SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Risaralda

1 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, cinco de marzo dos mil veintiséis Referencia Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Marco Antonio Barrientos Restrepo Demandado: Municipio de Pereira Apelación de Sentencia Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, frente a la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES El señor Marco Antonio Barrientos Restrepo, a través de apoderado judicial, ha instaurado demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, frente al municipio de Pereira, en procura de las siguientes: 1.

PRETENSIONES. En las hojas 5 y 6 del escrito de subsanación de la demanda obrante en el expediente electrónico1, solicita la parte actora: 1 Samai Juzgado – índice 8. Documento 6. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 1.1. Que se declare la nulidad del oficio No. 39990 del 07 de julio de 2022, por medio del cual se resolvió la reclamación administrativa de forma negativa al demandante. 1.2.

Que se declare que entre el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo y el municipio de Pereira, existió una relación laboral durante el período comprendido entre el 15 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020. 1.3. Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento se condene a la entidad demandada para que reconozca y pague al accionante los factores que realmente devenga un funcionario de planta que realiza las mismas funciones o similares, como son, entre otras: bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, vacaciones, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, recargos por dominicales y festivos laborados, recargos nocturnos, horas extras, cesantías e intereses a las cesantías, tomando para la liquidación respectiva en aplicación del principio de igualad lo que dicha entidad le paga al personal de planta, todo en la forma proporcional que legamente correspondiere por el período efectivamente laborado. 1.4.

Que el municipio de Pereira proceda a consignar en el fondo de pensiones del demandante, la diferencia o las sumas correspondientes dejadas de cotizar por pensión, en el período indicado anteriormente, tomando para la liquidación lo que dicha entidad cotizaba por una persona perteneciente a su planta de personal y lo que efectivamente fue aportado a favor del accionante por parte de la entidad de servicios temporales (sic). 1.5.

Que la accionada proceda a reconocer y pagar el valor adicional que se dejó de pagar sobre las cotizaciones a las cajas de compensación familiar, y que fueron asumidos por el demandante sobre un salario mínimo, siendo el sueldo del personal de planta muy superior a dicho valor, todo para el período de tiempo comprendido entre el 15 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020, y hasta el día que se haga efectivo el pago de la obligación. 1.6.

Que se condene al demandado para que efectúe los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del actor, según el IPC certificado por el DANE. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 1.7. Que se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada uno de los valores a reconocer, y demás emolumentos de conformidad con el artículo 284 inciso final del CGP, para lo cual se debe tomar como base la variación del IPC. 1.8.

Que se condene al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se cumpla su totalidad la condena, de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 1.9. Que se condene en costas a la parte demandada. 2.

HECHOS. En las hojas 3 y 4 ibídem, se narraron los siguientes: 2.1. El señor Marco Antonio Barrientos Restrepo para el 15 de marzo de 2019, mediante contrato de prestación de servicios, inició labores en la finca y/o granja donde está ubicada la Institución Educativa de Altagracia. 2.2. Las labores pactadas a desempeñar eran de servicios de apoyo relacionadas con la conservación de la granja, labores agrícolas y conservación de zonas verdes, estaba subordinado a las directrices que diera el rector de la institución educativa, así como del encargado de la granja. 2.3.

Que sus obligaciones por ser personal de apoyo operativo y de vigilancia, se cumplían en horarios establecidos de lunes a viernes de 7:00 am a 3:00 pm (1 hora de almuerzo), sábado a domingo 24 horas prestaba vigilancia y en temporada de pandemia no dejó de trabajar; se le reconocieron como honorarios la suma total de $1.200.000. 2.4.

Durante el tiempo que perduró la relación laboral disfrazada de contrato de prestación de servicios, nunca se reconoció el pago de horas extras y demás prestaciones que de ordinario recibe un empleado público de la planta general de la entidad, ni se efectuaron cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, pensión y ARL, debía el mismo accionante pagar su seguridad social como independiente.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 2.5. Señala que la relación contractual se mantuvo hasta el 26 de agosto de 2020, fecha para la cual la Secretaría de Educación de Pereira le manifestó que no continuaría ya como contratista del municipio, sin que se le pagara indemnización alguna, no le reconocieron prestaciones sociales ni los mínimos elementos salariales a los que tenía derecho por el lapso trabajado. 2.6.

Para el día 30 de junio de 2022 se realizó reclamación administrativa ante el municipio de Pereira, en la que se solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y de prestaciones sociales de orden legal, lo cual se resolvió negativamente mediante oficio No. 39990 del 07 de julio de 2022, notificado el día 14 del mismo mes y año.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. En las hojas 6 y s.s. de la demanda obrante en el expediente digital2, señala transgredidas las siguientes disposiciones: • Constitución Política, artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209 y 229 • Código Sustantivo del Trabajo, artículos 10, 23, 35 y 65 • Decreto 4588 de 2006 • Decreto 468 de 1990 • Ley 50 de 1990 • Ley 100 de 1993 • Ley 1437, artículo 10 El concepto de violación lo expone así: Que con el acto administrativo impugnado se le transgreden a la parte actora sus derechos, por cuanto las labores para las cuales se le contrató encuadran dentro de un contrato realidad con la entidad demandada, ya que de manera evidente aparecen los elementos esenciales del contrato de trabajo a que alude el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

Afirma que igualmente se quebrantó el principio de igualdad, pues a situaciones idénticas no puede dársele trato discriminatorio y como consecuencia de esto 2 Samai Juzgado – ibidem. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 vulnerarse el derecho al trabajo, los derechos adquiridos, y desconocer el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, tal es el caso del personal de planta del municipio de Pereira que cumple las mismas funciones de quienes se encuentran por nombramiento de planta (sic), pero con la diferencia que a ellos se les reconoce una relación laboral con todas las prerrogativas a través de nombramiento y posesión. Dice que la accionada no puede ni debe servirse de modalidades contractuales ajenas a la realidad, además que se vulnera también el derecho a la igualdad de los trabajadores antes la ley, porque se dio un tratamiento desigual a los denominados contratistas, quienes a pesar de desempeñar las mismas funciones y tareas reciben una remuneración muy inferior a la que percibía el personal de planta.

Trae a cita antecedentes jurisprudenciales del contrato realidad, en especial la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, para indicar que del material probatorio aportado al plenario se colige que la forma por medio de la cual el accionante prestó sus servicios en las dependencias del ente territorial accionado, se dio a través de un contrato de prestación de servicios celebrado directamente por el actor y la demandada; y muy a pesar que esta forma de vinculación reviste de autonomía en la esencia contractual pactada, se tiene que el actor estaba obligado a cumplir con las directrices y horario establecido por el municipio a través del rector de la institución educativa a la cual se encontraba asignado, y no bajo su propia dirección sino que debía cumplir con actividades propias del giro ordinario de la entidad y ejecutadas por los funcionarios de planta, además de ser prestadas en sus instalaciones, con lo que se prueba el elemento de subordinación y dependencia. Finalmente refiere que no cabe duda que entre las partes sí se configuró un contrato realidad ante la existencia de los elementos, prestación personal del servicio, remuneración como contraprestación directa del mismo, subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad y el desempeño de una labor de carácter permanente propia de la entidad y en igualdad de condiciones respecto de otros empleados de planta del mismo municipio.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 II. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA El municipio de Pereira presentó oportunamente escrito de contestación de demanda3, en el cual se pronuncia frente a los hechos de la demanda, y manifiesta oponerse a todas y cada una de las pretensiones.

Las razones de la defensa las expone a través de la proposición de medios exceptivos, alegando la «inexistencia del contrato laboral según el art. 23 del C.S.T», en tanto si bien es cierto que el demandante realizó una actividad personal ello por sí solo no configura un contrato realidad, por lo que tal elemento debe ser considerado junto con los otros dos que son esenciales para determinar la naturaleza del vínculo contractual.

Indica que el elemento de la subordinación es clave para diferenciar un contrato laboral de uno civil, que implica que el trabajador está sujeto a la continua supervisión, control y dirección del empleador, quien tiene la facultad de impartir órdenes y directrices sobre la forma, el tiempo y el lugar en que se debe realizar el trabajo, lo cual en el presente caso no se da, por cuanto el demandante actuó de manera autónoma en la ejecución de sus labores, que lo que existió fue una coordinación de tareas típica de un contrato civil de prestación de servicios, donde el contratante y el contratista acuerdan los términos y resultados esperados del trabajo, pero el contratista mantiene autonomía en la ejecución. Y, del salario, en un contrato de prestación de servicios el pago se realiza generalmente por obra, proyecto o tiempo determinado, en el caso fue por honorarios, no un salario, ya que no existió periodicidad ni la característica de contraprestación por tiempo laborado.

Resalta que la jurisprudencia y la doctrina en torno a la diferenciación entre contrato laboral y contrato civil, ha sido enfática en establecer que la existencia de un contrato laboral no puede presuponerse únicamente por la realización de una actividad personal remunerada, sino que es indispensable la presencia de subordinación, por lo que queda claramente demostrado que no concurren en este caso los elementos esenciales del contrato laboral definidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 3 Samai Juzgado – índice 15.

Documento 13. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 Continúa con la explicación de otros medios exceptivos que denominó «buena fe del municipio de Pereira», «mala fe del demandante» y «prescripción». III. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia4, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones formuladas en la demanda, conforme se lee en la parte resolutiva del fallo, así: «1.

DECLARAR no probadas las demás excepciones propuestas por el municipio de Pereira, conforme lo expuesto en la parte motiva. 2. DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 39990 del 7 de julio de 2022 expedido por el Municipio de Pereira, por medio del cual se negó al demandante el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. 3.

DECLARAR que entre el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo y el Municipio de Pereira existió una relación laboral durante los siguientes periodos: 4. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Pereira a reconocer, liquidar y pagar al señor Marco Antonio Barrientos Restrepo las prestaciones sociales que por ley le correspondan, con excepción de la prima de servicios, bonificación por servicios prestados, dominicales y festivos y trabajo suplementario de horas extras; tomando como base los honorarios derivados de los contratos de prestación de servicios en los cuales se encontró demostrada la existencia de la relación laboral, conforme a los precisos términos establecidos en esta providencia, por los periodos comprendidos entre el 18/03/2019 al 30/12/2019 y el 27/02/2020 al 26/08/2020.

(…) 6. DECLARAR que el tiempo laborado por el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios por los períodos en que estuvo vinculado con el Municipio de Pereira, se deben computar para efectos pensionales. 7. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Municipio de Pereira a consignar al fondo de pensiones como aportes pensionales en favor del demandante, el valor de la diferencia que exista entre lo cotizado por el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo como contratista y la suma que se debió cotizar por este concepto, mes a mes, tomando como ingreso base de cotización los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, por los periodos de tiempo descritos en el numeral 3º de la parte resolutiva de 4 Samai Juzgado – índice 36.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 la presente sentencia, pero sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador. Para tal efecto, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación por contratos de prestación de servicios, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, deberá la parte demandante cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador. 8.

NEGAR las demás pretensiones de la demanda.» Como fundamento de la decisión anterior, el a quo analizó la normatividad y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en torno a la relación laboral encubierta, sus elementos y efectos. Con base en lo anterior y a la luz de los elementos de prueba allegados al presente proceso, concluye que la demandante ha logrado acreditar los elementos configuradores de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, el salario o remuneración y la continuada subordinación o dependencia de su empleador, como presupuestos necesarios para la declaratoria de la existencia del contrato laboral, vedado bajo otro tipo de vinculación, para el caso, contratos de prestación de servicios, no obstante la naturaleza de la actividad efectivamente cumplida por el actor.

Que, conforme al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades invocado por el accionante en su libelo introductorio, considera el Juzgado que en efecto existió una verdadera relación laboral durante el tiempo comprendido entre el 13 de marzo de 2019 hasta el 30 de diciembre de 2019 y del 27 de febrero de 2020 hasta el 26 de agosto de 2020, lo que impone la especial protección del Estado en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, razón por la cual el acto debe ser anulado.

Aduce que a tono con la jurisprudencia, es claro que para el reconocimiento de los beneficios prestacionales que el contratista dejó de devengar en virtud de su vinculación mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, debe tomarse como base para la liquidación respectiva el valor estipulado en el contrato, esto es, la remuneración constituida por los honorarios pactados, más no el salario percibido por el personal que desempeña el cargo que hace parte de la planta administrativa de la entidad demandada.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 Colige que se impone para el estado garantizar la especial protección del accionante, y por ende el derecho a que se le reconozca y pague a título de restablecimiento del derecho, lo que corresponda por concepto de prestaciones sociales.

Sobre la prescripción, cita la última sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, además de la pauta jurisprudencial también de unificación de esa misma Corporación del 25 de agosto de 2016, para indicar que el término con que cuenta el contratista para solicitar la existencia de una relación laboral es de tres años contados a partir de la fecha de terminación del último contrato, aclarando que en aquellos eventos en los que se presenta un lapso superior a 30 días entre cada uno, se debe analizar la prescripción a partir de sus respectivas fechas de finalización dada la vocación de permanencia de la relación laboral, a efectos de verificar si existió o no interrupción contractual y en aras de proteger los derechos de los trabajadores burlados por las autoridades al encubrir la relación laboral bajo contratos de prestación de servicios, posición que indica es acogida por el Despacho, por considerarla razonable y ajustada a la realidad en este tipo de relaciones surgidas entre los contratistas y las entidades públicas.

Para el caso, dice que atendiendo al criterio jurisprudencial y al material probatorio adosado al expediente, durante el período laborado por el demandante se presenta una relación discontinua, toda vez que se observa una interrupción significativa de más de 30 días entre el 30/12/2019 (fecha de finalización del contrato 2555) y el 27/02/2020 (fecha de inicio del contrato 1726), por lo tanto, el término de prescripción debe contabilizarse separadamente.

En este sentido, siguiendo lo expuesto en la sentencia de unificación, para el caso del contrato 2555 y su adición, este finalizó el 30 de diciembre de 2019, el demandante debió presentar la reclamación a más tardar el 30 de diciembre de 2022, y para el contrato 1726 finalizado el 26 de agosto de 2020, debía presentarse reclamación a más tardar el 26 de agosto de 2023, por lo que al hacer la reclamación administrativa el 30 de junio de 2022, no operó la prescripción al estar dentro del término de los 3 años siguientes a la finalización de los contratos.

Por otra parte, respecto del pago de los porcentajes de cotización por salud, pensión y ARL, cita nuevamente la pauta jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021 y agrega que si bien la regla fijada por el Consejo de Estado se refiere puntualmente a la improcedencia del reembolso de los aportes a salud y riesgos profesionales por Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 10 ser obligatorios y de naturaleza parafiscal, considera el Despacho que el argumento análogo le es aplicable a la restitución de los aportes pensionales, dado que conforme a la sentencia C-895 de 2009 citada como sustento en el citado precedente de unificación, comparten igual naturaleza de aportes parafiscales, luego entonces, la prohibición de destinación diferente e inexistencia de crédito en favor del demandante le es extensible, máxime cuando de la parte resolutiva del citado proveído se evidencia que el pago de los aportes en favor de la parte actora fue negado, pese a haberse reconocido en primera instancia. Que diferente es, y no fue objeto de modificación por las reglas jurisprudenciales estudiadas, que se evidencien aportes incompletos o ausencia de cotizaciones al sistema pensional, pues en dicho evento procede, pero en función de la complementación correspondiente al sistema como tal que haga la persona como trabajador.

Del reconocimiento de los aportes a Caja de Compensación Familiar, dice que aquellos tienen naturaleza de parafiscales, y de allí que se descarte el pago directamente al trabajador; y de lo pensional indica que debe calcularse el IBC mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados por él y los que debieron efectuarse, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante, solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador, debiendo la parte actora demostrar las cotizaciones que realizó al sistema.

Niega la prima de servicios, la bonificación por servicios prestados, el trabajo suplementario o recargos de horas extras, indemnización y sanción moratoria. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Pereira, con el escrito que reposa en el expediente electrónico5, formuló impugnación frente a la sentencia de primer grado, conforme los siguientes fundamentos o motivos de inconformidad: 1) Incumplimiento del demandante en el deber de cumplir con la carga de la prueba, lo cual configura al interior del plenario la ausencia de prueba de la subordinación: Que el despacho sin haberse podido realizar una comprobación al interior del expediente acerca de cuáles fueron las condiciones de tiempo, modo y lugar de prestación del servicio en las cuales el actor se desenvolvió, optó por hacer una 5 Samai Juzgado – índice 43.

Documento 38. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 11 valoración desproporcionada de los documentos allegados al plenario a fin de encontrar probado el elemento de la subordinación. Cita como antecedente un fallo de este Tribunal y colige que del material probatorio aportado al expediente, se puede llegar a la conclusión que no se logró demostrar por parte de la demandante los supuestos de la existencia de una verdadera relación laboral, puesto que, si bien quedó claro que hubo una remuneración, no se encontraba aquel en continua subordinación o dependencia y no se ha solicitado declaración de ningún testigo compañero de actividades del actor que así lo pudiera refrendar.

Que hay omisión de medios probatorios disponibles a efecto de asumir de manera efectiva la carga de la prueba, al no hacer uso de la prueba contundente y fehaciente si de demostrar los elementos pretendidos de una relación laboral se trata, cual es la testimonial, y ahora el despacho ha sobre dimensionado unos documentos que adolecen de eficacia y eficiencia probatoria.

Queda evidenciado que no existe presunción alguna de relación laboral, cuando de la suscripción y desarrollo de las actividades de un contrato de prestación de servicios se refiere y, por ende, le corresponde a la parte demandante probar sus dichos, lo que en este asunto no tuvo lugar. 2) Con respecto a la valoración de las pruebas allegadas al plenario: Procede a citar pronunciamiento de este Tribunal de fecha 22 de febrero de 2019, específicamente sobre la importancia del medio de prueba testimonial para determinar la existencia del elemento de la subordinación, conforme a lo cual manifiesta que la parte actora no ha aportado ninguna prueba al plenario que permita inferir la existencia de una relación laboral con el municipio de Pereira, toda vez que las pruebas de carácter documental allegadas se limitan a algunos contratos de prestación de servicios con sus respectivas actas de inicio y documentos contractuales.

Sobre la prueba documental presentada con la demanda, pone de presente que no se aporta alguna en la cual se pueda verificar que algún funcionario del municipio de Pereira haya dado alguna clase de orden o que hubiese subordinado al actor en el desarrollo de sus actividades contractuales, mucho menos que haya cumplido la contratista en igualdad de condiciones con algún funcionario de la entidad en cuanto Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 12 al modo, tiempo o cantidad de trabajo y la imposición de reglamentos, tampoco se aportó ningún memorial u oficio con llamados de atención dirigidos al actor.

Sostiene que no se encuentra de acuerdo con la valoración de la prueba documental, debido a que se evidencia que el fallador de instancia analiza las pruebas documentales aportadas al plenario de acuerdo a las reglas de la sana crítica, más sin embargo las presunciones del despacho, a fin de encontrar la verdad real en el expediente, están fundadas en deducciones o inferencias que incursionan inclusive en el terreno de la subjetividad.

Que tampoco se allegó ningún documento que permitiera verificar los llamados de atención, ni que tuviera que solicitar permisos por escrito para ausentarse de su lugar de prestación del servicio, ni la obligación de cumplir metas previamente determinadas; razón por la cual no fue desvirtuada la simple facultad de coordinación que el contratante tiene sobre el contratista y que puede darse con normalidad, sin que se diera una relación de subordinación como pretende demostrar el promotor de la demanda y lo cual es requisito para que se configure una relación laboral.

Cita pautas jurisprudenciales del Consejo de Estado, con las que concluye a continuación que, en el presente proceso, quedó plenamente evidenciado que la entidad accionada ejecutó actividades no de subordinación sino de coordinación y de vigilancia, siendo lógico y coherente que se impartieran directrices para ello, todo con la única finalidad de lograr un mejoramiento en el servicio brindado por el ente territorial y obtener el correcto desempeño del objeto contractual.

Queda evidenciado que conforme al acervo de pruebas no se han cumplido los presupuestos exigidos por la norma y la jurisprudencia a efectos de configurarse una relación laboral. 3) Prescripción: Trae a cita sentencia del Consejo de Estado en cuanto a la prescripción, de fecha 9 de septiembre de 2021, que determinó que efectivamente cada contrato de prestación de servicios debe ser tratado como tal, de manera individual y revisar las características de cada uno, y si entre ellos se efectuaron interrupciones que dejaron por fuera de la prestación del servicio al contratista, pues no pueden ser tratados como uno solo, como es este caso particular, puesto que al revisar cada contrato se Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 13 ve como hay interrupciones de tiempo entre uno y otro que superan los 30 días.

Se dio una notable interrupción en la cual no existió relación contractual alguna, por tanto, las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar, y si como se dice en un lapso de casi dos meses no se dio vínculo entre ambos, múltiples derechos laborales reclamados se encuentran prescritos. 4) Inexistencia de igualdad y cargo símil en la planta de personal del municipio de Pereira: Indica que las actividades contractuales del actor no se equiparan con las de ningún otro funcionario de la Secretaría de Educación; por ende, tan solo ejecutaba su objeto contractual, con la autonomía e independencia propia de este tipo de vinculación. Insiste en que lo realizado por los funcionarios del municipio era la coordinación o interventoría, a fin de constatar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes, circunstancia que tiene su génesis en la finalidad misma de la modalidad contractual de prestación de servicios. 5) Caducidad de la acción: Se configura la misma toda vez que el CPACA instituye que para iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esta se debe interponer dentro del término de los 4 meses siguientes a la notificación del acto administrativo, por tanto, tal y como se observa, la misma fue realizada el 14 de julio de 2022 y la presente demanda fue interpuesta el 14 de julio de 2023 ante la jurisdicción laboral, le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pereira Tomando en consideración que el citado despacho judicial decidió declarar la falta de jurisdicción mediante providencia del 07 de noviembre de 2023, ordenando su remisión a los juzgados administrativos del circuito de Pereira, y que el despacho lo recibió el 20 de noviembre de 2023, se debe advertir que sendas calendas, tanto la presentación en la jurisdicción ordinaria, de haberse recibido en la jurisdicción administrativa, superan el término estipulado de cuatro (4) meses, después de haber quedado en firme el acto administrativo, término que vencía el 14 de noviembre de 2022, razón por la cual el fenómeno de la caducidad se encuentra plenamente probado y en ese sentido se solicita declararse.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 14 Con fundamento en lo antedicho, pide se revoque la sentencia proferida en el presente proceso y, en consecuencia, sea absuelto el municipio de Pereira de la totalidad de las pretensiones formuladas por la parte actora. V. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante auto del 20 de enero de 20266, de conformidad con el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que fuera modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso la admisión del recurso de apelación formulado por la entidad demandada.

De acuerdo con la constancia secretarial7, las partes guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, aborda esta Corporación Judicial la decisión sobre el asunto debatido, para lo cual es competente en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1538 y 2439 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este último modificado por la Ley 2080 de 202110, vigente para el momento de la interposición del recurso. 6 Samai Tribunal – índice 4 7 Samai Tribunal – índice 9. 8 Artículo 153 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.” 9 Artículo 243 Ley 1437 de 2011, vigente para el caso concreto: “Son apelables las sentencias de primera instancia (…) 10 Ley 2080 de 2021: “ARTÍCULO

86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se subraya y resalta) Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 15 Se advierte en este punto que la presente demanda fue inicialmente presentada ante la jurisdicción ordinaria laboral (14.07.202311), y le correspondió su conocimiento al Juzgado Quinto Laboral del Circuito, despacho judicial que mediante auto del 07 de noviembre de 202312 dispuso declarar la falta de jurisdicción en virtud de la naturaleza del asunto discutido, por tratarse de controversia en que se discute un vínculo laboral con el Estado, y con soporte en pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, dijo que dicha Corporación ha definido que «si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción ordinaria laboral».

En virtud de lo anterior, se ordenó la remisión del proceso a la Oficina Judicial de Pereira para su reparto ante los Juzgados Administrativos, el cual correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, autoridad que, luego de la inadmisión de que fuera objeto la demanda para que se adecuara a los presupuestos propios del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso asumir su conocimiento mediante auto admisorio de la misma, a través del proveído de fecha 15 de mayo de 202413. 2.

CUESTIÓN PREVIA. La presente sentencia se dicta a la luz de las excepciones de la prelación de fallos que permite decidir las litis que versan sobre un mismo asunto y sobre las cuales existe reiteración jurisprudencial, con antelación a otros procesos. Al respecto se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos: «En la actualidad, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.

No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En el presente asunto, el tema objeto de debate se refiere a la privación injusta de la libertad de que fue víctima el señor Diego Ospina Rivas, quien fue sindicado de los delitos de estafa agravada, falsedad material de particular en documento público, agravada por el uso y falsedad en documento privado.

Respecto al tema antes referido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha 11 Samai Tribunal – Link en documento 1 – 01PrimeraInstancia - C01Ordinario, archivo 04ActaReparto.pdf 12 Ibídem (archivo 05AutoDeclaraIncompetenciRemite.pdf) 13 Samai Juzgado – índice 10. Documento 8. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 16 tenido la oportunidad de pronunciarse en muchas ocasiones, en las cuales ha fijado una jurisprudencia consolidada y reiterada, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 1285, la Subsección se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada» 14 En virtud de lo dispuesto en los artículos 18 de la Ley 446 de 1998 y 16 de la Ley 1285 de 2009, mutatis mutandis la Sala se encuentra habilitada para decidir el caso concreto.

De igual modo, se toma en cuenta el Acuerdo No. 002 del 11 de enero de 2023 “Por el cual se establecen los criterios de alteración del orden para proferir sentencia”, proferido por la Sala Plena de este Tribunal.

3. OBJETO DE LA DECISIÓN. El análisis del asunto litigioso se circunscribe a establecer, conforme la impugnación de la parte demandada, si se configura o no una relación laboral entre el municipio de Pereira y el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo, con ocasión de la función que éste desempeñaba como conserje (granjero) en institución educativa entre el 18 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 201915, a través de contratos de prestación de servicios; a lo cual se opone la entidad accionada como apelante única, al considerar que se configuró una relación contractual de prestación de servicios y no de índole laboral con el demandante, sin subordinación conforme lo impugna especialmente, sino de coordinación de actividades propias del objeto contractual, lo que impide la configuración de la relación laboral y la causación de las acreencias de tal carácter pretendidas.

Expone como punto adicional de inconformidad por pasiva, lo atinente a la prescripción extintiva de derechos que se analizó en primera instancia y se determinó su no materialización dentro de este asunto, así como que se encuentra configurada la caducidad del presente medio de control.

4. ANUNCIO DEL SENTIDO DE LA DECISIÓN. Esta Colegiatura Judicial anticipa que REVOCARÁ PARCIALMENTE la sentencia recurrida, estimatoria parcialmente de las pretensiones formuladas en la 14 Sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 12 de marzo de 2014, CP Carlos Alberto Zambrano Barrera dentro del expediente radicado con el No. 76001-23-31-000-2004-00269-01(34872), promovido por el señor Diego Ospina Rivas y otro. 15 Corresponde a los extremos laborales en que según el a quo, resultó acreditada a relación laboral encubierta en el asunto de marras, y en virtud de lo cual, se dispusieron las condenas consecuenciales, sin que ese aspecto hubiere sido siquiera motivo de reproche ante esta instancia. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 17 demanda, conforme los argumentos que se expondrán. Respecto de lo que es objeto de controversia, es preciso señalar que esta Corporación ya se ha pronunciado sobre hechos similares16.

En los mencionados fallos se incorporaron razones que serán acogidas en el presente, dado que sirven de fundamento para la decisión que habrá de proferirse.

5. ANÁLISIS JURÍDICO PROBATORIO. En primera instancia fueron estimadas parcialmente las pretensiones formuladas en la demanda, en cuanto se dispuso la nulidad sustancial de la actuación administrativa enjuiciada y se accedió al reconocimiento de algunas de las prestaciones consecuenciales reclamadas, frente a los extremos temporales que resultaron acreditados en el sub lite.

La entidad demandada formuló recurso de apelación, al considerar que no se acreditó la relación laboral declarada, especialmente en el punto de la subordinación, por cuanto insiste que se trata de una coordinación bajo directrices necesarias para la ejecución del contrato estatal, por lo que no hay lugar a la causación de acreencias laborales reconocidas en primera instancia en razón al vínculo contractual de la demandante que lo autoriza la ley.

Por otra parte, refiere su inconformidad sobre la prescripción de los derechos, que a su juicio debe tomar cada contrato de manera individual, ya que las interrupciones existentes superan los 30 días a que se refiere la sentencia de unificación del Consejo de Estado; y como último argumento, expresa la materialización de la caducidad del presente medio de control, en tanto se encontraba superado el término de los 4 meses posteriores a la firmeza del acto administrativo demandado, para el momento en que se radicó inicialmente la demanda ante la jurisdicción laboral, mucho más para cuando fuera remitido para su conocimiento a los juzgados administrativos.

Con el fin de resolver el problema jurídico planteado en esta instancia, se ocupa la Sala de Decisión en el análisis de las circunstancias del asunto, a la luz del material 16 Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 22 de enero de 2026. Radicación No. 66001-33-33-002- 2022-00162-02 (D-0206-2025). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Demandante: Yesica Leandra Marín Romero. Demandado: Departamento de Risaralda. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 30 de enero de 2025. Radicación No. 66001-33- 33-001-2022-00116-01 (D-0932-2024). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Alba Lucía Vasco Leiva.

Demandado: Municipio de Dosquebradas. Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Tribunal Administrativo de Risaralda. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Radicación No. 66001-33-33-007-2021-00032-01 (D-1101-2023). Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Alba Yulieth Utima Tonusco. Demandado: Departamento de Risaralda.

Asunto: contrato realidad auxiliar de servicios generales. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18 probatorio allegado, con el fin de determinar si el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo cumple con los requisitos para el reconocimiento de una relación laboral y el consiguiente pago de las acreencias laborales y/o prestacionales, de conformidad con la normatividad que regula la materia, y con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado que desarrolla la misma, circunscrito tal estudio a lo que fue materia de apelación, en concordancia con el principio de congruencia establecido en el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual «la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley», en concordancia con el artículo 328 ibidem que establece la “competencia del superior” en términos que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Para tal efecto, esta corporación judicial, teniendo en cuenta que, en materia de contrato realidad, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201617, señaló que en este tipo de acciones de contrato realidad, el fenómeno de la caducidad debe abordarse después de establecida la existencia de la relación laboral, esto es, determinar la operancia de la caducidad con la condición de que primero deberá esclarecerse si se presentan los elementos del contrato realidad, abordará el estudio de la temática de esta instancia, en el siguiente orden: (i) la regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad; ii) elementos de configuración de la relación laboral en el sub examine, especialmente en cuanto a la concurrencia del elemento subordinación materia de impugnación por pasiva, en lo cual quedará inmerso el análisis de los motivos de inconformidad plasmados en el escrito de apelación y, solo en el evento de encontrarse configurada la relación laboral, examinará la Sala (iii) el fenómeno jurídico de la caducidad y la incidencia de dicha figura sobre el restablecimiento del derecho en materia de contrato realidad, (iv) la prescripción, el marco legal y jurisprudencial de la figura de la prescripción extintiva de derechos sustanciales de carácter laboral, específicamente en el contrato realidad, para establecer así, (v) la prescripción en el caso concreto, esto es, si la reclamación administrativa y judicial instaurada por la parte demandante, tuvo la virtud de evitar la prescripción extintiva de los derechos laborales y/o prestacionales que pretende en este plenario, como lo alega la entidad demandada. 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 19 5.1. Regulación de la relación laboral pretendida -contrato realidad.

La Constitución Política en sus artículos 122 a 125 permite inferir diversas clases de vinculación con entidades del Estado, que tienen sus propios elementos tipificadores, a saber: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria), b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) Miembros de Corporaciones Públicas.

No obstante, las entidades estatales han hecho uso de una tercera modalidad de vinculación de personal para el cumplimiento de sus fines: d) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal), figura que ha sido de amplio desarrollo jurisprudencial y que es objeto de debate en el presente proceso, con miras a establecer si entraña una verdadera relación de carácter laboral.

Es así como en el caso de los contratos de prestación de servicios, de ser desdibujados sus elementos esenciales, corresponderá decidir sobre la existencia de una relación laboral a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato en ejercicio de las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público, tal como lo ha definido en forma pacífica y de tiempo atrás la jurisprudencia vinculante del máximo órgano de esta Jurisdicción18, lo cual ha reiterado19; al respecto, la Corte Constitucional profirió el Auto No. 492 de 202120, y recientemente el Auto No. 344 de 202421, ambos en sede de decisión de conflicto de competencia entre jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativo.

La Corte Constitucional en sentencia C-154-9722, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad respecto de apartes de la Ley 80 de 1993 "por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa", determinó, entre otros, las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, en los siguientes términos: 18 Sección Segunda -Subsección B. CP César Palomino Cortés. Sentencia del 26 de julio de 2018.

Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00799-01(2778-13). Actor: Pablo Emilio Torres Garrido. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, CP William Hernández Gómez, providencia del 28 de marzo de 2019. Referencia: Nulidad, Radicación: 11001-03-25-000- 2017-00910-00 (4587), Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, Demandado: Héctor José Vásquez Garnica, Temas: Acción de Lesividad, falta de jurisdicción, recurso de reposición. 20 Radicado CJU-317 21 expediente CJU-4916 22 Corte Constitucional.

Sentencia del 19 de marzo de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 20 «(…) Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.

En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada. “En desarrollo de lo dispuesto en la Constitución, el legislador definió el contrato laboral como “aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración”.

Esto significa que la relación laboral con el Estado, que surge de la relación legal y reglamentaria o del contrato de trabajo, no importa el nombre que las partes le den porque prevalece el criterio material respecto del criterio formal del contrato, tiene tres elementos que lo identifican: i) la prestación de servicios u oficios de manera personal, ii) la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador y, iii) la contraprestación a los dos anteriores que se denomina salario.

Por su parte, el contrato de prestación de servicios fue diseñado por el legislador como un contrato estatal que celebran “las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados//En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

“ El contrato de prestación de servicios a que se refiere la norma demandada, se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: “a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.

“El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada. Podrá, por esta razón, el contrato de prestación de servicios tener también por objeto funciones administrativas en los términos que se establezcan por la ley, de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, según el cual “ Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.”. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.

“Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 21 de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios.

“c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

“Por último, teniendo en cuenta el grado de autonomía e independencia del contrato de prestación de servicios de que trata el precepto acusado y la naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.» (Negrilla por fuera del original).

Por su parte, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo23 sobre el tema en estudio ha advertido: «…que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.

Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la 23 Sentencia del Consejo de Estado Sección Segunda. CP: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 15 de junio de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00395-01(1129-10) Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 22 primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral.» Precisa además el H. Consejo de Estado: «Sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión.» Señaló también las consecuencias de develar una relación laboral en la apariencia de contrato de prestación de servicios, indicando en su momento que la tesis apuntaba a reconocer al contratista que demostrara los elementos de la relación laboral, las prestaciones sociales propias de esta clase de relación, pero bajo el título de reparación de un daño, tal como lo precisó en sentencia del 4 de febrero de 201624, se precisó lo siguiente: «(…) Ello implica que los derechos económicos laborales deben reconocerse, no a título de restablecimiento del derecho, sino a título de reparación del daño, porque quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público.

Bajo tal entendimiento, no podría ordenarse que la situación del contratista volviera al estado de cosas propio de un empleado público porque jamás ha ostentado dicha condición, en cambio, la Sala ha reconocido que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios18, siendo la sentencia constitutiva de dicho derecho.» El principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de la Carta Política, tiene plena operancia en aquellos eventos en que se haya celebrado contratos de prestación de servicios que entrañan una relación laboral; de tal manera que, configurada tal relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garante del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hubieren querido ocultarla.

Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado. 24 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B CP Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 4 de 2016. Expediente: 81001-23-33-000-2012-00020-01 Referencia: 0316- 2014 Actor: Magda Viviana Garrido Pinzón. Autoridades Departamentales.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 23 Adicionalmente, el artículo 25 constitucional establece que el trabajo es un derecho fundamental que goza « en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado». De ahí que se decida proteger a las personas que bajo la forma de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.

Conforme lo dicho, el contrato de prestación de servicios es procedente para la administración, cuando mediante la planta de personal no puede obtener el desarrollo de actividades por razones técnicas, profesionales o científicas, en tanto que la relación legal y reglamentaria implica una vinculación para realizar labores propias de las funciones habituales del organismo oficial respectivo, lo que implica una relación permanente, subordinada y remunerada.

En el primer evento, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional25 y el Consejo de Estado26, es posible desvirtuar el contrato de prestación de servicios demostrando el ejercicio de funciones permanentes propias de la administración con subordinación o dependencia respecto del empleador y en ese evento surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo (art. 53 C.P).

Al respecto, la OIT en la recomendación del año 2006, numeral II, indicó: «…13 Los Miembros deberían considerar la posibilidad de definir en su legislación, o por otros medios, indicios específicos que permitan determinar la existencia de una relación de trabajo. Entre esos indicios podrían figurar los siguientes: a) El hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona; que el mismo implica la integración del trabajador en la organización de la empresa; que es efectuado única y principalmente en beneficio de otra persona; que debe ser ejecutado personalmente por el trabajador, dentro de un horario determinado, o en el lugar indicado o aceptado por quien solicita el trabajo; que el trabajo es de cierta duración y tiene cierta continuidad, o requiere la disponibilidad del trabajador, que implica el suministro de herramientas, materiales y maquinarias por parte de la persona que requiere el trabajo, y b) el hecho de que se paga una remuneración periódica al trabajador; de que 25 Sentencia C-154 de 1997, MP Hernando Herrera Vergara. 26 Sentencia de la Sección Segunda, de fecha 18 de marzo de 1999, proceso No. 17080, Demandante: Mariceth Paternina Hernández, CP Carlos A. Orjuela G. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 24 dicha remuneración constituye la única o la principal fuente de ingresos del trabajador; de que incluye pagos en especie tales como alimentación, vivienda, transporte, y otros; de que se reconocen derechos como el descanso semanal y las vacaciones anuales; de que la parte que solicita el trabajo paga los viajes que ha de emprender el trabajador para ejecutar su trabajo; el hecho de que no existen riesgos financieros para el trabajador.» Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse durante todo el tiempo de duración del vínculo.

Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia27 para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.

Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 5.2. Relación laboral en el sub examine - contratos de prestación de servicios -elemento subordinación. El material de pruebas da cuenta de la vinculación contractual del actor con el municipio de Pereira, por períodos comprendidos entre el 18 de marzo de 2019 hasta el 26 de agosto de 2020, con algunas interrupciones entre uno y otro28, conforme se desprende de las minutas contractuales adjuntadas como anexos de la demanda, con actas de inicio y documentos pre y post contractuales29, sumado a aquellos documentos que fueron igualmente aportados dentro de los antecedentes 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación Nro. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 28 18.03.2019 a 30.12.2019 y 27.02.2020 a 26.08.2020. 29 Samai Juzgado – índice 2.

Documento 1 (Hojas 67 y s.s) Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 25 administrativos por la entidad territorial accionada, con otros precontractuales, de ejecución contractual y post contractuales30. En cuanto al objeto de los contratos de prestación de servicios, estos se describen en las minutas contractuales, así: «Prestación de servicios de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas relacionadas con la conservación de granjas y zonas verdes requeridas por la Secretaría de Educación y que son inherentes al funcionamiento de los Establecimientos Educativos Oficiales del Municipio de Pereira.»31 (Subraya la Sala) Se advierte en este punto, que la descripción del objeto contractual, se encuentra inmersa en cada una de las minutas contractuales, pruebas que se itera, datan de información desde el año 2019 y 2020, por la mayor parte de los períodos por los que fuera incoada la demanda.

Es de señalar, además, que coinciden de igual modo en la relación de los “ALCANCES DEL OBJETO”, de los cuales pasa a hacerse trascripción: - Contratos 2555 de 2019 y 1726 de 2020: «1. Realizar el cuidado oportuno de los animales y los cultivos pertenecientes a la granja del establecimiento educativo. 2. Mantener en buenas condiciones y usar debidamente las herramientas, equipos, materiales e insumos agropecuarios de propiedad de la granja del Establecimiento Educativo. 3 Comunicar al Rector de la Institución Educativa las recomendaciones, sugerencias e inconsistencias de acuerdo a las necesidades demandadas por la granja. 4.

Prestar el servicio de mantenimiento y control de zonas verdes del Establecimiento Educativo. 5. Apoyar las actividades que requiera el Establecimiento Educativo inherente al proceso operativo.» (Se subraya). Se ocupará la Sala en el análisis de los tres elementos que configuran una relación laboral, como ya se indicó, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, siendo este último especialmente el objeto de alzada por la demandada.

Sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), no son controvertidos en la presente instancia y esta Corporación evidencia que en efecto concurren, conforme los contratos de prestación de servicios ya referidos y la prueba testimonial que se traerá a cita, de lo cual se colige que el servicio fue efectivamente prestado por la actora y por ende pagado 30 Samai Juzgado – índice 15.

Documento 13 (Hojas 28 y s.s.) 31 Ambos contratos: 2555 de 2019 y 1726 de 2020 Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 26 exclusivamente a ésta, como lo admite la misma entidad demandada en la contestación, aunque considera que se trata de honorarios propios de la contratación estatal y, en efecto, por la naturaleza de la vinculación por prestación de servicios lo que percibía la demandante fue a título de honorarios, sobre lo cual precisa el Tribunal que lo elemental para dar por acreditado este elemento del contrato laboral, es que fruto de la actividad realizada, quien hoy demanda recibía como contraprestación una remuneración, sin que trascienda la calificación o denominación de la misma, dado que, en aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad consagrado en el artículo 53 de la C.P., lo relevante no es la formalidad que le quieran dar las partes, sino dentro de su acepción más amplia o genérica, lo que realmente es: una remuneración. Encuentra así la Sala acreditados ambos elementos arriba enunciados.

Es relevante referir, en virtud de los motivos de apelación de la entidad demandada, que las pruebas que han quedado referidas, específicamente las documentales, permiten deducir sin lugar a dubitaciones, que el actor, durante todo el tiempo en que realizó actividades bajo la modalidad de prestación de servicios, lo hizo en calidad de granjero y/o conserje y/o brindar apoyo en la realización de mantenimiento y control de zonas verde, como se desprende claramente de los mismos contratos suscritos, conforme a sus objetos ya señalados, así como en la descripción de las obligaciones contractuales o alcances del objeto contractual.

Respecto de la subordinación como elemento de la relación laboral, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que constituye el elemento esencial y diferenciador de la relación laboral con otro tipo de vínculo, conforme se reitera en la sentencia del 1º de marzo de 201832, en la cual se define la subordinación así: «En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, CP Carmelo Perdomo Cuéter.

Sentencia del 1 de marzo de 2018. Expediente 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014). Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 27 se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente». En relación con la subordinación que, al decir de la entidad impugnante, no concurre en el presente asunto, sino que por la entidad demandada se ejercía una función de coordinación respecto de las actividades que ejecutaba el actor como contratista estatal de prestación de servicios, estima la Sala pertinente, entrar a evaluar las actividades que, en cuanto a la ejecución por parte del actor, quedaron acreditadas en el sub examine, por medio de las diversas pruebas documentales que obran en el expediente, dada la inconformidad de la alzada frente a dichos medios de prueba existentes, y la ausencia de testimonios en pro a acreditar el elemento en estudio, de los que en efecto no medio solicitud en el libelo introductorio.

Respecto de ambos contratos suscritos entre el demandante y la entidad accionada, como bien se concluyó por el juez de conocimiento, este elemento de la subordinación sí se encuentra acreditado en el presente plenario, a través de las múltiples pruebas documentales aportadas, que sí dan cuenta de la indudable actividad de “granjero”, conserjería y/o apoyo al mantenimiento y control de zonas verdes ejercida por el demandante en institución educativa oficial del ente territorial, así como de las condiciones en que se desarrolló tal prestación de sus servicios y características propias de la misma, en contraposición a lo expuesto por la accionada.

Resulta claro que, si bien no se halla ningún otro medio de prueba diferente a la documental obrante en el proceso, que ofrezca mayor información sobre las condiciones de modo, tiempo y lugar que rodeaban las actividades que en institución educativa se aduce desarrolló el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo, lo cierto es que con el solo hecho de indicar textualmente como alcances números 1 y 4 de cada contrato suscrito, labores que atañen al cuidado oportuno de los animales y los cultivos pertenecientes a la granja, así como la realización de mantenimiento y control de zonas verdes, sumado aquella general plasmada en el alcance contractual número 5 que dice textualmente que el apoyo requerido en el establecimiento educativo es el «inherente al proceso operativo», y el deber de encontrarse bajo la dirección del rector para efectos de recomendaciones, sugerencias e inconsistencias de acuerdo a las necesidades demandadas por la granja, logra colegirse que en efecto se trató la ejecución contractual de cuestiones todas, que permiten inferir la necesidad de su prestación con sujeción cumplimiento de horarios, obedecimiento de órdenes y directrices sobre la manera Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 28 de desarrollar las tareas asignadas al interior de los planteles educativos, y de la existencia ineludible del elemento subordinante propio de una relación laboral.

Ahora, no puede olvidarse el objeto contractual tan específico que de igual manera se encuentra descrito en las minutas en cita, que con mayor ahínco, refiere a que la actividad, oficio o labor de la parte actora en los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira, eran las de apoyo a la gestión para realizar actividades operativas relacionadas con la conservación de granjas y zonas verdes requeridas.

Al respecto, estima este Colegiado que resulta significativo en el caso de marras la descripción de tal objeto contractual en cada una de las minutas aquí analizadas, bajo el entendido que en todas coincide referirse a la prestación de servicios por demás «inherentes al funcionamiento» de los planteles educativos (Se subraya), cuestión a la que en definitiva, lo que imprime eficacia son precisamente los alcances descritos en el acuerdo de voluntades como se anunció en precedencia, máxime si se tiene en cuenta que el hecho de decir actividades “inherentes”, conlleva a significar que ineludiblemente su ejecución se circunscriba a labores necesarias o ligadas a la correcta operatividad de la institución educativa a la que pertenece la granja a cargo de su cuidado y mantenimiento como granjero y/o conserje, en tanto que dicho sea de paso, el término “inherente” para la RAE33, se define como «ADJ que por su naturaleza está de tal manera unido a algo, que no se puede separar de ello», concibiendo tal concepto sinónimos como: «consustancial, inmanente, constitutivo, connatural, propio, innato, esencial, inseparable»; es decir, a grandes rasgos, tanto el objeto contractual de la manera como está descrito en todas las minutas, como la redacción de las obligaciones o alcances, están indicando per se la realización de actividades no solo determinadas y precisas a desarrollar en establecimientos educativos oficiales, sino ligadas e indispensables para tener en óptimo estado los animales, cultivos y en general las zonas pertenecientes a las granjas de dichos centros de educación oficial.

Dentro del mismo contexto, no puede obviarse de análisis el documento contentivo del “ESTUDIO PREVIO PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN” de la anualidad 202034, soporte precontractual del contrato 1726 del 33 https://www.rae.es/desen/inherente 34Samai Juzgado, índice 2. Documento 1, anexos de la demanda (hojas 34 y s.s.), e índice 15.

Documento 13 de los antecedentes administrativos del municipio de Pereira (hojas 55 y s.s.) Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 29 citado año; prueba ésta que a tono con el restante material probatorio y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, permite colegir una vez más que, al actor se le contrató para actividades inherentes al funcionamiento de establecimientos educativos, como quedó descrito en ítem de “IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD”: «1.

IDENTIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LA NECESIDAD El municipio de Pereira, en su calidad de entidad territorial certificada, es plenamente responsable del manejo integral de la educación en su jurisdicción. Por lo tanto, debe garantizar la prestación del servicio público educativo, mediante la disposición de los recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros necesarios para la oportuna accesibilidad y atención de los servicios demandados por la comunidad educativa en general y la sostenibilidad de su infraestructura física, administrativa, de los planteles educativos de la ciudad, tanto en la zona urbana como en la zona rural.

La Secretaría de Educación atiende diversos y numerosos procesos, entre los cuales y en desarrollo del subproceso Gestión Estratégica se encuentra el “Apoyo y fortalecimiento a la gestión de los establecimientos educativos”; por lo expuesto, se requiere el apoyo de recurso humano que permita atender diversas actividades encaminadas al cuidado oportuno de los animales y los cultivos pertenecientes a la granja del establecimiento educativo, mantener en buenas condiciones y usar debidamente las herramientas, equipos, materiales e insumos agropecuarios de propiedad de la granja del Establecimiento Educativo, comunicar al rector de la Institución Educativa las recomendaciones, sugerencias e inconsistencias de acuerdo a las necesidades demandadas por la granja, prestar el servicio de mantenimiento y control de zonas verdes del Establecimiento Educativo, apoyar las actividades que requiera el Establecimiento Educativo inherente al proyecto operativo, atendiendo las necesidades del Establecimiento Educativo respectivo.

Este desempeño amplio y exigente necesita de personal suficiente e idóneo que apoye oportuna y eficazmente a los establecimientos educativos oficiales del Municipio de Pereira, para cumplir con las necesidades antes mencionadas. Se ha podido establecer que no se cuenta con personal de planta suficiente para atender oportunamente esta diversidad de actividades.

(…)» (Resalta la Sala) Como se ha anunciado, el estudio previo referido, en armonía con las minutas contractuales, ha de valorarse como prueba indicativa de las características y naturaleza de las labores desempeñadas por el actor al interior de los establecimientos educativos en que hubiese sido asignado entre el 18 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020, de donde se infiere por tanto que, en virtud de esa función de “granjero” y/o conserje, como de mantenimiento y control de zonas verdes demostrada, siempre estuvo sujeto a las directrices y órdenes provenientes de las autoridades educativas respecto de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que debían desarrollarse, tal como se deduce de las características propias de las actividades a desarrollar y que se conciben por la misma entidad territorial como Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 30 propias de su correcto funcionamiento.

De fecha 18 de febrero de 2020, se halla también certificado de la Alcaldía de Pereira sobre la asistencia a la inducción del Sistema de Seguridad Social35, por parte del demandante, señor Marco Antonio Barrientos Restrepo: Ahora, no puede perderse de vista que obra adicionalmente en el acervo probatorio, de fecha 21 de abril de 2020 circular o documento suscrito por la Directora Administrativa de Talento Humano del Sector Educativo de la Secretaría de Educación Municipal de Pereira36, dirigido a la Policía Nacional, Policía de Carreteras o Agentes de Tránsito, para la época coyuntural de la pandemia por el Covid-19, que para la Sala es de resaltar, ya que contiene información con la entidad suficiente para colegir una vez más que el sujeto por activa permanentemente estaba en instalaciones del centro educativo en cumplimiento de las labores y actividades para las cuales fue contratado por la administración municipal: 35 Ibidem de anexos de la demanda (Hoja 56) 36 Samai Juzgado – índice 2.

Documento 1 (Hoja 31) Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 31 Todo el acervo probatorio obrante en el plenario, en su conjunto, para la Sala, contrario a lo invocado por la parte demandada impugnante, permite acreditar el elemento de la subordinación en este asunto, en cuanto pone de manifiesto que el demandante prestó sus servicios para la demandada como contratista de prestación de servicios, que cumplía funciones de “granjero” y/o conserje, como de mantenimiento y control de zonas verdes en institución educativa del municipio de Pereira; que por tanto se colige debía estar sometido a un horario evidentemente impuesto en razón de la necesidad del servicio.

De esta forma, no queda duda respecto del desempeño del actor en las mismas condiciones de un empleado de planta de la institución educativa o del municipio de Pereira. Carece así de sustento la afirmación de la entidad accionada en el recurso de apelación, en lo que atañe a que el cumplimiento de un horario y el direccionamiento de actividades obedecían solo al principio de coordinación como parte de la supervisión del contrato o que “no se puede malinterpretar la coordinación con Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 32 subordinación, dado que al no existir la coordinación en un contrato de prestación de servicios el objeto contractual podría no ser óptimo y no llegar a ser ejecutado con la finalidad por la cual fue contratado”, circunstancias que no son admisibles para el tipo y en especial la forma en que quedó el objeto pactado y las actividades ejecutadas en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, por cuanto, como es de público conocimiento, el funcionamiento de las instituciones educativas es permanente y la función que cumplía el demandante era ineludible y continua en cuanto relacionada con el cuidado de animales, cultivos y mantenimiento en general de zonas verdes.

El caudal probatorio, dentro del cual se encuentran también las minutas contractuales arriba referidas, acompañadas de documentos tanto precontractuales como de la ejecución misma, permite colegir que las actividades del actor siempre fueron las mismas, que perduraron en el tiempo y que por su naturaleza, debieron estar siempre sujetas, como se advirtió en precedencia, a las directrices y órdenes provenientes de las autoridades educativas respecto de las condiciones de modo, tiempo y lugar en que debían desarrollarse, por lo que tiene pleno mérito y es determinante en estructurar una verdadera relación laboral por la totalidad del tiempo en que fuera declarada la misma por el a quo.

Es claro que no pudiera predicarse de un contratista dedicado a prestar servicios de cuidado de animales, cultivos y mantenimiento de zonas verdes en una institución educativa, que le asistiera algún grado de independencia y autonomía en el desempeño de su función, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, puesto que de la naturaleza propia de la misma se desprende que ésta debe ser realizada de forma permanente, continua y controlada, a fin de lograr la prestación del servicio educativo con eficiencia y calidad, máxime si se tiene en cuenta que la mayoría del personal que ocupan el establecimiento son los menores estudiantes, a quienes se debe brindar unas condiciones óptimas para el desarrollo de sus actividades escolares.

Resalta la Sala de Decisión que las circunstancias de subordinación del demandante en relación con las condiciones que evidentemente eran impuestas por el ente accionado, se derivan del tipo de tareas que tenía a su cargo en la granja de la institución educativa asignada, en cuanto no resulta de recibo concebir tal función en forma autónoma o independiente, en razón de la naturaleza y finalidad de la misma, circunstancia a partir de la cual se permite aseverar que existe un Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 33 sometimiento permanente de sus actividades, a las directrices, órdenes e instrucciones emanadas de las autoridades educativas.

Al respecto el H. Consejo de Estado37, en pronunciamiento del 30 de mayo de 2024, que decide en segunda instancia un caso de este Tribunal, ha señalado que, en el desarrollo de actividades de “granjero”, a través de contratos de contratos de prestación de servicios, la subordinación se predica dada la naturaleza misma de las funciones, en cuanto este criterio jurisprudencial parte de la base que no es posible cumplir tal tipo de función de forma independiente, con elementos propios y sin sujeción a horarios y a órdenes impartidas por superiores: «(…) Ahora, en cuanto al último período en el que el demandante prestó sus servicios en actividades operativas de granja, la Sala denota que el demandante tampoco contaba con ningún margen de autonomía en el desarrollo de la labor, porque debía atender todas las actividades relativas al cuidado de animales y cultivos en las instalaciones asignadas, con los implementos y materiales suministrados y bajo la dirección y dependencia del rector o director del plantel a quien debía reportarle cualquier novedad, necesidad o requerimiento.

Se destaca que, en las obligaciones del acuerdo suscrito con el objeto de prestar los servicios en esas labores operativas como granjero, expresamente, se indicó que el contratista estaba obligado a ejecutar el objeto contratado y a desarrollar las actividades específicas en las condiciones allí establecidas. En ese sentido, no puede entenderse nada distinto a que el demandante estaba supeditado a las condiciones de tiempo, modo y lugar fijadas por la entidad, pues existía un direccionamiento en sus actividades.

A su vez, resulta un hecho notorio que el cuidado de animales y cultivos exige atención diaria y constante, pues estos tienen necesidades de alimentación e hidratación con una mínima regularidad y, requieren de rutinas de cuidado y atención. De este modo, el demandante debía estar disponible para atender las obligaciones fijadas y, no contaba con liberalidad en la determinación del lugar, horarios y los procesos de cuidado a seguir y, menos, podía decidir autónomamente cuando asistía a ejecutar sus labores y cuando no. (…) Además, la Sala considera que en este caso no se puede hablar de coordinación, como indica la entidad recurrente, ya que el actor estaba sujeto a las condiciones específicas sobra la forma, cantidad y modo en que debían prestarse los servicios contratados en la institución educativa asignada, lo que denota, sin duda, que el municipio de Pereira, empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación» (Subraya la Sala) Así, de la esencia del empleo mismo del accionante, se deduce su falta de libertad para llevar a cabo las funciones propias de granjero y/o conserje (mantenimiento 37 Sentencia del 30 de mayo de 2024.

Sección Segunda Subsección A. CP Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00692-01(3272-2021). Actor: Jhon Jairo García López. Demandado: Municipio de Pereira. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 34 zonas verdes) en instituciones educativas del municipio de Pereira, e igualmente que no se trataba de labores de carácter científico o que requirieran conocimientos especializados ajenos a la función administrativa, siendo necesaria además la prestación personal del servicio dentro de los horarios establecidos por la misma entidad a través de la rectoría del colegio, de quien se infiere recibía las órdenes y directrices el demandante, sobre la forma de realizar las actividades.

Conforme se había anunciado en líneas precedentes, para la Sala es evidente que las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente, lo que desvirtúa el argumento de falta de permanencia esgrimido en la alzada por pasiva, en cuanto, además, el demandante se desempeñó por largo tiempo (demostrado en lapsos entre el 18 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020) en las mismas actividades y, se resalta, que dicha actividad continúa dada la necesidad ineludible de garantizar las condiciones de cuidado de las granjas pertenecientes a los establecimientos académicos.

En tal virtud, dichas actividades eran realizadas por el accionante de acuerdo con los parámetros que disponía el ente territorial, sin autonomía ni independencia; es decir, no se trató de una relación de coordinación contractual, sino de una en la que imperó la subordinación, lo que desdibuja las características propias de un contrato u orden de prestación de servicio.

Bajo este entendido, si bien es cierto que a la administración pública le está dado utilizar la modalidad contractual de prestación de servicios contemplada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tal como lo afirma la entidad demandada, señala esta Magistratura que tal facultad no conlleva la atribución de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente, ya que esta actuación, además de comportar una desviación de poder en la contratación pública, constituye un desconocimiento de la especial protección del derecho al trabajo que interesa a este plenario y que se concreta mediante el ocultamiento de las verdaderas relaciones laborales, para cuyo cumplimiento de funciones o actividades la entidad requiere la creación de los empleos o cargos públicos correspondientes en su planta de personal, tal como lo ha indicado de manera reiterada la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 35 Sobre lo que debe entenderse como función permanente, la Corte Constitucional38 ha acudido a los siguientes criterios de identificación: «(i) criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;

(ii) criterio de igualdad, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;

(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral».

En el presente asunto puede concluirse que, cuando el demandante desarrolló sus labores de granjero y/o conserje (mantenimiento de zonas verdes) bajo la figura de contratos u órdenes de prestación de servicios, lo hizo para cumplir una relación de tipo laboral, en cuanto en ningún momento fue desvirtuado por la entidad demandada el hecho de que la parte actora debía prestar sus servicios en forma permanente, personal y bajo un horario de trabajo impuesto; de igual forma es evidente que su actividad no era realizada en forma autónoma e independiente, por el contrario, la ejecución de sus funciones estaba subordinada al cumplimiento de las órdenes que le eran impartidas, en cuanto por la naturaleza de las funciones, éstas no podían desarrollarse bajo la independencia y autonomía propia de un contratista, a la luz del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que exigen la subordinación propia de la relación laboral, ante su estrecho vínculo con el servicio educativo y la logística en el funcionamiento de las granjas existentes en los planteles de educación a cargo del ente accionado.

Lo anterior pone de manifiesto, en virtud del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (art. 53 constitucional), que en el presente caso existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos u órdenes de prestación de servicios, 38 Sentencia C-614 de 2009.

Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 36 específicamente en los períodos comprendidos entre el 18 de marzo de 2019 y el 20 de agosto de 2020, con sus respectivas interrupciones, en la que concurrían los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación que se controvierte por el ente demandado en la presente instancia. Conforme lo expuesto, concluye la Sala que no le asiste razón al ente accionado en sus argumentos de impugnación dirigidos a desvirtuar la existencia de la relación laboral que ha quedado evidenciada, en especial el elemento de la subordinación durante la vinculación a través de contratos de prestación de servicios, ante lo cual se impone para este Cuerpo Colegiado confirmar la sentencia recurrida, en cuanto declaró configurada en este caso una verdadera relación laboral en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, bajo los parámetros establecidos en dicha providencia. En tal virtud, establecida la causación del derecho a la declaratoria de la relación laboral, previo a determinar si es procedente o no abordar el estudio respectivo de la prescripción en este asunto, que atañe a los derechos laborales prestacionales y salariales, se dispone la Sala a examinar lo referente al fenómeno de la caducidad del medio de control, que impediría acceder a tal restablecimiento, más allá de los efectos pensionales que quedarían a salvo de la caducidad para el ejercicio de la acción. 5.3.

Caducidad del medio de control y su incidencia en el restablecimiento del derecho en materia de contrato realidad. Al respecto de la figura procesal de la caducidad de la acción o medio de control, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado39 ha considerado que se trata de un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden y seguridad jurídica para los asociados y para la administración, desde la perspectiva del derecho procesal, el cual genera certidumbre en cuanto a los tiempos de que disponen las personas para hacer valer sus derechos ante las respectivas autoridades jurisdiccionales, mediante los instrumentos judiciales puestos a su disposición. Por lo tanto, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal que se manifiesta en toda 39 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia Del 10 de octubre de 2018. Radicación Número: 08001-23-33-000- 2017-00258-01(61748). Actor: Nación – Fiscalía General de la Nación. Demandado: Rodolfo Steckerl Sucesores y Compañía Ltda. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 37 caducidad, implica la pérdida de la oportunidad del administrado para reclamar por la vía judicial los derechos que consideren vulnerados por causa de la actividad de la administración pública.

De conformidad con la norma y el pronunciamiento jurisprudencial traídos a cita, es claro que la caducidad como institución procesal implica el ejercicio oportuno de la acción judicial para hacer efectivo un derecho sustancial, lo que le impone al demandante la carga de impulsar el litigio en un lapso determinado, en este caso, por tratarse del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Ley 1437 de 2011, en su artículo 164, numeral 2, literal d), señala la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de este tipo de procesos, lo siguiente: «Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.» (resaltado fuera del texto).

En materia del denominado contrato realidad, la sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 201640 previó que el fenómeno de la caducidad en este tipo de asuntos debe ser analizado exclusivamente en la sentencia, en cuanto la ocurrencia del mismo no obsta para la efectividad de derechos pensionales de carácter imprescriptible, de tal manera que estableció como salvedad de los efectos de la caducidad, los derechos pensionales derivados del contrato realidad, cuando, por regla general, la caducidad del medio de control impide el acceso a los derechos involucrados en la acción procesal que no fue incoada dentro del término de legal para demandar en tiempo; ello en consideración al linaje constitucional y fundamental del derecho a la seguridad social; así lo expresó el Alto Tribunal: «En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad 40 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016. MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 38 del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)30, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.» Conforme al precedente en cita, en relación con asuntos en los cuales se depreca la existencia de un contrato realidad, la reclamación de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social en pensiones, derivados de la relación laboral declarada, por su carácter de prestación periódica e imprescriptible, está exceptuada de la caducidad del medio de control (artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA); lo cual impone al juzgador de lo contencioso administrativo pronunciarse frente a los aportes con destino al sistema pensional.

De este modo, en caso de configurarse el fenómeno de la caducidad del medio de control, cuyo ejercicio está sujeto al término de los cuatro (4) meses, ello si bien impide la efectividad del derecho sustancial pretendido, deja a salvo lo relacionado con la reclamación de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social en pensiones, dado su carácter de imprescriptible y de prestación periódica.

Con fundamento en el marco legal y jurisprudencial que antecede, respecto de la figura jurídica de la caducidad del medio de control, se aplica la Sala al examen de este aspecto en el sub lite, y la incidencia que en materia de contrato realidad tiene la materialización de este fenómeno jurídico. La reclamación de la relación laboral invocada en la demanda, con el consecuencial reconocimiento de emolumentos laborales, fue formulada por el demandante el 30 de junio de 202241; y resuelta en forma negativa con el oficio N° 39990 de fecha 07 de julio de 202242 notificado el día 14 del mismo mes y año, según se hace constar en respuesta del municipio de Pereira a prueba previa solicitada por el a quo43, por lo que el término para presentar la demanda corría hasta el día 15 de noviembre de 2022, y sin que de la documentación anexa al expediente, se 41 Samai Juzgado – índice 2.

Documento 1 (Hojas 19 y s.s.) 42 Ibidem (Hojas 16 y s.s.) 43 Samai Juzgado – índice 30. Documento 27. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 39 desprenda que se suspendió la contabilización del término de caducidad, ya que no fue formulada solicitud de conciliación extrajudicial.

Y, a su turno, la demanda fue presentada el 14 de julio de 202344, radicada inicialmente ante la jurisdicción ordinaria laboral: Así, es claro entonces que, tal como lo afirma la entidad accionada recurrente, se superó el término de cuatro meses establecido en la norma para formular demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, la cual fue presentada 8 meses después de vencido el término, por lo que procede la Sala a declarar probada de oficio la excepción de caducidad y de manera especial, en lo que respecta a la pretensión sobre el reconocimiento y pago de las acreencias prestacionales y/o laborales que surgen de la declaratoria de la relación laboral suscitada entre el señor Marco Antonio Barrientos Restrepo y el municipio de Pereira, en tanto el Consejo de Estado ha referido sobre los efectos de la caducidad en estos casos, tal y como quedara dilucidado en precedencia, que de su alcance se exceptúa lo concerniente a los aportes para pensión, dada la condición periódica del derecho pensional y su característica de irrenunciabilidad.

En este sentido debe darse aplicación a la directriz constitucional que indica que los aportes al sistema de seguridad social inciden en el derecho pensional, el cual tiene carácter imprescriptible, en acogimiento a la jurisprudencia del H. Consejo de Estado45 en la que se sostuvo en relación con aportes a pensión: 44 Samai Juzgado – índice 2.

Documento 1. 45 Sentencia del 06 de noviembre de 2020. Sección Segunda Subsección B. CP Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado 66001-23-33-000-2015-00433-01 (2197-19). Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 40 «(…) 51. Con independencia de cuál sea el régimen al que se encuentre afiliada la actora, pues no está corroborado en el expediente tal aspecto, se debe atender a que los fines para los cuales están destinados los aportes a pensión, dado que corresponde al contratista por ley sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por ley a efectuar su pago, posteriormente resulta inviable ordenarse su devolución, así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, pues, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando “un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho pensional como tal”. 52.

Resuelto lo anterior se reiterará lo que en pronunciamientos anteriores indicó esta ponente frente a que una vez determinada la existencia del realidad sobre las formas, lo ordenado no es procedente, ya que por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, estos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, “lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer”. 53.

De lo expuesto, se orientará que el reconocimiento de aportes en seguridad social solo se hará sobre los aportes a pensión y la forma correcta de ordenarlos pagar al demandado, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada por esta Subsección, es que a título de restablecimiento del derecho la Administración determine mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la actora, y cotizar al respectivo fondo de pensiones donde se encuentre afiliada la demandante, la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, en los periodos en los que se demostró la relación laboral. 54.

Para tales efectos, la interesada deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.» Por tal razón, la orden procedente en el asunto sub examine, consiste en que la entidad demandada deberá tomar los períodos en que el demandante fungió como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de aquella, mes a mes, teniendo en cuenta los honorarios pactados y, si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y, los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador; y, que para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante todos sus vínculos y en la eventualidad de que no las hubiese efectuado o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.

Además, como las cotizaciones a pensión constituyen un derecho inherente a la relación laboral, todo tiempo laborado por la accionante a través de contratos de prestación de servicios, se tendrá en cuenta para efectos pensionales. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 41 Se advierte en este punto que la circunstancia anterior quedó ordenada por el a quo en el numeral 7º de la parte resolutiva de la sentencia recurrida, y, comoquiera que la parte actora no manifestó inconformidad alguna en cuanto a tomar como referente los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, que no el salario que devengaba un “granjero” y/o conserje o cargo similar en la planta de personal del municipio de Pereira, para la época en que se materializó en este caso la existencia de una verdadera relación laboral, lo así dispuesto no podrá ser objeto de modificación, en atención a que la Sala se encuentra circunscrita a lo que sea materia de apelación en virtud del ya citado ab initio principio de congruencia (artículos 281 y 328 del CGP).

De conformidad con todo lo discurrido, habrá lugar a revocar parcialmente la sentencia de primera instancia; y en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, con la única condena consecuencial que corresponde a título de restablecimiento del derecho en el presente asunto, conforme a lo explicado a lo largo de estas consideraciones; decisión que releva a la Sala de estudiar el punto adicional de apelación por pasiva, sobre el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales y/o prestacionales dispuestos en primera instancia, por carecer de objeto, en cuanto no se accederá a su reconocimiento. 6.

COSTAS. La Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia, de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión a las normas procedimentales civiles, contenida en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto no se encuentran acreditadas las mismas, acorde con la posición que ha asumido el Consejo de Estado que, luego de señalar el criterio objetivo- valorativo para la imposición de costas (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022- 01(1291-14 Actor: José Francisco Guerrero Bardi), en la que se indicó que: «…en esta oportunidad la Subsección A varía aquella posición y acoge el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).

Se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365», ha proferido sin número de Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 42 sentencias 46 sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso47, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.

En efecto, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365,8 que: «Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»; una vez revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas en esta instancia, como tampoco se evidencia conducta que amerite la condena por ese concepto, razonamientos estos que son objeto de lo que las diferentes secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han señalado en punto a costas, como quedó referido, en las cuales la regla general ha sido la negativa a la condena por tal concepto.

Esta Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000- 2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, principalmente aparezcan causadas y comprobadas, en consonancia con el contenido del artículo 365 del CGP.

En sede constitucional la Sección Segunda – Subsección A48 del Máximo Órgano de lo Contencioso al analizar la acción de tutela promovida por la señora Rosa Edilma Restrepo Mejía en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda amparó las prerrogativas constitucionales invocadas y dejó sin efecto la condena en costas 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 17 de octubre de 2018.

Radicación: 66001-23-31-003-2012-00140-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Héctor Alexander Zamora Perea. Demandado: Municipio de Pereira; providencia del 19 de abril de 2018, Radicación: 66001-23-33-000-2013-0334-01, Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Luz Nelly Meza Ocampo.

Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 26 de abril de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00203-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Demandante: Esmeralda García Carvajal. Demandado: Departamento de Risaralda; providencia del 21 de junio de 2018. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00427-01. Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

Demandante: Ligia Stella López Restrepo. Demandado: Departamento de Risaralda, entre otras. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A- C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 14001-23-33-000-2016-00502-01(5485-18). Actora:Nohemí Suaza Triviño. Demandado: FOMAG. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia del 14 de marzo de 2019.

Radicación: 11001-03-15-000-2018-04698-00, acción de tutela. Accionante: Rosa Edilma Restrepo Mejía. Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo. Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 43 impuesta a esta por ser la parte vencida al considerar que «(…)…no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.».

En consecuencia, tal como se dejó anunciado en precedencia, al no existir fundamento para su imposición, la Sala concluye que no es procedente la condena en costas en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VII.

FALLA

1. REVÓCASE PARCIALMENTE la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia, la cual quedará así:

1.1. DECLÁRASE PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD del medio de control, en lo que respecta a la pretensión sobre el reconocimiento y pago de las acreencias prestacionales y/o laborales que surgen de la declaratoria de la relación laboral suscitada entre el señor Marcos Antonio Barrientos Restrepo y el municipio de Pereira, fenómeno que no aplicará a los aportes pensionales, de conformidad con lo argumentado en la parte motiva de este fallo.

1.2. SE DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio No. 39990 del 07 de julio de 2022, expedido por el municipio de Pereira, mediante el cual fue negado el reconocimiento y pago de los emolumentos prestacionales y/o laborales solicitados por el demandante, conforme las razones expresadas en la parte considerativa de la presente providencia. 1.3.

Como consecuencia de la anterior declaración y, a título de restablecimiento del derecho, el municipio de Pereira deberá tomar los períodos entre el 18 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020, en que el demandante fungió como contratista para calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de aquel, mes a mes, teniendo en cuenta los honorarios pactados y, si existe diferencia entre los aportes realizados como tal y, los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto Radicación: 66001-33-33-005-2023-00396-01 (D-2459-2025) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 44 de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.

Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante todos sus vínculos y en la eventualidad de que no las hubiese efectuado o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador, según lo analizado en el acápite pertinente de esta sentencia. 1.4.

Declárese que el tiempo laborado por el actor entre el 18 de marzo de 2019 y el 26 de agosto de 2020, se debe computar para efectos pensionales, salvo las interrupciones. 1.5. NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda, por lo vertido en la parte motiva de esta sentencia. 2. Sin costas en esta instancia, por lo considerado. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA MAGISTRADO ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»