13001333300020140037100 · Administrative Court of Bolivar

Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 Cartagena de Indias D.T. y C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13-001-23-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionado Municipio de Talaigua Nuevo - Bolívar Tema Contrato realidad – Situación de despido injusto por estado de embarazo: analizado con la pauta jurisprudencial de análisis judicial autónomo.

Magistrado Ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1. La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar1 dicta Sentencia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Estela Quevedo Herrera, a través de apoderado judicial, en contra del Municipio de Talaigua Nuevo- Bolívar.

III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Trámite de primera instancia; 3.4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público; y 3.5. Control de legalidad. 3.1. Posición de la parte demandante 2. La señora Luz Estela Quevedo Herrera, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Municipio de Talaigua Nuevo - Bolívar.

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones2: “1. Que se declare Nulo, sin valor ni efecto jurídico alguno, el acto administrativo, ficto o presunto fruto del Silencio Administrativo negativo del MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO -BOLIVAR, al no dar respuesta a la petición y/o reclamación administrativa que fue elevada y radicada ante el MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR, por mi poderdante el día 28 de Agosto de 2013, por lo que debe declararse probado el silencio administrativo en que incurrió este ente territorial, al no responder tal reclamación y guardar silencio al respecto, entendiendo que las pretensiones contendidas en esta reclamación fueron negadas de parte del ente territorial accionado. 2.

Que como consecuencia de la nulidad solicitada y a título de Restablecimiento del Derecho de carácter Laboral, se ordene al MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR a reconocer y ordenar el pago inmediato a favor de la Doctora LUCY ESTELA QUEVEDO HERRERA de los salarios adeudados, los salarios dejados de percibir, indemnizaciones, sanciones y las prestaciones sociales a que tiene derecho como actor, en virtud del contrato realidad de trabajo y bajo el Principio de la Realidad sobre las formas y conforme a la Jurisprudencia vigente, por lo cual la entidad demandada debe reconocer y ordenar el pago de los siguientes conceptos, al igual que ordenar el reintegro por haber sido despedida estando embarazada. 2.1 REINTEGRO POR HABER SIDO DESVINCULADA DEL SERVICIO ESTANDO EMBARAZADA. sírvase condenar al ente territorial accionado, MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR, a que reintegre a la actora al cargo y/o funciones desempeñadas cuando fue retirada de sus servicios, o en su defecto a uno de igual o superior rango, al que tenía cuando fue desvinculada estando embarazada, esto a consecuencia de haber sido desvinculada de la administración estando en estado de embazada. 2.1 PAGO DE PRESTACIONES SOCIALES DESDE EL 8 DE MAYO DE 2006 A 28 DE ENERO DE 2013, Reconocer y ordenar el pago inmediato a favor de la Dra.- LUCY QUEVEDO HERRERA, de las indemnizaciones laborales, sanciones y las prestaciones sociales a que tiene derecho al haber prestado sus servicios como funcionaría del Municipio de Talaigua Nuevo - Bolivar, y prestado sus servicios laborales como TRABAJADORA SOCIAL -ENLACE MUNICIPAL PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION DEL MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR-, en virtud del contrato Realidad de 1 Esta decisión se toma mediante Sala virtual en aplicación del artículo 4 del ACUERDO PCSJA20-11521, expedido el 19 de marzo de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folios1-2 Archivo digital “01ExpedienteDigitalizado” “cuaderno01” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 trabajo y bajo el Principio de la Realidad sobre las formas y conforme a la jurisprudencia vigente, por lo cual debe ser condenada la entidad pagar a la actora los siguientes conceptos a. Cesantías adeudadas.

Cesantías proporcionales causadas durante toda la relación laboral de la actora con el Municipio de Talaigua Nuevo - Bolivar, es decir cesantías desde el 8 de mayo de 2006 hasta el 28 de enero del 2013, para lo cual condénese a la entidad a que se reconozca y ordene el pago de las Cesantías debidas b. Prima de Servicios adeudadas, Prima de servicios proporcionales causados durante toda la relación laboral, es decir primas de servicios desde el 8 de mayo de 2006 hasta el 28 de enero del 2013. c. Intereses sobre las cesantías adeudadas.

Intereses sobre las cesantías causadas durante toda la relación laboral y que no fueron cancelados a la terminación de la relación laboral, es decir se deben intereses sobre las cesantías liquidadas a 28 de enero de 2013 d. indemnización por no pago de intereses cesantías, A título de indemnización el doble del equivalente a los intereses de cesantías por su no pago. e. Vacaciones adeudadas.

A pagar en dinero las vacaciones proporcionales causadas durante toda la relación de trabajo, por lo que deberá cancelar la entidad en dinero vacaciones proporcionales al periodo del 8 de mayo de 2006 hasta el 28 de enero del 2013 f. Indemnización por Terminación sin justa causa. A pagar la indemnización señalada en la legislación laboral por la terminación del vínculo laboral de conformidad con el Artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que la entidad demandada dio por terminado el vínculo laboral sin justa causa atribuible a la entidad, ya que la actora estaba en estado de embarazo, por lo que la misma deberá de ser condenada a cancelarle a la demandante la indemnización por despido injusto. 2.4 RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA SANCION MORATORIA POR NO PAGO DE CESANTIAS.

Sanción Moratoria de salarios caídos. Que se reconozca, liquide y pague la sanción moratoria consistente en un día de salario por cada día de retardo, en el no pago de las cesantías, en los términos de la Ley 334 de 1996, articulo 13. en concordancias con el Articulo 5 ° de la Ley 1071 de 2.006, Ley 244 de 1995. 2.5 Rembolso de Cotización en salud, reembolso en cotización en pensión. Por lo que debe de reconocerse la existencia de la relación de trabajo que existió entre la Dra.- LUCY QUEVEDO HERRERA y el MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR, y en consecuencia en virtud del contrato realidad y bajo el principio de la realidad sobre las formas, reconózcase y ordénese el pago a favor de la demandante de los conceptos antes mencionados.

TERCERO. Que igualmente y a título de Restablecimiento del Derecho se condene al MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR, que, al momento de cancelar estas sumas, deberá actualizar la sentencia conforme al índice de precios al consumidor, en los términos del CPACA, aplicando la siguiente fórmula. VA- Vh*IPC FINAL/IPC INICIAL.

CUARTO. Que igualmente y a título de restablecimiento del derecho se condene al MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOLIVAR al pago de intereses.

QUINTO. Que igualmente y a título de Restablecimiento del Derecho se condene al MUNICIPIO DETALAIGUA NUEVO - BOLIVAR, a dar cumplimiento a esta sentencia dentro del término señalado en el CPACCA, y reconocer los intereses, desde el momento de la ejecutoria de la sentencia.

SEXTO. Se condene al MUNICIPIO DE TALAIGUA NUEVO - BOUVAR, al pago de las Costas del proceso y de los Honorarios profesionales del abogado gestor.

SEPTIMO. Que, para efectos de liquidaciones prestacionales y salariales, se debe de liquidar cesantías, prestaciones sociales con base en la asignación mensual que como salario y/o remuneración le era cancelado a la demandante, es decir con base en DOS MILLONES CUATROCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.400.000).” 3. La parte demandante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes3: 4.

(1) Fue vinculada como trabajadora social por el municipio de Talaigua Nuevo - Bolívar mediante contratos de prestación de servicios, entre mayo de 2006 a 31 de diciembre de 2012. 3 Folios 3 – 4, Archivo digital “01ExpedientePrimeraInstancia” “cuaderno01” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 5. (2) Afirmó que la prestación de sus servicios fue en forma personal dentro de las instalaciones de la Alcaldía Municipal de Talaigua Nuevo – Bolívar, teniendo también que desplazarse a corregimientos y veredas del municipio con recursos y enseres de la entidad, en igualdad de condiciones con empleados de planta; bajo subordinación y dependencia, cumpliendo la misma jornada laboral de aquellos, la cual era de lunes a viernes de 7:00 a 12:00 pm y de 2:00 a 6:00 pm, la cual podía extenderse hasta los fines de semana. 6.

(3) Sostuvo, que en todas las ordenes de prestación de servicios desempeñó el mismo rol como trabajadora social del municipio, desde que inicio labores hasta su desvinculación; con funciones específicas y otras que le eran dadas por el alcalde y el secretario del interior y de salud del municipio. Se refirió a la rendición de informes escritos y verbales sobre como ejecutaba los programas y a la falta de autonomía en cuanto al tiempo y el lugar donde prestaba sus servicios. 7.

(4) Afirmó que durante el termino de vigencia de la relación contractual, la actora recibió como contraprestación por sus servicios las sumas que se discrimina: AÑO HONORARIOS 2008 $1.378.000 pesos 2009 $1.650.000 pesos 2010 $2.000.000 pesos 2011 $2.300.000 pesos 2012 $2.400.000 pesos 8. (5) Continuó señalando que en enero de 20134 le fue notificado un oficio emitido por el alcalde de Talaigua Nuevo – Bolivar mediante en el cual, se le notificaba su desvinculación laboral como enlace municipal de la alcaldía, pero sin prever su estado de embarazo, configurándose un despido sin justa causa, en desconocimiento de la estabilidad reforzada que debía respetársele. 9.

(6) Afirmó que no recibió por parte de la citada alcaldía municipal, los pagos por concepto de prestaciones sociales y aportes a la seguridad social integral en pensión, salud y riesgos profesionales. 10. (7) El 28 de agosto de 2013 presentó reclamación administrativa ante la entidad, solicitando la cancelación de las acreencias adeudadas por su vinculación, en relación con lo cual no obtuvo respuesta, configurándose el silencio administrativo negativo. 11.

(8) El día 13 de diciembre del 2013, elevó solicitud de conciliación prejudicial la cual fue conocida por la procuraduría 176 judicial delegada bajo el radicado No. 2138 – 2013, celebrándose audiencia de conciliación que resultó fallida. 12. (9) Como normas violadas5 citó las siguientes: artículos 2,4,6,13,29,83,90,121,122,209 de la Constitución Política, Ley 1437 de 2011, CPCA, artículo 1,2,3 y 4 de la ley 489 de 1998, artículo 83 de la ley 50 de 1990, artículo 18 del Decreto 24 de 1998, artículos 1,2 y 50 del Decreto 2127/45, artículos 2,31 y 33 del 4 La narración de los hechos en este puntual aparte no es clara en cuanto a las fechas.

(Hecho Décimo Segundo – Folio 10 del expediente digitalizado), 5 Folio 5 Archivo Digital “Cuaderno1”. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda. Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 Decreto 1042/78, ley 244/95, artículo 32 de la ley 80 de 1993, Decreto 2400 de 1968, artículos 15,17,18,20,22,23,128,157,161 y 202, Decreto 1848 de 1968 y artículo 8 del Decreto 3135 de 1968. 13.

(10) Destinó un amplio acápite para desarrollar el concepto de violación refiriéndose a cada uno de los elementos que conforman una relación laboral. Explicó que en el caso concreto se aplica a plenitud el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, pues la actora prestó sus servicios desde el 8 de mayo de 2006 hasta el 28 de enero de 2013 como Trabajadora Social del Municipio de Talaigua Nuevo – Bolívar encargándose de los programas sociales y afirmando que esto consta en las certificaciones expedidas por la entidad; sin embargo, para la fecha de terminación del vínculo se encontraba embarazada, es decir no podía ser desvinculada de la administración, debido al fuero de estabilidad reforzada que sobre ella recaía. 3.2.

Posición de la demandada 14. Una vez vencido el termino de contestación de la demanda, la parte accionada no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la parte actora6. 3.3. Trámite del proceso. 15. Mediante providencia de 19 de septiembre de 20147 se admitió la demanda; seguidamente, el 18 de octubre del 20198 se llevó a cabo audiencia inicial, en la que se fijó el 29 de noviembre de 2019 como fecha para llevar a cabo audiencia de pruebas9.

Mediante auto de 20 de febrero de 202310 se avocó el conocimiento del asunto por el magistrado sustanciador, requiriendo el aporte de los antecedentes administrativos por parte del Municipio de Talaigua Nuevo. El 2 de febrero de 2024, el despacho procedió a decidir sobre la celebración de audiencia de pruebas, prescindiendo de esta y ordenando correr traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para rendir concepto de fondo. 3.4.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 16. Dentro de la oportunidad concedida, la parte demandante11presentó alegatos de conclusión, mientras la parte demandada guardó silencio, tal y como dio cuenta la secretaria de la corporación en informe secretarial que antecede12. 17. En resumen, la accionante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 3.4.1.

Concepto del Ministerio Público. 18. El Procurador 130 Judicial II, delegado ante este despacho, no rindió concepto. 6 De esta situación da cuenta la secretaría de la corporación. Archivo: “01ExpedienteDigitalizado”. Folio 252. 7 Folio 212 Archivo “01ExpedienteDigitalizado” 8 Folio 258 y ss Archivo “01ExpedienteDigitalizado” 9 Folios 1-2.

Archivo Digital “ExpedienteDigitalizado.” “Auto05” 10 Archivo: “13AAutoAvocaConocimientoyrequierepruebas” 11 Archivo Digital “09AlegatosConclusionDemandante.” 12 Archivo digital “12InformeSecretarial” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 IV.- CONTROL DE LEGALIDAD. 19. Revisado el expediente, se observa que en desarrollo de las etapas procesales no existen vicios procesales que acarren nulidad del proceso o impidan proferir decisión, por ello, se procede a resolver la cuestión litigiosa en cuestión. V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2.

Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. Costas 5.1. Competencia 20. Esta Corporación es competente para conocer en primera instancia del presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). 5.2.

Problema jurídico de instancia. 21. El problema jurídico a resolver quedó consignado en audiencia inicial celebrada bajo ponencia del magistrado de la época, así: “Corresponde o este Tribunal establecer, de acuerdo con las pruebas que obren en el proceso si se configuró o no un acto administrativo ficto negativo por falta de respuesta de la entidad demandada frente a la reclamación administrativa elevada por la demandante el 28 de agosto de 2013, orientado a obtener el reconocimiento de lo existencia de una relación laboral entre la demandante y demandado desde el 8 de mayo de 2006 hasta el 28 de enero de 2013.

Debe Igualmente establecer si la demandante prestó al Municipio demandado servicios personales remunerados al amparo de contratos u órdenes de prestación de servicios, o de una relación laboral, en vista del principio de primacía de la realidad sobre las formas. Debe la Sala, además, en caso de que se hubiera configurado uno relación laboral, establecer si se produjo un despido Injusto al ser desvinculada durante su embarazo; si debe ser reintegrada al cargo y ordenarse el reconocimiento y pago de los demás derechos que reclamó en la demanda.” 22.

Se abordará el anterior problema jurídico, con la salvedad de que el aspecto del despido injusto por el estado de embarazo que se alega en la demanda, se estudiará de manera independiente, de acuerdo con la postura adoptada por la sección segunda del Consejo de Estado13, que a su vez acoge el criterio constitucional reciente de la Corte Constitucional en sentencia T-329 de 2022, según el cual, no es necesario que la mujer vinculada por contrato de prestación de servicios demuestre la existencia de una relación laboral subyacente; debiendo verificarse: (i) si el contratante conocía el estado de embarazo de la contratista, (ii) subsistía la causa del contrato y (iii) se contaba o no con permiso del inspector del trabajo para terminar el vínculo contractual. 5.2.

Tesis de la Sala 22. La Sala negará las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que no se probó una relación laboral y mucho menos aparecen acreditados los elementos 13 Consejo de Estado, sentencia de 25 de enero de 2023 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 01265 01 (4620-2017).

También se negará lo relacionado con el despido injusto por el estado de embarazo en que se encontraba la actora, teniéndose en cuenta que no se demostraron los supuestos trazados por la jurisprudencia para el reconocimiento de un fuero especial sobre la actora. 5.4. Metodología y estructura de la decisión 23. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de pruebas aportadas, examinará el caso concreto (5.6.) 5.5.

Marco normativo y jurisprudencial respecto a contratos de prestación de servicio y Sobre el denominado “contrato realidad”. 24. El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, el cual tiene incidencia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral. 25.

El tema de la prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales, teniendo como resultado una definición aproximada de la diferencia entre ésta y el contrato de carácter laboral, la cual consiste, básicamente, en la existencia de tres elementos diferenciadores, a saber, la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y, la remuneración como contraprestación de este.

Así lo precisó la H. Corte Constitucional, en Sentencia C- 154 de 1997, donde estableció que en el contrato de prestación de servicios se desarrolla una actividad independiente, que puede provenir de una persona jurídica, respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral que se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. 26.

Configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.

Esta primacía puede imponerse tanto a particulares como al Estado14. 27. Lo anterior tiene su razón a partir de preceptos dispuestos en la misma carta, artículos 122 y 125 que disponen: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(Inc. 1º) ( )” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 22 de noviembre de 2012, radicado interno No. 2254-2011.

La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995. La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala)…En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.15 29.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado se hace necesario establecer las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y la relación laboral, para tal fin el despacho se apoyará en lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 199716, en la cual se señaló que para configurar una relación laboral, se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación; así mismo, se precisó que es la subordinación o dependencia el elemento determinante para establecer la modalidad del vínculo. 30.

En igual sentido, la jurisprudencia contencioso-administrativa ha reiterado que los requisitos que deben acreditarse para determinar la existencia de una relación laboral son: (i) Prestación personal del servicio. (ii) Continuada subordinación laboral; y (iii) Remuneración como contraprestación. 31. Así, en la sentencia de Unificación17 de la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, se indicó: “De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia. subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.

En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado interno No. 2778-2013. 16“Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.

En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada 17 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente: Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá D.C., Veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicación número: 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda. Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.” En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales18”.(Subraya la Sala) 32.

Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha pronunciado sobre los los factores que deben ser tenidos en cuenta por el operador judicial la analizar un caso a la luz del contrato realidad, señalando lo siguiente: “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”19. 33.

En ese sentido, también deberán atenderse las tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. 34.

En consonancia con todo lo anterior, constituye una carga para el interesado en la declaratoria de contrato realidad, acreditar la subordinación o dependencia, la remuneración y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista, en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la actividad que se deba desempeñar. 35.

En cuanto al aspecto de la coordinación, la Sala Plena del Consejo de Estado20 lo desarrolló, diferenciándolo del elemento de la subordinación, el cual 18 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2018, Rad.

No.: 68001-23-31-000-2010-00799-01 (2778-2013). 20 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicado No. 0039-01. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 36. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere entonces que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, que son: i) que su actividad en la entidad haya sido personal; ii) que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago; y, iii) que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 37.

Ahora, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diferentes fallos.21 y ha sido acogido por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010.

Sobre tal desarrollo también se ha dicho, que la necesidad de coordinación de actividades no justifica comportamientos propios de una relación laboral. 38. Por último, también ha señalado el Consejo de Estado (26 mayo 2016, Expediente 81001-23-33-000-2013-00059-01(3801-14), que le corresponde a la parte actora demostrar que la labor es inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 5.5.2. Unificación jurisprudencial respecto al tema del contrato realidad – reglas que deben atenderse por el Juez de lo contencioso administrativo. 39.

En reciente sentencia22, el Consejo de Estado unificó aspectos relativos al contrato estatal de prestación de servicios. Para ello, abordó la temática a partir de precisiones sobre el uso de esta figura contractual, llevándola al plano comparativo del empleo encubierto que es reconocido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), reconociendo que, en no escasas ocasiones, deviene en una práctica oficial que se ve favorecida por la ambigüedad en las obligaciones de las partes. 40.

En dicha providencia se aludió igualmente a la regulación del derecho al trabajo en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, así como a la naturaleza jurídica del contrato estatal de prestación de servicios desde su objeto y criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, en los que por supuesto adquirió relevancia el aspecto de la subordinación como elemento determinante 21 Consejo de Estado, Sentencia del 28 de julio de 2005, Radicado Interno No. 5212-03. 22 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Sentencia de unificación por importancia jurídica - 9 de septiembre de 2021 Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) -CE-S2-2021 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

En esta reciente oportunidad precisó: “…la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” 41.

Como reglas de unificación determinó el citado fallo: Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda. Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 Primera Regla Segunda Regla Tercera Regla El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.

Frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” 42. Posteriormente, en providencia de 11 de noviembre de 202123 se aclaró lo relativo a las eventuales modificaciones a los estudios que en todo caso deben resultar previos a la celebración del contrato, al tiempo que precisó que en ningún momento se pretende desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, se considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de necesidades de las diferentes entidades y organismos de la Administración. En lo relativo a la regla de la solución de continuidad, puntualizó que el término 30 días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, no es una camisa de fuerza para los jueces, pero debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, destacando que los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta. 5.6.

Caso concreto 5.6.1. Pruebas documentales relevantes. Se aportaron al proceso las siguientes: 43. (1) Reclamación administrativa radicada el 28 de agosto de 2013 ante el Municipio de Talaigua Nuevo - Bolivar24. 44. (2) Copia de los contratos de prestación de servicios y/o ordenes de servicios suscritos entre la señora Luz Quevedo Herrero y el municipio de Talaigua Nuevo - Bolívar desde el año 2006 hasta 201325. 45.

(3) Certificados de tiempo de servicio que expidió el área de talento humano de la Alcaldía de Talaigua Nuevo en relación con el vínculo que mantuvo la accionante con ese municipio, en calidad de enlace municipal del programa “familias en acción” – Coordinadora de los programas sociales del ICBF y delegada como enlace de víctimas del conflicto armado26. 23 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda - 11 de noviembre de 2021 Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

RESUELVE

ACLARACIÓN Y/O ADICIÓN SUJ-025-CE-S2-2021 24 Folio 24-57 Archivo Digital “01ExpedientedigitalIizado” 25 Ver cuadro de detalle contractual pág. 12 a 15 de esta providencia. 26 Folio 84 a 85 Archivo Digital “01ExpedientedigitalIizado” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 46. (4) Planillas con relación de pagos realizados a Luz Estela Quevedo Herrera por la Alcaldía de Talaigua Nuevo27. 47. (5) Ecografía obstetricia de fecha 27 de febrero de 2013 a nombre de la señora Lucy Quevedo Herrera, dando cuenta del estado gestacional de 6 semanas de la citada28. 48.

(6) Oficio suscrito por la señora Lucy Estela Quevedo Herrera, dirigido al Alcalde Municipal de Talaigua Nuevo, con constancia de radicado de 15 de enero de 2013, dando cuenta de su estado de embarazo a esa fecha, además de manifestar: “Lo antes expuesto para lo de su conocimiento ya que a la fecha me encuentro laborando sin contrato ni orden de servicios, porque la misma se terminó el 31 de diciembre de 2012, verbalmente usted me manifestó que continuara laborando que próximamente me harían mi contrato29” 49.

(7) Registro civil de nacimiento a nombre de la menor Eyleen Amador Quevedo, hija de Lucy Estela Quevedo Herrera, registrándose nacimiento el 2 de octubre 201330. 50. (8) Manual de funciones de la alcaldía municipal de Talaigua Nuevo, donde se relaciona el cargo de enlace municipal, perteneciente a la Secretaría de salud de esa municipalidad, creado a partir del 22 de febrero del año 201631. 5.6.2.

Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo aplicable 51. A partir de los medios de prueba aportados al proceso se deben verificar, principalmente, los siguientes supuestos: (1) De la contratación celebrada y la prestación personal del servicio: 52. De las pruebas aportadas se infiere que la señora Lucy Estela Quevedo Herrera estuvo vinculada al municipio de Talaigua Nuevo - Bolivar, mediante contratos por prestación de servicios en varios periodos que iniciaron en mayo de 2006 hasta diciembre de 2012, tal y como quedó reseñado en las ordenes de servicios relacionadas32 así: Vinculación Vigencia objeto de los contratos Sin número de contrato33 8 de mayo de 2006 al 31 de diciembre de 2006 Duración: 7 meses y 23 días “Prestar servicios como Trabajadora Social” 27 Folios 87 y 88 Archivo Digital “01ExpedientedigitalIizado” 28 Folio 88 Archivo Digital “01ExpedientedigitalIizado” 29 Folio 301 Archivo digital “01ExpedienteDigitalizado” 30 Folio 183 Archivo digital “01ExpedienteDigitalizado” 31 Folios 69 a 170 del archivo digital: “18RespuestaOficio0371” 32 Además de los contratos reseñados, a folios 66 y 67 del archivo digital “18RespuestaOficio0371” obra certificación suscrita por el Jefe de Talento Humano el 2 de marzo de 2023, que da cuenta de todas y cada una de estas contrataciones. 33 Folio 62 y 63 Archivo digital “01ExpedienteDigitalizado” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 Sin número de contrato34 Del 2 de enero de 2007 al 28 de febrero de 2007 Duración: 4 meses. “Prestar sus servicios como Trabajadora Social.” Sin número de contrato35 Del 1° de marzo de 2007 al 31 de diciembre de 2007 Duración: 9 meses y 20 días “Prestar servicio como Trabajadora Social en los programas de violencia intrafamiliar, abuso sexual y demás programas en la secretaria de salud local en el municipio de Talaigua Nuevo - Bolivar” ORDEN DE SERVICIOS No. 00336 Del 2 de enero de 2008 al 30 de junio de 2008 Duración: 5 meses y 28 días “Prestar sus servidos en el cargo descrito en todo lo relacionado con el Programa en el Municipio de Talaigua Nuevo, coordinando las actividades de pago, lúdicas, recreativas y todas aquellas que vayan acorde con el buen funcionamiento del programa y las demás inherentes al cargo asignado”.

ORDEN DE SERVICIO No 090 -137 Del 1 de julio del 2008 al 31 de diciembre de 2008 Duración: 5 meses y 30 días Prestar sus servidos en el cargo descrito en todo lo relacionado con el Programa en el Municipio de Talaigua Nuevo, coordinando las actividades de pago, lúdicas, recreativas y todas aquellas que vayan acorde con el buen funcionamiento del programa y las demás inherentes al cargo asignado”.

“” N/A Año 2009: no cuenta con respaldo contractual. Interrupción de 1 año N/A ORDEN DE SERVICIO No 000338 Del 4 de enero de 2010 al 30 de junio de 2010 Duración: 5 meses y 26 días “Prestar sus servicios como Enlace Municipal del programa de familias en acción del Municipio de Talaigua Nuevo – Bolivar para los procesos o trámites que se requieran para coordinar el buen funcionamiento del programa en el municipio, coordinar los pagos, verificar los cumplimientos, de compromisos de todos los beneficiarios coordinar todas las actividades que requieran de su conocimiento y todas aquellas relacionadas con su cargo y que el señor alcalde requiera” ORDEN DE SERVICIO No. 011939 Del 1 de julio de 2010 al 30 de septiembre 2010 Duración: 2 meses y 29 días.

“Prestar sus servicios como Enlace Municipal del programa de familias en acción del Municipio de Talaigua Nuevo – Bolivar para los procesos o trámites que se requieran para coordinar el buen funcionamiento del programa en el municipio, coordinar los pagos, verificar los cumplimientos, de compromisos de todos los beneficiarios coordinar todas las actividades que requieran de su conocimiento y todas aquellas relacionadas con su cargo y que el señor alcalde requiera” 34 Folio 64-65 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalIzado” 35 Folio 66 -67 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalizado” 36 Folio 68-69 Archivo Digital “01Expedientedgitalizado”. 37 Folio 70-71 Archivo Digital “01Expedientedigitalizado”. 38 Folio 94 a 97 Archivo Digital “01ExpedientedigitalIizado” 39 Folio 101 a 104 Archivo Digital “01Expedientedigitalizado” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 ORDEN DE SERVICIO No. 017640 Del 1 de octubre de 2010 al 31 de diciembre de 2010 Duración: 3 meses “Prestar sus servicios como Enlace Municipal del programa de familias en acción del Municipio de Talaigua Nuevo – Bolivar para los procesos o trámites que se requieran para coordinar el buen funcionamiento del programa en el municipio, coordinar los pagos, verificar los cumplimientos, de compromisos de todos los beneficiarios coordinar todas las actividades que requieran de su conocimiento y todas aquellas relacionadas con su cargo y que el señor alcalde requiera” ORDEN DE SERVICIO No.000541 Del 12 de enero de 2011 al 31 de mayo de 2011 Duración: 4 meses y 19 días ” Prestar sus servicios como Enlace Municipal del programa de familias en acción del Municipio de Talaigua Nuevo – Bolivar para los procesos o trámites que se requieran para coordinar el buen funcionamiento del programa en el municipio, coordinar los pagos, verificar los cumplimientos, de compromisos de todos los beneficiarios coordinar todas las actividades que requieran de su conocimiento y todas aquellas relacionadas con su cargo y que el señor alcalde requiera para los programas de la alcandía con el ICBF, acción social y otros” ORDEN DE SERVICIO No. 00642 Del 4 de enero del 2012 al 30 de junio de 2012 Duración: 5 meses y 27 días.

(2) De la contraprestación percibida por los servicios personalmente prestados 53. En relación con este elemento, de los sendos documentos que acompañan cada contrato de los arriba relacionados, se demuestra la contraprestación recibida por cada uno de estos (planillas de pago). En otras palabras, se tiene que la demandante percibía una remuneración por la labor personal para la cual se le contrataba. 40 Folio 107 a 110 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalizado” 41 Folio 114 a 118 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalizado” 42 Folio 119 a 123 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalizado”. 43 Folio 124 a 128 Archivo Digital “01ExpedienteDigitalizado”.

En cuanto a la subordinación, entendida como la facultad legal que se tiene para exigir el cumplimiento de órdenes en cualquier momento; en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y en la imposición de reglamentos que se mantienen por todo el tiempo de duración del vínculo; esta Sala, de acuerdo a los medios de prueba aportados al proceso llega a la conclusión, que en el caso concreto no se demuestra tal elemento, como quiera que la sola imposición de instrucciones no la acredita, encuadrándose en cambio lo afirmado por la actora y reseñado en la declaración recibida en audiencia por testigos, en una relación de coordinación, donde las actividades desarrolladas por la señora Luz Estela Quevedo Herrera obedecían principalmente en garantizar el buen funcionamiento de los programas establecidos por la entidad demandada. 55.

Nótese entonces, que la accionante manifestó que para el cumplimiento de sus funciones debía sujetarse al cumplimiento de un horario, al recibo de órdenes e instrucciones sobre modo, tiempo y lugar donde debía desarrollar sus labores y que en general se encontraba subordinada a un jefe inmediato; afirmó que al igual que los empleados de planta sus funciones las desempeñó dentro de las instalaciones de la entidad y ocasionalmente por fuera de esta, sin embargo, analizado los testimonios recibidos, estos deben ser desestimados; veamos: 56.

La señora Cándida Castro Palomino expresó en calidad de testigo, que la señora Lucy Quevedo estuvo vinculada al municipio de Talaigua Nuevo a través de contratos de prestación de servicios hasta el 28 de enero de 2013 cuando finalmente fue despedida, muy a pesar de encontrarse embarazada. La citada testigo no se advierte espontanea a la hora de responder los interrogantes relativos al suministro de fechas, tales como fecha de generación del vínculo y su finalización. 57.

Por otra parte, la señora Alicia García Gutiérrez argumentó haber laborado dentro de la alcaldía municipal de Talaigua Nuevo – Bolívar y que al igual que la señora Luz Estela Quevedo, ella también fue desvinculada por la misma entidad en esa misma administración, 6 meses después, manifestando de forma espontánea su inconformidad con su desvinculación y la de 3 compañeros más. 58.

Manifestó también, que la señora Quevedo Herrera estuvo vinculada con el municipio de Talaigua Nuevo a través de contratos de prestación de servicios desde el 8 de marzo de 2006, y que tal vinculación fue en el cargo de enlace municipal de familias en acción, desempeñándose como jefe inmediato de esa oficina. También señaló que los contratos eran continuos sin interrupción, pero sin que le pagaran prestaciones sociales.

Que la citada fue desvinculada de su cargo, luego de haber notificado de su estado de embarazo el 28 de enero de 2013. Señaló también que cumplía horarios como el resto de los funcionarios de la alcaldía, portaba uniforme y asistía a reuniones, cumpliendo órdenes del alcalde y el Jefe de personal de esa municipalidad, debiendo trasladarse a otros corregimientos para la prestación de sus servicios que eran de naturaleza comunitaria. 59.

Pese a lo señalado, se desconoce si los testigos son directos o indirectos, pues nunca se interrogó acerca de la relación que mantenían con la actora, el porqué del conocimiento de los hechos de la demanda, y si estos le constaban por Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 narración o por presenciarlos en el mismo lugar de labores. Además, se echan de menos por parte del juzgado comisionado, cuestionamientos respecto a estas particulares circunstancias, y respecto a la interposición o no de demandas con igual temática y contra la misma entidad, muy a pesar de que la señora Alicia García Gutiérrez manifestó expresamente que ella también fue desvinculada por la misma administración, lo que sugiere sospecha frente a lo declarado, pero sin ahondarse en este puntual aspecto. 60.

En el caso del testimonio de Candida Castro Palomino, este denota duda en su narración, pues brinda datos extremadamente exactos respecto a las fechas y monto de lo devengado por la actora, pero desconociéndose de donde proviene este conocimiento. 61. Por su parte la testigo Eddy Villa Bravo resulta coincidente con las dos restantes, en relación con el cumplimiento de horarios que cumplía Lucy Quevedo y las funciones que esta desempeñaban en igualdad de condiciones con los demás empleados de planta del municipio de Talaigua Nuevo; pero, al igual que en el caso de la señora Alicia y Cándida, se desconoce por qué le constan los hechos de la demanda, si se trata de testigo directa o indirecta, si coincidieron o no en el lugar de labores y demás datos que resultan relevantes para validar sus afirmaciones. 62.

En ese orden, la falta de técnica en el manejo de los interrogatorios por parte del juez comisionado para la recepción de los mismos y la del apoderado judicial solicitante, le restan mérito y valor a las declaraciones; insistiéndose en que no se formuló cuestionamiento alguno que le permitiera a las testigos declarar acerca de la forma como conocían detalles de la prestación de servicios de la actora al municipio de Talaigua Nuevo; máxime cuando en dos ocasiones se mencionó, que el trabajo adelantado por la señora Quevedo Herrera era principalmente de campo, esto es, que se realizaba fuera de la sede de la entidad demandada. 63.

Para la Sala, el hecho de que todas las testigos refirieran que la señora Luz Estela Quevedo Herrera acudía diariamente a las instalaciones de la alcaldía y luego a los corregimientos que hacía parte del programa del cual era enlace municipal, cumpliendo el mismo horario de los demás empleados y rindiendo informes al alcalde de tal municipalidad, no tiene la relevancia suficiente para constituir plena probanza de su calidad como subordinada ante la administración. 64.

De hecho, se probó en el expediente, que el cargo de enlace municipal, adscrito a la secretaría de salud de Talaigua Nuevo, fue creado a partir del 22 de febrero del año 2016; esto es, 3 años después de la desvinculación de la señora Luz Estela Quevedo Herrera con esa municipalidad. 65. Por otra parte, si bien la accionante fue vinculada de manera continua mediante contratos por prestación de servicios para coordinar un programa específico de la alcaldía, también es cierto que dichas funciones no hacían parte del giro ordinario de la entidad, dado que al desempeñarse como enlace del particular programa de familias en acción, se configuró una necesidad específica para su ejecución, por tanto, sumados estos aspectos, no estima la Sala viable la declaración del contrato realidad que la actora persigue.

Así las cosas, el supuesto fáctico probado a la luz de los argumentos expuestos lleva a concluir a esta Sala que no fueron comprobados los supuestos que acrediten una relación laboral subordinada; y, una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales y testimoniales aportadas, se concluye que estas no otorgan certeza sobre la existencia de subordinación o falta de autonomía de la señora Quevedo Herrera en la ejecución de sus actividades contractuales, puntualmente (i) en la imposición de un horario para la realización de las actividades contratadas;

(ii) en la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, de manera que demuestre que el municipio de Talaigua Nuevo ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual; máxime cuando de acuerdo a la descripción de los mismos, dichas actividades se caracterizaban por la independencia o autonomía que tiene el contratista para ejecutar la labor convenida con la entidad contratante, pues conforme con las obligaciones contraídas en contratos que suscribió, se advierte que la demandante podía manejar su propio itinerario, y de lo que debía dar cuenta era de la implementación efectiva del programa familias en acción. (iii) Tampoco existe total claridad frente al cumplimiento de un horario presuntamente establecido por la entidad demandada, pues más allá de las testimoniales, no existe respaldo documental que dé cuenta del cumplimiento de un horario laboral por parte de la demandante.

(iv) En cuanto a la demostración de la subordinación debe recordarse que no toda relación de servicios implica necesariamente la existencia de este elemento, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada. 67.

Por lo expuesto, para esta Sala el acervo probatorio obrante en la actuación no es concluyente en relación con la configuración del elemento de subordinación. Acerca del estado de embarazo de la contratista 68. Por último, la accionante manifestó encontrarse en estado de embarazo al momento de su desvinculación, alegando que de manera oportuna notificó a su contratante el estado en el que se encontraba. 69.

Tal y como se anunció desde el problema jurídico de esta providencia; el despido injusto por el estado de embarazo en que se encontraba la señora Quevedo Herrera y que se planteó en la demanda, se abordará de manera independiente, de acuerdo con la postura adoptada por la sección segunda del Consejo de Estado44, que a su vez acoge el criterio constitucional reciente de la Corte Constitucional en sentencia T-329 de 2022, según el cual, no es necesario que la mujer vinculada por contrato de prestación de servicios demuestre la existencia de una relación laboral subyacente; debiendo verificarse en todo caso: (i) si el contratante conocía el estado de embarazo de la contratista, (ii) si subsistía la causa del contrato y (iii) si se contaba o no con permiso del inspector del trabajo para terminar el vínculo contractual. 70.

Descendiendo al particular, del acervo probatorio no se vislumbra prueba alguna que acredite notificación al contratante acerca del estado gestante de la 44 Consejo de Estado, sentencia de 25 de enero de 2023 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 01265 01 (4620-2017). Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 hoy actora, por tanto, se desvirtúa la presunta violación a su derecho a la estabilidad reforzada toda vez que la administración no tenía conocimiento de tal condición al momento de la terminación del último contrato del que da cuenta el expediente. 71.

Sea del caso destacar, que a través de Oficio radicado el 15 de enero de 2013, la señora Lucy Estela Quevedo Herrera, informa al alcalde municipal de Talaigua Nuevo de su estado de embarazo, además de manifestar: “Lo antes expuesto para lo de su conocimiento ya que a la fecha me encuentro laborando sin contrato ni orden de servicios, porque la misma se terminó el 31 de diciembre de 2012…45”; no obstante, para esta fecha, tal y como ella misma lo informó y como da cuenta la relación de contratos reseñada en esta providencia, ya había fenecido el vínculo contractual con la citada municipalidad; sin que exista prueba tendiente a acreditar: (i) que en el año 2013, se hubiere renovado la relación contractual entre los extremos enfrentados;

(ii) que la actora hubiere informado de su estado gestante antes del 31 de diciembre de 2012, es decir, mientras subsistía la causa del contrato; (iii) que el municipio de Talaigua Nuevo sabía de esta situación antes de que fuese informado por la señora Quevedo Herrera; de hecho, de acuerdo con la fecha de nacimiento de la menor (octubre de 2013) y el tiempo del que da cuenta la ecografía aportada, permite inferir que el estado de embarazo de la actora acaeció luego de finalizada la relación contractual con el municipio. 72.

Al respecto, la sentencia SU-075 de 2018 modificó el precedente establecido en la Sentencia SU-070 de 2013 (ambas reseñadas en el precedente del Consejo de Estado al que se viene aludiendo), estableció que el amparo del derecho a la estabilidad laboral reforzada de las mujeres en estado de embarazo requiere que se acredite el conocimiento del empleador del estado de gravidez de la mujer al momento de terminar el vínculo laboral.

Sin embargo, pese a esa modificación de las reglas de unificación, la Sentencia SU-075 de 2018 mantuvo el estándar probatorio en relación con la forma como se acredita dicho requisito. 73. En la Sentencia SU-070 de 2013 se expresó lo siguiente: “el conocimiento del empleador del embarazo de la trabajadora no exige mayores formalidades.

Este puede darse por medio de la notificación directa, método que resulta más fácil de probar, pero también, porque se configure un hecho notorio o por la noticia de un tercero, por ejemplo”. De esta manera, se indicó que: “la notificación directa es sólo una de las formas por las cuales el empleador puede llegar al conocimiento de la situación del embarazo de sus trabajadoras, pero no la única”. 74.

En esta providencia, además, se señaló que algunas de las formas en las cuales se entiende que el empleador o contratante tiene conocimiento del estado de embarazo, aunque no hubiese sido notificado directamente, se presentan: (i) “cuando se trata de un hecho notorio” y (ii) “se puede concluir que el empleador tenía conocimiento del embarazo, cuando las circunstancias que rodearon el despido y las conductas asumidas por el empleador permiten deducirlo”.

En línea con lo indicado, la Sentencia SU-075 de 2018 expresa que el hecho notorio se configura, entre otros eventos, en los casos en que: (a) son evidentes los cambios físicos de la mujer que le permiten al empleador inferir su estado, “a partir del quinto mes de gestación”; (b) se solicitan permisos o incapacidades laborales con ocasión del embarazo; y (c) el embarazo es de conocimiento público entre los compañeros de trabajo”; entre otras circunstancias. 45 Folio 301 Archivo digital “01ExpedienteDigitalizado” Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 75. A pesar de la flexibilización probatoria que la Corte ha otorgado para demostrar el conocimiento del empleador del estado de embarazo, el Consejo de Estado estableció que, en todo caso, es un aspecto relevante que no puede darse por sentado, de tal manera que se debe acreditar que el empleador conocía del estado de embarazo al momento de terminarse la relación laboral o contractual; además de que la carga de probarlo recae en quien alega el hecho.

En este sentido, recientemente, en la Sentencia T-467 de 2022 se expresó que “si bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido que el conocimiento del empleador del embarazo de la trabajadora no exige mayores formalidades, lo cierto es que se debe poder verificar que el empleador hubiese conocido a efectos de determinar el grado de protección”.

En armonía con ello, en la providencia indicada se concluyó que: “el análisis probatorio se deberá flexibilizar según las circunstancias particulares de cada caso, sin que ello releve a la parte que alega un hecho de probarlo”. 76. En conclusión, aunque existe un alto grado de flexibilización para acreditar el conocimiento del empleador o contratante del estado de gravidez de la mujer, y a pesar de que existe libertad probatoria para demostrarlo; en todo caso, de acuerdo con las pruebas arrimadas en este expediente para demostrar el conocimiento del contratante del estado de la actora, se puede inferir fácilmente que no se alcanzan los supuestos jurisprudenciales que materialicen un despido injusto y que a su vez hicieran procedente las órdenes tendientes a la garantía de la estabilidad laboral reforzada; razón por la cual deben negarse las pretensiones en lo atinente a este puntual aspecto, así como aquellas que buscaron el reconocimiento de una relación laboral bajo la tesis del contrato realidad, tal y como fue despejado en esta misma providencia. 5.7.

De la condena en costas 77. Aplica la Sala el artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil46.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 78. El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la demandante, de modo que en principio procedería condenarla en costas; no obstante, estima la Sala que los cargos de nulidad formulados en la demanda, si bien se desestimaron, ello no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.

VI.– DECISIÓN 79. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 46 Entiéndase CGP. Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 13001-33-33-000-2014-00371-00 Accionante Luz Estela Quevedo Herrera Accionados Municipio de Talaigua Nuevo Decisión Niega las pretensiones de la demanda.

Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. /2024 SALA DE DECISIÓN No. 6 RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Sin CONDENA EN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas anotaciones en el sistema Web SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sala No. 006 de la fecha.