitragorey@hotmail.com NÉSTOR ALEXÁNDER BOHÓRQUEZ MEZA C.C. 91.286.290 nesticor08@gmail.com buitragorey@hotmail.com JOSÉ FERNANDO SÁNCHEZ CARVAJAL C.C. 91.534.211 josefdo10@hotmail.com floridablancaenorden@gmail.com novoabuendia@gmail.com novoabuendiasas@gmail.com ALFREDO TARAZONA MATAMOROS C.C. 91.281.485 pits4545@gmail.com ÉDGAR ENRIQUE GÓMEZ SILVA C.C. 91.256.213 llerasconcejal11@gmail.com buitragorey@hotmail.com SALVADOR MOLINA SAAVEDRA C.C. 91.253.850 salmosconcejal@outlook.es JOSÉ MANUEL JUNIOR SEQUEDA ORTIZ C.C. 91.161.319 juniorsequeda@hotmail.com julioserrano06@gmail.com FREDDY ÁVILA Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 C.C. 13.874.967 freavila_240@hotmail.es ivegamolina@hotmail.com MARLENE RINCÓN PRADA C.C. 37.747.371 maripra27@gmail.com ivegamolina@hotmail.com MARCOS OLARTE RAMÍREZ C.C. 37.747.371 marcosolarte44@gmail.com buitragorey@hotmail.com JORGE ALBERTO PINZÓN MEDINA C.C. 91.252.013 jorgepinzon2406@gmail.com ivegamolina@hotmail.com GERMÁN DURÁN USEDA C.C. 91.155.121 germanduran19@hotmail.com buitragorey@hotmail.com HELIO TORRES TOLOZA C.C. 91.489.336 helio_concejalflorida@hotmail.com buitragorey@hotmail.com MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA núm.: 013 ASUNTO: INDEBIDA DESTINACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS Procede la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander a proferir sentencia de primera instancia, dentro del medio de control de Pérdida de Investidura instaurado por el señor Diego Waldrón Guerrero en contra de los señores José Nicanor Vera Pedraza;
Néstor Alexánder Bohórquez Meza; José Fernando Sánchez Carvajal; Alfredo Tarazona Matamoros; Édgar Enrique Gómez Silva; Salvador Molina Saavedra; José Manuel Junior Sequeda Ortiz; Freddy Ávila; Marlene Rincón Prada; Marcos Olarte Ramírez; Jorge Alberto Pinzón Medina; Germán Durán Useda y Helio Torres Toloza, en su condición de concejales del Municipio de Floridablanca, Santander, para el periodo 2020-2023, previo a la siguiente reseña: 1.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos1 El demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivo 01. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Que los demandados, electos concejales del Municipio de Floridablanca, se posesionaron el día 2 de enero de 2020 para el periodo constitucional 2020-2023, como se evidencia en el acta núm. 001 de 2020.
Que el día 9 de abril de 2021, «la Alcaldía Municipal de Floridablanca» radicó ante el Concejo Municipal de Floridablanca el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 del 2021, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL, SE FIJAN LAS NORMAS BÁSICAS DE SU FUNCIONAMIENTO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES».
Que en el acta núm. 047 del 10 de abril de 2021, consta que el proyecto antes mencionado afrontó su primer debate en el Concejo Municipal de Floridablanca y que, igualmente, en el acta núm. 003 del 17 de abril de 2021 quedó consignado que la Comisión Tercera Permanente del Presupuesto y Hacienda Pública de la corporación edilicia, presidida por el concejal Néstor Alexánder Bohórquez Meza, aprobó por unanimidad el primer debate del Proyecto de Acuerdo núm. 005 de 2021.
Que en el acta núm. 060 del 23 de abril de 2021, está registrado que los demandados aprobaron en la plenaria el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 de 2021. Asimismo, que el 27 de abril de 2021, «la Alcaldía Municipal de Floridablanca» sancionó el Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL, SE FIJAN LAS NORMAS BÁSICAS DE SU FUNCIONAMIENTO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES».
Que el Acuerdo en mención en su artículo noveno dispuso que la Empresa Industrial y Comercial del Estado - EICE PROFLORIDABLANCA2, «tendrá un capital inicial de MIL OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.800.000.000), suma que será transferida desde el presupuesto municipal». Que, en consecuencia, el Municipio de Floridablanca transfirió como capital inicial y como transferencia de capital a la EICE PROFLORIDABLANCA, la suma de $2.120.000.000.42, discriminados así: Capital inicial, $1.800.000.000,42: 2 En adelante, EICE PROFLORIDABLANCA.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 - El 29 de noviembre de 2021: $31.168.446. - El 28 de enero de 2022: $400.000.000. - El 18 de febrero de 2022: $1.368.831.554.42. Capital de transferencia, $320.000.000: - El 15 de agosto de 2024: $150.000.000. - El 27 de agosto de 2024: $100.000.000. - El 16 de octubre de 2024: $70.000.000.
Que, dentro del medio de control de Nulidad Simple, radicado bajo la partida núm. 68001333301520210012300, el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia de primera instancia proferida el 19 de diciembre de 2022, declaró la nulidad del Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, lo cual fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la sentencia de segunda instancia del 10 de octubre de 2024. 1.2.
Las pretensiones3 Con la demanda se pretendió, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. Que se declare la pérdida de investidura de los siguientes concejales del Municipio de Floridablanca, periodo constitucional 2020-2023: José Nicanor Vera Pedraza; Néstor Alexánder Bohórquez Meza; José Fernando Sánchez Carvajal; Alfredo Tarazona Matamoros;
Édgar Enrique Gómez Silva; Salvador Molina Saavedra; José Manuel Junior Sequeda Ortiz; Freddy Ávila; Marlene Rincón Prada; Marcos Olarte Ramírez; Jorge Alberto Pinzón Medina; Germán Durán Useda y Helio Torres Toloza, por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos, «violando el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 y el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 del 6 de octubre de 2000». 1.2.2.
Que igualmente se declare la pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Floridablanca, que se reeligieron para el periodo constitucional 2024- 2027: Néstor Alexánder Bohórquez Meza, Édgar Enrique Gómez Silva, Marcos Olarte Ramírez y Germán Durán Useda, por las mismas razones. 3 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivo 01. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 1.3.
Causal invocada y concepto de violación La parte actora argumentó que el comportamiento de los demandados se encuentra tipificado en la causal de pérdida de investidura contemplada en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y del numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, cual es: «por indebida destinación de dineros públicos».
Asimismo, indicó que el propósito de la instauración del medio de control no es otro que ejercer control político frente a la conducta de los trece concejales demandados, «que atentaron de manera flagrante, grosera y vulgar en contra del Erario Municipal de Floridablanca», por haber aprobado «ilegalmente» el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 del 9 de abril de 2021, con el que ordenaron la destinación indebida de $1.800.000.000 de capital inicial para la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA.
A su turno, aseguró que esto se encuentra confirmado en las denuncias del congresista Fabián Díaz Plata, así como en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga el 19 de diciembre de 2022 y por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de octubre de 2024, respectivamente, al interior del medio de control de Nulidad Simple radicado bajo el consecutivo núm. 68001333301520210012300.
De igual manera, estimó que una interpretación gramatical de las normas invocadas, permiten concluir con certeza que es una causal de la pérdida de investidura, «la injusta, ilícita o falta de equidad para determinar los dineros públicos para algún fin y efecto», de conformidad con una jurisprudencia del órgano de cierre de esta jurisdicción, la cual transcribió sin la cita correspondiente.
En ese mismo sentido, indicó que la Sección Primera del H. Consejo de Estado, mediante providencia del 3 de noviembre de 2011 (no consignó el radicado), estableció de manera clara que la conducta atribuida no necesariamente implica la comisión de un delito y que es posible enmarcar como indebida destinación de dineros públicos todo actuar que vaya en contra de los cometidos constitucionales y legales.
Por último, insistió en que lo anterior se encuentra confirmado en los fallos de primera y segunda instancia proferidos por el Juzgado Quince Administrativo de Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander.
En consecuencia, «los demandados desconocieron el ordenamiento constitucional y legal, ocasionado un detrimento en el patrimonio del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, originado en la indebida destinación de los recursos para el capital inicial y de transferencia de la recién creada EICE PROFLORIDABLANCA, al autorizarle al ALCALDE DE FLORIDABLANCA, MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ, la transferencia del capital inicial por $1.800.000.000». 1.4.
Trámite Procesal La demanda fue presentada el día 5 de febrero de 2025 y repartida para su conocimiento al Despacho 08 de esta Corporación, a cargo de la Magistrada Claudia Ximena Ardila, quien, mediante se declaró impedida para conocer del asunto, al igual que la Dra. Claudia Patricia Peñuela Arce. Los impedimentos se declararon fundados a través de providencias del 12 de febrero de 2025 y 25 de marzo de 2025, respectivamente.
Asimismo, se tiene que el 13 de febrero de 2025, la actual Magistrada Ponente se declaró impedida para conocer del trámite. El impedimento fue declarado infundado por medio de auto del 19 de febrero de 2025. Asumido el conocimiento del trámite, se profirió el auto admisorio el 19 de febrero de 2025 y se ordenó la notificación personal de los demandados y del Ministerio Público, la cual se llevó a cabo el día 21 de febrero de 2025.
Vencido el traslado de la demanda, con proveído del 10 de marzo de 2025 se decretaron las pruebas y se fijó fecha para celebrar la audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, la cual se llevó a cabo el día 18 de marzo de 2025. 1.5. Contestación de la demanda 1.5.1. Los demandados Néstor Alexánder Bohórquez Meza, José Nicanor Vera Pedraza, Germán Durán Useda, Helio Torres Toloza, Marcos Olarte Ramírez y Édgar Enrique Gómez Silva4, comparecieron por medio de apoderado judicial, quien solicitó negar todas y cada una de las pretensiones de la demanda.
Asimismo, invocó como fundamentos de derecho el artículo 183 constitucional, el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 4º del artículo 48 de 4 Actuación núm. 39 de SAMAI. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 la Ley 617 de 2000.
Por añadidura, pidió «reconocer todos aquellos hechos que configuren excepciones», de conformidad con el artículo 187 del CPACA. 1.5.2. El demandado José Fernando Sánchez Carvajal, contestó la demanda por conducto de abogado, quien se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, «por no cumplir con los requisitos para configurar la causal de pérdida de investidura alegada».
Al respecto, después de explicar la naturaleza y la finalidad de la pérdida de investidura, concluyó que la situación fáctica que se le reprocha al señor Sánchez Carvajal dista del principio de mandato representativo que se pretende proteger con el juicio de responsabilidad subjetivo que caracteriza a esta acción pública, en el que también debe demostrarse el dolo y la culpa.
Seguidamente, consideró que no se configuró la causal de indebida destinación de derechos públicos directa ni indirecta, porque no se cumplen, en su sentir, los criterios establecidos por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado para tales efectos5. Aclaró que no pudo ser directa, porque el demandado no actuó como ordenador del gasto y tampoco podría predicarse la modalidad indirecta, en tanto que los recursos no se desviaron a una finalidad distinta y porque la conducta cuestionada no fue dolosa.
Posteriormente, expuso que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo no ocasiona por sí misma la indebida destinación de dineros públicos y para ello, citó jurisprudencia del H. Consejo de Estado6, con fundamento en la cual estimó necesario demostrar «que el concejal buscaba un beneficio propio o para un tercero con la aprobación de dicha norma».
En ese orden, recordó que el juicio bajo estudio es de orden ético y, por ende, adujo que para su prosperidad debe demostrarse un interés dañino encarnado en el deseo de obtener un beneficio propio o ajeno, lo cual no ocurrió. Acto seguido, adujo que el señor José Fernando Sánchez Carvajal aprobó la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA, para permitir la participación de 5 Radicados 54001-23-33-000-2022-0016501, 1001-03-15-000-2015-01564-00 y 11001-03-15-000-2023- 01705-01. 6 Radicados 2016-00069-01 05001-23-33-000-201501260-01 y 11001-03-15-000-2016-0338500.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 entidades privadas, lo cual juzgó acorde al ordenamiento jurídico. Así las cosas, afirmó que el demandante incumplió la carga de la prueba. Para finalizar, insistió en que, al votar de forma positiva por la creación de dicha empresa, no existió una intención dañina de destinar recursos públicos, ya que «las falencias en el trámite o en la documentación que se exigen para la formación de un Acuerdo Municipal, no puede ser la causa eficiente para derivar de ello una indebida destinación de dineros públicos». 1.5.3.
Los demandados Marlene Rincón Prada, Freddy Ávila y Jorge Alberto Pinzón Medina7, concurrieron al trámite por medio de apoderado judicial, quien opugnó solo la primera pretensión de la demanda y se abstuvo de pronunciarse sobre las restantes. Al efecto, indicó que no se configuraron los presupuestos para la procedencia de la causal invocada y que el actuar doloso o gravemente culposo de sus representados no se halló probado en el proceso.
Apuntaló su argumentación en que el demandante no señaló ningún hecho concreto que se materialice en alguna de las circunstancias previstas en la jurisprudencia, para activar la causal invocada de pérdida de investidura. De este modo, sostuvo la configuración de una falencia en el planteamiento del cargo, pues el actor dio por sentado que la nulidad de un acto administrativo genera «de manera automática la actualización (sic) de la causal invocada».
Citó apartes jurisprudenciales del H. Consejo de Estado8, en los que se trató la materia y recalcó que no está demostrada la existencia de una prohibición constitucional, legal o reglamentaria para el uso de los recursos, del menoscabo del erario o que se hubiera constituido un incremento patrimonial en favor de los concejales o de un tercero. Destacó que toda la imputación de la demanda giró en torno al fallo que realizó el control de legalidad al Acuerdo núm. 004 de 2021, lo cual, en su opinión, no estructura «elementos de juicio para la desinvestidura». 7 Actuación núm. 44 de SAMAI. 8 Radicado 2016-00069-01.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 1.5.4. El demandado José Manuel Junior Sequeda Ortiz9, descorrió el traslado por intermedio de apoderado judicial, quien pidió que se desestimen las aspiraciones del demandante.
Como fundamentos de la defensa, trajo a colación el desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura bajo estudio10 y procedió a analizar cada uno de los requisitos para su configuración. En consecuencia, estimó que los dineros públicos se destinaron a un propósito constitucional autorizado, para lo cual recordó que, en virtud del artículo 313 superior, corresponde a los concejos determinar la estructura de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Adicionalmente, aseveró que no existieron recursos previstos para otro fin específico distinto al señalado, pues la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA se estableció con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación. De otro lado, subrayó que el jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Floridablanca hizo constar el 7 de abril de 2021, que el Proyecto de Acuerdo de creación de la empresa antes mencionada, estaba contemplado en el plan de desarrollo 2020-2030 y asociado a un propósito y meta definidos.
Puso de relieve que la destinación de los recursos no tuvo como finalidad obtener un incremento patrimonial personal o de terceros y que la parte demandante no probó lo contrario. En ese orden de ideas, adujo que no se probó el detrimento del patrimonio público del Municipio de Floridablanca, «pues todo enriquecimiento proviene de un detrimento»; antes bien, los documentos que acompañaron el trámite del proyecto justificaron su iniciativa y aprobación el concejo, por lo que la nulidad del Acuerdo Municipal núm. 004 de 2021 no es suficiente para la prosperidad de las pretensiones. 1.5.5.
Los demandados Alfredo Tarazona Matamoros y Salvador Molina Saavedra, no contestaron la demanda. 9 Actuación núm. 45 de SAMAI. 10 Expedientes AC10529 y AC10968. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 1.6 Audiencia pública de pérdida de investidura Mediante providencia del 10 de marzo de 2025, se fijó fecha para la celebración de la audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, la cual fue aplazada por medio de providencia del 17 de marzo de 2025, para ser realizada el día 20 de marzo de 2025, a las 10:00 a.m. Ante la falta de quorum, no fue posible llevar a cabo la audiencia y fue reprogramada para el día 25 de marzo de 2025 a las 9:00 a.m. Acto seguido, se dio apertura a la audiencia en el día y hora señalados anteriormente.
Las Magistradas Claudia Ximena Ardila Pérez y Claudia Patricia Peñuela Arce no asistieron a la audiencia, en virtud de los impedimentos por ellas manifestado, declarado fundado mediante auto. Asimismo, los magistrados Iván Mauricio Mendoza Saavedra y Francy del Pilar Pinilla Pedraza y Claudia Patricia Peñuela Arce tampoco estuvieron presentes al encontrarse en una audiencia programada con anterioridad.
En el desarrollo de la audiencia se escuchó al demandante, a la señora agente del Ministerio Público y a los apoderados de la parte demandada, conforme al orden que la ley establece, así: 1.6.1. La parte demandante, efectuó una síntesis de lo acaecido en las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas al interior del medio de control de Nulidad Simple radicado bajo el consecutivo núm. 68001333301520210012300.
En su consideración, las circunstancias que dieron lugar a la nulidad del Acuerdo núm. 004 de 2021, mediante la cual se creó la EICE PROFLORIDABLANCA y las transferencias de los dineros mientras estuvo vigente el acto de su creación, estructuró la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de recursos públicos. 1.6.2.
El Ministerio Público, conceptuó que no están llamadas a prosperar las pretensiones de pérdida de investidura de los demandados. Para sustentar su postura, planteó tres argumentos: i) la declaratoria de nulidad de un Acuerdo no estructura una causal de pérdida de investidura; ii) el ejercicio de una función constitucional, como lo es la creación de una EICE, no comporta una indebida destinación de dineros públicos y iii) no se cumplen los presupuestos para la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 1.6.3. El apoderado de los demandados Néstor Alexánder Bohórquez Meza, José Nicanor Vera Pedraza, Germán Durán Useda, Helio Torres Toloza, Marcos Olarte Ramírez y Édgar Enrique Gómez Silva, insistió en lo expuesto al contestar la demanda y alegó la improcedencia de la acción de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 187 del CPACA.
Lo anterior, porque consideró que el demandante actuó en calidad de representante legal de la Revista Gente. En ese orden, estimó que la parte actora no estaba legitimada en la causa por activa para interponer la acción pública de la referencia. Asimismo, concordó con los argumentos expuestos por el Ministerio Público y recalcó que sus representados no eran ordenadores del gasto.
En ese mismo sentido, resaltó que la nulidad de un Acuerdo no da lugar a la pérdida de investidura y menos a la causal de indebida destinación de dineros públicos. 1.6.4. El apoderado del demandado José Fernando Sánchez Carvajal, reafirmó los argumentos al contestar la demanda. Por añadidura, reiteró tres aspectos ya mencionados por el Ministerio Público.
En cuanto a la causal de indebida destinación de dineros públicos, explicó dos de los seis supuestos para su procedencia con fundamento en la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, esto es, los propósitos no autorizados y expresamente prohibidos. De este modo, refutó los argumentos de la parte demandante conforme los expuso en la demanda y destacó que el presupuesto subjetivo de la causal tampoco se demostró, toda vez que las providencias que declararon la nulidad del Acuerdo núm. 004 de 2021 no establecieron ningún grado de culpabilidad de los concejales del Municipio de Floridablanca.
Por ende, consideró que, al no cumplirse la premisa ineludible de la afectación del patrimonio público, deben desestimarse las pretensiones de la demanda en lo que concierne a su representado. 1.6.5. El apoderado del demandado José Manuel Junior Sequeda Ortiz, reprodujo los argumentos vertidos en la contestación de la demanda y retomó lo expuesto por el Ministerio Público en su intervención. De igual forma, se refirió a los requisitos legales del Proyecto de Acuerdo para la creación de PROFLORIDABLANCA, no solo estuvieron acreditados, sino que se debatieron en el concejo.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Aclaró que la nulidad del Acuerdo Municipal núm. 004 de 2021 no permite la configuración de la pérdida de investidura, máxime cuando los recursos utilizados no eran de destinación específica, por lo que no podría hablarse de una indebida destinación de dineros públicos, pues se utilizaron para objetos, actividades y propósitos autorizados. 1.6.6.
El apoderado de los demandados Marlene Rincón Prada, Freddy Ávila y Jorge Alberto Pinzón Medina, manifestó que, para dar celeridad al trámite, solo se pronunció a las garantías procesales en torno a la causal de pérdida investidura, pues en su sentir no se especificó en la demanda con claridad el elemento que se pretende juzgar en la presente causa.
Esta falta de congruencia contribuyó a que la defensa pudiera ejercer un ejercicio de contradicción, lo cual de suyo trae consigo que se desestimen las pretensiones de la demanda. Subrayó que la nulidad del Acuerdo por medio del cual se creó la EICE PROFLORIDABLANCA, no conlleva a la pérdida de investidura, máxime cuando se demostraron los elementos necesarios para que los concejales procedieran a la aprobación del proyecto de Acuerdo.
Y con mayor motivo cuando el juicio de este medio de control implica un análisis subjetivo de la conducta de los demandados, de tal suerte que, al no estar probada la culpa o el dolo, deben despacharse desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 1.6.7. Los demandados Alfredo Tarazona Matamoros y Salvador Molina Saavedra, no comparecieron. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa De la atenta lectura de la demanda se evidencia que, en la designación de las partes se consignó como demandados a los señores José Nicanor Vera Pedraza; Néstor Alexánder Bohórquez Meza; José Fernando Sánchez Carvajal; Alfredo Tarazona Matamoros; Édgar Enrique Gómez Silva; Salvador Molina Saavedra;
José Manuel Junior Sequeda Ortiz; Freddy Ávila; Marlene Rincón Prada; Marcos Olarte Ramírez; Jorge Alberto Pinzón Medina; Germán Durán Useda y Helio Torres Toloza, en su condición de concejales del Municipio de Floridablanca, Santander, para el periodo 2020-2023. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 No obstante, en la segunda pretensión del escrito introductorio, se indicó que la pérdida de investidura también se extendía a cuatro de los demandados, quienes fueron reelegidos como concejales del Municipio de Floridablanca, para el periodo constitucional 2024-2027, a saber: los señores Néstor Alexánder Bohórquez Meza, Édgar Enrique Gómez Silva, Marcos Olarte Ramírez y Germán Durán Useda.
La parte actora aportó copia de los respectivos formularios E- 26 CON, en los cuales consta que todos los mencionados se declararon electos como concejales de dicho municipio para el periodo 2020-2023 y también la nueva elección para el periodo constitucional 2024-2027 de los cuatro últimos demandados en comento11. Dejado en claro lo anterior, conviene advertir que el hecho de haber sido concejales o actualmente ejercer dicho cargo, convirtió a todos los accionados en sujeto pasivo y permanente de la pérdida de investidura.
Por ende, nada impide tramitarla en su contra, pues el H. Consejo de Estado12 de vieja data decantó que, dada la naturaleza sancionatoria y preventiva de esta figura, puede adelantarse inclusive cuando el funcionario ha dejado su cargo e imponérsele, de ser el caso, la sanción correspondiente. 2.2. De la competencia El asunto es competencia de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 152 del CPACA y el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, comoquiera que la demanda se dirige en contra de concejales y exconcejales del Municipio de Floridablanca. 2.3.
Problema jurídico ¿Está demostrada la configuración de los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura denominada «indebida destinación de recursos públicos»13, respecto de la conducta desplegada por los demandados, en su calidad de concejales del Municipio de Floridablanca durante el periodo constitucional 2020- 11 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivos núm. 2 y 4. 12 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 30 de agosto de 2007. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 13001-23-31-000-2006-01385-01(PI). 13 Contemplada en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y del numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 2023, al aprobar el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 del 2021, que dio lugar a la expedición del Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, declarado nulo por esta jurisdicción y que, presuntamente, causó un detrimento patrimonial al Municipio de Floridablanca por la destinación indebida de $1.800.000.000 para la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA? 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. De la pérdida de investidura La pérdida de investidura es una acción pública de raigambre constitucional14 que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan15.
Por su parte, la Ley 1881 de 201816 calificó como sancionatorio el proceso de pérdida de investidura y lo definió como «un juicio de responsabilidad subjetiva», que se ejercerá contra los congresistas que incurran, con dolo o culpa grave, en las causales previstas por la constitución. De conformidad con el precedente de la Sala Plena del H. Consejo de Estado, la pérdida de investidura tiene las siguientes características17: «i) constituye un juicio de responsabilidad un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de 14 El artículo 183 de la Constitución Política establece cinco causales por las cuales, los congresistas podrán perder su investidura: // «[…] 1.
Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. // 2. Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. // 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. // 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. // 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado». 15 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 30 de enero de 2025. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Rad. 81001233900020240004701. 16 «Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones». 17 Consejo de Estado.
Sala Especial de Decisión núm. 4. Sentencia del 5 de junio de 2023. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rad. 11001-03-15-000-2023-00145-00. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido».
Asimismo, dada la naturaleza de la pérdida de investidura y la gravedad de la sanción, le es aplicable la totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio, dentro de las cuales tienen una importancia categórica los principios de reserva legal, taxatividad y favorabilidad. En ese orden, las conductas sancionables, además de estar plenamente determinadas, son de interpretación restrictiva18.
En otras palabras, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción. Lo que se persigue con ello es que el funcionario de elección popular conozca de antemano la conducta sancionable con la definición clara de los elementos que la componen.
Por último, es de suma importancia resaltar que el juicio que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, la H. Corte Constitucional en sede de unificación dispuso que, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo19. 2.4.2.
La causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos: marco normativo y desarrollo jurisprudencial La causal de pérdida de investidura analizada se encuentra prevista en el artículo 55.3 de la Ley 136 de 1994: «Artículo 55. Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura por: // […] 3.
Por indebida destinación de dineros públicos […]». (Destacado de la Sala). En igual sentido, el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 consagra lo siguiente: 18 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2024. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Rad. 680012333000202400242-01. 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-424 del 16 de agosto de 2016.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Exp. T- 3.331.156 y T-4.524.335 Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 «Artículo 48. Pérdida de investidura de Diputados, Concejales Municipales y Distritales y de Miembros de Juntas Administradoras Locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: // […] 4. Por indebida destinación de dineros públicos […]». (Negrilla fuera de texto) La indebida destinación de dineros públicos es una causal de pérdida de investidura autónoma e independiente de los tipos penales, la cual no está definida expresamente en la ley.
En ese orden, «no necesariamente debe tratarse de conductas tipificadas como delitos debido a que, si bien se trata de una manifestación del Ius Puniendi del Estado, cada uno de estos juicios están llamados a perseguir objetos y finalidades diferentes»20. Adicionalmente, es importante destacar que esta causal es un tipo abierto, para así poder tener la posibilidad de juzgar la utilización de los recursos públicos por parte del funcionario en diferentes situaciones que la disposición normativa no podía abarcar.
Por tal razón, el H. Consejo de Estado lo ha desarrollado y delimitado. De este modo, en un primer momento el precedente manifestó que esta se configura cuando se efectúa la destinación de recursos públicos, entendida esta como su aplicación a un determinado fin o efecto, de manera indebida, esto es, «[…] cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario»21.
Más adelante, la jurisprudencia precisó que la destinación indebida tenía lugar en ejercicio de las facultades otorgadas por la investidura y, además, que comprende las actuaciones en las que el servidor público de elección popular «[…] destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados; aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o injustificadas; persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y/o pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas […]»22. 20 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 30 de mayo de 2024. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Rad. 68001-2333-000-2023-00746-01. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 30 de mayo de 2000, expediente AC-9877. 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de agosto de 2001, radicado AC- 12546.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 En otra providencia, la Sala Plena del H. Consejo de Estado indicó a título meramente enunciativo algunas conductas que pueden enmarcarse en los supuestos de la indebida destinación de recursos públicos, en los siguientes términos: «a.- Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b.- Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c.- Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d.- Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f.- Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g.- Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros»23.
Para tales efectos, no es indispensable que el miembro de la corporación pública territorial de elección popular sea ordenador del gasto, «pues lo importante es que adelante actuaciones certeras o utilice instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos»24. En resumen, la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura bajo estudio requiere la prueba de tres elementos: i) que se ostente la condición de miembro de corporación pública de elección popular; ii) que se esté frente a dineros públicos; y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados25.
Finalmente, si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de investidura, también debe determinarse si se configura o no el elemento subjetivo. Sobre el particular, La H. Corte Constitucional precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, 23 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia del 3 de octubre de 2000. C.P. Darío Quiñones Pinilla. Rad. AC- 10529 y AC-10968. 24 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 21 de noviembre de 2024. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 25000231500020240051801. 25 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 30 de enero de 2025. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
Rad. 81001233900020240004701. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa26. 6.
Caso concreto Previamente la Sala advierte en torno a la manifestación realizada en la contestación de la demanda y reiterada en la audiencia pública, por el apoderado de los demandados Néstor Alexánder Bohórquez Meza, José Nicanor Vera Pedraza, Germán Durán Useda, Helio Torres Toloza, Marcos Olarte Ramírez y Édgar Enrique Gómez Silva, esto es, al referir que el señor Diego Waldrón Guerrero presentó la demanda en calidad de representante legal de la Revista Gente, se observa que esta aseveración no se aviene al contenido de la realidad procesal.
Pues, en el escrito de la demanda se observa que el demandante expresamente consignó que la solitud de este medio de control lo hace en su condición de «ciudadano colombiano», y, por tanto, el actor tiene una amplia legitimación por activa, para impetrar esta acción. En consecuencia, la Sala concluye que no hay lugar a acceder a dicho argumento27.
En el caso bajo análisis, el señor Diego Waldrón Guerrero pretende que se declare la pérdida de investidura de los demandados, por haber incurrido en la causal denominada «indebida destinación de dineros públicos», contemplada en el numeral 3 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y del numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior porque, en su consideración, los accionados en calidad de concejales electos del Municipio de Floridablanca aprobaron «ilegalmente» el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 del 9 de abril de 202128, con el que autorizaron la presunta destinación indebida de $1.800.000.000 de capital inicial para la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA, lo cual calificó de ilícito, injusto y falto de equidad. 26 Corte Constitucional.
Sentencia SU-424 del 16 de agosto de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Exp. T- 3.331.156 y T-4.524.335 27 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivo núm. 03. 28 «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL, SE FIJAN LAS NORMAS BÁSICAS DE SU FUNCIONAMIENTO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES».
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 El argumento para sustentar sus pretensiones descansa en que, dentro del medio de control de Nulidad Simple, radicado bajo la partida núm. 68001333301520210012300, el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia de primera instancia proferida el 19 de diciembre de 2022, declaró la nulidad del Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, lo cual fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander, a través de la sentencia de segunda instancia del 10 de octubre de 2024.
Pues bien, en orden a dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala procederá a abordar el único argumento sobre el cual se apuntalaron las pretensiones de la demanda, esto es, si la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, produjo como consecuencia -automática- la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada. 6.1.
Análisis del elemento objetivo de la conducta 6.1.1. Cualidad del sujeto activo de la conducta Sea entonces precisar, conforme se expuso en el acápite denominado «cuestión previa», que los demandados fueron elegidos concejales del Municipio de Floridablanca, Santander, pare ejercer el periodo constitucional 2020-202329, tal y como consta en los Formularios E-26 CON del 27 de octubre de 201930, expedidos por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por lo cual permanece demostrada su calidad de concejales para la época de los hechos. 6.1.2.
Que se trate de dineros públicos Probado está también que en el acta núm. 060 del 23 de abril de 2021, de la plenaria ordinaria del Concejo Municipal de Floridablanca, consta que los demandados dieron su voto positivo para la aprobación del Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 de 202131. 29 Asimismo, los señores Néstor Alexánder Bohórquez Meza, Édgar Enrique Gómez Silva, Marcos Olarte Ramírez y Germán Durán Useda también fueron elegidos para el periodo constitucional 2024-2027. 30 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivos núm. 2 y 4. 31 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 - Folios 70-116.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Acto seguido y con ocasión del Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 de 2021, se sancionó el Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL, SE FIJAN LAS NORMAS BÁSICAS DE SU FUNCIONAMIENTO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES».
Con base en la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA, el Municipio de Floridablanca realizó las siguientes transacciones32: Los anteriores pagos se efectuaron con los ingresos corrientes de libre destinación del Municipio de Floridablanca, los cuales al tenor del parágrafo del artículo 3º de la Ley 617 de 200033, corresponden a ingresos excluidos de las rentas de destinación específica, «entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado».
Así lo certificó la entidad territorial34: En ese orden, está acreditado que se dispuso de unos recursos públicos que integran el presupuesto de la entidad territorial y, en esa medida, se encuentra satisfecho el segundo requisito que integra la causal de pérdida de investidura 32 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivo núm. 5 - Folios 70-116. 33 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional». 34 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folio 26.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 objeto de análisis. Sin perjuicio de ello, la Sala advierte que los demandados, en este caso, no fungieron como ordenadores del gasto, toda vez que esa función le fue asignada al presidente del concejo por el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 y en tanto que el dinero invertido pertenecía al Municipio de Floridablanca y no al concejo.
Por consiguiente, desde ya se descarta una indebida destinación directa, en razón de que esta ocurre cuando el concejal, en su calidad de ordenador del gasto dispone de los recursos que forman parte del erario; en cambio, la modalidad indirecta se presenta cuando el concejal no actúa como ordenador del gasto, pero propicia con su conducta una indebida destinación de los dineros35.
Así las cosas, como los demandados no actuaron como ordenadores del gasto, sino como presuntos propiciadores de una indebida destinación indirecta de los dineros públicos, en este caso del Municipio de Floridablanca, procederá la Sala a analizar la configuración de la conducta prohibida enrostrada. 6.1.3. Que se trate de una conducta prohibida: indebida destinación de dineros públicos En el presente caso, la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos se contrae al hecho de que los concejales José Nicanor Vera Pedraza;
Néstor Alexánder Bohórquez Meza; José Fernando Sánchez Carvajal; Alfredo Tarazona Matamoros; Édgar Enrique Gómez Silva; Salvador Molina Saavedra; José Manuel Junior Sequeda Ortiz; Freddy Ávila; Marlene Rincón Prada; Marcos Olarte Ramírez; Jorge Alberto Pinzón Medina; Germán Durán Useda y Helio Torres Toloza, aprobaron el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 de 2021, que dio lugar al Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, por medio del cual se creó la EICE PROFLORIDABLANCA.
Y como el Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021, fue declarado nulo por esta jurisdicción, el pago de los $1.800.000.000 destinados al capital inicial para la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA, se consideró igualmente ilegal por el 35 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 10 de diciembre de 2021. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 47001233300020210031001.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 demandante, generándose con ello, desde su óptica, una indebida destinación de dineros públicos. Para dilucidar lo anterior, debe la Sala señalar que el Municipio de Floridablanca al presentar el Proyecto de Acuerdo núm. 005 de 202136, para estudio y aprobación ante el concejo, elaboró una exposición de motivos con fundamento en el numeral 6º del artículo 313 superior37 y en el artículo 69 de la Ley 489 de 199838, que faculta a los concejos municipales para crear empresas industriales o comerciales del Estado39.
Quiere decir lo anterior, que se trataba de un propósito autorizado por la Constitución y la ley, según la exposición de motivos, para «[…] adoptar en el municipio la política estatal de reactivación económica como un mecanismo para contrarrestar los efectos derivados de la emergencia sanitaria causados por el Covid 19 […]». Lo anterior, respaldado en que el CONFIS municipal en sesión de fecha 7 de abril de 2021, emitió concepto favorable después de analizar el estudio técnico demostrativo con los aspectos financieros para la creación y funcionamiento de dicha empresa.
Ello, por cuanto se promovería, entre otras cosas, la mejora de los indicadores de competitividad y la inserción en la economía nacional. Así consta en el estudio demostrativo para la creación de la EICE PROFLORIDABLANCA, el cual obra en el expediente40 y que acompañó al concepto del COMFIS para dar viabilidad a la presentación del proyecto de acuerdo41.
Aunado a ello, se adjuntaron dos certificaciones con fecha del 7 de abril de 2021, expedidas por la jefe de la oficina asesora de Planeación del Municipio de 36 «POR MEDIO DEL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEL ORDEN MUNICIPAL, SE FIJAN LAS NORMAS BÁSICAS DE SU FUNCIONAMIENTO Y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES». 37 «Artículo 313.
Corresponde a los concejos: […] // Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta». 38 «Artículo 69.
Creación de las entidades descentralizadas. Las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley. El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política». 39 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folios 10-11. 40 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folios 12-18. 41 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folios 20-24.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Floridablanca, en las cuales se hizo constar, en primer lugar, que la iniciativa de la creación de la empresa se encontraba en armonía con el Plan de Desarrollo de la entidad territorial.
En especial, «con el numeral 1.2.1. Objetivo del Plan […] al numeral 1.2.2. Propósitos […] contenidos en el Capítulo 3 Componentes Estratégicos, numeral 3.7.4 Dinámica de Desarrollo Económico»42. Y, en segundo lugar, que el aporte del Municipio de Floridablanca para su constitución y funcionamiento por valor de $1.800.000.000 de ingresos de corrientes de libre destinación, no afectaba las finanzas del ente territorial «y por ende las metas de Superávit Primario establecidas en el MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO 2.020- 2.030 del Municipio de FLORIDABLANCA»43.
De lo referido, se desprende con suma claridad que la inversión cuestionada por el demandante se encontraba debidamente justificada y que sobre esa base los demandados autorizaron la creación de la empresa en mención, de tal suerte que los dineros, más allá de que eran de libre destinación, fueron aplicados a un propósito expresamente permitido por la Constitución y la ley.
No obstante, el Tribunal Administrativo de Santander profirió fallo de segunda instancia el 10 de octubre de 202444, por medio del cual resolvió confirmar la sentencia del 19 de diciembre de 2022, emitida por el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, en la cual se declaró la nulidad del Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021. A continuación, se transcriben las principales consideraciones que sirvieron de fundamento para adoptar esa decisión45: «[…] Considera esta Sala que el acápite de necesidad planteado dentro del estudio demostrativo, resulta insuficiente, pues no se identificaron de manera clara cuáles eran las necesidades, carencias o dificultades que tiene la Entidad Territorial y por las cuales resultaba absolutamente necesaria la creación de PROFLORIDABLANCA como empresa industrial y comercial del Municipio de Floridablanca. […] Así las cosas, este Tribunal resalta que con atención a los principios de eficacia y economía, no se estipuló dentro del documento estudio demostrativo la razón por la cual resultaba más beneficioso crear una empresa industrial y comercial del municipio de Floridablanca, frente a la toma de cualquier otra decisión 42 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folio 25. 43 Actuación núm. 45 de SAMAI – Archivo núm. 46 – Folio 26. 44 Tribunal Administrativo de Santander.
Sentencia del 10 de octubre de 2024. M.P. Carolina Arias Ferreira. Rad. 68001333301520210012300. Demandante: Fabián Díaz Plata. Demandado: Municipio de Floridablanca. 45 Actuación núm. 03 de SAMAI – Archivo 09. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 administrativa, ello bajo una la óptica del por qué la creación de PROFLORIDABLANCA contribuía a maximizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y su relación de análisis costo – beneficio de dicha creación frente a otras opciones que tuviera el Municipio. […] Con lo cual es claro entre otras, que el estudio demostrativo realmente no demostró por qué PROFLORIDABLANCA era la opción más eficiente en términos económicos para el logro de los fines esenciales del Municipio y el cumplimiento del plan de desarrollo propuesto. […] Finalmente, entendiendo que una de las finalidades del proyecto de creación de la EICE PROFLORIDABLANCA fue la de contribuir la reactivación económica, y el estudio mismo planteó como criterios de justificación la reducción del número de empresas, planteando como datos para el año 2020 un total de 12.031 y 11.306 en 2021.
Así, asumiendo que en el Municipio de Floridablanca se presentó diminución total del 6.03% en el número de empresas para el año de propuesta del proyecto (2021), no se explicó nada acerca de cómo esa reducción porcentual afectaba la economía del municipio, así como tampoco el impacto que dicha empresa (PROFLORIDABLANCA) tendría sobre la reactivación económica».
Se sigue de lo anteriormente transcrito, que esta Colegiatura en esa oportunidad encontró que el estudio demostrativo presentado por el Municipio de Floridablanca al concejo municipal, resultó insuficiente y no justificó de manera clara cómo la creación de la empresa contribuiría a maximizar el cumplimiento de los fines esenciales del estado, entre otras cosas.
Sobre el particular, la Sala destaca que el H. Consejo de Estado, en asuntos de similares contornos fácticos, ha señalado que la participación del servidor público de elección popular en un acto administrativo que, posteriormente es declarado nulo por esta jurisdicción, «no comporta per se la configuración de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos»46, como bien lo expuso la parte demandada al concurrir al trámite en defensa de sus intereses.
Dicho de otra manera, la sola declaratoria de nulidad de un acto administrativo no permite configurar, por sí misma, la desinvestidura de los accionados, pues el precedente del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha sido uniforme al señalar que la nulidad de un acuerdo no comporta dicho efecto 46 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 30 de mayo de 2024. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Rad. 68001-2333-000-2023-00746-01. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 judicial por no estar prevista tal circunstancia de forma taxativa dentro de las causales establecidas por la Constitución y la ley.
Veamos: «Al respecto, la jurisprudencia pacífica ha señalado que no toda irregularidad que pueda predicarse de la aprobación de una norma que implique gasto, configura entonces indebida destinación de dineros públicos ni acarrea la pérdida de investidura. Sobre el particular, en sentencia de 24 de noviembre de 2016, esta Sección arribó a la siguiente conclusión: “En lo relativo a la declaratoria de nulidad del Acuerdo 005 de 2012, se tiene que esa circunstancia fue determinante para que el tribunal decretara la pérdida de investidura ya que ese hecho constituyó, en el sentir del a quo, prueba del carácter indebido del incentivo económico creado a través de dicho acto administrativo”.
Sobre el particular la Sala ha reiterado pacíficamente que el hecho de que un acuerdo sea declarado nulo no conlleva necesariamente a que se decrete la pérdida de investidura de quienes lo aprobaron, tesis que ha sido prohijada en los siguientes términos: La Sala en sentencia de 11 de diciembre de 2015 al analizar la demanda de pérdida de investidura de los concejales del municipio de Dosquebradas, precisó que el hecho de haberse declararse nulo por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, el Decreto 369 de 2008 por considerar que se crearon obligaciones que excedían el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado; no significa que lo concejales hubieran destinado dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas o con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros o para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
Dijo la Sala: “Si bien es cierto que el Decreto 369 de 2008, fue declarado nulo por crear obligaciones que excedían el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado, también lo es que los concejales no devengaron sumas de dinero a las que no tuvieran derecho, como se acaba de exponer, pues el citado decreto intentaba completar la remuneración que conforme al ordenamiento jurídico debían recibir y, en esa medida, no puede decirse que incrementaron su patrimonio indebidamente. […] La Sala, entonces, no evidencia que los concejales de Dosquebradas (Risaralda), en su condición de servidores públicos, al ejercer la facultad de entregar funciones que a ellos corresponde al alcalde municipal, hubieren destinados dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o aplicado tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas o con la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros o para derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas”.
Al margen de lo expuesto, considera la Sala que a pesar de haberse votado el proyecto de Acuerdo contemplando en su articulado el traslado de los recursos obtenidos o recaudados del impuesto de alumbrado público a la cuenta bancaria Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 del fideicomiso de la concesión de alumbrado público y, que posteriormente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander lo hubiesen declarado nulo por considerarlo contrario a lo establecido en los artículos 1º de la Ley 1386 de 2010 y 6 (numeral 6) de la Resolución 122 de 2011 de la CREG, no es dable concluir que los hechos mencionados, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, se enmarquen dentro de la causal de pérdida de la investidura descrita en el artículo 48 numeral 4 de la Ley 617 de 2000, pues no aparece acreditado en el proceso que el concejal cuya investidura se cuestiona, haya obrado movido por un interés dañino. La ilegalidad de los Acuerdos en que intervino el acusado no constituye en principio perdida de investidura.
En efecto, no obra en el expediente ningún medio de prueba que acredite que su participación en la discusión y aprobación del Acuerdo No. 023 de 11 de mayo de 2012, haya estado motivada por el deseo de obtener un beneficio en cabeza propia o de terceras personas y, mucho menos, aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público como lo prescribe el artículo 42 numeral 2 de la Ley 136 de 1994 anteriormente transcrito.
La declaratoria de ilegalidad de un Acuerdo en el caso de los concejales o de una Ordenanza en el caso de los diputados per se no produce la pérdida de investidura, puesto que no está consagrada como tal dentro de las causales taxativamente establecidas como de pérdida de investidura. La declaratoria de nulidad del acto administrativo no puede entonces servir como fundamento para decretar la pérdida de investidura dado que el juicio de legalidad que se realizó del acuerdo municipal no contempla el análisis de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48 numeral 4 de la Ley 617 de 2000.
Al amparo de lo dicho, mal podría deducirse que la invalidez de un acto proferido por una corporación pública comporta la incursión de sus miembros en indebida destinación de dineros públicos, ya que al margen del resultado en el proceso ordinario de nulidad están otros aspectos que deben ser dilucidados en el juicio de pérdida de investidura, tal como la efectiva aplicación de los recursos, el efectivo menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero»47.
(Destacado de la Sala). Así las cosas, al igual que aconteció en aquellos procesos, la conducta de los concejales no se subsume en ninguna de las hipótesis que dan lugar a la indebida destinación de dineros públicos, puesto que, no se demostró que se hayan destinado los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados o, a materias innecesarias y mucho menos que se hayan aplicado esos recursos a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución Política, la ley o el reglamento. 47 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 21 de noviembre de 2024. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 25000231500020240051801. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Por otro lado, aunque es cierto que el Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021 fue declarado nulo por esta jurisdicción, hasta que no se produjo la decisión judicial anulatoria, dicho acto administrativo se presumía legal y, por ende, la transferencia del capital inicial de la EICE PROFLORIDABLANCA que sufragó el Municipio de Floridablanca, además de estar respaldados por el rubro presupuestal correspondiente, también se justificaron en los distintos elementos de juicio que aportó el ente territorial para sustentar el proyecto de acuerdo.
Ahora bien, tampoco se demostró que se hayan aplicado tales recursos con la finalidad de generar un incremento patrimonial a favor de los concejales accionados, no necesariamente económico o en beneficio de terceras personas. Al respecto, debe precisarse que en el plenario no obran elementos de prueba útiles, pertinentes y conducentes que permitan tener por demostrado que los concejales demandados al haber aprobado el Proyecto de Acuerdo Municipal núm. 005 del 202148, hubieran actuado con el ánimo de obtener un beneficio para sí o en favor de terceras personas o con el propósito de distorsionar las finalidades del gasto, como presupuesto exigido para que se configure la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos.
De lo anterior se tiene que, al no haberse demostrado los requisitos concurrentes para la configuración de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos directa ni indirecta desde el punto de vista objetivo, la Sala no se detendrá en el estudio del aspecto subjetivo o de la culpabilidad. En consecuencia, denegará las pretensiones de la demanda. 7.
Costas Toda vez que se ventila un asunto de interés público, no hay lugar a condenar en costas49. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 48 Que finalmente dio lugar al Acuerdo núm. 004 del 23 de abril de 2021. 49 Artículo 188 del CPACA.
Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 FALLA:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas, conforme se explicó en las consideraciones de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por conducto del Escribiente G-1 ARCHÍVESE el proceso de la referencia, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.
CUARTO: REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial del Despacho de la magistrada ponente.
QUINTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados50.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No.012 /2025. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente 50 Consejo Superior de la Judicatura.
Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024. Pérdida de Investidura Sentencia de Primera Instancia Demandante: Diego Waldrón Guerrero Demandado: José Nicanor Vera Pedraza y Otros Radicado: 680012333000-2025-00057-00 Con impedimento CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada Ausente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Con impedimento CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Ausente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado