TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA SALA SEXTA DE DECISIÓN M.P. JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Neiva, doce (12) de agosto de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD SIMPLE DEMANDANTE IVÁN FERNANDO VARGAS NIVIA DEMANDADO MUNICIPIO DE ALTAMIRA DECISIÓN SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA RADICACIÓN 41001233300020230003500 APROBADO EN SALA ACTA DE LA FECHA ASUNTO Una vez concluidas las etapas procesales pertinentes y observado que no existe ningún hecho que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia anticipada en primera instancia, al tenor del numeral 3 del artículo 182A del C.P.A.C.A., adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA1 Iván Fernando Vargas Nivia, en ejercicio del medio de control de nulidad demanda al Municipio de Altamira – Concejo Municipal de Altamira-, para que previa citación se declare la nulidad de los artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 2015 “por medio del cual se actualiza y se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Altamira del departamento del Huila”, modificado por el Acuerdo 019 de del 30 de 1 Documento 1 -Índice 3 expediente electrónico de primera instancia - samai TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 2 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 noviembre de 2020, expedido por el concejo municipal de Altamira – Huila, por haberse expedido por infracción a las normas en que debería fundarse. 1.1.
Lo anterior lo sustenta en los siguientes HECHOS: • Sostiene que el impuesto de alumbrado público tuvo origen en la Ley 97 de 1913, que autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado público”, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales; facultad extendida por la Ley 84 de 1915 a las demás entidades territoriales del orden municipal.
Que luego, la Ley 1753 de 2015 sustituyó dicho tributo por una contribución especial con destinación específica; norma que fue luego declarada inexequible por la Corte Constitucional. • Que posteriormente, la Ley 1819 de 2016 derogó tácitamente las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, consagrando un nuevo impuesto de alumbrado público con la definición de sus elementos esenciales de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado; cuyo artículo 353 ejusdem, contempló un término perentorio de un (1) año para que los municipios incorporaran en su ordenamiento tributario el nuevo impuesto de alumbrado público, el 349, estableció que el Gobierno Nacional tendría seis (6) meses para reglamentar los criterios técnicos a tener en cuenta en la determinación del impuesto de alumbrado público y el artículo 351 estableció límites para la determinación del valor del impuesto a recaudar.
En virtud de ello, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 943 de 2018, en cuyo artículo 9° estableció los criterios técnicos para la determinación del impuesto de alumbrado público con el fin de evitar abusos en su cobro. • Que el municipio de Altamira no acató el término del régimen de transición establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 y solo hasta el mes de septiembre de 2020, a través de su Secretaría de Planeación e Infraestructura realizó el Estudio Técnico de Referencia para estipular los costos y cantidades estimados en cada uno de los conceptos y componentes integradores del servicio alumbrado público, el cual fue publicado en la página web, en el que se establecen importantes criterios que, como se demostrará, fueron desatendidos por el Concejo Municipal en la regulación del impuesto, verbigracia el contemplado en el literal B) “Valor del Impuesto a Facturar” del Capítulo 8 “Costos Desglosados para las Diferentes Actividades del Servicio de TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 3 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Alumbrado Público” (página 41), en lo referente a la tarifa asignada a las empresas de servicios públicos domiciliarios que se fijó en tres (3) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV) o el previsto en el numeral 9.2 “Clasificación de los Usuarios del Servicio de Alumbrado Público” del capítulo 9 “Criterios Técnicos para la Determinación del Impuesto de Alumbrado Público” (página 49) que establece un límite al recaudo de impuesto mensual en la suma de $50.000.000, el cual ya se encuentra excedido. • Que, con base en ese Estudio Técnico de Referencia, como lo reconoce el propio Acuerdo No. 027 de 2015 en el artículo 212, modificado por el Acuerdo 019 de 2020, el Concejo de Altamira hizo la incorporación de este nuevo impuesto de alumbrado público en ese ente territorial, también de forma extemporánea, pues ello ocurrió casi cuatro (4) años después de promulgada la Ley 1819 de 2016. • El citado Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 de 2020, establece en el capítulo XVI el Impuesto de Alumbrado Público y su regulación, desarrollando en los artículos 209 al 214-7 la definición, ámbito de aplicación, principios rectores, hecho generador, sujeto activo, sujeto pasivo, base gravable, tarifas, causación, exclusiones, ajustes, y mecanismo de recaudo. • En el parágrafo 4 del artículo 213 del Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 de 2020, se indica que las empresas de Servicios Público Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del Municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el Municipio de Altamira (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del Municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente con cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, lo cual es flagrante oposición a principios constitucionales como el de la capacidad contributiva, lo señalado en el Estudio Técnico de Referencia en lo referente a la tarifa aplicable a las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios e incluso lo previsto en el mismo Acuerdo en lo referente a uno de los elementos del tributo al establecer una tarifa que desconoce la base gravable fijada, cual es el valor de la energía eléctrica consumida, desvirtuando así mismo el principio de certeza incluido en el mismo Acuerdo como principio rector del tributo.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 4 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 1.2. Normas violadas y concepto de violación Argumenta que las normas demandadas, se encuentran viciadas de nulidad por infracción a las normas en que deberían fundarse, pues contravienen los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018; al considerar que el Concejo Municipal de Altamira, por las siguientes razones: • Inobservancia al plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adopción del Impuesto de Alumbrado Público en los ordenamientos tributarios de los municipios.
Refiere que dicha norma constituye el marco vigente para ese tributo, en la cual se estableció que “los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente Ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año”. Indicó que, en ese plazo –hasta el 29 de diciembre de 2017– debía adoptarse la reforma de los estatutos tributarios municipales, so pena de (i) que los acuerdos municipales perdieran vigencia y (ii) los Concejos Municipales perdieran la facultad de incorporar el impuesto como fuente de financiación del servicio de alumbrado público.
Sin embargo, en el caso de Altamira, ello ocurrió tres (3) años después de vencido el plazo conferido por la Ley; de modo que el Concejo Municipal carecía de competencia para regular y cobrar el impuesto de alumbrado público. • Inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994. Conforme al régimen de servicios públicos domiciliarios – Ley 142 de 1994, no es posible “gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales” Sobre el particular, citó al Consejo de Estado2 para plantear que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios solo están sujetas a los gravámenes territoriales establecidos en leyes preexistentes a la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994.
No obstante, el municipio de Altamira gravó las aludidas empresas con el impuesto de alumbrado público previsto en la Ley 1819 de 2006, a las cuales fijó una tarifa diferencial y negativa, 2 Refiriéndose a: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 3 de diciembre de 2001. Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente: 12539 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 5 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 significativamente superior a la de los contribuyentes que desarrollan actividades industriales y comerciales.
Añadió, que en sentencia de unificación del 6 de noviembre de 20193, el Consejo de Estado se refirió a las condiciones que debían ser tenidas en cuenta por los municipios para la determinación de los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público; sin enunciar allí a las empresas de servicios públicos domiciliarios. • Violación del artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 por desconocimiento del estudio técnico para la fijación de la tarifa a empresas de servicios públicos domiciliarios La norma transcrita es clara en señalar que el monto del impuesto que se puede cobrar es el resultado de la estimación de los costos estimados de prestación en cada componente del servicio que arroje el estudio técnico de referencia, es decir, que el Municipio no puede recaudar por concepto del Impuesto Alumbrado Público más allá de lo que se establezca en el citado estudio.
Pues bien, el estudio técnico de referencia realizado por el Municipio de Altamira (Huila) en septiembre de 2020 contempla las tarifas que se deben cobrar para la recuperación de los costos, y además establece que el valor recaudado por concepto de este impuesto no podrá en ningún caso exceder los 50 millones de pesos mensuales. El mencionado estudio establece que la tarifa del impuesto para las empresas de servicios públicos domiciliarios es de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, pero inexplicablemente el Acuerdo Municipal 019 de 2020, modificatorio del Acuerdo 027 de 2015, adopta en el parágrafo cuarto del artículo 213 una tarifa para este tipo de empresas de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con lo cual se estaría excediendo el monto fijado en el Estudio Técnico de Referencia y por ende, transgrediendo el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016. • Violación al principio de certeza en la adopción del tributo.
Señala que el acto demandado se incurrió en contradicción al señalar lo siguiente: 3 Concejo de Estado en Sentencia de Unificación del 6 de noviembre de 2019 (Exp. 23103) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 6 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 - Que la norma define el hecho generador como el beneficio por la prestación del servicio alumbrado público, lo que acorde con la jurisprudencia del Concejo de Estado significa ser usuario potencial del servicio bajo el entendido que se trata de una persona que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción. No obstante, cuando la norma define la tarifa para el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios deja de lado el hecho generador y establece la misma de manera objetiva en consideración simplemente a su objeto social, vulnerando además nuevamente la prohibición de trato discriminatorio que establece el numeral 1 de artículo 24 de la Ley 142 de 1994.
Así las cosas, bajo el entendido que una empresa de servicios públicos domiciliarios no sea usuario potencial del servicio de alumbrado público y no ostente la condición de sujeto pasivo por no desarrollar el hecho generador de tributo, estaría en todo caso obligada a pagar el impuesto por la forma en la que se encuentra establecida la tarifa, y de hecho sabemos que la administración tributaria del Municipio de Altamira lo ha venido cobrando sin reserva alguna. - La base gravable del impuesto alumbrado público, según lo establece el Acuerdo 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 de 2020, está determinada bajo tres criterios, a saber: (i) el valor de la energía eléctrica consumida;
(ii) el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial y (iii) en el caso del autoconsumo el valor de la cantidad de energía mensual consumida. A pesar de la claridad con la que se encuentra redactada la base gravable, la tarifa aplicable a ciertos contribuyentes, entre ellos, las empresas de servicios públicos domiciliarios, se encuentra fijada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, lo que implica una incongruencia entre la norma en el mismo Acuerdo, pues no tiene justificación que mientras la base gravable está determinada bajo los tres criterios mencionados, a ciertos contribuyentes se les imponga una tarifa que no guarda ningún tipo de relación con los mismos.
Concluye que la regulación del impuesto en el Acuerdo 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 de 2020, es ambigua y llama a equívoco a los contribuyentes. Tal es el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, quienes se ven conminados al pago del tributo a pesar de no estar demostrada su capacidad contributiva en relación con los ingresos percibidos TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 7 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 en esa jurisdicción, e incluso de no desarrollar el hecho generador habida consideración que no cumplen con la condición de ser usuarios potenciales del servicio.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 El municipio de Altamira se opone a las pretensiones así: Frente al primer cargo: señala que la entidad tenía competencia para regular y cobrar el impuesto de alumbrado público por lo que se modificó el Acuerdo 027 de 2015. El legislador no consagró ninguna pérdida de competencia por el hecho de realizar modificaciones en un plazo determinado.
No resulta lógico, pues no podría prestar el servicio de alumbrado pues si se pierde competencia se quedaría sin fuente de financiamiento para cubrir los gastos del servicio público de alumbrado público. Frente al segundo cargo: resulta menos comprensible que se mencione que las empresas de servicios públicos domiciliarios, pues sin lugar a duda, algunas empresas, como la ELECTRIFICADORA DEL HUILA, deben contribuir con la carga tributaria atendiendo al servicio que se le presta de alumbrado público, para lo cual citó como referencia la Sentencia de Unificación 2019-CE- SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019, Exp. 23103, C.P. Milton Chávez García. Frente al tercer y cuarto cargo: el accionante indica que una tarifa se estableció en el estudio técnico y otra en el acuerdo municipal para las empresas de servicios públicos domiciliarios, y al respecto, señala que, si bien no fue allegado el estudio técnico para confrontarlo es importante mencionar que en la discusión de los acuerdos, los ajustes a los diferentes estudios son viables y se dan atendiendo al debate que se maneja en el concejo municipal.
En lo referente al principio de certeza en la adopción del tributo señala que no es cierta, pues la norma no es ambigua, dado que contiene los elementos esenciales del impuesto tal como lo señala la sentencia de unificación que se menciona en el segundo cargo. 4 Índice 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 8 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Como excepción de mérito propone la denominada como Indemnidad del Acto Administrativos Acusado, al considerar que, el actor no prueba la vulneración de normas superiores en el trámite de la expedición de los actos administrativos acusados dado que los actos administrativos atacados se expidieron acorde con la normatividad vigente.
3. TRÁMITE DE SENTENCIA ANTICIPADA. Mediante providencia del 04 de febrero de 2025, el despacho dispuso el trámite de la sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA, para lo cual se pronunció sobre las pruebas aportadas y solicitadas por las partes, fijó el litigio y ordenó dar traslado para alegar de conclusión.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Los sujetos procesales y el representante del Ministerio Público guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el índice 49 del expediente electrónico. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Esta Sala es competente por el factor funcional y territorial para proferir sentencia de primera instancia, en virtud de lo consagrado en el artículo 152 y del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Se precisa que la Ley no les otorgó a los concejos municipales personería jurídica y, por ende, no tienen capacidad para ser parte o intervenir directamente en procesos judiciales o administrativos y deben hacerlo por intermedio del respectivo ente territorial. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 9 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500
2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala debe definir si ¿los artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 2015, por medio del cual se actualiza y se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Altamira del departamento del Huila,” modificado por el Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Altamira, se encuentran afectados de nulidad al infringir las normas en que deberían fundarse?
3. TESIS DE LA SALA La Sala declarará probada la excepción de “indemnidad del acto administrativo acusado”, propuesta por la entidad demandada y negará las pretensiones, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad de las normas demandadas, en tanto que no se probó que lo reglamentado en los artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2020, expedidos por el Concejo Municipal de Altamira – Huila, se hayan proferido con infracción a la constitución y la Ley, esto es, que hubiere desconocido lo previsto en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018.
4. ACTO DEMANDADO Artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 03 de diciembre de 2015 “por medio del cual se actualiza y se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Altamira del Departamento del Huila”: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 10 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Normatividad que fue modificada por el Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2020 en el siguiente tenor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 11 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 12 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 13 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 14 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 15 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 16 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500
5. MARCO NORMATIVOY JURISPRUDENCIAL APLICABLES 5.1. Principio de legalidad y articulación de fuentes en materia tributaria: En materia tributaria, el principio de legalidad implica que solo la Ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas, de ahí que las reglamentaciones no pueden ser fuente autónoma de obligaciones tributarias, sin perjuicio de las facultades de regulación que la Constitución o la Ley asignen a determinadas autoridades.
Como parte de las manifestaciones de este principio, se ha distinguido entre (i) la cláusula general de competencia del legislador, traducida en que el Congreso es el órgano con la facultad genérica de desarrollar la constitución, y en que para el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno es necesario una previa regulación básica o materialidad legislativa por parte del Congreso; y (ii) la llamada reserva de Ley, que se presenta cuando por expresa disposición constitucional, el desarrollo de determinada materia atañe exclusivamente al legislador.
Con base en ello, la Corte Constitucional ha señalado que la existencia del principio de legalidad no impone al legislador la obligación de regular hasta el detalle todas las materias, pues “cuando la regulación de determinada materia corresponda primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, ‘ la Ley no tiene que desarrollar integralmente la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos administrativos”, dado que el principio de legalidad se expresa también en el sistema de articulación de fuentes formales del derecho: “Del principio de legalidad en sentido general se desprende la consecuencia de que no puede el reglamento ser fuente autónoma de obligaciones, limitaciones o gravámenes, pero si es posible, en términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que hayan sido previamente definidos en la Ley, lo que constituye una exigencia técnica para su debida ejecución. Así, por ejemplo, en materia tributaria, como se precisará más adelante, no está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria principal.
Así, no obstante que corresponde a la Ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria, cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la Ley en materias tales como el recaudo o los deberes de información. A su vez, las materias que se encuentran dentro del ámbito de una específica reserva de Ley no pueden ser objeto de remisión al reglamento, puesto que corresponde al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 17 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 legislador la regulación clara y expresa de las materias reservadas” (subrayado fuera de texto).
De lo anterior se desprende que, aunque atañe al legislador regular directamente el núcleo de determinada materia, la especificación o concreción de ciertos supuestos puede dejarse a manos de la reglamentación administrativa dentro de los parámetros que previamente hubiere fijado la Ley; dentro de los criterios que pueden ser determinados por la administración, por lo que la Corte Constitucional alude a los denominados “conceptos jurídicos indeterminados, que son “susceptibles de concreción por la autoridad administrativa con un cierto margen de apreciación”.
De este modo, “son posibles las expresas remisiones a la Administración, particularmente cuando por la naturaleza de la materia no es posible que la especificación del concepto contenido en la Ley, no obstante que indispensable para la cumplida ejecución de la misma, se cumpla por el propio legislador”. Es decir, que, si el detalle del concepto no es dado por el legislador, es viable la remisión a la definición de la administración. En materia tributaria, existe una reserva especial de ley derivada de los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política, en virtud de la cual corresponde al Congreso “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales”; y a las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, determinar los elementos esenciales de los tributos, a saber, “los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”.
No obstante, la Corte Constitucional ha precisado que no toda ambigüedad, indeterminación o dificultad en la interpretación de la Ley crea un impuesto o conduce a su inconstitucionalidad, puesto que para ello “es necesario que el alcance de la Ley no pueda ser determinado de acuerdo con las reglas generales de interpretación de la Ley”.
En ese sentido: “[…] no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y no se viola el principio de legalidad tributaria cuando uno de tales elementos no está determinado en la Ley, pero es determinable a partir de ella. Finalmente, en materia de remisiones a la administración o al reglamento, es posible concluir que el rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos del tributo, y que de tal rigor escapan ciertas variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar en la misma Ley. […] Adicionalmente la Corte también ha dicho que es posible que la remisión recaiga sobre conceptos que, no obstante, no tener un carácter unívoco en la ciencia TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 18 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 económica sean determinables, a partir de ciertos parámetros.
Tal es el caso, por ejemplo, del concepto de insuficiencia de oferta” (Subrayado fuera de texto). Se concluye que no se contraviene el principio de legalidad en materia tributaria ni se vulnera la reserva especial de ley, cuando para la ejecución de la norma y determinación de los elementos del impuesto previamente establecidos en la ley, la administración, luego de un análisis de razonabilidad, realiza remisiones debido a que la determinación en detalle no se establece por el mismo legislador5 5.2.
Sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-009, sobre el impuesto de alumbrado público En sentencia 2019-CE-SUJ-4-009 del 6 de noviembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado unificó su criterio jurisprudencial frente al impuesto de alumbrado público; refiriéndose allí a los fundamentos jurídicos del tributo y los lineamientos generales para determinar sus elementos esenciales, al tiempo que estableció unas reglas jurisprudenciales para la resolución de este tipo de asuntos.
En síntesis, expuso que a través de la Ley 97 de 1913, se autorizó inicialmente al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público; facultad que luego fue extendida a los demás concejos municipales del país, a través de la Ley 84 de 1915; norma aquella que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-504 de 2002, y a partir de lo cual, el Consejo de Estado ha precisado que “el objeto imponible [del Impuesto] es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio”.
Posteriormente, la Ley 1819 de 2016 efectuó una reforma tributaria, regulando el impuesto de alumbrado público en sus artículos 349 a 353; siendo esta la normatividad vigente y cuyo artículo 353 “mantuvo la vigencia de los acuerdos que se adecuen a esta Ley, salvo aquellos que deban ser modificados, para lo que concedió el término de un año”. 5 En el mismo sentido, Corte Constitucional.
Sentencia C-690 de 2003. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; cuando señala que: "En materia de remisiones en la Ley tributaria, entonces, se tiene que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la determinación de los elementos del impuesto contenidos en la Ley puede quedar librada a la actividad de entidades administrativas cuando en un análisis de razonabilidad se pueda concluir que no es posible que la determinación que se deja a la administración se cumpla por el propio legislador”.
A partir de la sentencia del 9 de julio de 2009. Expediente: 16544. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido: Sentencia del 3 de noviembre de 2010. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 16667; Sentencia del 5 de mayo de 2011. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Expediente: 17822;
Sentencia del 23 de junio de 2011. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Expediente: 17526; Sentencia del 3 de octubre de 2011. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente: 18330; Sentencia del 19 de marzo de 2015. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 19 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Bajo el anterior panorama, la Alta Corporación ha sostenido “que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales tienen la facultad de determinar directamente los elementos de la obligación tributaria de su jurisdicción de conformidad con las pautas dadas por el legislador, dentro de parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y, por ende, de equidad6.
Con ese propósito fijó las siguientes reglas de unificación jurisprudencia, relativas a cada uno de los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público: “1. Sujeto activo […] Regla (i) El sujeto activo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público determinado por el legislador son los municipios. 2. Hecho generador En sentencia de 3 de noviembre de 2010, expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, con fundamento en las Leyes 142 y 143, ambas de 1994 y las definiciones de servicio de alumbrado público contenidas en la Resolución CREG 043 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006, la Sala precisó que el hecho generador de impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público.
En la sentencia mencionada, además, la Sala definió que usuario potencial es todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal, sin que sea necesario que reciba de forma permanente el servicio de alumbrado público, pues este es un servicio en constante proceso de expansión. Indicó que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo En sentencia del 2 de agosto de 2012, exp. 18562, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que el hecho generador de este tributo “es el disfrute del servicio [de alumbrado público] y que son sujetos pasivos quienes lo aprovechen o utilicen, sea en las áreas urbanas del municipio o en las rurales”.
En sentencia del 7 de mayo de 2014, exp. 19928, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se precisó que el hecho generador del impuesto de alumbrado público lo constituye el hacer parte de la colectividad que reside en determinada jurisdicción que se beneficia de manera directa o indirecta con el servicio de alumbrado público En sentencia de 30 de marzo de 2016, exp. 21801, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, se indicó que “… si la empresa no cuenta con residencia o domicilio dentro de ese territorio, no es posible incorporarla automáticamente a obligaciones propias de los sujetos pasivos”. 6 A partir de la sentencia del 9 de julio de 2009.
Expediente: 16544. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo sentido: Sentencia del 3 de noviembre de 2010. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Expediente: 16667; Sentencia del 5 de mayo de 2011. Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo. Expediente: 17822; Sentencia del 23 de junio de 2011. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Expediente: 17526;
Sentencia del 3 de octubre de 2011. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente: 18330; Sentencia del 19 de marzo de 2015. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 20 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 En sentencia de 21 de febrero de 2019, exp. 22721, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, se señaló “Cabe precisar que en el contexto del impuesto de alumbrado público la expresión «residencia» […] se refiere a la presencia física de una determinada entidad en la jurisdicción del sujeto activo del tributo y no a otras connotaciones que pueda tener la misma expresión en el ámbito fiscal o incluso en el mercantil”.
Regla (ii) El hecho generador del tributo es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, entendido como toda persona natural o jurídica que forma parte de una colectividad, porque reside, tiene el domicilio o, al menos, un establecimiento físico en determinada jurisdicción municipal, sea en la zona urbana o rural y que se beneficia de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. 3.
Fórmulas o referentes utilizados por las autoridades municipales para determinar los elementos esenciales del impuesto sobre el alumbrado público A. El carácter de usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica […] Subregla a. Ser usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica es un referente válido para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador.
B. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios […] Subregla b. La propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en determinada jurisdicción municipal es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, toda vez que tiene relación ínsita con el hecho generador. C. El impuesto de industria y comercio […] Subregla c. El impuesto de industria y comercio no es un referente idóneo para determinar los elementos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, pues no tiene relación ínsita con el hecho generador.
D. La existencia de activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas Este parámetro hace referencia a los bienes utilizados por las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables [como hidrocarburos (oleoductos, gasoductos), minerales (líneas férreas), las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones (como antenas instaladas), empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas.
La Sala ha mantenido un criterio uniforme frente a las mencionadas empresas, según el cual son sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando reúnan las siguientes condiciones: 1. Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo.
Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 21 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 2. Que, por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.
Cabe señalar que, en la sentencia de 3 de noviembre de 2010, la Sala precisó que gravar con el impuesto sobre el servicio de alumbrado público a las empresas cuyos oleoductos atraviesan cierta jurisdicción territorial no desconoce la exención prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 [Código de Petróleos] y ni la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 porque dicho impuesto no grava ninguna de las actividades o bienes a que se refieren esas normas.
Subregla d. Las empresas dedicadas a la exploración, explotación, suministro y transporte de recursos naturales no renovables, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, las empresas del sector de las telecomunicaciones, empresas concesionarias que presten servicio de peajes o que administren vías férreas que tengan activos ubicados o instalados en el territorio del municipio para desarrollar una actividad económica específica serán sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público.
E. Prueba de la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de las empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar actividades económicas específicas. […] Subregla e. Tratándose de empresas que tienen activos en el territorio del municipio para desarrollar una determinada actividad económica, el municipio debe acreditar la existencia de establecimiento físico en la respectiva jurisdicción y con ello la calidad de sujeto pasivo del impuesto sobre el alumbrado público. 4.
Base gravable La Sala considera que la base gravable del impuesto sobre el alumbrado público puede ser fija o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, o que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable […] En sentencia del 3 de octubre de 2011, exp. 18330, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, la Sección Cuarta indicó lo siguiente: “Los métodos de determinación que fijan la cuantía de los tributos y las reglas aplicables al objeto de medición, son los de estimación directa, que extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para medir la capacidad económica; estimación objetiva, en el que se renuncia al parámetro exacto de realidad de forma que sus datos se sustituyen por otros construidos a partir de modelos, coeficientes, etc. para ciertos sectores, actividades u operaciones, de modo que la base resultará de la aplicación de esos índices, módulos o datos, normativamente establecidos; y, el método de determinación indirecta, aplicable cuando no se puede establecer la base gravable con los dos métodos anteriores, y frente al incumplimiento de los deberes formales del sujeto pasivo, tomándose este como hecho indiciario a partir del cual se construye una realidad que el sujeto pasivo no ha querido dar a conocer. […] TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 22 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 De lo anterior, la Sala advierte que para los usuarios del servicio público de energía eléctrica el consumo de energía eléctrica es un parámetro idóneo para determinar la base gravable, porque el servicio de alumbrado público es conexo al de energía eléctrica en tanto se ejecutan y comparten las mismas actividades de generación, transmisión, interconexión y distribución de energía Además, la categorización del consumo de energía eléctrica para las empresas que operen o posean cualquier tipo de infraestructura en el municipio es, en principio, un parámetro de medición admisible para establecer la base gravable del impuesto respecto de tales sujetos pasivos, por tener ellos una condición distinta a la de los demás usuarios potenciales receptores del servicio de alumbrado público Tratándose de empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica, la capacidad instalada es un referente idóneo para determinar la base gravable.
En asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha fijado el criterio según el cual si el administrado cumple varias condiciones para tenerlo como sujeto pasivo del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. Subregla f. El consumo de energía eléctrica es un referente idóneo para determinar la base gravable de sujetos pasivos que tienen la condición de usuario regulado del servicio público de energía eléctrica.
Subregla g. La capacidad instalada es un parámetro válido para determinar la base gravable de las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica. Subregla h. En los asuntos particulares, en que el sujeto pasivo encuadra en varias hipótesis para tenerlo como tal, solo está obligado a pagar el impuesto por una sola condición. 5.
Tarifa Frente a este elemento, la Sala ha considerado que las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales, o progresivos. En todo caso, las tarifas deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo de la prestación de este servicio a la comunidad. Costo que debe determinarse de conformidad con la metodología establecida por la CREG para la determinación de los costos máximos que deberán aplicar los municipios o distritos, para remunerar a los prestadores del servicio, así como el uso de los activos vinculados al sistema de alumbrado público.
La determinación de los costos reales del servicio y la redistribución entre los potenciales usuarios, en la práctica no es uniforme, dadas las dificultades que conlleva esa tarea por las particulares condiciones de las entidades territoriales y, por ello pueden acudir a distintos métodos razonables para calcular las tarifas. Al regular el recaudo, en la Resolución 043 de 1995, la CREG prevé una limitación al señalar que “El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 23 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 En cuanto a las tarifas, vale recordar que en el impuesto de alumbrado público la tarifa debe reflejar el costo real de la prestación del servicio y, para el efecto, las entidades territoriales pueden acudir a distintos métodos para calcular las tarifas.
En los asuntos de carácter particular, la jurisprudencia ha mantenido el criterio de señalar que corresponde al sujeto pasivo del tributo desvirtuar “la razonabilidad y proporcionalidad” de la tarifa. Subregla i. Las tarifas del impuesto sobre el servicio de alumbrado público deben ser razonables y proporcionales con respecto al costo que demanda prestar el servicio a la comunidad.
Subregla j. La carga de probar la no razonabilidad y/o no proporcionalidad de la tarifa es del sujeto pasivo”.
6. CASO CONCRETO Iván Fernando Vargas Nivia, en ejercicio del medio de control de nulidad, demanda al Municipio de Altamira – Concejo Municipal de Altamira-, pretendiendo la nulidad de los artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 2015 “por medio del cual se actualiza y se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Altamira del departamento del Huila” modificado por el Acuerdo 019 de del 30 de noviembre de 2020, expedido por el Concejo municipal de Altamira, por infringir normas en que debería fundarse, esto es, por haberse expedido sin facultades para ello; por presuntamente vulnerar i) el plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adaptación o adopción del IAP en los ordenamientos tributarios municipales, ii) inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 174 de 1994, gravando a las empresas de servicios públicos con un nuevo impuesto creado después de la expedición de la Ley 142 de 1994, y iii) por violación del artículo 351 de la Ley 1819 de 2019 al desconocer el estudio técnico para la afiliación de la tarifa a empresas de servicio públicos domiciliarios y iv) el principio de certeza en la adopción del tributo.
Todo ello, conforme a los cargos desarrollados en la demanda. El municipio de Altamira considera que la parte demandante no probó la vulneración de las normas superiores que indica en el trámite de la expedición de los actos administrativos acusados, dado que se expidieron acorde con la normatividad legal y constitucional vigente. Para resolver el asunto, se procederá a analizar cada uno de los cargos de nulidad planteados así: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 24 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 6.1.
Primer Cargo: inobservancia al plazo establecido en el artículo 353 de la Ley 1819 de 2016 para la adopción del Impuesto de Alumbrado Público en los ordenamientos tributarios de los municipios. La parte actora sostuvo que la Ley 1819 de 2016 concedió el plazo de un (1) año a los entes territoriales para adecuar sus estatutos tributarios municipales a lo dispuesto en dicha norma, el cual venció el 29 de diciembre de 2017, y que en el caso del municipio de Altamira, ello ocurrió tres (3) años después, por lo que considera que los acuerdos municipales existentes perdieran vigencia y los Concejos Municipales perdieran la facultad de incorporar el impuesto como fuente de financiación del servicio de alumbrado público.
Al respecto, considera la Sala que los artículos 349 y siguientes de la Ley 1819 de 2016, establecieron que el impuesto podía ser adoptado por los municipios y distritos a través de sus concejos municipales y distritales; que el “hecho generador del impuesto de alumbrado público es el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público”; mientras que el sujeto pasivo, la base gravable y las tarifas serían establecidas por los concejos.
Al respecto, téngase en cuenta lo reglamentado en el parágrafo segundo del artículo 349 ibídem, en el cual se indicó que “dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente Ley, el Gobierno nacional reglamentará los criterios técnicos que deben ser tenidos en cuenta en la determinación del impuesto, con el fin de evitar abusos en su cobro, sin perjuicio de la autonomía y las competencias de los entes territoriales” (subrayado fuera de texto).
Adicionalmente, la mencionada norma estableció que el recaudo estaría destinado “exclusivamente a la prestación, mejora, modernización y ampliación de la prestación del servicio de alumbrado público”7; y que, para el límite del impuesto, “los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público”8 Ahora bien, en cuanto al término para su adopción, se observa que el artículo 353 ibídem estableció un régimen de transición, al establecer que “los acuerdos que se adecuen a lo previsto en la presente Ley mantendrán su vigencia, salvo aquellos que deben ser modificados, lo que deberá surtirse en un término máximo de un año”. 7 Artículo 350 Ley 1819 de 2016 8 Artículo 351 ibídem TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 25 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Con relación a este tema, el Consejo de Estado9 sostuvo que el límite temporal de la transición condiciona aquellos casos en los que “los acuerdos municipales vigentes antes de la expedición de dicha Ley no se compaginan con lo dispuesto por el legislador… en cuanto al hecho generador, causación y recaudo del tributo”; de modo que, si la regulación municipal anterior era consonante con ello “el demandado no se encontraba obligado a modificar esa normativa”, según se desprende del siguiente segmento: (…) de acuerdo con lo señalado en el citado artículo 353, las normas municipales que guardaran consonancia con lo previsto en los artículos precedentes sobre el impuesto de alumbrado público mantenían su vigencia, mientras que los que fueran contrarios debían ser modificados en el término máximo de un año, puesto que la Ley se entendería incorporada dentro del ordenamiento territorial en aplicación del principio de competencia en materia impositiva” Ahora bien, frente al impuesto del alumbrado público en el municipio de Altamira, se observa que el Acuerdo No. 027 de 2015, fue modificado por el Acuerdo No. 019 del 30 de noviembre de 2020, definiendo el servicio de alumbrado público en los términos del Decreto 943 de 2018; estableciendo el ámbito de aplicación, los principios rectores del tributo, su destinación, el límite al valor, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable, las tarifas, la causación del impuesto, las exclusiones, el deber de información por parte del operador de red y/o comercializador de energía eléctrica, los ajustes, los aspectos presupuestales del tributo, su modo de recaudo; y realizando algunas previsiones en cuanto a la evasión fiscal y los deberes del recaudador10.
El hecho generado se definió de acuerdo con lo establecido en el artículo 349 de la Ley 1819 de 2016, como “el beneficio por la prestación del servicio de alumbrado público” (artículo 5); determinando como parte de la causación que es un tributo “de carácter instantáneo y se causa por su prestación, pero para efectos de una adecuada y eficiente administración del impuesto se consagra en periodos mensuales o los que correspondan a los ciclos de facturación de la energía eléctrica” (artículo 6); y, sobre el recaudo, se contempló realizarlo a través de los comercializadores de energía eléctrica, en las facturas de cobro de este servicio.
Para la Sala, aunque la Ley 1819 de 2016 previó un lapso de transición de un (1) año para que los entes territoriales adoptaran sus disposiciones tributarias en materia de impuesto de alumbrad público; no es menos cierto que –conforme al criterio acogido por el Consejo de Estado– ello era aplicable 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta Sentencia del 7 de diciembre de 2022.
Consejero Ponente: Milton Chávez García (E). Radicación: 47001-23-33-000-2020-00521-01 (26792) 10 Página 11-3 índice 47 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 26 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 siempre que los acuerdos municipales vigentes antes de la expedición de dicha norma no resultaran concordantes con lo dispuesto por el legislador.
En el presente caso, el demandante nada dice sobre la vigencia de la normatividad anterior - Acuerdo No. 027 de 2015- a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 y menos que lo reglamentado en este no se ajustara a lo establecido en normas anteriores; y tampoco se infiere de la demanda la inexistencia de tal regulación, de modo que resultara obligatorio para el Municipio demandado la modificación de aquel estatuto tributario.
En atención al principio de la carga de la prueba (artículo 167 del C.G.P.) y a las reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado en la Sentencia 2019-CESUJ-4-009 de 2019, para la Sala es claro que no se encuentra acreditada la presunta falta de competencia temporal ni la infracción al artículo 353 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que en la demanda no se discute como la situación jurídica o normativa del impuesto de alumbrado público en el municipio de Altamira – Huilla, antes del año 2016, contravenía lo dispuesto en la Ley 1819 de 2016 en cuanto al hecho generador, la causación y el recaudo del tributo; lo que a su vez hiciera obligatoria la adopción de un nuevo marco jurídico en el lapso previsto por la norma que se aduce vulnerada, por lo tanto para la Sala el cargo endilgado no prospera. 6.2.
Segundo Cargo: inobservancia del artículo 24.1 de la Ley 142 de 1992. La demandante cuestiona la posibilidad de gravar con el impuesto de alumbrado público a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, pues afirma que no es posible “gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales”.
Refiere que el artículo 213 del Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo No. 019 de 2020, el municipio procedió a gravar a las aludidas empresas con el impuesto de alumbrado público previsto en la Ley 1819 de 2006, a las cuales fijó una tarifa diferencial y negativa, significativamente superior a la de los contribuyentes que desarrollan actividades industriales y comerciales.
El municipio indicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios deben contribuir con la carga tributaria atendiendo al servicio que se le presta de alumbrado público. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 27 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 Frente a ello, la Sala observa que en el parágrafo 1° del artículo 213 del Acuerdo demandado, se indicó lo siguiente: “ARTÍCULO 213.
ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICOS: LOS elementos del impuesto de alumbrado público son: (…)
PARÁGRAFO 1: Las empresas de servicio público de carácter público, privado o mixto, que presten o tengan predios o establecimientos o posean o instalen o usufructen subestaciones de energía eléctrica o de líneas de transmisión de energía eléctrica en la jurisdicción del Municipio de Altamira pagarán el impuesto de Alumbrado Público de acuerdo a su capacidad instalada, se gravaran con una tarifa mensual en salarios mínimos mensuales legales vigentes - SMMLV, fijado por el Gobierno Nacional o la entidad encargada, así: CAPACIDAD INSTALADA EN MVA VALOR GRAVADO MENSUAL EN SALARIOS MINIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES-SMMLV 0,5 MVA- 5.0 MVA 8 salarios mínimos mensuales legales vigentes 5,0 MVA- en adelante 12 salarios mínimos mensuales legales vigente Al respecto, se tiene que el artículo 24 de la Ley 142 de 1994 señala que todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales.
Para tal efecto, se debe observar una serie de reglas, dentro de las que está la prevista en el numeral 24.1, la siguiente: “ARTÍCULO 24. RÉGIMEN TRIBUTARIO. Todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y de las entidades territoriales, pero se observarán estas reglas especiales: 24.1.
Los departamentos y los municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que [no]11 sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales. (…)”. La Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del mencionado artículo en sentencia C-419 de 1995 sostuvo lo siguiente: “A primera vista y sin mayor análisis podría pensarse que el fragmento normativo 24.1, al señalar que los departamentos y municipios "no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones ni impuestos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales", consagra una exención en materia impositiva.
Sin embargo, claramente se observa del contenido de la norma que ella simplemente consagra un principio de tributación dirigido a asegurar la igualdad entre las empresas de servicios públicos y los demás contribuyentes que desarrollen actividades industriales o comerciales y, obviamente, a prohibir la discriminación” (resaltado de la Sala). 11 Aparte suprimido mediante fe de erratas publicada en el Diario Oficial No. 41.925 del 11 de julio de 1995.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 28 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 A su turno, el Consejo de Estado12 consideró que el numeral 24.1. del artículo 24 de la Ley 124 de 1994 “prevé el principio de igualdad entre las empresas prestadora de servicios públicos – oficiales, mixtas o privadas- y quienes ejerzan actividades industriales y comerciales” Por otra parte, es del caso recordar que el servicio de alumbrado público es de naturaleza no domiciliario; siendo su finalidad “proporcionar iluminación a los bienes de uso público y a los espacios de libre circulación vehicular o peatonal o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito”, según se establece en el artículo 2 del Decreto 2424 de 200613 El Consejo de Estado14 ha señalado que el objeto imponible del impuesto en comento, es “la prestación misma de servicio”; y, por ende, la concreción del hecho gravable es “el ser usuario potencial o receptor del mismo”, por tanto, el impuesto de alumbrado público recae sobre quienes –siendo personas naturales o jurídicas– se beneficien de este servicio o sean usuarios potenciales de él, “para lo cual se requiere ser parte de la colectividad en condición de residente del respectivo ente municipal”15; lo cual se determina a partir de la residencia o tenencia de una sede, sucursal, establecimiento de comercio o un inmueble en el ente territorial.
Entonces, es claro que no se excluye a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, tal como lo ha señalado la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se precisa que frente a ellas, es posible establecer tarifas diferenciales; liquidándose el tributo “bajo unos presupuestos singulares que no son aplicables a los demás integrantes de la colectividad sujetos pasivos del tributo”16, y sin que ello vulnere el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994, “…por cuanto, lo que el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994 prevé es que a las empresas de servicios públicos domiciliarios les son aplicables los mismos tributos de los comerciantes e industriales, como en el sub judice se presenta en relación con el impuesto al servicio de alumbrado público; dado que en el municipio de Acaecías son 12 Consejo de Estado, C.P. Jorge Octavio Ramírez.
Sentencia del 29 de mayo de 2014 13 Artículo 2°. Definición Servicio de Alumbrado Público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito.
El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de mayo de 2018. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicación: 54001-23-33-000-2016-00163-01 (23267) 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de octubre de 2018. C.P.: Milton Chávez García. Radicación: 44001-23-33-000-2013-00153-01 (22892). 16 Ibídem TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 29 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 sujetos pasivos del mismo tanto las empresas de servicios públicos como los contribuyentes con funciones industriales y comerciales”17 Por tanto, es claro que las empresas de servicios públicos son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, al igual que lo son las demás con actividades comerciales e industriales; aunque, sobre las primeras, es posible establecer tarifas diferenciales.
Por ello, el mencionado cargo no prospera. 6.3. Tercer cargo: Violación del artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 por desconocimiento del estudio técnico para la fijación de la tarifa a empresas de servicios públicos domiciliarios La parte demandante cuestiona que el municipio de Altamira no podía recaudar por concepto del impuesto de alumbrado público más allá de lo establecido en el estudio técnico, el cual no podría exceder de los 50 millones de pesos mensuales.
Refiere que el mencionado estudio establece que la tarifa del impuesto para las empresas de servicios públicos domiciliarios es de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, pero inexplicablemente el Acuerdo Municipal 019 de 2020, modificatorio del Acuerdo 027 de 2015, adopta en el parágrafo cuarto del artículo 213 una tarifa para este tipo de empresas de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con lo cual se estaría excediendo el monto fijado en el Estudio Técnico de Referencia y por ende, transgrediendo el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016.
A su turno, el municipio indicó que la discusión de los acuerdos y los ajustes a los diferentes estudios son viables y se dan atendiendo al debate que se maneja al interior del concejo municipal. Al respecto, la Sala observa que el artículo 351 de la Ley 1819 de 2016 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 351. Límite del impuesto sobre el servicio de alumbrado público.
En la determinación del valor del impuesto a recaudar, los municipios y distritos deberán considerar como criterio de referencia el valor total de los costos estimados de prestación en cada componente de servicio. Los Municipios y Distritos deberán realizar un estudio técnico de referencia de determinación de costos de la prestación del servicio de alumbrado público, de conformidad con la metodología 17 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 15 de agosto de 2018. C.P.: Milton Chaves García. Radicación: 50001-23-31-000-2009-00195-01 (22621). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 30 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio18”.
(Resaltado fuera de texto) Ahora bien, en cumplimiento del anterior precepto normativo, el municipio de Altamira, en el mes de septiembre de 2020, realizó el Estudio Técnico para la determinación de los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y estableció que las tarifas del impuesto de alumbrado público para las empresas de servicios públicos domiciliarios es de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes, según se observa en la página 474 del índice 47 del expediente electrónico, texto establecido en el parágrafo 4 del artículo 213 del acto demandando el cual indica: “PARÁGRAFO 4: Las empresas de Servicios Publico Domiciliarios, mixtas o privadas, diferentes a la del municipio, que posean predios, servidumbres o establecimientos, que presten sus servicios como tal, en cualquier modalidad en el municipio de ALTAMIRA (Huila) y utilicen cualquier parte de la jurisdicción del municipio para poder desarrollar su actividad económica y/o de servicio en cualquier parte de la jurisdicción del Municipio, se gravarán mensualmente con cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.” Entonces, una vez confrontado lo estipulado en el estudio técnico con la norma demandada, la Sala observa que se ajusta al artículo 351 de la Ley 1819 de 2016, toda vez que se fundamentó en el estudio técnico realizado por la corporación y en este se indica que la tarifa del impuesto para las empresas de servicios públicos domiciliarios es de 5 smlmv.
Por tanto, el cargo no prospera. 6.4. Cuarto Cargo: violación al principio de certeza en la adopción del tributo A juicio de la demandante, el principio en cita se vulnera (i) porque las empresas de servicios públicos no son usuarios reales o potenciales del servicio de alumbrado público; y (iii) porque no se establece una base gravable para estas empresas, sino que se les fija una tarifa en salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En cuanto a la sujeción pasiva que ostentan las empresas de servicios públicos respecto del impuesto de alumbrado público, es necesario precisar que estas al igual que lo son las demás empresas con actividades comerciales e industriales, son sujetos pasivos de tal impuesto y en cuanto a la base gravable y la tarifa establecida para estas empresas que tienen vinculación con el 18 Aparte subrayado 'de conformidad con la metodología para la determinación de costos establecida por el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad que delegue el Ministerio'” declarado EXEQUIBLE, por los cargos analizados, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-130-18 de 28 de noviembre de 2018, Magistrado Ponente Dr. José Fernando Reyes Cuartas.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 31 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 municipio de Altamira, según el artículo 213 del Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2020, son las siguientes: “BASE GRAVABLE: Cuando el sujeto pasivo sea el usuario, suscriptor de energía eléctrica de todos los sectores, estratos y actividades comerciales industriales o de servicios, la base gravable será el valor de la energía eléctrica consumida y/o sus rangos, excluyendo contribuciones previstas en las Leyes 142 y 143 de 1994, durante el mes calendario de consumo o dentro del periodo propio de facturación correspondiente ya sea con la facturación de energía eléctrica domiciliaria, liquidaciones oficiales o directamente por el Municipio en la recaudación de sus rentas públicas, así como también aquellos casos en donde la regulación y la Ley permiten establecer el consumo de energía mediante promedios de consumo y a clientes provisionales de los comercializadores de energía eléctrica.
Se incluye todo tipo de energía alternativa, la energía cogenerada, la autogenerada y autoconsumida. Cuando el sujeto pasivo sea el propietario de los predios que no sean usuarios del servicio domiciliario de energía eléctrica la base gravable será el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. La base gravable para autoconsumo será el valor de la cantidad de energía mensual consumida expresada en kilovatios hora mes a la tarifa de prestación del servicio de energía eléctrica para uso residencial o no residencial según corresponda el uso del bien objeto del autoconsumo.” Asimismo, en el mismo artículo se reglamenta lo relativo a las tarifas, estableciendo la metodología para determinar el valor a cobrar por concepto del impuesto, estableciendo en el parágrafo 1° y 4° el impuesto de alumbrado público de acuerdo con su capacidad instalada y que se gravaran en SMMLV.
Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado que el factor de medición de la base gravable “puede ser fijo o variable, ya sea que se exprese en una determinada suma de dinero, ora que se comprenda entre un máximo y un mínimo ajustado a la magnitud de la base gravable. Así mismo, las tarifas pueden expresarse en porcentajes fijos, proporcionales (el tributo crece en forma proporcional al incremento de la base), o progresivos (aumentan en la medida en que se incrementa la base gravable)” Lo anterior no es vulneratorio de principios constitucionales, siempre que “las tarifas sean razonables y proporcionales”.
Sin embargo, para determinar esa razonabilidad y proporcionalidad, “es necesario analizar cada caso concreto a efectos de verificar que la regulación que se cuestiona tenga una referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con este”. De manera que, el establecimiento de una tarifa fija para el impuesto de alumbrado público no es –per se– contrario al ordenamiento jurídico.
Y, toda vez que, los acuerdos municipales que fijan los elementos de los impuestos son TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 32 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 actos administrativos de carácter general que “no realizan ningún tipo de liquidación particular”, no es viable analizar si las tarifas allí fijadas, exceden los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En conclusión, la Sala declarará probada la excepción de “indemnidad del acto administrativo acusado”, propuesta por la entidad demandada y negará las pretensiones, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad de las normas demandadas, en tanto que no se probó que lo reglamentado en los artículos 209 a 214-7 del Acuerdo No. 027 de 2015, modificado por el Acuerdo 019 del 30 de noviembre de 2020, expedidos por el Concejo Municipal de Altamira – Huila, se hayan proferido con infracción a la constitución y la Ley, esto es, que hubiere desconocido lo previsto en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política, 24.1 de la Ley 142 de 1994, 349 y siguiente de la Ley 1819 de 2016, así como el Decreto 943 de 2018. 5.
COSTAS19 Teniendo en cuenta que se trata de un asunto en el que se ventila un asunto de interés público no hay condena en costas. -Artículo 188 del C.P.A.C.A.- DECISIÓN En mérito a lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar probada la excepción de “indemnidad del acto administrativo acusado”, propuesta por la entidad demandada. 19 Estas erogaciones económicas son aquellos gastos en que incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta, tales como gastos ordinarios, cauciones, honorarios a auxiliares de la justicia, publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran en lo que se denomina como expensas.
Así mismo, se comprenden los honorarios del abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho. (Artículos 361 y ss. CGP). TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA 33 Medio de Control: Nulidad simple Demandante: Iván Fernando Vargas Nivia Demandado: Municipio de Altamira - Huila Rad. 41001233300020230003500 SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez ejecutoriada la providencia, procédase al archivo, previas anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa SAMAI.
NOTIFÍQUESE (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) JOSÉ MILLER LUGO BARRERO Magistrado Ponente (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) NELCY VARGAS TOVAR Magistrada (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) GERARDO IVAN MUÑOZ HERMIDA Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 del CPACA.