SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300520190043201 Demandante: Jaffet Perea Perea Demandado: Nación - Ministerio de Educación - FNPSM y Departamento de Córdoba Tema: Reliquidación de pensión docente I. ASUNTO Se resuelve recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 30 de septiembre de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Síntesis de la demanda El accionante solicitó como pretensiones: Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 02296 del 18 de abril de 1995 que le reconoció y ordenó el pago de su pensión sin incluir todos los factores salariales percibidos por la actividad docente durante el último año de servicio. La nulidad del acto ficto o presunto negativo, configurado por la no respuesta a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento se condene a las entidades demandadas a reliquidar su pensión de jubilación, conforme lo preceptúa la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley No. 1045 de 1978, el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 y por lo tanto se liquide la pensión con el 75% con el promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al reconocimiento de la prestación de servicios debidamente indexados, se ordene la indexación de la primera mesada pensional reconocida, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre la fecha de retiro y la fecha de efectividad de la pensión. Por último, que se ordene a la entidad demandada a indexar la condena, el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos y se condene en costas.
Como fundamentos facticos en síntesis indicó que laboró por más de 20 años al servicio de la docencia oficial y cumplió con los requisitos dispuestos por la Ley para que se le reconociera su pensión de jubilación, sin embargó, no se incluyó en la base de liquidación pensional la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio anterior al cumplimiento del estatus de pensionado.
Como normas violadas señala los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 25, y 53 de la Constitución Política, la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933, la Ley 33 de 1985, artículo 14 de la Ley 100 de 1993, la Ley 91 de 1989, el Decreto Ley 1045 de 1978, el Decreto 01 de 1984 y el Decreto 1743 de 1966. En cuanto al concepto de violación sostiene que se encuentra amparado en el régimen especial de transición, que además el ingreso base de liquidación acumulado durante el último año de servicio no coincide con el aplicado por la entidad demandada, por lo que su pensión de jubilación deber ser reliquidada. 2.2.
Contestación de la demanda Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00432-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 Las entidades demandadas Nación – Ministerio de Educación – FNPSM y Departamento de Córdoba se opusieron a todas las pretensiones de la demanda argumentando que carecen de fundamentos facticos y jurídicos. 2.3.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería mediante sentencia del 30 de septiembre de 2021 negó las pretensiones de la demanda. Para arribar a la anterior conclusión, la A quo señaló que, con el material probatorio obrante en el expediente, no se determina la fecha precisa en que el demandante fue vinculado al servicio oficial docente, no obstante se tiene que este adquirió su estatus pensional en el año 1994 por lo que la vinculación se produjo antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, el régimen que le resulta aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985 y los factores que se deben tener en cuenta son aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 62 de 1985.
Además, resaltó que no se acreditó en el plenario que el demandante haya percibido otros factores diferentes al reconocido en la resolución pensional, pues advirtió la juez de instancia que con la demanda no se aportaron pruebas que dieran cuenta que factores devengó el demandante durante el año anterior al cumplimiento del status de pensionado, y que, por tales circunstancias era improcedente la reliquidación pretendida. 2.4.
Recurso de apelación La parte demandante interpone recurso de apelación solicitando se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Alega que el demandante adquirido el status de pensionado el 1 de mayo de 1994, es beneficiario del régimen de transición y sus aportes se realizaron con anterioridad a la vigencia del Decreto 1158 de 1994; por lo tanto, para liquidar su pensión deben tenerse en cuenta los factores salariales establecidos en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978, o en su defecto, se le debe reconocer la reliquidación de la pensión con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, con el total de los factores salariales estipulados en el precitado decreto ley, debidamente indexados.
La entidad demandada al momento de reconocer la pensión solo tuvo en cuenta la asignación básica, asignación de transporte y asignación de alimentación omitiendo incluir los siguientes factores salariales como fueron: primas de antigüedad, prima de bonificación, prima clima, prima de grado, prima de transporte, prima de escalafón, prima navidad y prima de vacaciones conforme lo establece el Decreto Ley 1045 de 1978, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933 y el artículo 19 del Decreto Ley 1653 de 1977; en aplicación de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 25, 48, 53, 83, 228 y 230 de la Constitución Política y Decreto 1158 de 1994. 2.5.
Tramite en segunda instancia Mediante auto del 16 de diciembre de 2021 se admitió recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes ni el ministerio público intervinieran. III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1. Cuestión previa Se pronuncia la Sala respecto a lo manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, de encontrarse incursa en la causal de impedimento contemplada en el numeral 2 del Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00432-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 artículo 141 del CGP, en razón a que en su condición de Juez Quinta Administrativa conoció no sólo del trámite del proceso, sino que además suscribió la decisión objeto de recurso en esta instancia. El artículo 141-2 del CGP establece como causal de recusación “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.
Respecto del tema el Consejo de Estado ha establecido que dicha expresión hace referencia a aquella persona que siendo funcionario judicial se ha pronunciado sobre el asunto en estudio a través de providencias en donde se decida sobre el fondo del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes en el proceso. En el caso concreto, se advierte que en efecto la decisión objeto de debate en el recurso de apelación es la sentencia de 30 de septiembre de 2021, suscrita por la aludida magistrada, en su condición de Juez Quinta Administrativa del Circuito de Montería. Así las cosas, se concluye que el impedimento presentado se encuentra configurado por haber conocido del proceso en instancia anterior y haber proferido decisión de fondo.
Conforme lo expuesto, se procederá por los demás miembros integrantes de la Sala a aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, para conocer del asunto, y existiendo quórum suficiente para decidir, no será necesario reintegrar sala. 3.2. Análisis y conclusiones del caso concreto En este caso el asunto a resolver es determinar si el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición de su status pensional.
Una vez dilucidado lo anterior corresponde decidir si el acto demandado está o no viciado de nulidad por desconocer normas superiores en que debía fundarse y si procede algún tipo de restablecimiento del derecho. El análisis se centrará en los factores dejados de incluir, sin considerar la exclusión de factores ya reconocidos, aunque no estén contemplados en la Ley, por no ser objeto de litigio en este proceso y en aplicación del principio de favorabilidad, confianza legítima y derechos adquiridos del trabajador.
Se tiene entonces que en el presente asunto no se controvierte el derecho a que la pensión sea reconocida bajo el amparo de la Ley 33 de 1985, sino que el litigio se circunscribe a los factores que deben tenerse en cuenta para su liquidación (IBL). Según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: “asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio”.
La norma prevé que en todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, “siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. Atinente a los factores que se deben tener en cuenta para determinar el IBL es pertinente señalar que este tribunal al momento de estudiar la liquidación de las pensiones de jubilación de los docentes oficiales, había acogido la posición de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20101; sin embargo 1 Sentencia del 4 de agosto de 2010, con número de radicación 25000- 23-25-000-2006-07509-01 (0112-09) de la Sección Segunda del Consejo de Estado Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00432-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 se cambió de posición al acoger una nueva subregla establecida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, Radicado Nº 52001-23-33-000-2012-00143-012, según la cual en el Régimen General de Pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional.
A partir del anterior pronunciamiento se concluyó que la pensión de jubilación de los educadores excluidos de la Ley 100 de 1993, debía ser calculada de conformidad con lo establecido en el artículo 3 de la citada Ley 33 de 1985; es decir, teniendo en cuenta sólo los factores salariales allí enlistados y sobre los cuales se hubieran hecho los aportes respectivos, toda vez que el criterio interpretativo adoptado en la sentencia SU del 28 de agosto de 2018, en forma clara exponía que la tesis que venía manteniendo la Sección Segunda del Consejo de Estado desde la referida sentencia de 4 de agosto de 2010, resultaba contraria a la voluntad del legislador, “el que por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base”.
Pese a lo anterior subsistía la controversia sobre la aplicación de la subregla segunda de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 al caso de los docentes; sin embargo tal discusión también fue resuelta por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que unificó jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; profiriendo para el efecto la sentencia SUJ -14 - CE - S2 - 2019 de 25 de abril de 20193, en la cual se concluyó que a partir del parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, son dos los regímenes pensionales que reglamentan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez de aquel grupo, y que la aplicación de cada uno de dichos regímenes está condicionado a la fecha de ingreso o vinculación del servicio educativo oficial de cada docente; así entonces, se establecieron las reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes.
La regla jurídica o criterio aplicable y vinculante en asuntos como el presente, esto es, relacionados con reliquidación de pensión de jubilación de docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003, es el establecido en la sentencia de unificación antes referenciada, que indica que la base pensional debe estar integrada por los factores salariales que fueron objeto de aportes y estén expresamente señalados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 modificado por la Ley 62 de 1985, por lo que resulta obligatorio para la Sala su aplicación en el caso que ahora resuelve.
Así las cosas, se tiene que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en la Resolución No. 02296 del 18 de abril de 1995 le reconoció al demandante pensión de jubilación en la cual le fueron incluidos los siguientes factores: asignación básica, auxilio de transporte y de alimentación. En el presente asunto como bien lo señaló la A-quo el demandante no aportó con los anexos de la demanda los comprobantes de pago que permitieran acreditar que haya devengado otros factores salariales durante el año anterior a la adquisición del status de pensionado incumpliendo con la carga de la prueba según el artículo 1674.
Por lo tanto, se 2 En lo pertinente se precisa que la Sala Plena del Consejo de Estado dejó sentado que los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran excluidos de la interpretación jurisprudencial contenida en la primera subregla de la sentencia de unificación, en tanto su remisión a la norma general contenida en la Ley 33 de 1985 obedece a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que regula la labor docente –exceptuada del sistema general- y no a la aplicación del régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3 C.P. Dr César Palomino Cortés – exp.
N° 680012333000201500569-01 - N.° Interno:0935-2017 4 «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00432-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 considera que no le asiste razón a la parte demandante cuando arguye en su recurso de apelación que en su reliquidación de pensión se le deben incluir los factores salariales que establecen el Decreto Ley No. 1045 de 1978, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el Decreto Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933 y el artículo 19 del Decreto Ley 1653 de 1977 o, en su defecto, se reconozca la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, dado a que sus aportes se realizaron con anterioridad a la vigencia del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior teniendo en cuenta que el demandante se vinculó al Fomag antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo tanto, conforme lo dispuesto en la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-20198 de fecha 25 de abril de 2019, el régimen pensional que le es aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985 -modificada por la Ley 62 de 1985-; lo cual deriva en que para liquidación de su pensión deba tenerse en cuenta los factores salariales devengados durante el año anterior a su reconocimiento pensional -tal como lo solicitó en las pretensiones de la demanda- y sólo aquellos factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985; por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Tampoco es posible liquidar la pensión del demandante con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, pues al ostentar la calidad de docente oficial y encontrase afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, conforme lo dispuesto en el artículo 2795 de la Ley 100 de 1993, no le es aplicable el sistema integral de seguridad social previsto en la precitada ley; la cual establece en su artículo 21 lo siguiente: «Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión».
Para reliquidar la pensión con base en esta norma, se deben establecer los factores sobre los cuales se efectuaron aportes al sistema para adquirir dicho beneficio y como ya se indicó el demandante no acreditó que otros factores percibió además de los ya incluidos en el acto demandado y sobre los cuales haya realizado aportes. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. 3.3.
Costas Teniendo en cuenta los diferentes cambios jurisprudenciales sobre la liquidación de las pensiones de los docentes oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA: La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.» 5 «Artículo 279.
Excepciones. <Ver Notas del Editor> El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.» Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00432-01 Segunda instancia CO-SC5780-99 PRIMERO: Aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia.
En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: Por existir quórum suficiente para decidir, no se reintegra sala.
TERCERO: Confirmar la sentencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen en el Distrito judicial de Montería. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha6. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO (Firmado electrónicamente) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 6 Providencia firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA DESPACHO 006 Magistrada: Luz Elena Petro Espitia Montería, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Segunda Instancia Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación 23001333300520190043201 Demandante Jaffet Perea Perea Demandado (s) Nación - Ministerio de Educación - FNPSM y Departamento de Córdoba Doctor: Pedro Olivella Solano Magistrado Ponente Sala Primera de Decisión Tribunal Administrativo de Córdoba Habiéndose registrado el proyecto del expediente referenciado en el cual se está resolviendo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, advierto que en mi concurre una causal de impedimento para asumir su conocimiento, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 130 en concordancia con el numeral 3° del artículo 131 del CPACA, presento ante usted el mismo: El artículo 141 del CGP, aplicable por remisión del artículo 130 antes mencionado trae consigo las causales de recusación e impedimento.
Concretamente el numeral 2, es del siguiente tenor: “Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: (…) 2. haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral precedente.” Luego, como quiera que en mi condición de Juez Quinta Administrativa no solo conocí del trámite del proceso, sino que además suscribí la decisión objeto del recurso del expediente señalado, por lo que se cumple el presupuesto normativo contenido en el citado artículo para la configuración de la causal antes indicada, así que, con el acostumbrado respeto dejo sentada mi manifestación de impedimento.
Luz Elena Petro Espitia Magistrada