TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300120230085101 DEMANDANTE: LUIS CARLOS CADAVID VARGAS Y OTRO DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-FOMAG – FIDUPREVISORA Y DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-LABORAL Tema: - Sanción moratoria docente _______________________________________________________ SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada - Departamento del Putumayo -, contra la sentencia de 30 de septiembre del 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda1 Con la demanda se pretende i) la declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto configurado el 14 de julio de 2021, sobre la petición radicada el 14 de abril de 2021, por medio del cual, la Nación- Ministerio de Educación Nacional -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Fiduciaria la Previsora S.A y el Departamento del Putumayo, dieron respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en favor de los demandantes.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene que la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- Departamento del Putumayo- Fiduprevisora-, a reconocer y pagar la sanción moratoria establecida en la ley 1071 de 2006, por no haber cancelado a tiempo el valor reconocido mediante resolución No. 3303 de 1 Índice N° 00003/primera instancia índice 03/ Samai.
Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 2 julio de 2019, desde el 29 de octubre de 2019 hasta el 14 de noviembre de 2019. Finalmente, pidió la actualización de los valores reclamados, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria, hasta que se efectúe el pago, y la condena en costas. 1.2 Hechos2 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: 1.
El 19 de julio de 2019, la señora María Elena Vargas Reina solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. 2. Mediante Resolución N°. 3303 del 29 de julio de 2019, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de las cesantías. 3.
El 14 de noviembre de 2019, se pagó las cesantías definitivas. 4. La señora María Elena Vargas falleció el 21 de enero de 2020. 5. El 14 de abril de 2021, los hijos de la causante, radicaron petición ante la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM, el Departamento del Putumayo y la Fiduprevisora SA, solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 6.
Las entidades demandas guardaron silencio frente a la aludida solicitud. 7. Los hijos de la causante los señores Nury Elena Cadavid Vargas y Luis Carlos Cadavid Vargas, están legitimados para adelantar el trámite. 1.3 Intervención de los demandados: 1.3.2. Departamento del Putumayo3 Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, considerando que no es la entidad llamada a responder por la sanción moratoria, comoquiera que, es la Fiduciaria, como entidad encargada del manejo y administración de los recursos de FOMAG, la responsable de efectuar el pago de las prestaciones sociales a sus beneficiarios, por ende, señaló que debía declararse la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
Propuso la excepción de cumplimiento del deber legal en el trámite de las peticiones de los demandantes, al considerar que la expedición, notificación y remisión para pago del acto administrativo de reconocimiento se realizó el 29 de julio de 2019. Indicó que, a partir de dicha fecha, la Fiduprevisora debía contabilizar el término de 67 días 2 Índice N° 00003/primera instancia índice 03/ Samai 3 Índice N° 00003/primera instancia índice 07/Samai Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 3 siguientes para efectuar el pago de la prestación, plazo que se cumplió el 9 de septiembre de 2019.
No obstante, aseguró que los recursos fueron puestos a disposición el 14 de noviembre de 2019, razón por la cual sostuvo que la Fiduprevisora es la entidad responsable del pago de la sanción moratoria. Cuestionó si la sanción moratoria se debe contabilizar en días hábiles o calendario, concluyendo que, el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, refiere los días son hábiles, por manera que, solo sería calendario cuando las normas así lo establezcan expresamente, situación que en el caso bajo estudio no se señaló. Formuló igualmente la excepción genérica de que trata el artículo 282 del C.G.P. 1.3.1.
Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG4 Se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones de la demanda, considerando que, conforme a lo dispuesto en el Decreto 942 de 2022, la responsabilidad por la sanción moratoria prevista en la Ley 1955 de 2019 recae en la entidad territorial y en la Fiduprevisora en posición propia.
En ese orden, sostuvo que el FOMAG carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el pago de dicha sanción se realiza con recursos propios de las entidades mencionadas. Afirmó que el acto administrativo cuya nulidad se pretende, no fue debidamente individualizado en las pretensiones de la demanda, por lo tanto, al carecer de requisitos los formales, se configura la excepción de ineptitud sustancial.
Señaló que la solicitud de reconocimiento y pago fue presentada el 22 de julio de 2019, y que el término de los 70 días para el cumplimiento de la prestación venció el 31 de octubre de 2019. En consecuencia, la mora se configuró a partir del 1 de noviembre de ese mismo año y dado que el dinero se puso a disposición el 14 de noviembre de 2019, dio lugar a un período de mora de 13 días en el pago de la prestación, los cuales no son atribuibles al FOMAG, en tanto el incumplimiento del plazo para el envió de la solicitud a la entidad fiduciaria fue responsabilidad de la entidad territorial.
Indicó que, la indexación se encuentra proscrita por vía jurisprudencial y en tal sentido hace mucho más gravosa la situación económica de la administración, pues pasa por alto que este emolumento no solo cubre la actualización monetaria al momento del pago, sino que también supera el valor que se debiera cancelar, carga que le será excesiva para la administración. Finalmente, propuso la excepción innominada del artículo 282 del Código General del Proceso. 1.4 La sentencia apelada5 4 Índice N° 00003/primera instancia índice 09/Samai. 5 Índice N° 00003/primera instancia índice 30 /Samai.
Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 4 El juzgado de instancia precisó que era procedente la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, al encontrarse acreditado que se causó un periodo de mora de 8 días en el pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho la causante, esto es, desde el 06 de noviembre de 2019 hasta el 13 de noviembre de 2019.
Obligación que debía ser cancelada por el Departamento del Putumayo, en tanto fue la entidad que generó la tardanza en el pago de la prestación. Así mismo, indicó que, para efectos del cálculo de la sanción moratoria, al tratarse de una reclamación por el pago de cesantías definitivas, debe tomarse como base la asignación básica mensual vigente al momento del retiro, es decir, la correspondiente al año 2019.
Negó la indexación del valor solicitado, al concluir que la sanción moratoria constituye una penalidad de carácter económico, no obstante, ordenó que la suma total adeudada por este concepto sea ajustada conforme a lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Dijo que, teniendo en cuenta que la sanción moratoria se causó desde el 6 al 13 de noviembre de 2019, y la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria se efectuó el 14 de abril de 2019, se interrumpió la prescripción trienal del derecho y como la demanda fue presentada el 4 de diciembre de 2023 no operó el fenómeno de la prescripción. Finalmente, negó la condena en costas. 1.5 El recurso de apelación- Departamento del Putumayo- Secretaría de Educación Departamental6 Indicó que, debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Departamento, por cuanto no está llamado a responder por la sanción moratoria.
Lo anterior, en tanto la Ley 1955 de 2019 entro a regir a partir del año 2020 y al haberse causado la mora en el año 2019, la obligación debe ser asumida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. De igual manera, señaló que el A quo omitió pronunciarse frente al argumento expuesto en la contestación de la demanda relativo a la falta de legitimación en la causa por activa, al considerar que los demandantes no se encuentran legitimados, por cuanto resulta necesario adelantar el correspondiente proceso de sucesión y, mediante la respectiva hijuela, reclamar los derechos de la causante.
Finalmente, reiteró que dicha penalidad solo puede reclamarse dentro del proceso sucesoral que determine quiénes ostentan la calidad de herederos y, una vez adjudicada la herencia, cada uno podrá ejercer las acciones tendientes al cobro de lo que le corresponda. 1.6 Actuación en segunda instancia Con auto de 1 de diciembre de 2025, este Despacho admitió el recurso de apelación7. 6 Índice No.00003/ primera instancia índice 33/samai 7 Índice N° 00005 / Samai Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 5 Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificación del auto que concede la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, la parte demandante se pronunció8, respecto del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, conforme a lo regulado en el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, señalando que, el planteamiento realizado por el recurrente es equivoco toda vez que, por la naturaleza de la prestación social, esta puede ser reclamada directamente por los beneficiarios debidamente acreditados, sin la necesidad de un trámite de proceso sucesoral.
Afirmó que, la legitimación para reclamar las prestaciones sociales se acredita mediante el registro civil de defunción de la causante y los registros civiles que acrediten el parentesco, sin que resulte indispensable la adjudicación formal del proceso de sucesión. De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión. 1.7 Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta Corporación, se abstuvo de rendir concepto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto por el Departamento del Putumayo, en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa. Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por expresa remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Putumayo, el problema jurídico se circunscribe a determinar si se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, bajo el argumento de que la mora se produjo en el año 2019 y que la Ley 1955 de 2019 entró a regir a partir del año 2020, razón por la cual la obligación debería ser asumida por el FOMAG.
De igual manera, corresponde establecer si resulta procedente declarar la falta de legitimación en la causa por activa frente a los demandantes. 3. Respuesta al problema jurídico 8 Índice N° 00009 /Samai Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 6 El Tribunal confirmará la decisión de primera instancia, considerando que no le asiste falta de legitimación en la causa por pasiva a la entidad territorial, comoquiera que la solicitud de las cesantías fue presentada durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019, la cual establece que la entidad que incumpla con los plazos previstos en la Ley y genere la tardanza en el pago de las cesantías, es quien deberá asumir la condena por sanción moratoria, que, para el caso, como ya se dijo, se trata del Departamento del Putumayo.
Igualmente, no hay lugar a declarar la falta de legitimación en la causa por activa frente a los demandantes, por cuanto está demostrada, con los registros civiles de nacimiento, la calidad de herederos de la causante, lo cual los habilita para promover la presente acción. 4. Análisis Jurídico. Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: 4.1 Régimen legal y jurisprudencial de la sanción moratoria en el pago de las cesantías de los docentes oficiales.
El Consejo de Estado, mediante Sentencia de Unificación del 18 de julio de 20189, indicó que dado que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público, en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos.
Criterio que se asemeja a la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-336 de 2017. Por su parte, el Decreto 1272 de 2018 que modificó el Decreto 1075 de 2015, reafirmó la naturaleza y finalidad del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el trámite de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales en cabeza de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
En la subsección 2 de la norma en cita bajo el título “Reconocimiento y Pago de las Prestaciones Económicas a Cargo Del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, se desarrolló el procedimiento interno de respuesta y gestión del pago de las cesantías solicitadas por el interesado, en los siguientes términos: 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 18 de Julio de 2018. Rad. No.: 73001-23-33-000-2014- 00580-01(4961-15) Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 7 El artículo 2.4.4.2.3.2.22, respecto al término para resolver las soliictudes de cesantías estipula un término de 15 dias hábiles siguientes a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contados a partir de la radicación completa de la solicitud del interesado.
Luego, de expedido el acto administrativo, la parte interesada puede interponer los recursos de reposición y apelación dentro de los díez dias siguientes a la notificación de conformidad con el artículo 76 de la ley 1437 de 2011. Finalmente, los actos administrativos quedarán en firme según lo indica el artículo 87 íbidem. Ahora, el artículo 2.4.4.2.3.2.27 del Decreto 1278 de 2019, señala que la remisión del acto administrativo debidamente notificado y ejecutoriado debe hacerse por la entidad territorial de manera inmediata a la Fiduciaria a través de la plataforma autorizada para tal fin.
Finalmente, el pago de las cesantías deberá realizarse por parte de la Fiduciaria, dentro de los 45 días hábiles siguiente al recibo del acto administrativo que reconoce las cesantías (parciales o definitivas). Sobre la responsabilidad del pago de la sanción moratoria en vigencia de la ley 1955 de 2019. “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías…” Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 8 5. Del caso concreto Cabe precisar que, cuando el trámite de reconocimiento de cesantías se genera antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, es la Nación- Ministerio de Educación Nacional, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la entidad obligada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por el pago tardío de las cesantías de los docentes, sin responsabilidad alguna del ente territorial.
Teniendo en cuenta que la eventual carga surgió después de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, debe analizarse la responsabilidad de la referida entidad territorial. Ahora bien, en punto al primer argumento del recurso de apelación, esto es, que debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Departamento del Putumayo, por cuanto la mora se causó en el año 2019 y la Ley 1955 de 2019 empezó a regir a partir del año 2020, razón por la cual la obligación debería ser asumida por el FOMAG.
El Tribunal advierte que, como la causante solicitó el reconocimiento de las cesantías el 19 de julio de 201910, la carga surgió después de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo que la responsabilidad se debe analizar a la luz de dicha normativa, dado que esta entró a regir a partir del 25 de mayo de 2019. Sobre el régimen normativo aplicable, el Consejo de Estado ha señalado11: «la petición de la demandante debía resolverse con las normas vigentes al momento de su petición, esto es, a la luz de lo establecido en la Ley 1955 de 2019 y demás normas concordantes y complementarias, para determinar a quien corresponde la responsabilidad por la mora que se depreca, en atención a lo previsto en el parágrafo del artículo 57 que la norma aplicar es aquella vigente a la fecha de la presentación de la solicitud» Ahora bien, en relación con el segundo argumento del recurso de apelación, consistente en la presunta falta de legitimación en la causa por activa, la Sala considera no está llamado a prosperar.
En efecto, dentro del expediente obran los registros civiles de nacimiento aportados por la parte demandante12, documentos que permiten acreditar de manera suficiente su condición de herederos de la causante. Tal circunstancia resulta idónea para reconocerles legitimación para acudir a la jurisdicción en procura del reconocimiento de los derechos patrimoniales causados en vida de quien fuera titular de la prestación. Cabe precisar que la exigencia de adelantar previamente un proceso de sucesión no constituye un requisito para la legitimación en la causa por activa, pues dicho trámite se encuentra orientado a la adjudicación y distribución de los derechos reconocidos, mas no a su declaración judicial.
En consecuencia, acreditada la calidad de herederos, los demandantes se encontraban habilitados para promover la presente acción, razón por la cual el argumento del recurrente debe ser desestimado. 10 Índice N° 00003 / primera instancia índice 03 / Demanda / Pág. 21 / Samai 11 Concejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A – Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez – Cuatro (4) de julio de 2024 Referencia: 25-000-23-42-000-2022- 00010-01 (1876-2024) 12 Índice N° 00003 / primera instancia índice 03 / Demanda / Pág. 15-17 / Samai Radicado:2023-00851 Nulidad y restablecimiento del derecho 9 De conformidad con lo expuesto, se confirmará el fallo de primera instancia. III.
CONDENA EN COSTAS. En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA13, en concordancia con el artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas en esta instancia al Departamento del Putumayo, comoquiera que el recurso de apelación no prosperó. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de septiembre de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme con las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia al Departamento del Putumayo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema de información Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai14 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 13 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 14 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador