1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA SALA DE ORALIDAD M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Ibagué, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO Radicado: 73001-33-33-007-2020-00213-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento de derecho Demandante: Suly Yaneth Hernández Gómez.
Apoderado: Aidé Alvis Pedreros Demandado: Municipio de Alvarado Apoderado: Sin apoderado. Tema: Contrato realidad. ASUNTO Decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia emitida el 13 de marzo de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Suly Yaneth Hernández Gómez1, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el municipio de Alvarado, en busca del reconocimiento de la existencia de una relación laboral comprendida desde el 11 de noviembre de 2017 hasta el 26 de octubre de 2019 y también pretende el pago de las prestaciones sociales derivadas. 1.1.1.
Pretensiones.2 Se declare la nulidad del acto administrativo sin número expedido el 16 de marzo de 2020 el cual fue notificado el 02 de julio de 2020 por medio de correo electrónico, a través del cual se negó la existencia de una relación laboral entre Suly Yaneth Hernández Gómez y el municipio de Alvarado. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene al municipio de Alvarado reconocer la existencia de un contrato realidad desde el 11 de noviembre de 2017 hasta el 26 de octubre de 2019, así como ordenar el reconocimiento y pago a a favor de la demandante las prestaciones sociales de un empleado público. 1 Por medio de apoderado. 2SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300720200021_20240509170951 Cuaderno principal documento 012_ED_003DEMANDAANEXOS.pdf 2 Se condene al municipio de Alvarado al pago de la indemnización de la que trata la Ley 244 de 1995 por no consignar las cesantías de la demandante.
Que de las sumas dinerarias resultantes de la condena sean actualizadas en concordancia con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, al igual que el reconocimiento de los intereses legales desde la fecha en que ocurrieron los hechos hasta el día en que termine el proceso. Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 193 y 195 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que las sumas liquidas que corresponden al pago de las pretensiones anteriores devengan intereses corrientes y moratorios Que se condene en costas a la parte demandada, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 1.1.2.
Hechos. 3 Los hechos que motivaron la demanda sucintamente se resumen en: La señora Suly Janeth Hernández estuvo vinculada al Municipio de Alvarado a través de diferentes contratos de prestación de servicios como secretaria de la UMATA desde el 11 de noviembre de 2017 hasta el 26 de octubre de 2019, siendo ejecutados de forma personal, atendiendo las instrucciones de la alcaldía municipal de Alvarado.
Durante dicho periodo cumplía horario de trabajo por turnos de martes a viernes de 7:30 am a 12:30 pm y de 2 a 5 pm y los sábados de 7 am a 3 pm; su vinculación estuvo vigente desde el 26 de enero al 23 de diciembre de 2015, sin solución de continuidad, sin encontrarse afiliada a salud, ni ARL, ni fondo de cesantías o pensiones. Durante la vigencia del vínculo recibía remuneración mensual, el último salario fue de un millón trescientos catorce mil pesos ($1.314.000).
Las labores desempeñadas fueron desarrolladas bajo la continua subordinación y dependencia del municipio de Alvarado, refirió que no le fueron reconocidos los compensatorios por laborar domingos y festivos. 1.2. Contestación de la demanda 4 A través de apoderado judicial el municipio se pronunció frente a os hechos de la demanda, manifestó que algunos eran ciertos, otros no le constan y otros no eran ciertos.
Como argumentos defensivos planteó que los contratos de prestación de servicios fueron suscritos conforme lo dispuesto en el estatuto general de contratación estatal Ley 80 de 1993, según la cual se pueden celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o 3SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300720200021_20240509170951 Cuaderno principal documento 012_ED_003DEMANDAANEXOS.pdf 4SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300720200021_20240509170951 Cuaderno principal documento 029_ED_020CONTESTACIONDEMAN.pdf 3 funcionamiento de la entidad alegó que la misma ley dispone que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y que estos contratos serán celebrados por el término estrictamente indispensable.
Explicó los elementos que constituyen un contrato de trabajo: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, manifestó que en vigencia del mentado vinculo contractual nunca se impartieron órdenes a la demandante por parte del ente territorial, tampoco se impuso el cumplimiento de reglamento. Alegó que, las instrucciones dadas son propias de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión que realiza el Estado con los particulares, en el marco del principio de colaboración contractual, por lo cual es de aclarar que, si bien con la ejecución de un contrato de prestación de servicios se contribuye al cumplimiento de los fines estatales, no significa lo anterior, per se, que las funciones desempeñadas por un contratista reemplacen o tengan las mismas connotaciones que las desplegadas por los funcionarios del municipio, en ejercicio de las relaciones legales y reglamentarias.
Cuestiono el pago de salario, y en su lugar manifestó que las sumas pagadas fueron por concepto de honorarios por las funciones desempeñadas. Formuló las excepciones de enriquecimiento sin justa causa y buena fe. 1.3. Sentencia de primera instancia.5 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 13 de marzo de 2024, a través de la cual denegó las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones denominadas “Elementos estructurantes de un contrato laboral”, “enriquecimiento sin causa” y “Buena fe”, propuestas por la demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo señalado en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante. Por secretaría procédase a su liquidación, para ello se fijan como agencias en derecho a favor de la demandada, el equivalente al cuatro por ciento (4%) de la cuantía de las pretensiones de la demanda.
CUARTO: ORDENAR se efectúe la devolución de los dineros consignados por la parte demandante por concepto de gastos del proceso, si los hubiere, lo cual deberá realizarse por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, acorde con lo establecido en la Circular DEAJC19-43 del 11 de junio de 2019, y los lineamientos establecidos para tal fin. 5SAMAI expediente digital tribunal, actuación expediente digital índice 4 descripción del documento 1_Expedientedigi_73001333300720200021_20240509170951 Cuaderno principal documento 103SENTENCIADEPR_202000213SENTENCIACO.pdf 4 QUINTO: En firme la presente sentencia, ARCHÍVESE el expediente previa cancelación de su radicación.”.
Los argumentos que motivaron la anterior decisión fueron sucintamente: En cuanto a la prestación personal del servicio, refirió que dentro del expediente se encuentra acreditado que la demandante celebró los contratos de prestación de servicio, con el fin de prestar sus servicios como se evidencia en los objetos contractuales de cada uno de ellos, de cuyas obligaciones se deduce la prestación personal del servicio y lo cual fue se verificado con los informes mensuales que obran dentro del cartulario.
Señaló en lo atinente a la temporalidad y solución de continuidad, que la demandante estuvo desarrollando un objeto y funciones similares en cada contrato, desde el año 2017, lo cual es un indicio del carácter permanente de sus funciones, en especial cuando su labor corresponde a la expedición de guías de movilización, la atención al cliente y el manejo del archivo y la correspondencia, circunstancias o actividades que hacen parte de las actividades y funciones propias o misionales de la administración municipal, con lo cual se desvirtúa la temporalidad de la labor contratada.
Aclaró que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado del 2021, el término de interrupción de los contratos o la noción de solución de continuidad se estableció en treinta (30) días hábiles como límite temporal, aunque ello no es camisa de fuerza. En este caso, los contratos en donde se finaliza su vinculación y la reanudación de su actividad con un nuevo contrato, son por periodos inferiores a los 30 días, por lo que esta suspensión en los contratos como lo señala la sentencia, no reflejó la intención de las partes de detener la continuidad del vínculo laboral.
Refirió que aun cuando dentro del expediente no obran relaciones de pago de dichos contratos o prueba que acredite el pago efectivo que haya realizado el municipio como contraprestación a los servicios prestados por la demandante, en las actas de liquidación de los contratos, las partes determinan cada uno de los pagos que se realizaron en cada uno de los contratos.
Concluyó respecto de la subordinación que no existe una prueba de la que fehacientemente se pueda inferir que la demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, que laboraba en forma subordinada al tener que cumplir con un horario riguroso al igual que los demás funcionarios de planta, así como acatar órdenes o instrucciones por parte de funcionarios del ente municipal, por lo cual no se encuentra demostrada la ilegalidad del acto administrativo demandado en cuanto el mismo se ajusta a la realidad de la relación contractual entre las partes. 1.4.
Recurso de apelación La parte activa, interpuso recurso de apelación al estar en desacuerdo con lo decidido por la juez de primera instancia. Arguyó que, la motivación de toda sentencia se limitó al examen crítico de las pruebas y señaló que estas deben ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y es el juez quien expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba, cuestionó la valoración dada a los testigos y reprochó que en la sentencia no se hizo mención alguna a si en su concepto fueron vagos, incoherentes o contradictorios o por el contrario si fueron exactos, completos, si concuerdan o no los hechos de la demanda. 5 Manifestó que la subordinación se encontraba probada con las pruebas obrantes en el proceso, y que en virtud de ello se omitió dar valor probatorio a los testimonios rendidos en audiencia de pruebas y a partir de los cuales se tiene por acreditado que la demandante ejercía sus funciones bajo subordinación.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de acuerdo con lo establecido en el artículo 153 del CPACA, según el cual los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, así como de las apelaciones de autos susceptibles de este recurso.
En igual sentido, esta se ajustará de acuerdo con lo establecido en el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA. De acuerdo con dicha disposición, se realizará pronunciamiento únicamente sobre los argumentos expuestos por el apelante en el recurso de alzada, sin dejar de lado las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 2.2.
Procedibilidad del recurso de apelación De acuerdo con lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, son apelables las sentencias de primera instancia, circunstancia que se avizora en el presente caso. 2.3. Problema jurídico De acuerdo con el marco de la apelación, corresponde a la Sala decidir: Si con las pruebas obrantes en el proceso ¿se logró probar la subordinación de Suly Yaneth Hernández Gómez?, una vez absuelto tal interrogante se decidirá sobre la existencia o no de un contrato realidad con el ente territorial. 2.3.1.
Tesis de la Sala La decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante, será confirmada en su totalidad, esta determinación se fundamenta en que no se logró acreditar uno de los elementos esenciales para la configuración de una relación laboral: la subordinación. En efecto, no se logró probar existía una dependencia o sujeción respecto a las órdenes e instrucciones del ente territorial.
Cabe resaltar que la subordinación es el factor determinante y diferenciador entre un vínculo laboral y otro de naturaleza contractual o civil. Por tanto, al no demostrarse este requisito indispensable, no es posible establecer la existencia de una relación laboral encubierta ni, en consecuencia, declarar un contrato realidad. La parte activa del proceso se desempeñó como secretaria de la UMATA del ente territorial sin embargo no logró desvirtuarse la autonomía con que contaba para desarrollar sus actividades, ya que la presentación de informes apenas normal y lógica en los contratos de prestación de servicios, de tal modo, las pruebas obrantes en el proceso no lograron acreditar la subordinación de la demandante ante el ente 6 territorial, consecuencia de ello, la sentencia de primera instancia ha de ser confirmada.
Se itera, que al ser el demandante quien pretende el reconocimiento de una supuesta relación laboral con el Estado le incumbe probar los hechos obre los cuales fundamenta tales pretensiones, situación que no sucedió en caso bajo análisis, y como consecuencia de ello, se confirma la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Contrato realidad. En cuanto a los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993 o estatuto general de la contratación pública, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” En otros términos, el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.6 Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones “no puedan realizarse con personal de planta o” y “en ningún caso (…) general relación laboral ni prestaciones sociales”, contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, proceso con radicación: 63001-23-33-000-2021-00072-01, sentencia del 11 de abril de 2024, demandante: Jaime Chávez Arcila, demandado: Municipio de Armenia. 7 elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.” Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19687, “[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil (…)”, dispone: “Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratadas por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros 7 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 8 criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, la Corte expuso: “La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.” De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales8. 2.4.2.
Sentencias de unificación sobre contrato realidad del Consejo de Estado. De igual manera, el Consejo de Estado9 ha recordado que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de 8 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 9 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33-000- 2012-00020-01 (316-2014). 9 que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine.
En lo que concierne a la prescripción cuando se declara la existencia de un contrato realidad encubierto mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE-SUJ2 No. 5 de 201610, precisó: (…) i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.” En la misma providencia, además, se unificaron los siguientes criterios: “(…) (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.” Posteriormente, la misma Corporación, en la sentencia de unificación SUJ-025- 10 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba). 10 CE-S2-202111, precisó las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos de prestación de servicios: “(i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” 2.5. Caso concreto En el asunto objeto de análisis, la accionante pretende sea declara la existencia de una relación laboral con el municipio de Alvarado por haber prestado sus servicios en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio ambiente UMATA desde el 11 de noviembre de 2017 hasta el 26 de octubre de 2019 y el pago de las prestaciones sociales derivadas.
El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué profirió sentencia de primera instancia el 13 de marzo de 2024, en la dicha providencia negó las pretensiones de la demanda. Los argumentos sobre los que cimentó tal decisión fueron, que pese a encontrarse acreditada la prestación personal del servicio y la remuneración, el elemento subordinante no logró probarse en tanto que no hay pruebas fehacientes que dé cuenta de que la demandante ejecutaba sus actividades bajo subordinación. La parte accionante formuló recurso de apelación en contra de la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, argumentó que no se había hecho una adecuada valoración probatoria, alegó que la subordinación bajo la cual estaba la accionante se encontraba acreditada a partir de los testimonios dados en audiencia de pruebas.
Descendiendo al estudio de lo planteado en el recurso de alzada, se determinará que elementos probatorios existen al interior del proceso para luego determinar si se encuentran acreditados los elementos del contrato realidad: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 11 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 11 Hechos probados.
La accionante estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios con el municipio de Alvarado: Contrato de prestación de servicios Inicio Fin Objeto contractual 266 de 2017 11 de noviembre de 2017 30 de diciembre de 2017 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado - Tolima 021 de 2018 10 de enero de 2018 10 de julio de 2018 Apoyo a la gestión para el desarrollo de actividades relacionadas con el mantenimiento del vivero municipal a través de la prestación del servicio como viverista del Municipio de Alvarado – Tolima 134 de 2018 10 de julio de 2018 10 de octubre de 2018 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado - Tolima 208 de 2018 10 de octubre de 2018 26 de diciembre de 2018 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y 12 correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado - Tolima 043 de 2019 15 de enero de 2019 15 de junio de 2019 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado - Tolima 128 de 2019 26 de junio de 2019 26 de septiembre de 2019 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado - Tolima Adición 01 26 de septiembre de 2019 10 de octubre de 2019 Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación de servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente, manejo de archivo, correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria v medio ambiente — UMATA del municipio de Alvarado — TOLIMA Realizó reclamación administrativa hecha al ente territorial el 13 de marzo de 2020. 13 Al haberse relacionado los hechos probados, es menester manifestar que además de los contratos de prestación de servicios, en el expediente obras las siguientes pruebas: - Testimonios de Odilio Ruiz Zamora y María Luceny Ortiz Guzmán recaudados en audiencia de pruebas del 19 de julio de 2022 - Manual especifico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la alcaldía municipal de Alvarado – Tolima, Resolución 675 de 2015.
De tal manera, pasa a estudiarse cada uno de los elementos que se requiere para declarar la existencia del contrato realidad: Prestación personal del servicio Con este elemento se busca, que el contratista acredite que los servicios para los cuales fue contratado efectivamente los prestaba de manera personal, en cumplimiento de la labor u objeto contractual encomendado, sin poder encomendar el cumplimiento o desarrollo del mismo a un tercero. Respecto de este, en el asunto bajo examen se tiene probado en razón a que el objeto contractual definía “Apoyo a la gestión para el cumplimiento de la prestación del servicio como auxiliar dirigido a la expedición de guías de movilización, atención al cliente y manejo de archivo y correspondencia en la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio amiente – UMATA del Municipio de Alvarado – Tolima” es así del mismo se extrae que los servicios los prestaba de manera personal.
Remuneración Se entiende como aquella contraprestación económica recibida de manera fija o periódica por el contratista producto del desarrollo de sus funciones, aunque en algunas ocasiones este pago sea realizado por terceros distintos a la entidad contratante, el Consejo de Estado ha sido claro en establecer que en este elemento lo importante es el carácter fijo o periódico.12 Ante la acreditación de dicho elemento es imperioso señalar que, si bien no se adjuntaron soportes de pago, dentro de cada contrato de prestación de servicios se evidencia el pago de honorarios mensual luego de haber presentado los informes de ejecución de actividades, por lo cual la remuneración está probada.
Subordinación La subordinación es determinante a la hora de declarar la existencia de una relación laboral, el concepto de subordinación “es la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario”13 sin embargo en profesiones como aquellas adscritas a la rama de la 12Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 13Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 14 salud, resulta complejo determinar la subordinación ya que por la naturaleza de estas los profesionales de la salud deben cumplir turnos horarios o estar en disponibilidad.
Ante tales dificultades, el Consejo de Estado determinó unos indicios bajo los cuales se debe analizar la existencia de subordinación, estos indicios fueron 4: i) lugar de trabajo, ii) horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En cada uno de estos indicios, se estableció lo que el accionante debe probar con cada uno de estos, debido a que se estudia la acreditación de este elemento es de necesaria lectura lo dicho por el tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo. “i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a 15 cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.”14 Teniendo claro lo que cada indicio prueba y lo que debe probar el accionante, pasa a determinarse si se probó o no lo establecido por la jurisprudencia de unificación. En cuanto al lugar de trabajo está acreditado que era la oficina de la unidad de asistencia técnica agropecuaria y medio ambiente - UMATA lugar en cual debía desarrollar las obligaciones contractuales: expedir guías de movilización, registrar predios ante el ICA, actualización de datos en la plataforma SIGMA, atender público, manejar el archivo y la correspondencia de la oficina, estando así acreditado el lugar de trabajo.
Respecto del horario de labores, es necesario hacer claridad, en que pese a ser este un indicio de la subordinación, el tribunal de cierre de la jurisdicción de los contencioso administrativo expresó que este no es por si solo una prueba de la subordinación, en tanto el ente contratante puede exigir al contratista que desarrolle el objeto contractual en el horario de atención al público, además debe analizarse la naturaleza de las actividades para las que fue contratado el contratista, dicho esto en el tramite probatorio los testigos manifestaron que el horario que debía cumplir la demandante era desde las 7:30 o 7:00 am hasta las 12 del medio día y desde las 02:00 pm hasta las 05:00 pm.
Frente a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, no se logró probar que el ente territorial estableciera actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento que sobre pasara la coordinación natural y normal entre el contratante y el contratista, el presentar informes es de lógico sentido en un cargo contable, de manera que esto no puede entenderse como una labor subordinante, sumado a ello revisados los informes de ejecución de actividades mensuales en los mismos no se extrae ningún elemento que sobre pase de la coordinación que debe existir entre un contratista y personal de la entidad, esto encaminado al correcto desarrollo de las actividades.
De las apruebas aportadas a proceso no se puede concluir que haya existido la subordinación requerida para el contrato realidad, es así que las documentales como contratos de prestación de servicios, los informes de actividades mensuales y los testimonios rendidos en audiencia de pruebas, no ofrecen evidencia de la subordinación, en tanto los testigos no eran compañeros directos, ni siquiera de oficina, al ser uno de ellos operador de maquinaria y el otro realizar labores de cuidado y aseo del estadio, por lo cual solo pudieron dar cuenta de que la veían cumplir un horario y de que desarrollaba sus funciones de manera personal.
Debido a que, uno de los reproches formulados en el recurso de alzada es el pronunciamiento frente a los testimonios que en primera instancia no se realizó, es de importancia señalar que, de lo dicho por los mismos no se extrae prueba de subordinación, esto debido a que el señor Odilio Ruiz Zamora era operario de maquinaria, en su testimonio manifestó solo ver la demandante las 07:00 am en la entrada, al interrogarse respecto de los extremos temporales en los que la 14Consejo de Estado, sentencia de unificación del 09 de septiembre de 2021, proceso con radicación: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: Municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 16 demandante estuvo vinculada manifestó que fue desde el 14 de noviembre de 2017 hasta el 23 de octubre de 2019, sin embargo ante la pregunta de ¿por qué le constaba con tal precisión? manifestó que le constaba porque era allegado a la casa de la demandante, es de resaltar que mientras estaba en curso la audiencia en la cual estaba rindiendo testimonio, el juez debió reconvenir al testigo para que mirara a la cámara ya que sus respuestas en apariencia las tenia en apuntes, motivo por el cual este despacho considera que lo único que logró acreditar el testigo fue que la demandante debía entrar a las instalaciones del ente territorial a las 07:00 am, respecto del testimonio de María Luceny Ortiz se tiene que no recuerda los extremos temporales durante los cuales la demandante estuvo vinculada, a pesar de que manifestó que le constaba que el jefe de la UMATA le daba órdenes también manifestó que en atención a su función en la dependencia de servicios públicos la cual era barrer, estar pendiente del mantenimiento del estadio, su presencia en el ente territorial “no mantenía a todo momento” es por esto que el testimonio absuelto por la señora Ortiz solo da cuenta de que la demandante prestaba sus servicios de manera presencial, durante el interrogatorio en reiteradas ocasiones fue exhortada por el titular del despacho a que mirara a la cámara al responder debido a que como en el testigo anterior, daba respuestas precisas mirando hacia otro lugar.
En efecto la demandante prestaba sus servicios como secretaria de la UMATA de manera personal y por ello recibía como contraprestación mensual, unos honorarios, sin embargo, no recibía órdenes, tampoco le era indicada la forma, cantidad y modo en que debía desarrollar su trabajo, no se logró probar la inserción en el circulo rector, disciplinario y organizativo de la entidad como tampoco la influencia decisiva en la ejecución de sus actividades, motivo por el cual no puede predicarse que existió una subordinación. Dicho esto, los elementos de prestación personal del servicio, y remuneración se encontraron acreditados sobre estos no recae discusión, empero, la parte demandante no logró probar el elemento de la subordinación es así que de lo aportado al proceso no se extrae evidencia alguna de la subordinación, contrariamente al revisarse se encuentran además de los contratos de prestación de servicios y el manual especifico de funciones del ente territorial, los informes de ejecución de actividades la demandante, en los cuales solo se relacionaban las actividades hechas en plataformas como SIGMA o ante el ICA, de tal suerte que es ausente alguna prueba que de cuenta de la imposición de lineamientos o la exigencia de cumplir órdenes de manera perentoria.
Es por ello que de conformidad a los lineamientos dispuestos por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado sobre el contrato realidad la parte activa del proceso no logró acreditar la existencia del elemento subordinante, el cual resulta ser decisorio frente a la existencia o no de una relación laboral encubierta. En consecuencia al tratarse del elemento definitivo y distintivo entre una relación contractual y una relación de carácter laboral, es necesario se acredite la subordinación, para tal efecto la misma jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado cuatro indicios y lo que se debe probar, corolario de lo anterior, se encuentra una vez hecho el análisis del caso en concreto que en el presente asunto no se reúnen los requisitos exigidos por la pacífica y unánime jurisprudencia del Consejo de Estado frente al tópico, sumado a ello, en asuntos como el de contrato realidad o primacía de la realidad sobre las formalidades en los cuales el demandante busca el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente con una entidad del Estado, es el sujeto demandante quien debe probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, lo cual está soportado con el 17 artículo 167 de la Ley 1564 de 2012 – Código General del Proceso, el cual es aplicable siempre y cuando no vaya en contra de lo dispuesto por la normatividad contencioso administrativa. 2.6.
Costas. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Y con lo dispuesto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.” Teniendo en cuenta que dentro del proceso de la referencia no prosperaron los argumentos planteados en el escrito de apelación, no se condenará en costas ni agencias en derecho, al no evidenciarse carencia manifiesta de fundamento jurídico en el libelo de alzada. En mérito de lo expuesto, la Sala de Oralidad del Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 13 de marzo de 2024, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas de acuerdo con lo expuesto.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Los Magistrados, 18 JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx