Sincelejo, febrero once (11) de dos mil veintiséis (2026) Radicación 70001-33-33-003-2020-00180-01 Demandante: CARLOS GUILLERMO GUZMÁN LORA Y OTROS Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO-ICA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Proceso disciplinario / ausencia de daño antijurídico M. Ponente: SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA QR expediente Redistribución: El expediente fue recibido por redistribución (Acuerdo PCSJA23-12125 de 19 de diciembre de 2023 del CSJ y CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del CSJ Sucre), por lo que procederemos a avocar conocimiento del asunto.
Asunto a resolver: El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo el 29 de septiembre de 2023, mediante la cual negó las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1. Pretensiones: Carlos Guillermo Guzmán Lora, Carlos Mario Guzmán Zabala, Orlando Rafael Guzmán Lora, Enith Graciela Guzmán Lora, Elena Isabel Guzmán Lora, Ena Beatriz Guzmán Lora, Joaquín Alberto Guzmán Fernández, Ana Beatriz Lora De Guzmán, Judith del Carmen Zabala Salcedo pretenden que se declare responsable a la parte demandada (INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO-ICA), por los perjuicios causados como consecuencia de la investigación disciplinaria adelantada Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia contra Carlos Guillermo Guzmán Lora, dentro de la cual se impuso sanción de destitución e inhabilidad de 10 años, que después fue declarada nula. 1.2.
Hechos Relevantes: Manifiesta la parte actora que el señor Carlos Guillermo Guzmán Lora prestaba sus servicios en el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, sede Sincelejo, en el cargo de auxiliar administrativo 4044-11. Siempre se caracterizó por ser un empleado ejemplar, como lo mostraban las evaluaciones de desempeño laboral. El ICA realizó investigación disciplinaria contra Carlos Guillermo Guzmán la que se adelantaron las siguientes actuaciones: -26 de febrero de 2014: La Subgerencia Administrativa y Financiera – Grupo de Procesos Disciplinarios del ICA abrió indagación preliminar. -10 de diciembre de 2014: apertura de la investigación disciplinaria - expediente con radicado 016-2014. -26 de julio de 2018: La Subgerencia Administrativa y Financiera – Grupo de Procesos Disciplinarios del ICA profirió fallo de primera instancia, sancionando con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años. -8 de junio de 2020: La Resolución N° 069474 decide el recurso de apelación propuesto por el sancionado, declarando la nulidad de lo actuado. -5 de noviembre de 2020: El ICA declara la caducidad de la acción disciplinaria.
Estiman los demandantes, que a Carlos Guillermo Guzmán Lora se le vulneró su derecho proceso, toda vez que tenía fuero sindical y fue separado del ejercicio de directivo de la organización sindical – Sindicato Nacional de Trabajadores del ICA SINALTRAICA. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia Como consecuencia de la investigación disciplinaria adelantada, Carlos Guillermo Guzmán Lora sufrió un daño de carácter moral porque su nombre como buen trabajador fue tachado, al imponerse la sanción de inhabilidad y destitución por 10 años, sin pruebas que soportaran la decisión. 1.3.
Pronunciamiento de la parte demandada: El Instituto Colombiano Agropecuario-ICA se opuso a las pretensiones de la demanda, “por carecer de fundamento jurídico alguno y estar alejadas de la realidad, no es viable ni jurídicamente posible solicitar una indemnización de perjuicios, sin que exista daño y los más importante, en hechos totalmente alejados de la realidad, sin mencionar la cantidad de inconsistencia plasmadas en el libelo introductor”.
Explicó que la investigación disciplinaria adelantada contra Guzmán Lora tuvo origen en las quejas presentadas por varias personas, lo que obligaba a la entidad a verificar la ocurrencia de los hechos y determinar si eran constitutivos de falla disciplinaria. Propuso como excepción, Ausencia y/o inexistencia del daño, al efecto, señaló: “En el asunto de la referencia se encuentra plenamente demostrado que el proceso disciplinario adelantado en contra del ahora demandante, tuvo su génisis en virtud de varias quejas presentadas por servidores públicos, el cual finalizó cuando se dictó proveído que resolvió declarar la caducidad de la acción disciplinaria.
La actuación que se adelantó se encuentra amparada por la Constitución Política y normas especiales en materia disciplinaria, por lo cual, la administración mal podía obviar las quejas presentada y todo el material probatorio recaudado. Aunado a lo anterior, es importante destacar que contrario a lo señalado en la demanda, dentro del proceso disciplinario no se adoptó ningún tipo de decisión sancionatoria que hubiese quedado ejecutoriada y en firme, pues, como se evidencia en el expediente, en segunda instancia de decreto una nulidad de oficio y llegado el expediente a primera instancia de decretó la caducidad de la acción. Ahora, la vinculación del demandante al proceso disciplinario se hizo atendiendo las quejas presentadas y su calidad de servidor público.
(…). Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia Para finalizar, y como se ha venido afirmando, el demandante no demuestra la configuración del daño, más si se tiene presente que el proceso fue terminado sin adoptarse una decisión en su contra”. 1.4. Sentencia de primera instancia: Mediante sentencia del 29 de septiembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo resolvió negar las pretensiones de la demanda, considerando que no estaba acreditado el daño antijurídico.
Textualmente señaló: “Pues bien, con el material probatorio allegado, para este Despacho, el accionante no logró probar la existencia de un daño antijurídico ocasionado por la iniciación de investigación disciplinaria en su contra. Es necesario mencionar que, en desarrollo de los fines esenciales del Estado, las entidades que cumplen funciones públicas deben adoptar las medidas que se requieran para investigar las presuntas faltas disciplinarias en que incurran tanto por acción como por omisión sus servidores, y ello si bien puede generar inconvenientes o preocupaciones naturales a las personas señaladas como posibles autores de faltas disciplinarias, estas deben soportarlas, en principio y en virtud de la prevalencia del interés general sobre el particular, a menos que se demuestre que se les ha impuesto una carga excepcional, o cuando se actúa con total desconocimiento de los presupuestos mínimos para la apertura de la investigación, en este caso disciplinaria, lo que configuraría una falla del servicio, situación que no se presenta en este asunto.
Aceptar lo contrario, conllevaría a la objetivación absoluta de la responsabilidad estatal, lo cual, en manera alguna es la teleología de la consagración de la cláusula del artículo 90 de la Constitución Política. (…). En el prese caso, se puede evidenciar que, las investigaciones disciplinarias adelantadas por la entidad demandada obedecieron a quejas presentadas por funcionarios del ICA que habían encontrado una serie de inconsistencias o irregularidades en el cumplimiento de las funciones del demandante como auxiliar administrativo, código 4044, grado 11 adscrito a la Gerencia Seccional Sucre del Instituto Colombiano Agropecuario ICA y respaldadas con pruebas documentales, luego entonces, dichas actuaciones administrativas no se presentaron como desproporcionadas, antes por el contrario, las quejas interpuestas obligaban a la autoridad administrativa a iniciar la respectiva investigación disciplinaria.
Si bien, tal como lo afirma el demandante al interior del proceso disciplinario, se presentaron una serie de irregularidades, tales vicios fueron los que precisamente conllevaron a que al momento de resolver el recurso de apelación interpuesto, el superior jerárquico – funcional en ejercicio del control de legalidad declarara la nulidad de las actuaciones adelantadas al interior del Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia proceso disciplinario y con ello, dejara sin efecto el fallo de primera instancia proferido en su contra, luego entonces, lo que se pone de manifiesto es precisamente la garantía del debido proceso a favor del accionante.
Bajo ese entendido, el Juzgado estima que el fallo sancionatorio de primera instancia proferido por la entidad demandada, no surtió efecto alguno y no logró su ejecutoria, lo que no permite configurar el daño invocado. (…). Lo antes expuesto, conduce a que el Despacho considere que se incumplió con el deber que le impone el artículo 167 del Código General del Proceso, que ha sido enfático en señalar que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen…”, por ello, no es suficiente que en la demanda se hagan afirmaciones sobre que el daño se encuentra asociado a preocupaciones del demandante o erogaciones para cubrir su defensa, máxime si no se demostró que el señor Carlos Guzmán Lora hubiera incurrido en el pago de honorarios profesionales, en los términos descritos en sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha 18 de julio de 2019, que requiere para que haya lugar a la indemnización de dicho perjuicio que se allegue prueba conducente de su pago”. 1.5.
Recurso de apelación: La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin revocar el fallo y acceder a las pretensiones de la demanda, manifestando que: Estaba probado el daño, ya que los demandantes incurrieron en un pago por concepto de honorarios profesionales al abogado que representó a Carlos Guzmán durante el trámite del proceso disciplinario, como se deriva del contrato de prestación de servicios y paz y salvo aportados al expediente.
El fallo que sancionó al demandante no alcanzó su ejecutoria, como consecuencia del recurso presentado por el abogado, que recibió una remuneración por adelantar la defensa en el proceso disciplinario. La investigación disciplinaria no podía adelantarse sin el levantamiento del fuero sindical de Carlos Guillermo Guzmán, miembro de la junta directiva de la organización sindical (SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL ICA – SINALTRAICA).
La nulidad decretada posteriormente, se debió a los defectos de procedimiento en el proceso, pero no al hecho de no haberse levantado el fuero sindical. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia Carlos Guzmán Lora no estaba en el deber de tolerar un proceso disciplinario, sin previo levantamiento del fuero sindical, por lo que la demandada era responsable y había lugar a la reparación integral.
El desgaste físico o emocional que implicó afrontar un proceso disciplinario, pese a ser improcedente por la falta de levantamiento del fuero sindical por parte de un juez laboral, sumado a la pérdida de dinero que invirtió en la defensa, eran perjuicios susceptibles de indemnización. 1.6. Trámite en segunda instancia: Admisión del recurso: 9 de febrero de 2024. 1.7.
Pronunciamiento de las partes y el Ministerio Público: Las partes –demandante y demandada- y el Ministerio Público guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES: 2.1 Competencia: Esta Sala es competente para decidir el asunto (artículo 153 de la Ley 1437 de 2011), sin que se adviertan causas que invaliden lo actuado. 2.2. Problema Jurídico: De acuerdo con la decisión de primera instancia y los argumentos del recurso de apelación, procede esta Sala a verificar si hay lugar a declarar la responsabilidad de la demandada por los supuestos perjuicios causados a la parte demandante, como consecuencia del proceso disciplinario iniciado en contra de Carlos Guzmán Lora, en el que se impuso sanción de destitución e inhabilidad por 10 años, en decisión que no alcanzó ejecutoria debido a la declaratoria de nulidad de lo actuado.
La Sala confirmará la decisión, toda vez que no se advierte la materialización del daño antijurídico alegado. Para sustentar la tesis anterior, se estudiarán los siguientes aspectos: i) Cláusula general de responsabilidad del Estado y ii) Caso concreto. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia 2.3.
Cláusula General de Responsabilidad del Estado: El artículo 90 de la Constitución Nacional contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos causados por acción u omisión de sus agentes, así: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. El primer elemento para la declaratoria de responsabilidad del Estado es el daño antijurídico, pues sin la existencia de este elemento, el análisis se hace inocuo.
El daño antijurídico se entiende “como la lesión a un derecho o bien jurídico o interés legítimo que los demandantes no están obligados a soportar”1. Dicho daño para ser indemnizable debe ser cierto, real, determinado o determinable, presente o futuro. El segundo elemento corresponde a la imputación, que se instituye como la “atribución de la respectiva lesión”; en consecuencia, “la denominada imputación jurídica (imputatio iure o subjetiva) supone el establecer el fundamento o razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado perjuicio derivado de la materialización de un daño antijurídico, y allí es donde intervienen los títulos de imputación que corresponden a los diferentes sistemas de responsabilidad que tienen cabida tal como lo ha dicho la jurisprudencia en el artículo 90 de la Constitución Política”, con la advertencia de que en atención al principio iura novit curia, “corresponde al juez definir la norma o el régimen aplicable al caso, potestad del juez que no debe confundirse con la modificación de la causa petendi, esto es, de los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión2”. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 23 de mayo de 2012, radicado: 17001233100019990909-01 (22592).
C.P.: Enrique Gil Botero. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 3 de octubre de 2007. Expediente con radicación interna 22655. C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacios. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia 2.4.
Caso concreto: La parte demandante pretende la declaratoria de responsabilidad del extremo demandado, en ejercicio del medio de control de reparación directa, como consecuencia de los perjuicios derivados del fallo de primera instancia de 26 de julio de 2018, mediante el cual el Instituto Colombiano Agropecuario ordenó sancionar al disciplinado con destitución e inhabilidad general de 10 años.
Así las cosas, corresponde analizar en primer lugar la configuración del daño antijurídico. El daño: El primer elemento que debe analizarse para estructurar la responsabilidad del Estado es el daño, que de no hallarse acreditado anula la necesidad de continuar con el estudio. El daño para que pueda ser indemnizable debe ser antijurídico, es decir, que el afectado no esté en la obligación de soportarlo.
Además, debe ser cierto, real y cuantificable. Sobre la concepción del daño, el H. Consejo de Estado ha sostenido3: “Como ya lo ha precisado la Sección Tercera, el daño debe ser cierto; es decir, “no puede ser eventual, hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas”4. Así pues, “la sola inferencia o afirmación en la demanda acerca de la ocurrencia de un daño, no resulta suficiente para tenerlo como acreditado, en la medida en que es necesario e indispensable que el demandante respalde tales afirmaciones con el material probatorio suficiente para su comprobación en el proceso.
Se recuerda que de conformidad con el régimen de responsabilidad vigente, el daño no se presume, de manera que quien alega su ocurrencia debe probarlo”5. (…). El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere estar cabalmente estructurado; por tal motivo, esta Sección del Consejo de Estado6 ha establecido que resulta imprescindible acreditar los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) que el daño es antijurídico, esto es, que la persona no tiene el deber jurídico de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 6 de noviembre de 2018, radicado: 2500023260002009 00141 01 (41680).
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico (E). 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2015, exp. 250002326000 2001 02469 01 (32.570), M.P. Hernán Andrade Rincón. 5 Ibídem. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 13 de agosto de 2008, exp. 16.516 MP. Enrique Gil Botero y sentencia del 6 de junio de 2012, exp. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2017, expediente No 32.985B, entre otras.
Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia soportarlo, “Con ello, entonces, se excluyen las decisiones que se mueven en la esfera de lo cuestionable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos”7.; ii) que se lesiona un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y; iii) que el daño es cierto, es decir, que se puede apreciar material y jurídicamente y, por ende, no se limita a una mera conjetura”.
De acuerdo con el material probatorio regular y oportunamente allegado al proceso, se encuentran acreditadas las siguientes circunstancias, relacionadas con la actuación del ICA dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de Carlos Guillermo Guzmán Lora, auxiliar administrativo de la entidad: -Mediante auto de 17 de febrero de 2014, el ICA ordenó abrir indagación preliminar en averiguación de responsables, en el expediente N° 014-2014 -A través de auto de 26 de febrero de 2014, el ICA ordenó abrir indagación preliminar en averiguación de responsables, en el expediente N° 016-2014 -El 10 de diciembre de 2014, el Instituto Colombiano Agropecuario apertura investigación disciplinaria contra Carlos Guzmán Lora, dentro de expediente N° 016-2014 -Mediante auto de 3 de diciembre de 2014, la Subgerencia Administrativa y Financiera – Grupo de Procesos Disciplinarios resolvió la acumulación de procesos del expediente radicado N° 014-2014 al proceso con radicado N° 016-2014 -El Instituto Colombiano Agropecuario – ICA – Subgerencia Administrativa y Financiera – Grupo de Procesos Disciplinarios profirió fallo de primera instancia el 26 de junio de 2018, en el que resolvió sancionar disciplinariamente al investigado con destitución e inhabilidad general por diez años: 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2006, expediente: 14837 y 23 de abril de 2008, expediente: 16271. Reiterada por la Subsección A, en sentencia del 1 de marzo de 2018, expediente 52.097, y por la Subsección C, en sentencia del 7 de mayo de 2018, expediente 40.610. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia -El 4 de septiembre de 2018, se notificó personalmente a Carlos Guillermo Guzmán Lora del fallo de primera instancia dictado dentro del expediente con radicado N° 016-2014. -El 6 de septiembre de 2018, el apoderado del disciplinado presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. -Mediante Resolución N° 069474 de 8 de junio de 2020, el ICA declaró la nulidad de la actuación desarrollada en el expediente radicado N° 016-2014, por irregularidades en el trámite, desde el auto que ordenó la prórroga de la etapa de indagación preliminar: Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia -El 5 de noviembre de 2020, el ICA declaró la caducidad de la acción disciplinaria, toda vez que a la fecha no se había emitido auto de apertura de investigación disciplinaria y habían transcurrido más de 5 años.
La parte demandante considera que el ICA le causó un daño que no estaba obligado a soportar, actuación que le produjo zozobra y angustia al tener que enfrentar un proceso disciplinario, cuando no había elementos para ello, al tiempo que tuvo que asumir el costo de contratar un abogado para que ejerciera la defensa al interior de la causa.
Para la Sala, con la prueba recaudada, no es posible inferir la existencia de un daño antijurídico causado al demandante, toda vez que no se evidencia cómo la situación lo afectó de manera directa. Es necesario indicar que para se estructure la responsabilidad del Estado es necesario verificar que la persona o personas demandantes sufrieron un deterioro o detrimento en sus bienes y/o derechos que no están en la obligación de soportar.
La demostración de una falla en el servicio por parte de la administración no genera automáticamente la indemnización de Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia perjuicios si no aparece demostrado que fue esta la causa de un daño antijurídico. En el caso concreto, más allá de las afirmaciones de la demanda, no se puede palpar en qué sentido se vio perjudicado el demandante, pues no hay soporte demostrativo alguno que respalde la existencia de un daño antijurídico, con las características descritas por la jurisprudencia de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado – cierto, real y cuantificable -, como pasamos a exponer.
En primer lugar es importante destacar que los empleados públicos pueden ser vinculados a investigaciones disciplinarias, como consecuencia de cualquier irregularidad puesta en conocimiento de la institución. En lo que atañe a la investigación adelantada por el ICA, se encuentra acreditado que una vez conocidas algunas quejas presentadas contra el señor Carlos Guzmán, la entidad inició el trámite disciplinario a que había lugar, sin que ello implicara un daño por sí mismo, pues era necesario esclarecer la situación y determinar si la conducta constituía una de las faltas disciplinarias descritas en la legislación. Adelantada la investigación, la dependencia encargada formuló pliego de cargos, por considerar que había elementos para ello y finalmente culminó la actuación con la imposición de la sanción consistente en destitución e inhabilidad por 10 años, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el expediente.
Posteriormente, la misma entidad, al resolver el recurso de apelación presentado por el apoderado del disciplinado, reconoció la existencia de falencias en el trámite, por lo que declaró la nulidad de lo actuado hasta el auto de indagación preliminar, por lo cual se debía desarrollar nuevamente la etapa de investigación y producirse un nuevo acto de formulación de pliego de cargos, si a ello había lugar, lo que no pasó. Así las cosas, aunque existió un fallo de primera instancia, el mismo no alcanzó ejecutoria, porque la parte interesada propuso recurso de apelación, el cual fue resuelto decidiendo anular el Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia trámite, con lo cual se subsanaron los errores que hubieran podido cometerse en anteriores etapas del procedimiento sancionatorio.
Es decir, que nunca se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al señor Carlos Guzmán Lora, lo que desdibuja la existencia del daño antijurídico. Aunado a lo anterior, para el 5 de noviembre de 2020, el ICA decretó la caducidad de la acción disciplinaria, decisión que limitó cualquier posibilidad de abrir nuevamente la investigación disciplinaria por los mismos hechos, dado el paso del tiempo.
En similares términos se ha pronunciado el H. Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación en el marco de un caso en el que se discutió la responsabilidad del Estado como consecuencia de un proceso disciplinario8: Es así como en el presente caso, con fundamento en los anteriores consideraciones, concluye la Sala que la Procuraduría General de la Nación, contaba con elementos suficientes que justificaban investigar la conducta del señor AMP, sin perjuicio de que el procedimiento disciplinario hubiere finalmente culminado con la declaratoria del fenómeno de la cosa juzgada, pues en todo caso los hechos, que en realidad existieron, en su momento merecían ser investigados.
En ese sentido debe precisarse que el hecho de que una investigación disciplinaria culmine con el archivo por haberse declarado el precepto de la cosa juzgada, como ocurrió en el sub examine, no implicaba que la misma no tenía que iniciarse, pues debe recordarse la finalidad constitucional de la demandada consistente precisamente en “vigilar la conducta oficial”9, obviamente, cuando haya méritos para el caso. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, radicado: 2500023260002002 10128 01 (34357).
C.P.: Hernán Andrade Rincón. 9 “Al respecto el artículo 277 de la Carta Política establece: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3.
Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. 7.
Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia Lo que se quiere significar es que al ente de control le correspondía investigar la presunta responsabilidad disciplinaria del señor AMP, comoquiera que su conducta como apoderado de Ecopetrol, en ese momento, se consideró como la fuente del resultado adverso a los intereses de esa sociedad y por la que se le condenó a pagar varios miles de millones de pesos, por lo que bien hizo entonces la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá al iniciar la investigación por las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, sobre todo ante la cuantiosa pérdida que se registró, lo que significa que, en realidad, el ente de control, con mérito suficiente, adelantó la investigación que le correspondía. Así las cosas, habiendo mérito para el efecto, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá inició conforme al trámite legal investigación que culminó luego del trámite correspondiente y en aplicación del principio de non bis in ídem, con la configuración del el fenómeno de la cosa juzgada, dado que dentro de dicho procedimiento, se encontró que el Consejo Seccional de Judicatura de Cundinamarca se había pronunciado sobre los mismos hechos por los que se había investigado disciplinariamente al señor AMP.
Huelga decir que la naturaleza de las investigaciones disciplinarias iniciadas por la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Seccional de la Judicatura poseen características y finalidades distintas, pues, la primera, ejerce un control en sede administrativa de la conducta de los servidores públicos y, la segunda, una de carácter jurisdiccional dirigida al enjuiciamiento del ejercicio de la profesión de abogado10, circunstancias que implica que no sean excluyentes, por lo que, para el caso bajo estudio, era perfectamente posible investigar al señor Alfonso Martínez Páez por las dos entidades.
En suma, llama la atención de la Sala la falta total de pruebas que demuestren la supuesta arbitrariedad e ilegalidad que el hoy actor señaló en el trámite de la presente acción respecto de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, pues si bien dentro de dicho expediente se decretó una nulidad de todo el procedimiento que llevó a que el mismo se adelantara nuevamente desde el auto de cargos, dicha irregularidad fue saneada y el proceso se adelantó conforme a las normas y procedimientos legales vigentes para la época, por lo que se estima que no se afectó de forma alguna su derecho fundamental al debido proceso.
Con todo, debe dejarse claro que la investigación disciplinaria iniciada en contra del señor AMP sí podía llevarse a cabo conforme derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10. Las demás que determine la ley””. 10 “Al respecto consultar: Consejo Superior de la Judicatura.
Sala Disciplinaria. Auto de 12 de noviembre de 2009. Exp. 1463-06. Auto de 12 de noviembre de 2009. Exp. 1403-06. M.P.: Dra. Julia Emma Garzón de Gómez”. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia las normas que al respecto dispuso la Ley 200 de 1995, dada su calidad de trabajador oficial11 y comoquiera que en sentencia de 15 de mayo de 1997 la Sección Segunda de esta Corporación se concluyó que dicha Ley “no [era] un estatuto disciplinario subsidiario, que se aplique solamente en ausencia de pacto o convención colectiva”12, para lo que enfatizó que era obligatoria su aplicación dado que era una norma procedimental de orden público, esto aunado al hecho de que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”13.
(…). Como quedó visto, se tiene que la parte actora no logró demostrar el carácter antijurídico del daño por el cual pretende resarcimiento económico, elemento de la responsabilidad que, sumado al estudio de su imputación a la administración, resulta necesario para dictar sentencia de mérito favorable al demandante, de manera que, ante su ausencia, se ve relevada la Sala del examen de los restantes elementos que pueden configurar la responsabilidad del Estado en estos casos14.
Por todo lo anterior, la Sala encuentra que el proceso disciplinario que adelantó la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, en contra del actor, en las condiciones estudiadas, constituyó una carga jurídica que el investigado estaba en la legítima obligación de soportar por su condición de servidor público, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función constitucional asignada a la entidad demandada, motivos suficientes para confirmar el fallo de primera instancia, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda15.
Ahora bien, en otros argumentos del recurso, manifiesta la parte actora que el proceso disciplinario finalizó por una causa 11 “Al respecto consultar Sentencia C – 280 de 1966, M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero, en la que se realizó un estudio del artículo 20 de la Ley 200 de 1995 referidos a los destinatarios de la Ley disciplinaria”. 12 “Sentencia de 15 de mayo de 1997.
Exp. 13.255. M.P.: Dr. Javier Díaz Bueno”. 13 “Ley 153 de 1887. Artículo 40”. 14 “En igual sentido se pronunció esta Subsección, en sentencia de 8 de febrero de 2012, expediente 21.803, en los siguientes términos: “Sin embargo, considera la Sala que al no haberse cumplido en el caso concreto con la demostración del primer componente del juicio de responsabilidad extracontractual del Estado, se torna estéril cualquier análisis de los fundamentos o sistemas de responsabilidad, objetivos o tradicionales, porque nos encontramos es en presencia de una falta absoluta de imputación al Estado y aquéllos tienen su basamento y razón de ser, sólo cuando se tiene acreditada la existencia de un daño antijurídico, lo cual no se configuró en el evento sub examine, y por ello se releva al juzgador de ese tipo de consideraciones.” Igualmente se pueden consultar las sentencias proferidas por esta Subsección el 29 de agosto de 2012, expediente 26.795, el 20 de mayo de 2013, expediente 27.229 y el 29 de mayo de 2014, expediente 30738”. 15 “En igual sentido se pronunció la Subsección en sentencias del 24 de julio de 2013 y 24 de junio de 2015, exps. 24.770 y 34.076, respectivamente”.
Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia diferente al hecho de que no se solicitó el levantamiento del fuero sindical para iniciar la investigación. Al respecto, considera la Sala que el argumento expuesto por la entidad para dar por finalizado el proceso disciplinario resulta indiferente, pues finalmente lo importante es el efecto que tuviera la decisión en la vida del disciplinado.
Así las cosas, lo que interesa al asunto de la referencia es que la sanción impuesta al señor Carlos Guzmán Lora no tuvo efectos jurídicos, por cuanto no logró ser ejecutoriada la decisión que la contiene, por ello, al margen de los fundamentos jurídicos, lo cierto es que no se materializó el daño antijurídico alegado, en tanto la sanción no adquirió firmeza.
Es decir, que, aunque en sede de apelación, el proceso hubiera terminado porque resultara cierto que se requería autorización del ministerio por tratarse de una persona que pertenecía a la junta directiva del sindicato del ICA, el efecto sería el mismo, la anulación de la sanción. Visto lo anterior, para la Sala, no hay forma de tener acreditado un daño específico, cierto y directo que se causara al demandante y que pudiera ser objeto de indemnización. De otro lado, al expediente se aportó un contrato de prestación de servicios profesionales, suscrito entre los señores Carlos Guillermo Guzmán Lora, en calidad de contratante, y Hernán Rafael Torres Hernández, en calidad de contratista, que tenía por objeto ejercer la defensa dentro del proceso disciplinario radicado N° 016-2014, adelantado por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, con un pago por concepto de honorarios de $10.000.000, de fecha 27 de enero de 2016.
A su vez, reposa en el plenario un documento denominado paz y salvo, en el que el señor Hernán Rafael Torres Hernández manifiesta que recibió la suma de $10.000.000 de parte de Carlos Guillermo Guzmán, en tres pagos, por la defensa en el proceso con radicado N° 016-2014. Estos documentos fueron aportados como constancia del daño emergente sufrido por los accionantes.
No obstante, no hay lugar Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia a su reconocimiento por no poderse demostrar efectivamente el detrimento por el pago de la suma indicada. Al efecto, el H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 18 de julio de 2019, señaló16: “Tratándose del reconocimiento del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales del abogado que intervino en defensa de quien fue privado injustamente de la libertad, esta Sección ha admitido como prueba de ese perjuicio la documental consistente en los recibos de pago que dan cuenta de la cancelación de los honorarios profesionales17 y, en su defecto, las certificaciones emitidas por los profesionales del derecho, acerca del pago de sus honorarios18.
Sin embargo, debe recordarse que el artículo 615 del Estatuto Tributario dispone que las personas que ejercen profesionales liberales, es decir, profesiones en las cuales “… predomina el ejercicio del intelecto, que han sido reconocidas por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico”19, están obligadas a “… expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”.
En virtud de lo anterior, debe entenderse que, como el derecho es una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente (el cual debe satisfacer los requisitos previstos en el artículo 617 del mismo estatuto20); por tanto, si los abogados están obligados 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 73001-23-31-000-2009-00133-01(44572). 17 Entre otras, sentencia del 14 de marzo de 2018, expediente: 46.666 18 Entre otras, sentencia del 24 de octubre de 2016, expediente: 41.861 19 Tomado de www.ccb.org.co 20 “ARTICULO 617.
REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA: Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: “a. Estar denominada expresamente como factura de venta. “b. Apellidos y nombre o razón (sic) y NIT del vendedor o de quien presta el servicio.
“c. Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. “d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. “e. Fecha de su expedición. “f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados.
“g. Valor total de la operación. “h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. “i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas”. Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia a expedir una factura por el valor de sus honorarios profesionales, es dable concluir que ésta es la prueba idónea del pago.
Así, en armonía con las referidas normas tributarias, en los eventos de privación injusta de la libertad, cuando el demandante pretenda obtener la indemnización del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa del afectado directo con la medida dentro del proceso penal, quien haya realizado el pago deberá aportar: i) la prueba de la real prestación de los servicios del abogado y ii) la respectiva factura o documento equivalente expedido por éste, en la cual se registre el valor de los honorarios correspondientes a su gestión y la prueba de su pago, de suerte que, si solo se aporta la factura o solo se allega la prueba del pago de la misma y no ambas cosas, no habrá lugar a reconocer la suma pretendida por concepto de este perjuicio.
Ahora, si se prueba la prestación de los servicios por parte del abogado y se aportan tanto la factura como la prueba de su pago, pero no coinciden los valores expresados en ambos, se reconocerá por este concepto el menor de tales valores. En todo caso, dada la naturaleza cierta y personal de este tipo de perjuicio, la indemnización por concepto del daño emergente por pago de honorarios profesionales sólo se reconocerá en favor del demandante que lo pida como pretensión indemnizatoria de la demanda, quien, además, deberá acreditar idóneamente, conforme a lo dicho en precedencia, que, en efecto, fue quien realizó el pago”.
Por lo anterior, no resulta procedente el reconocimiento de honorarios profesionales que se reclaman, por cuanto no se aportó la factura o documento equivalente que lo soporte, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 615 del Estatuto Tributario. En ese sentido, de acuerdo con el artículo 167 del Código General del proceso, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, por lo que la parte demandante debe asumir la carga de una actitud probatoria activa para conducir el proceso hacia sus intereses, lo cual se extrañó en este proceso.
Conclusión: No se encuentra probado el daño antijurídico con la prueba recaudada, así las cosas, comparte esta Sala la decisión asumida por el juez de primera instancia en la que concluyó que Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia la responsabilidad de la demandada no estaba comprometida, análisis que conduce a confirmar la decisión que negó las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas de segunda instancia: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012, la Sala no aprecia razones para su imposición, por lo que se abstendrá de imponerlas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, RESUELVE:
PRIMERO: Avocar conocimiento del presente asunto, asignado por la redistribución de procesos ordenada mediante Acuerdo N°. CSJSUA24-38 de 16 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Sucre.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, el 29 de septiembre de 2023.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Devolver el expediente al juzgado de origen, previas anotaciones en los sistemas de información, en firme esta providencia. El proyecto de esta providencia fue estudiado discutido y aprobado en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en SAMAI) SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA Magistrada Reparación directa Rad. 700013333003202000180 01 Carlos Guzmán Lora y otros vs ICA Sentencia de 2ª instancia (Firmado electrónicamente en SAMAI) CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente en SAMAI) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS Magistrada