TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: ANDRÉS MEDINA PINEDA Aprobado por la Sala en sesión de hoy Pereira, 05 de marzo de 2026 ➢ Tema: Proyecto de construcción de la plaza de mercado fase II / Indemnización por la cesación de la actividad económica en el lugar recuperado / La recuperación del espacio público no deviene antijurídica / Niega / Pronunciamiento de segunda / Confirma / El decreto que dispuso la recuperación del espacio público, no está afectado de nulidad, por lo que, a partir de esa decisión no puede desprenderse válidamente la obligación de la entidad territorial de indemnizar la pérdida de la ganancia esperada de los comerciantes que ocupaban la plaza de mercado.
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida en este proceso el primero (01) de junio de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual negaron las súplicas de la demanda.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA El grupo conformado por i) Adolfo Gómez Asitimbay ii) Adriana Borrero Jaramillo iii) Ruben Dario Heredia Moncada iv) Aldemar Martínez Londoño, v) Aleyda Jaines Foronda Sánchez, vi) María Betsabeth Taborda Gallego, vii) María Deyanira Morales Zapata, viii) Doralba Alzate Jiménez, ix) Eladio de Jesús Marín Marín, x) Ulicer de Jesús Aricapa Molina, (xi) Luz Milena Henao Acevedo, xii) Luis Olmedo Henao Acevedo, xiii) Gloria Patricia Hernández Cortes, xiv) Julio Cesar Arredondo Rios, xv) Marina Restrepo, xvi) Silvio Hernández Cortes, xvii) Mariela Acevedo Aguirre, xviii) María Fabiola Duque Pineda, xix) Luz Mary Foronda Sánchez, y xx)Luz Mery Alzate Jiménez, a través de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Radicación: 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Demandante: Eladio de Jesús Marín Marín y otros.
Demandados: Municipio de La Virginia Procedencia: Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) de control de Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo en contra del Municipio de La Virginia. 3. PRETENSIONES Conforme la demanda1, se circunscriben a las siguientes: “(…) (…)” 4.
HECHOS Se extracta de la demanda los siguientes: 1 Página 2. AE.002. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) 1. El 24 de julio de 2021, los accionantes ubicados en la plaza de mercado fueron notificados de un documento en el cual se indicaba que debían desalojar los puestos de trabajo y que era menester el traslado a las casetas temporales sin que se les indicara cuál sería la fecha de entrega del nuevo puesto, ni explicarles porqué se los ubicaría en un lugar tan alejado de la zona comercial del municipio. 2.
Ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia, se presentó acción de tutela en contra del municipio de La Virginia y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en sentencia del 06 de agosto de 2021, el citado Despacho declaró la improcedencia de la acción de tutela, misma que fue impugnada. 3. Pese a ello, se expidió el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, mediante el cual se ordenó la recuperación del espacio público, ocupación de locales, puestos y espacios de la plaza de mercado del municipio de La Virginia, disponiéndose alternativas de reubicación y capacitación para los comerciantes de la plaza de mercado.
El 24 de agosto de 2021 a las 5:00 a.m., los funcionarios de la alcaldía de La Virginia en compañía del E.S.M.A.D., iniciaron el desalojo sin informar de este a los comerciantes que estaban ocupando los locales. 4. Los accionantes se dieron cuenta de esa actuación y acudieron a la Personería Municipal de La Virginia con copia al Tribunal Superior del Distrito Judicial, pero cuando llegaron a los puestos de trabajo se encontraron con que habían sido desalojados y demolidos, sin conocer la ubicación de sus pertenencias, lo que conllevó a que se perdieran sus bienes muebles y enseres, situación que se agravó por el hecho de que el municipio de La Virginia, no inventarío los elementos que sacaron de los locales. 5.
En el mes de septiembre de 2021, se notificó a cada uno de los accionantes que podían acercarse a la escuela La Enseñanza para la entrega de sus bienes, con un listado que carecía de la firma de quién los había elaborado y que no concordaba con la totalidad de bienes que había en cada local comercial. 6. Finalmente, el 19 de octubre de 2021, el Tribunal Superior de Pereira, Sala Civil Familia decretó la nulidad de todo lo actuado por falta de notificación del auto admisorio de la tutela a la Unión Temporal Plaza La Virginia 2021, lo que conllevó a que el 28 de octubre de 2021, se emitiera una nueva decisión por parte del Juzgado Promiscuo del Circuito de La Virginia, declarándose nuevamente improcedente.
Contra esa decisión se presentó impugnación, la cual se encuentra pendiente de fallo, pero sin ninguna expectativa, Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) al evidenciarse un daño consumado el 24 de agosto de 2021, cuando fueron desalojados. 7. No existe claridad sobre la manera como se hizo el sorteo para la asignación de las casetas, a fin de que se garantizara un reparto equitativo y acorde con la actividad que cada uno desarrollaba, máxime cuando algunos quedaron en el centro del municipio y otros en sectores alejados, aunado al hecho de que el material en el que se construyeron las casetas no es apto para soportar el clima y puede repercutir en la conservación de la mercancía y de los productos. 8.
El desalojo y demolición de los locales que se encontraban en la plaza de mercado de La Virginia, se adelantó aun cuando el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, no se encontraba en firme a tono con lo dispuesto por el artículo 87 del C.P.A.C.A.
5. INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS El municipio de La Virginia2 se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que el proyecto de construcción de la plaza de mercado fase II, fue socializado mucho antes de su inicio, como lo corroboran las 30 actas de socialización realizadas por la administración anterior. Agregó que la inconformidad de las personas con los nuevos puestos de trabajado son pocas, lo que se corrobora con el hecho que siendo más de 100 comerciantes, únicamente fue necesario desalojar 16 puestos de la antigua plaza de mercado y solamente cinco, continuaban con la actividad comercial al interior de esta.
Adujo, que las casetas temporales que se asignaron a esa población están en buenas condiciones, tal como se acredita con el material fotográfico que se anexa; y, si bien, las nuevas casetas se ubicaron sobre el espacio público, lo cierto es que para garantizar la movilidad se cambió el sentido vehicular de la carrera 5. Refirió que el sindicato de trabajadores no ha presentado reclamación alguna en nombre de los propietarios de las casetas, sino que son los comerciantes quienes han adelantado actuaciones a nombre del sindicato, pues éste ha apoyado la construcción de la nueva plaza de mercado.
Relató que durante más de 15 meses, las casetas temporales estuvieron a disposición de los comerciantes, lo que comprueba que más de 93 casetas están siendo utilizadas desde diciembre de 2019, pero unos pocos se negaron a aceptar las casetas temporales. Aceptó que ante la nueva construcción de la plaza de mercado se 2 AE.012. Samai.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) presentaron acciones de tutela que fueron declaradas improcedentes y dado que el fallo de tutela es de aplicación inmediata, la administración no estaba en la obligación de cumplir con las medidas cautelares, pues el mecanismo constitucional, había sido declarado improcedente.
Resaltó que los accionantes ya conocían de la decisión de la administración, relacionada con el desalojo de las casetas, tal como se describe en el hecho sexto del libelo introductorio, donde reconocen que el 24 de julio de 2021, fueron notificados del desalojo de los puestos y que en todo momento se informó a los comerciantes que sus objetos estaban siendo trasladados a las instalaciones de la escuela la Enseñanza, dándoles la oportunidad de que ellos mismos retiraran sus pertenencias, a lo cual se negaron.
En relación con los hechos de cada uno de los accionantes informó que se le asignaron las siguientes casetas: al señor Adolfo Gómez Atimbay le entregaron la caseta temporal N° 15; a los señores Adriana Borrero Jaramillo y Rubén Darío Heredia Moncada (cónyuge de la señora Borrero), la caseta N° 72; el señor Aldemar Martínez Londoño no ejercía la actividad de comerciante actualmente y para la fecha de expedición del Decreto 115 de 2021, tampoco ejercía actividad alguna.
En lo que tiene que ver con la señora Aleida Jaines Foronda Sánchez, se le asignaron las casetas temporales 84 y 85, las cuales se ha negado a recibir; por su parte la señora María Betsabeth Taborda Gallego, se le asignaron las casetas 9, 10 y 11; la señora María Deyanira Morales Zapata, no aceptó caseta temporal al igual que los señores Doralba Alzate Jiménez, Luis Olmedo Henao Acevedo, Gloria Patricia Hernández Cortés, Mariela Acevedo Aguirre, María Fabiola Duque Pineda y Eladio de Jesús Marín Marín. Explicó que Ulicer de Jesús Aricapa Molina, tenía el puesto abandonado y no ejercía actividad comercial, lo mismo que la señora Luz Milena Henao Acevedo.
Refirió que el señor Julio César Arredondo Ríos, no ejercía ninguna actividad comercial para el momento de la expedición del Decreto 115 de 2021 y tampoco puesto alguno en la plaza de mercado. Adujo que el señor Silvio Hernández Cortés, no aceptó caseta temporal, no ejercía la actividad de comerciante y en el puesto demolido, habían algunos elementos que se trasladaron a la escuela La Enseñanza, negándose a reclamarlos, además que estuvo presente en el procedimiento y no quiso llevarse sus cosas.
Finalmente la señora Luz Mary Foronda Sánchez y Luz Mery Alzate Jiménez, recibieron las castas 84, 85 y 81, respectivamente, sin utilizarlas. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Propuso como excepción la de: i) las de inexistencia del nexo causal; ii) buena fe de la administración pública; y, iii) ausencia de prueba de la cuantía de las cosas presuntamente perdidas.
6. LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira profirió sentencia de primera instancia negando las súplicas de la demanda, de cuya parte resolutiva, se presenta la siguiente captura de pantalla: (…)” Como fundamento, adujo que está probado que la recuperación del espacio público era una necesidad ampliamente socializada por las autoridades del municipio de La Virginia, acompañada de un plan de acción orientado a proteger los derechos de quienes ocupaban ese espacio, en ejercicio de una actividad económica.
En ese orden de ideas, la ejecución de la decisión administrativa antes de que esta cobrara ejecutoria apenas lograría generar que administración se viera en la necesidad de resarcir los daños causados en los bienes y enseres que no fueron retirados por sus propietarios del lugar, en caso de no estar en condiciones de entregarlos en el estado que fueron encontrados; sin embargo, como ya se mencionó, tales aspectos no fueron acreditados.
En ese orden, aduce que la aludida irregularidad no tiene la entidad necesaria para forzar una indemnización por la cesación de la actividad económica en el lugar recuperado, puesto que la recuperación del espacio público no deviene antijurídica, era inejecutable en la fecha que se llevó a cabo, razón por la cual, al no estar afectado de nulidad el decreto que dispuso la recuperación del espacio público, a partir de esa decisión no puede desprenderse válidamente la obligación de la entidad territorial de indemnizar la pérdida de la ganancia esperada de los comerciantes que ocupaban la plaza de mercado, lo que adquiere especial connotación si se tiene en cuenta que desde tiempo atrás el municipio venía anunciando la necesidad de recuperar ese espacio.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Así, pues, la Administración Municipal estaba dando cumplimiento a un convenio contractual en pro de la comunidad, para proveer recursos a los dueños de tales casetas, no evidenciándose de su actuar los reparos que aluden los demandantes en su escrito y por tanto, deben negarse las pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, no queda camino distinto que negar las súplicas de la demanda, al no configurarse los requisitos necesarios para declarar la responsabilidad del Estado.
7. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte actora3 interpuso y sustentó recurso de apelación, insistiendo en que, aunque la decisión haya sido impugnada, la orden de tutela debe cumplirse, y no tuvo en cuenta los fundamentos fácticos, los derechos fundamentales que se pretendían proteger ni la motivación del constituyente y el legislador al momento de expedir la norma, la cual tiene como objetivo la protección inmediata de los derechos fundamentales, supuesto que motivo la decisión del Juzgado Único Promiscuo del Circuito de La Virginia al conceder mediante auto del 20 de agosto de 2021 impugnación en el efecto suspensivo, a fin de que no se produjera un daño irreparable que trasgrediera los derechos fundamentales de los accionantes, más aún cuando la decisión de primera instancia no ordenaba al Municipio de La Virginia el adelanto de alguna acción en salvaguardia de algún derecho, por el contrario tal y como se desprende de la prueba documental allegada al proceso (fallo de primera instancia tutela 2021-01235) la decisión de primera instancia fue declarar improcedente el mencionado mecanismo constitucional por existir otros medios de control, véase entonces como en esta decisión no se estaba dando ninguna orden que requiriera un cumplimiento inmediato.
Considera que, la demandada no podía desatender de manera autónoma y liberada la decisión del Juzgado Único Promiscuo del Circuito de La Virginia, pues de considerar que la decisión de esta no era conforme a Derecho debió promover alguno de los mecanismos o acciones procesales que consagra la ley. Resalta que en la sentencia apelada la Juez de instancia reconoció que el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, se cumplió aun cuando no se encontraba ejecutoriado (pág. 49 de la sentencia); es decir, se reconoció que la demandada incumplió la ley principalmente el articulo 87 y 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero estima confuso que la Juez sin ningún soporte normativo o argumentativo, traslade a la parte actora el deber de planeación de la acción de desalojo, cuando por ser una actuación de la 3 AE.076.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) administración; es decir, del Municipio de La Virginia correspondía a sus funcionarios, el agotar cada una de las acciones necesarias para salvaguardar los Derechos Fundamentales de ellos, por ende era a estos a quienes les correspondía previo al desalojo realizar el inventario o incluso levantar el mismo al momento de llevar a cabo el mismo suscribiéndole por un testigo en este caso podría hacer incluso por los demás comerciantes que según el decir de la demandada sí estuvieron conformes con el proceso de la plaza de mercado, pero no lo hicieron, por lo que no es posible que le trasladen a los accionantes una obligación que no les correspondía. Manifiesta que, tampoco tuvo en cuenta el Despacho conocedor de primera instancia que la negativa de recoger los bienes en la escuela la Enseñanza se debió a que de acuerdo con el supuesto inventario allegado a los demandantes este no cumplía con la realidad por cuanto no correspondía a los bienes y enseres que estos tenían en sus locales y dada la falta de planeación de este desalojo era imposible cotejar los mismos.
Y en este punto reiteró la sentencia de unificación SU-016 de 2021 de la Corte Constitucional en la que se precisó que los desalojos forzosos deben estar precedidos del respeto de los derechos fundamentales y el debido proceso de las personas desalojadas estableciendo como garantías mínimas de este derecho. Ahora bien, respecto a las condiciones de los bienes y la mercancía y dado el principio de practica dinámica de la prueba le quedaba más fácil a la demandada probar las condiciones en las que se encontraron los mismos y al momento de este proceso donde se encuentran los mismos, que a los actores, quienes nunca fueron tenidos en cuenta para la realización del inventario de sus bienes, ni mucho menos se les informó de manera previa al desalojo cuales eran los bienes que se encontraban en los locales y que iban hacer retirados, fue solo tiempo después al desalojo que se les allego un presunto inventario que no guardaba relación con los bienes en cuanto a su calidad y condición con la realidad.
Aduce que, aunque se pretenda recuperar sea de uso público no exime a las autoridades de respetar y garantizar la protección de los derechos fundamentales de los desalojados, pero de las pruebas que reposan en este expediente no se logra evidencia dicho plan de acción y tampoco cita la falladora de primera instancia en que documentos o archivo reposa dicha prueba, por lo que se desconoce de donde se obtiene esta conclusión. En cuanto al aviso de desalojo del 24 de julio de 2021, al que se refiere la juez, a este no se le puede dar la validez de notificación por cuanto en este nunca se estableció la fecha y la hora en la cual se iba llevar a cabo.
8. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) El recurso de apelación fue admitido mediante auto calendado el 10 de octubre de 20234; no obstante, el término de ejecutoria de la providencia indicada, según constancia secretarial5, transcurrió en silencio.
9. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL. PRIMERA INSTANCIA Actuación Archivo Fechas o asuntos Demanda 2_ACTAINDIVIDUALREPARTO(.PDF) NroActua 1 11/01/2022 Presentación de la demanda la cual fue asignada al Juzgado 1° Administrativo de Pereira 3_ESCRITODEMANDAANEXOSGRUP O(.PDF) NroActua 1 11/01/2022 Auto inadmite demanda 4_AUTOINADMITEDEMANDA(.PDF) NroActua 2 24/01/2022 Escrito subsanación 5_ACUSESUBSANACIÓNDEMANDA(.PDF) NroActua 4 03/02/2022 Se admite la demanda 8_AUTOADMITEDEMANDA(.PDF) NroActua 6 16/02/2022 Notificación personal por buzón electrónico 9_NOTIFICACIONAUTOADMITEDEMANDA (.pdf) NroActua 9 03/02/2022 Contestación Municipio 12_CONTESTACIONMUNICIPIOLAVIRGINIA(.pdf) NroActua 12 17/03/2022 Auto resuelve nulidad 27_AUTORESUELVENULIDAD(.pdf) NroActua 27 07/07/2022 Audiencia conciliación 33_AUDIENCIADECONCILIACION(.pd f) NroActua 37 17/08/2022 Auto de pruebas 34_AUTODECRETAPRUEBAS(.pdf) NroActua 38 05/09/2022 Alegatos Demandante 69_ALEGATOSCONCLUSIONACCIONATE(.pdf ) NroActua 78 13/04/2023 Alegatos Municipio La Virginia 70_ALEGATOSMPIOLAVIRGINIA(.pdf) NroActua 79 14/04/2023 Sentencia de primera instancia 74_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 83 01/06/2023 Notificación Sentencia 75_ENVIODENOTIFICACIONSENTENCIA(.pdf ) NroActua 84 02/06/2023 Recurso Demandante 76_RECURSOAPELACIONSENTENCIADEMA NDANTE(.pdf) NroActua 85 06/06/2023 Auto concede recurso de apelación 77_AUTORESUELVECONCESIONRECURSOA PELACION(.pdf) NroActua 86 16/06/2023 SEGUNDA INSTANCIA Actuación procesal Archivo Fechas o asuntos Acta de Reparto 1_001ACTAREPARTO(.pdf) NroActu a 1 12/07/2023 Ingresó a Despacho de Magistrado Ponente 2_002INGRESODESPACHO(.pdf) Nro Actua 2 14/07/2023 Auto Admite Recurso 3_003AUTOADMITERECURSO(.pdf) N roActua 3 16/08/2023 A Despacho para Sentencia 5_005INGRESODESPACHO(.pdf) NroActua 22/09/2023 CONSIDERACIONES DE LA SALA 4 Archivo No. 003 del expediente digital 5 Archivo No. 005 ibidem.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) 1. COMPETENCIA. Agotado el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide la actuación que hasta ahora se ha surtido, procede el Tribunal a decidir sobre el asunto litigado, siendo competente para hacerlo en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 243 ibídem.
2. OBJETO DEL LITIGIO. Corresponde al Tribunal en esta instancia, de acuerdo con los fundamentos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si al grupo accionante le asiste el derecho a ser indemnizado por los perjuicios ocasionados, según como se formulan los hechos de la demanda y la apelación, por el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, al ejecutarse cuando no se encontraba en firme, que ordenó la recuperación del espacio público, ocupación de locales, puestos y espacios de la plaza de mercado del municipio de la Virginia, Risaralda por la construcción de la fase II de la Plaza de Mercado; o si, por el contrario, como lo señaló el juez de primera instancia, no existe antijuridicidad en la conducta desplegada por la administración municipal demandada, lo que enerva el deber de indemnizar.
3. ANÁLISIS JURÍDICO NORMATIVO y SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO. 3.1. Procedencia de la acción de grupo. Prima facie, le corresponde a esta Colegiatura precisar que la Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, prevé en su artículo 3° que: “Acciones de Grupo.
Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”. Ahora bien, respecto de la procedencia de la acción de grupo, la Ley 472 de 1998 dispone: Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) “Artículo 46.
Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios. El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.” A su vez, el artículo 48 ibídem preceptúa: “Artículo 48. Titulares de las acciones. Podrán presentar acciones de grupo las personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece el artículo 47…” Ahora, en cuanto a las características de la acción de grupo, ha señalado el Consejo de Estado: “La Acción de Grupo, consagrada en el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política, constituye una vía adicional para el ejercicio efectivo del control judicial de la actividad de la Administración Pública y, por tanto, su objeto lejos de resultar extraño al que la Constitución y la ley han señalado de manera general a la Jurisdicción Contencioso Administrativa6, encuadra dentro del mismo.
Por tal razón resulta elemental que a esta Jurisdicción especializada se atribuya el conocimiento de aquellas acciones de grupo que tengan origen en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñen funciones administrativas7. Del diseño normativo y jurisprudencial de la Acción de Grupo se destacan, entre otras, las siguientes características: Es una acción principal, tal como desprende del propio texto constitucional8 y ha sido resaltado por la jurisprudencia, al señalar que es rasgo “fundamental de las acciones de clase o de grupo su procedencia independiente de la existencia de otra acción, es decir que presenta un carácter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones.9” Es una acción indemnizatoria, pues su finalidad es la de obtener el reconocimiento y pago de la indemnización10 -in natura o por equivalente 6 C.C.A. art. 82. 7 Ley 472 de 1998, artículo 50. 8 En efecto, el inciso segundo del artículo 88 superior señala que la ley regulará “las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.” 9 Corte Constitucional.
Sentencia C-1062 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 10 Ley 472 de 1.998, artículos 3 y 46. Sobre el particular la Corte Constitucional ha sostenido: “Es preciso resaltar que, tal como está definida la acción de clase o de grupo en la Ley 472 de 1998 (“La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios”), se constituye en un procedimiento declarativo de responsabilidad, en el cual debe garantizarse el derecho de defensa del presunto responsable y de los actores, así como el de igualdad, a través de las etapas procesales y actuaciones atinentes al traslado, excepciones, período probatorio, alegatos, doble instancia, con el objetivo de satisfacer los fines Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) pecuniario- de los perjuicios causados, en cuanto a esta jurisdicción se refiere, por la actividad de entidades públicas y de particulares que desempeñen funciones administrativas.
A diferencia de la Acción Popular, cuya finalidad es la protección de derechos e intereses colectivos, la Acción de Grupo no está vinculada exclusivamente a la violación de tales derechos. En efecto, aunque en algunos de los proyectos presentados a consideración del Congreso para reglamentarla11 se vinculaba el perjuicio a la vulneración de un derecho colectivo, esta restricción no quedó establecida en el texto de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, en su artículo 55 se hace referencia a acciones u omisiones “derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos”, lo que dio lugar a interpretaciones que pretendían revivir tal vínculo. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de dicha norma “en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo12”.
La Acción de Grupo no es una acción pública, por el contrario, se trata de un contencioso subjetivo del que solo son titulares las personas que han sufrido perjuicios13 provenientes de “una misma causa14”. Por tratarse de una acción representativa15, la demanda puede ser interpuesta por un solo sujeto16, quien deberá actuar en nombre de, por lo menos, veinte personas, que han de individualizarse en la misma demanda o identificarse con antelación a la admisión de la misma, a partir de los criterios que señale el actor.
Las personas que hacen parte del grupo a cuyo nombre actúa el demandante pueden solicitar su exclusión del grupo17 y, a su vez, los afectados con la causa que dio origen a la demanda, pero que no fueron inicialmente integrados al grupo, podrán solicitar que se les incluya18. esenciales del Estado Social de Derecho que defienden la efectividad de los derechos de las personas en aras de un orden jurídico, económico y social justo.
Un procedimiento así establecido apunta a garantizar el resarcimiento de aquellos perjuicios bajo el entendido de que a igual supuesto de hecho, igual debe ser la consecuencia jurídica.” (Sentencia C-1062 de 2000). 11 V. gr. Proyecto de Ley No. 084 de 1995 presentado por la Defensoría del Pueblo (Gaceta del Congreso No. 227 de 1995). La vinculación de la Acción de Grupo a la vulneración de derechos colectivos, permaneció en la ponencia para primer debate a los proyectos de ley Nos 05 y 24 de 1995, acumulados al 84 de 1995 (Cámara) (Gaceta del Congreso No. 493 de 1995), pero se suprimió a partir de la ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 10 de 1996 (Senado), 005 de 1995 (Cámara).
(Gaceta del Congreso No. 167 de 1997). 12 Sentencia C-1062 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 13 El Defensor del pueblo y los personeros municipales y distritales pueden interponer la acción de grupo pero no en ejercicio de legitimación propia, sino en nombre de cualquier interesado-legitimado (ley 472 de 1998 Art. 48 inciso 2°). 14Ley 472 de 1998 artículos 3 y 46, con la anotación de que mediante sentencia C-569 de 2004, se declaró inexequible la expresión “Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad” contenida en dichos artículos, apartes normativos de los que se derivaba el requisito de procedibilidad relacionado con la preexistencia del grupo. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 11 de septiembre de 2.003. Radicación número: 25000-23-25-000-2000-00019-01 (AG), Actor: Asociación de Copropietarios Aurora II, Demandado: Distrito Capital y otros. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 20 de junio de 2.002.
C.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicación número: 17001-23-31-000-2002-0079-01 (AG-038). En el mismo sentido puede consultarse la providencia de 1° de junio de 2.000. Exp. AG- 001. 17 Ley 472 de 1998, artículo 56. 18 Ley 472 de 1998, artículo 55. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) La causa del perjuicio puede ser tanto un hecho, una omisión, una operación, como un acto administrativo, pues si bien la ley que regula la Acción de Grupo en sus normas procesales se refiere indistintamente a “hechos”, “omisiones”, “actividades”, “acciones”, se debe destacar que las normas sustantivas definen y dan entidad a dicha acción bajo dos parámetros: i) número plural o conjunto integrado al menos por veinte personas, y ii) condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales.19” (Negrilla de la Sala).
Así mismo, el artículo 164 de la ley 1437 de 2011 en el literal h) del numeral 2º, prevé la posibilidad de demandar la nulidad de actos administrativos a través de esta acción: “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) h) Cuando se pretenda la declaración de responsabilidad y el reconocimiento y el pago de la indemnización de los perjuicios causados por un grupo, la demanda debe promoverse dentro de los dos (2) años a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado por el grupo proviene de un acto administrativo y se refiere a la nulidad del mismo, la demanda con respecto a la presentación dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;(…)”.
(Resaltó la Sala). Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-302 de 2012, dejó indicado lo siguiente: “La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos que formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando son el origen del daño causado a un número plural de personas; por este motivo la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo”.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo para impugnar la legalidad de un acto administrativo de carácter particular cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, pudiéndose solicitar el restablecimiento del derecho y también que se reparen los perjuicios causados con el acto.
Esta pretensión también puede promoverse contra actos de carácter general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por ese acto o la 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 22 de febrero de 2007. Radicación número: 25000-23-25-000-2002-01535-01(AG), Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) reparación del daño causado al particular por el mismo acto, siempre y cuando la demanda se presente dentro de los 4 meses siguientes a su publicación. De acuerdo con los artículos 145 y 164 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de los perjuicios causados a un grupo procede: i) cuando se ejerza exclusivamente con fines reparatorios -daños derivados de un hecho, omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona-, o ii) se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda.
En los casos en los que se pretende la indemnización de los perjuicios causados por actos administrativos que se consideran ilegales, se requiere que la fuente del daño sea una única decisión de la administración, al punto de que basta con que uno solo de los interesados interponga los recursos obligatorios. En cualquiera de los eventos enunciados, es requisito indispensable de procedencia que la causa del daño sea común para las 20 o más personas que ejercen el derecho de acción o en representación de las cuales se interpone la demanda.
Sobre los derechos cuya vulneración puede dar paso al ejercicio de la acción de grupo y el exclusivo carácter indemnizatorio de esta vía procesal, existe igualdad de criterios entre la jurisprudencia del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional, siendo esta última quien, al conocer de las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra la mencionada Ley 472, trazó las bases conceptuales que hoy permiten definir la naturaleza y el alcance de aquella figura, y que han sido compartidos por esta Corporación. PRINCIPALES PRONUNCIAMIENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SENTENCIA C-215 DE 1999.
En esta providencia la Corte Constitucional, entre otras decisiones, declaró exequibles los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998. Con tal fin se pronunció sobre la naturaleza y el ámbito de protección de las acciones de clase o de grupo. Al respecto, precisó que no se limitan a la salvaguarda de derechos constitucionales fundamentales ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que estas comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez.
En estos casos, según la Corte, «[…] lo que se pretende reivindicar Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción […]»20. Frente al inciso segundo del artículo 46 ibidem, que consagra el objeto indemnizatorio de la acción de grupo, la Corte Constitucional dijo que la aludida norma no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Constitución, según el cual la ley «regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas».
SENTENCIA C-1062 DE 2000. En esta providencia declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «derivados de la vulneración de derechos e intereses colectivos» contenida en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, «[…] en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo […]».
Al respecto, sostuvo que la finalidad de la acción de grupo es la reparación del daño subjetivo, individualmente considerado, causado por una autoridad o por particulares que cumplen funciones públicas, de manera que limitar su ejercicio a la protección de derechos colectivos restringiría los alcances que con ella se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior.
En consecuencia, insistió en que este mecanismo procesal también puede usarse respecto de toda clase de derechos subjetivos de origen constitucional o legal en los casos en que ha sido lesionado un número plural de personas, con identidad de causa y responsable, «con el fin de reclamar la respectiva reparación de perjuicios ante el juez».
En línea con ello, la Corte Constitucional fue enfática al señalar que la naturaleza indemnizatoria de las acciones de grupo «configura una de sus características esenciales». SENTENCIA C-569 DE 2004. En esta oportunidad, la Corte Constitucional reiteró lo dicho en las decisiones anteriores frente a la naturaleza y objeto de las acciones de grupo e introdujo dos elementos nuevos para la interpretación de la Ley 472 de 1998.
El primero explicó que la definición indemnizatoria de carácter legal de la acción de grupo armoniza con el diseño constitucional de esa figura. Así, aunque el legislador dentro de su libertad de configuración pudo atribuir objetivos más amplios a la acción de grupo, lo cierto es que la Carta Política no se opone a una definición puramente reparatoria de esa figura.
El segundo, dirigido a señalar que la naturaleza indemnizatoria de la acción de grupo debe interpretarse de manera amplia, esto es, 20 Corte Constitucional, sent. C- 215/1999. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) que la indemnidad del derecho vulnerado se logra no solo a través de la indemnización por pago de un equivalente monetario, sino también mediante otras formas de indemnización, como el pago in natura o la imposición de obligaciones de hacer que no tienen equivalente pecuniario en estricto sentido.
PRINCIPALES DECISIONES DEL CONSEJO DE ESTADO. El Consejo de Estado ha acogido el desarrollo teórico de la Corte Constitucional respecto del alcance general que le asiste a la acción de grupo. Los planteamientos más relevantes que ha efectuado la Corporación en la materia pueden sintetizarse de la manera en que sigue a continuación21: ➢ Su finalidad y naturaleza son interdependientes e inescindibles: ambas se condensan en el carácter puramente indemnizatorio de esta vía procesal.
En consecuencia, uno de los supuestos indispensables de procedibilidad de la acción de grupo consiste en que la pretensión esté dirigida a obtener exclusivamente el reconocimiento y pago de una indemnización de perjuicios. ➢ Es un mecanismo con un amplio espectro de protección, por lo tanto, el perjuicio se puede producir por la violación de cualquier derecho, sea colectivo o individual, legal o constitucional. ➢ La constitucionalización del derecho de daños conduce a entender la reparación en un sentido amplio.
En consecuencia, admite que entre las diferentes formas en que puede manifestarse aquella, se encuentra la indemnización generada por la afectación de derechos fundamentales considerados en sí mismos22. De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, la acción de grupo se caracteriza por ser una acción principal, indemnizatoria y representativa.
Lo primero en atención a que la viabilidad de su interposición no depende del ejercicio ni de la procedencia de otra acción, pues ésta, claramente lo enseña el artículo 3º de la Ley 472 de 1998 anteriormente citado, es pasible de ser interpuesta sin perjuicio de las acciones ordinarias a que haya lugar, con la finalidad obtener la indemnización de perjuicios ocasionados de manera uniforme a un grupo de personas; se trata además de una acción representativa en cabeza de quien la ejerce en nombre propio, así como en nombre de todo aquel que se encuentre incurso en las condiciones del grupo, ello en desarrollo del principio de solidaridad contenido en la Constitución Política de 1991. 21 CE, Sec.
Tercera, Auto, rad. 25000-23-25-000-2001-0021-01(AG-024) AG, abr. 25/2002; Auto, rad. 76001-23-31-000-2002-05428-01 (AG) AG5428, mar. 13/2003; Auto, rad. 15001-23-31-000- 2003-01618-01(AG), nov. 20/2003; Sent., rad. 25000-23-26-000-1999-00002-04 (AG), nov. 1/2012. 22 Así, por ejemplo, en sentencia del 1 de noviembre de 2012, la Sección Tercera le reconoció a los habitantes cercanos al Relleno Sanitario Doña Juana, entre otras, la indemnización por las lesiones causadas a sus derechos a la intimidad familiar, la educación y a la recreación (rad. 25000-23-26- 000-1999-00002-04).
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) En conclusión, tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha sostenido que las acciones de grupo se pueden interponer para obtener la indemnización de los perjuicios causados por la transgresión de todo tipo de derecho; sin embargo, como las pretensiones propias de esta vía procesal son exclusivamente indemnizatorias, no se puede acudir a ella para obtener un reconocimiento distinto a la reparación de un daño. De igual manera, las condenas en aquellas acciones pueden incorporar diversas formas de indemnización, no necesariamente pecuniarias, pero que permiten restablecer el derecho que fue vulnerado23. 3.2.
Caso concreto. Procederá la Sala a determinar lo que en derecho corresponda, circunscrito a los juicios de reproche esbozados por la parte demandante, en relación con la I) expedición del acto con desconocimiento del fallo de tutela, y II) violación al debido proceso por falta planeación de la acción de desalojo, previo el análisis del material probatorio obrante en el expediente y de conformidad con la normatividad que regula la materia, y la jurisprudencia que desarrolla la misma. 3.2.1.
Expedición del acto con desconocimiento del fallo de tutela. Prima facie, es menester de esta Colegiatura acotar que en el asunto objeto de debate judicial, el grupo accionante eligió ejercer el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, con el fin de establecer una responsabilidad patrimonial del municipio de La Virginia con ocasión de la expedición y ejecución del Decreto 115 del 23 de agosto de 2021 y la demanda es poco clara, pues sí plantea una pretensión anulatoria; pero, en razón al orden como se formula las pretensiones, pareciera que aquello se pide como consecuencia de la declaración de responsabilidad patrimonial, lo que no se ajusta al marco conceptual y teórico desarrollado por la jurisprudencia, que si permite el ejercicio del medio de control de los perjuicios causados a un grupo cuando se ejerza exclusivamente con fines reparatorios por daños derivados de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona; que no es el caso concreto porque específicamente se formulan reparos frente al Decreto reseñado y expresamente se pide su nulidad o también se habilita que se pretenda la indemnización de los perjuicios causados por un acto administrativo particular que se considera ilegal y cuya nulidad se pretende en la demanda; que es precisamente el escenario que se deriva en el escrito de demanda 23 CE, Sec.
Tercera, Sent., rad. 15739, mar. 8/2007; Sec. Tercera, Sent., rad. 30114, ago. 16/2007; Sec. Tercera, Sent., rad. 15724, ago. 30/2007. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) tal como aquella fue planteada; luego entonces, en dicho contexto y en virtud del principio de legalidad que gobierna los actos administrativos, para determinar la responsabilidad del ente demandado, debe desvirtuarse tal situación de legalidad, lo que obliga la pretensión de nulidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Juez de primera instancia consideró en su decisión que en lo atinente a la prohibición de expedición del acto por la decisión del Juzgado Único Promiscuo del Circuito de La Virginia al conceder mediante auto del 20 de agosto de 2021 impugnación de la Tutela en el efecto suspensivo, que en ese fallo no se estaba dando ninguna orden que requiriera un cumplimiento inmediato, tampoco ordenaba al Municipio de La Virginia que adelantase alguna acción en salvaguardia de un determinado derecho, por el contrario tal y como se desprende de la prueba documental allegada al proceso (fallo de primera instancia tutela 2021-01235) la decisión de primera instancia fue declarar improcedente el mencionado mecanismo constitucional por existir otros medios de control.
Vía alzada considera la parte recurrente que, aplicarse la impugnación de manera literal como lo consagra el artículo 31 del Decreto Ley 2195 de 1991, y como lo pretende esta célula judicial se desconocería este objetivo, pues tal y como sucedió dada la desatención de los accionados a la decisión de un Juez de la Republica de conceder la impugnación en efecto suspensivo, cuando el juez de segunda instancia iba resolver el asunto impugnado ya no pudo hacerlo de fondo, pues existía el fenómeno de hecho superado, dado a que el daño que se pretendía evitar la estaba causado.
En ese orden, considera la parte accionante que la demandada no podía desatender de manera autónoma y liberada la decisión del Juzgado Único Promiscuo del Circuito de La Virginia, pues claramente lo señala el artículo 32 del Decreto Ley 2195 de 1991 respecto a que en caso de impugnación; la ejecutoria, se da cuando se emita el fallo de segunda instancia. Al respecto, esta Colegiatura considera que para analizar el cargo de violación al debido proceso, tal como es formulada; esto es, por la expedición del acto con desconocimiento del fallo de tutela, se debe recapitular los antecedentes que dieron origen a la controversia, y una vez verificadas las piezas procesales que integran el dosier.
Se extracta que el municipio de La Virginia Risaralda, previo estudios y presentación de proyecto y por medio de sus gestiones obtuvo de parte del Departamento para la prosperidad Social recursos para llevar la demolición y construcción de la fase II de la plaza de mercado. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Para oponerse a la situación anterior los comerciantes de la plaza de mercado de La Virginia interpusieron acción de tutela en contra de la Alcaldía y el departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) con el finde solicitar el ampro de sus derechos fundamentales a la igualdad debido proceso administrativo, derecho al trabajo, confianza debida como extensión al principio de la buena fe y el mínimo vital.
En dicha acción constitucional24 se solicitó como medida provisional referente a ordenar a la administración municipal de La Virginia en cabeza de su señor alcalde el señor José Villada Marín abstenerse de promulgar acto administrativo alguno hasta tanto no se decidiera de fondo la acción o de acudir a las vías de hecho con el fin de desalojar a los comerciantes de la plaza de mercado de La Virginia Risaralda.
(…)” La solicitud de tutela fue asignado al Juzgado Único Promiscuo del Circuito de la Virginia radicado N° 66400-31-89-001-2021-01235-00 la cual por auto25 emitido el 29 de julio de 2021 fue admitida, y se accedió la medida provisional, así: (…)” 24 AE.006 LINK DOCUMENTOS SUBSANACION. 25 Pág. 59 y ss AE.006 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Posteriormente, se emitió sentencia26 de primera instancia el seis (06) de agosto de 2021, en la cual resolvió declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por los comerciantes, bajo los siguientes términos: (…)” De conformidad con la decisión anterior del Juzgado y dentro de los términos de ley los comerciantes de la plaza de mercado impugnaron el fallo de tutela, recurso que fue concedido mediante auto calendado 20 de agosto de 2021: (…)” 26 Pág. 84 y ss.AE.006 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Posteriormente, se expidió el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021 “POR EL CUAL SE ORDENA LA RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO, OCUPACION DE LOCALES, PUESTOS Y ESPACIOS DE LA PLAZA DE MERCADO DEL MUNICIPIO DE LA VIRGINIA”, en su parte resolutiva decretó lo siguiente: Resulta ineludible para la solución del caso concreto, referir que la Corte Constitucional ha sido constante en su jurisprudencia en diferenciar la declaración de improcedencia como decisión de un fallo de Tutela a la negativa, como ejemplo de tal distinción se citan y transcriben las siguientes providencias: T-883-08: Como fue indicado con anterioridad, en materia constitucional - para el caso del estudio concreto de constitucionalidad vía de amparo o tutela - existen unas causales legales específicas de procedencia e improcedencia contempladas en los artículos 5º y 6° del Decreto 2591 de 1991.
Denegar la acción implica un análisis de fondo, mientras que la improcedencia supone la ausencia de los requisitos procesales indispensables para que se constituya regularmente la relación procesal o proceso y el juez pueda tomar una decisión de fondo sobre el asunto sometido a su consideración. En este orden de ideas, ante la ausencia de un requisito lógico- jurídico esencial para que la relación procesal pudiera constituirse, el juez de instancia debió haber declarado improcedente la acción, mas resolvió denegar el amparo solicitado, lo que equivale a decir que, tras un análisis de fondo, la accionante no tenía derecho al amparo.
De esta forma, la Sala revocará la sentencia de instancia y en su lugar declarará improcedente la acción interpuesta. Mas recientemente y siguiendo la misma línea decisional, expresa en la sentencia T- 125-21, lo siguiente 51. Decisión a adoptar. Como se reseñó en los antecedentes de esta providencia, el juez de primera instancia “negó” la protección constitucional indicando argumentos de procedibilidad, esto es, que no se superaba el principio de subsidiariedad, por lo que el accionante debía exponer su controversia en la jurisdicción ordinaria; determinación que fue confirmada íntegramente en segunda instancia. 52.
Pues bien, la Corte[99] ha explicado que negar la acción de tutela implica un análisis de fondo de la vulneración[100], mientras que formular la Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) improcedencia supone la ausencia de los presupuestos procesales indispensables para que el juez pueda adoptar la decisión sustancial (legitimación en la causa, inmediatez y subsidiariedad); de forma que, ante la falta de dichos requisitos lógico-jurídicos, el fallador debe abstenerse de evaluar los elementos de la trasgresión y declarar la improcedencia. En este orden de ideas, toda vez que en este caso los jueces de instancia consideraron que no se satisfacía uno de los presupuestos procesales -la subsidiariedad-, no se debió haber “negado” la acción sino “declarado su improcedencia”. 53.
Por lo expuesto, la Sala Octava de Revisión estima pertinente revocar la sentencia de segunda instancia proferida por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Ibagué el 20 de mayo de 2020, que confirmó lo resuelto por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué el 5 de mayo de 2020, en el sentido de “negar” por “improcedente” el amparo.
En su lugar, se dispondrá simplemente declarar la improcedencia de la protección solicitada por el señor Camargo Olaya, actuando en nombre propio, y en representación de su hija Briana Isabel. Como viene de ser explicado por la Corte Constitucional, si la acción constitucional no cumple con los requisitos de subsidiariedad (ante la existencia de otros remedios judiciales en razón a su carácter subsidiario), inmediatez o legitimación, aquella debe ser declarada IMPROCEDENTE; más no rechazada o negado el amparo pues allí no existe un pronunciamiento de fondo; al contrario, la denegación del amparo sí es un juicio de fondo, que resulta del examen de una acción de tutela procedente.27 Bajo este contexto, considera esta sala de decisión que no le asiste razón al recurrente al señalar que el efecto suspensivo en el que se concedió la impugnación, suspende los efectos del fallo y por ende, no podía la administración proferir el acto en cuestión hasta que se resolviese el asunto en segunda instancia, pues a diferencia de lo argüido por el recurrente, considera esta Colegiatura que si bien en un principio se accedió a la medida provisional de suspensión de toda actuación tendiente a la expedición de acto que ordene la restitución del espacio público del área de la plaza de mercado, lo cierto es que, la suspensión allí dispuesta tuvo efectos en virtud del trámite de esa acción de tutela y hasta el momento en que se profirió el fallo de primer grado, toda vez que al tratarse de una medida provisional la misma fue adoptada de forma temporal mientras se proferida la sentencia respectiva; no obstante, al declarar la improcedencia de tutela, que se recuerda no es una decisión de fondo, ante la existencia de otros mecanismos y no adoptar de manera definitiva la medida cautelar como orden en el fallo, se entiende como consecuencia lógica de tal determinación, que la medida provisional otrora ordenada cesó ante la improcedencia del mecanismo, así no se hubiese plasmado de forma expresa por falta de técnica judicial en el resuelve.
De igual forma, sobre la decisión adoptada en esa providencia relativa al efecto 27 Ver T-461-17 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) suspensivo en que se concedió y que a las voces del libelista guarda plena armonía con los efectos de la apelación contemplados Código General del Proceso-323-, es menester del Tribunal acotar que, la norma procedimental aludida no establece reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela, sino que regula el trámite del recurso de alzada en los proceso ordinario, y por el contrario, según la norma constitucional y estatutaria que regula especialmente la materia, indica la apelación de sentencias de tutela se debe conceder en el efecto DEVOLUTIVO, por cuanto está vedado al a quo suspender los efectos del fallo hasta que se resuelva el asunto en segunda instancia, por expresa disposición del artículo 86 de la Constitución Nacional, cuyo inciso segundo establece que el fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. El tenor de la norma es el siguiente:
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. (Negrillas fuera del texto).
La norma constitucional citada es reglamentada por el inciso primero del artículo 31 del Decreto 2591 de 199128:
ARTÍCULO
31. IMPUGNACION DEL FALLO. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato. Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión. De igual forma, el artículo 32 ídem, regula el trámite de la impugnación: 28 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023)
ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. De lo anterior se concluye que, el fallo de tutela en primera instancia puede ser recurrido por cualquiera de las partes dentro de los términos establecidos por la ley, su cumplimiento por aquellas en cualquier hipótesis, es obligatorio mientras se surte la segunda instancia, la cual, de confirmarlo, dejará en firme la actuación del a quo, pero en caso de revocarlo, dejará sin efectos totales o parciales el fallo objeto de apelación, y producirá otros, los cuales las partes deberán acatar.
Siguiendo con la crónica de los hechos, posteriormente, a la expedición del acto, se tramitó la impugnación formulada por la parte accionante, en contra del fallo que no había dado ninguna orden, pues no existía un estudio de fondo el asunto al declarar la improcedencia del amparo y el Tribunal Superior del Distrito judicial de Pereira, en proveído calendado diecinueve (19) de octubre de dos mil veintiuno (2021)29, es decir, aproximadamente dos meses después, declaró la nulidad de lo actuado: Al presente proceso, no se aportó copia de la readecuación del trámite constitucional, empero, la parte recurrente en su alzada adujo que se profirió fallo declarando hecho superado, mismo que fuere impugnado y concedido, en esta ocasión en el efecto devolutivo, así: 29 Pág. 101 y ss.AE006.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Una vez realizada la consulta de Procesos en el Portal Web de la Rama, se extracta que nuevamente se profirió fallo el 13 de enero de 2022, confirmando en su totalidad la providencia por el Tribunal Superior del Circuito de Pereira, tal y como se observa a continuación: En lo concerniente a los efectos de las decisiones de revisión de la Corte Constitucional y de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela, el artículo 7° del Decreto 306 de 1992 "Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991", dispone: “ARTÍCULO 7º- De los efectos de las decisiones de revisión de la Corte Constitucional y de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela.
Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo.” Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Dicha norma fue incorporada al Decreto 1069 de mayo 26 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho’’ cuyo texto es el siguiente: «[ ]
ARTÍCULO 2. 2.3.1.1.6. DE LOS EFECTOS DE LAS DECISIONES DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y DE LAS DECISIONES SOBRE LAS IMPUGNACIONES DE FALLOS DE TUTELA. Cuando el juez que conozca de la Impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo.” La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera uniforme que la impugnación en las acciones de Tutela debe concederse en el efecto devolutivo, por lo tanto, las órdenes impartidas por el juez de primera son de inmediato cumplimiento, en la sentencia de inconstitucionalidad C-122 de 201830 la Corte Constitucional, señaló: “(…) 17.
Estas finalidades devienen, además de legítimas, imperiosas, habida cuenta de que la sentencia que resuelve la impugnación (i) finaliza el trámite de instancias dentro de los procesos de tutela, (ii) no es susceptible de recursos judiciales y, en todo caso, (iii) la revisión por parte de la Corte Constitucional es eventual y no obligatoria. 18.
Finalmente, el término de 20 días previsto por el aparate normativo acusado para resolver la impugnación no menoscaba la protección inmediata de los derechos fundamentales. La Corte advierte que el término previsto por la disposición acusada no afecta en modo alguno la celeridad del amparo ni la protección inmediata de los derechos fundamentales.
Esto es así, por cuanto (i) la decisión de primera instancia, que se profiere “dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud”, es de inmediato cumplimiento y (ii) la impugnación, de presentarse y tramitarse, se concede en el efecto devolutivo. 18.1. La decisión que se profiere en primera instancia es de inmediato cumplimiento.
Como se señaló en el párr. 10, en atención a lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación deberá presentarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación del fallo, “sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”. Esto significa que, a pesar de la impugnación, las decisiones de primera instancia son de obligatorio e inmediato cumplimiento, por lo que “proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora”.
Es más, el accionante puede solicitar ante el juez de primera instancia el cumplimiento o el desacato, a fin de asegurar las “garantías conferidas a los ciudadanos en sede de tutela”. 18.2. La impugnación se concede en el efecto devolutivo. La jurisprudencia constitucional ha señalado de manera uniforme que la impugnación debe concederse en el efecto devolutivo.
Por lo tanto, las órdenes impartidas por el juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento al margen de si se interpuso recurso de impugnación. Así, en nada afecta la garantía de la protección inmediata de los derechos fundamentales que la impugnación sea resuelta en un término de 20 días, 30 Referencia: Expediente D-12428, Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 (parcial), “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, Magistrado ponente: CARLOS BERNAL PULIDO, Bogotá, D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) por cuanto, mientras se resuelve la impugnación, “la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”. 19. En este orden de ideas, la Corte considera que el término de 20 días para resolver la impugnación no afecta en modo alguno la protección inmediata de los derechos fundamentales ni la naturaleza preferente y sumaria de la acción de tutela y, a la vez, permite que se materialicen los derechos al debido proceso, de defensa, de contradicción y el principio de doble instancia. Tal como se señaló en el párr. 10, materialmente el término de 10 días previsto por la Constitución sí se cumple y, en todo caso, la impugnación no sacrifica la protección inmediata de los derechos fundamentales, habida consideración de que se trata de un término expedito, célere y ágil que no impide el cumplimiento inmediato del fallo de primera instancia. (…)” (Negrillas y Subraya de la Sala) Criterio de Regulación constitucional y legal de la impugnación, que fue reiterado por la Corte Constitucional en Ssentencia de Unificación SU-387 de 202231: “(…) 25.
Regulación constitucional y legal de la impugnación. El artículo 86 de la Constitución prevé que el fallo de primera instancia de la acción de tutela “será de inmediato cumplimiento” y podrá “impugnarse ante el juez competente”. A su vez, los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 disponen que el fallo de tutela podrá ser impugnado “dentro de los tres días siguientes a su notificación”.
Esto, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato, en tanto el recurso de impugnación se concede en el efecto devolutivo, que no suspensivo. En efecto, con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, las órdenes del juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento, con independencia de la interposición del recurso de impugnación, pues, mientras este se resuelve, “la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”.
Bajo este panorama jurídico, resulta diáfano para esta Colegiatura que el efecto a que hacen referencia las normas antes citadas, tanto la impugnación así como también la revisión por parte de la Corte Constitucional (artículo 35 del Decreto 2591 de 1991), se concede en efecto devolutivo y no en el suspensivo, por cuanto los efectos de los fallos de tutela objeto de apelación no pueden suspenderse, dado el resultado inmediato de los mismos, de manera que la impugnación respectiva se concede en el efecto devolutivo y no en el suspensivo, y toda vez que la medida provisional adoptada quedó sin efectos con la improcedencia del fallo de tutela que la ordenó, cesó al momento de declararse improcedente la acción, y al no existir una orden tendiente a salvaguardar los derechos fundamentales incoados, se impone concluir que en el caso concreto no hay una obligación exigible o una omisión reprochable, como erróneamente lo considera el recurrente.
En ese sentido, no comparte este Tribunal lo argüido por el libelista relativo a que 31 Referencia: Expediente T-8.573.602, Acción de tutela interpuesta por Germán Camargo de la Torre y otros, en contra del despacho del consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA, Bogotá, D. C., tres (3) de noviembre de dos mil veintidós (2022), Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) por una orden de un juez de la República, no se podía llevar a cabo ninguna actuación tendiente al desalojo de los comerciantes de la Plaza de mercado de La Virginia en cabeza del señor alcalde José Villada Marín, hasta que se decidiera la Tutela en segundo grado y que por ello, se desatendió esa orden judicial, al expedir el Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, ya que de conformidad con lo previsto en la disposición antes transcrita, es claro que en virtud del fallo de primera instancia proferido en el proceso de tutela, que declara improcedente el mecanismo constitucional promovido, como consecuencia lógico jurídica y por sustracción de materia quedó sin efectos jurídicos la medida provisional de amparo de primera instancia, en este punto conviene mencionar que, aunque al momento de la concesión de la impugnación del fallo de tutela por error se señaló de manera concreta que se concedía en el efecto suspensivo, esa imprecisión no tuvo ninguna consecuencia en la práctica, porque se insiste, la medida cautelar no se encontraba vigente y en el fallo, no existía ninguna orden en ningún sentido para las autoridades accionadas.
En ese orden, considera este Tribunal que el planteamiento de la parte accionante; que no es expreso, pero que se deduce de los argumentos de la demanda y de la apelación, de ausencia de competencia de la administración como causal de nulidad al momento de la expedición del Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, no tiene vocación de prosperidad y en consecuencia, este juez plural, encuentra ajustada la decisión del juez de instancia, que no anula la norma precitada; por lo aquí explicado; ya que, al declararse la improcedencia de la Tutela; como consecuencia lógica jurídica cesa la medida de suspensión decretada ab initio, razón por la cual, a la fecha de la expedición del Decreto -23 de agosto de 2024- no existía prohibición alguna para la administración de adelantar actuación tendiente al desalojo de los comerciantes de la Plaza de mercado de La Virginia, y por ende, no se configura el cargo de desatención a orden judicial endilgado.
Adicionalmente, tal como lo señala el A quo en su providencia, la validez del acto y su ejecutividad son conceptos disímiles, sin relación de interdependencia y, por lo tanto, la oponibilidad no compromete el apego al ordenamiento jurídico de la decisión de la administración. 3.2. Violación al debido proceso- Falta de planeación de la acción de desalojo.
Si se pudiese hacer una abstracción de lo pedido en la demanda, en la que se formulan cargos de nulidad frente al Decreto 115 del 23 de agosto de 2021, que la demanda lo identifica como ilegal, añadiendo que la ejecución de tal acto fue la que causó los perjuicios, solicitando por ello expresamente su nulidad y se pudiese concentrar la sala exclusivamente en el cargo de violación del debido proceso ante la falta de planeación de la acción de desalojo, por la ausencia de inventario Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) previo a la realización de la operación administrativa de desalojo, la conclusión negativa frente a las súplicas de la demanda no cambiaría. Debe referirse, que insiste la parte actora recurrente, que por ser una actuación de la administración, le correspondía al Municipio de La Virginia; es decir, a sus funcionarios, agotar cada una de las acciones necesarias para salvaguardar los Derechos Fundamentales, por ende era a estos a quienes les correspondía previo al desalojo realizar el inventario o incluso levantar el mismo al momento de llevar a cabo el mismo, suscribiéndolo por un testigo, que en este caso podría ser incluso por los demás comerciantes que según el decir de la entidad territorial demandada sí estuvieron conformes con el proceso de la plaza de mercado, pero no lo hicieron, por lo que no es posible que le traslade a la parte actora una obligación que no les correspondía. Ahora bien, teniendo en cuenta que, de acuerdo con los antecedentes debidamente narrados, el Municipio de La Virginia obtuvo de parte del Departamento para la Prosperidad Social unos recursos para llevar a cabo la construcción de la fase 2 de la plaza de mercado, y para llevar a cabo esta construcción, conforme las acta de mesas de concertación32 (23 Actas), el proyecto se concertó con todos los involucrados, desde el año 2018, principalmente con los propietarios, comerciantes y trabajadores de la Plaza de Mercado, a través del SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA PLAZA DE MERCADO DE LA VIRGINIA RISARALDA (quienes presentaron diversas acciones constitucionales, que no son objeto de reproche por las partes).
Así, para garantizar la ejecución del contrato de obra de construcción de la Nueva Plaza, la administración ya había notificado a los mismos en el mes de julio de 2021; esto es, un mes antes de la expedición del decreto 115 del 23 de agosto de 2021, que debían entregar sus puestos para poder construir la nueva plaza de mercado, y que debían trasladarse a las casetas temporales, tal como lo asevera el apoderado de la parte demandante, en los numerales 6, 7 y 8 de la demanda, agregando que precisamente, el conocimiento de esa decisión, dio origen a la acción de tutela tramitada en el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de la Virginia con radicado N° 66400-31-89-001-2021-01235-00, antes referida: 32 AE.039.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Se desprende de lo anterior, que precisamente, ante la notificación realizada por la Administración Municipal, antes de la expedición del aludido decreto, aquellos comerciantes inconformes, ya sabían del desalojo y traslado de las casetas y en virtud de ello, empezaron a interponer tutelas, solicitando el amparo constitucional para que sus puestos no fueran demolidos.
De acuerdo con los formatos de Acta de Entrega las Casetas, aquellas fueron asignadas a los demandantes, desde enero de 2020, tal y como se relaciona a continuación: (Pág. 59 y ss. AE,012): ACTOR CASETA ASIGNADA RECIBIDA (i)Adolfo Gómez Asitimbay SI (ii) Adriana Borrero Jaramillo, y su esposo (iii) Ruben Dario Heredia Moncada SI (iv) Aldemar Martínez Londoño SIN PUESTO NO (v) Aleyda Jaines Foronda Sánchez NO Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) (vi) María Betsabeth Taborda Gallego SI (Vii) María Deyanira Morales Zapata, La poseedora original del puesto comercial no aceptó caseta temporal.
NO (Viii) Doralba Azlate NO ACEPTÓ CASETA NO (ix) Eladio de Jesús Marín Marín, NO ACEPTÓ CASETA NO (x) Ulicer de Jesús Aricapa Molina, PUESTO EN ABANDONO NO xi) Luz Milena Henao Acevedo, NO ACEPTÓ CASETA NO xii) Luis Olmedo Henao Acevedo, NO ACEPTÓ CASETA NO xiii) Gloria Patricia Hernández Cortes, NO ACEPTÓ CASETA NO xiv) Julio Cesar Arredondo Rios, SIN PUESTO NO xv) Marina Restrepo xvi) Silvio Hernández Cortes NO ACEPTÓ CASETA NO xvii) Mariela Acevedo Aguirre NO ACEPTÓ CASETA NO xviii) María Fabiola Duque Pineda NO ACEPTÓ CASETA NO xix) Luz Mary Foronda Sánchez SI xx)Luz Mery Alzate Jiménez SI En ese orden, a diferencia de lo aseverado por el recurrente, el decreto 115 de 2021 fue expedido por la Administración Municipal, con competencia y en cumplimiento de un deber constitucional como lo es el de velar por los intereses colectivos y generales para garantizar la ejecución del contrato de obra de construcción de la Nueva Plaza; así mismo, fue acreditado que la administración notificó en el mes de julio de 2021; es decir, un mes antes de la expedición del decreto 115, que debían entregar sus puestos para poder construir la nueva plaza de mercado, y que debían trasladarse a las casetas temporales; por lo que, no le asiste razón al libelista en señalar el desconocimiento total de la orden desalojo por parte de la administración, pues es evidente que ya había sido puesta en conocimiento de los vendedores, antes del Decreto, incluso fue cumplida por un número importante de comerciante, toda vez que el Decreto tuvo como único fin la recuperación del espacio público forzoso respecto de aquellos que se reusaron a cumplir la orden de desalojo previamente dada, así: Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Ahora bien, puntualizado lo anterior, causa extrañeza para este Tribunal que el libelista en su alzada, reste validez a la notificación al indicar que en este nunca se estableció la fecha y la hora en la cual se iba llevar a cabo; cuando al momento de promover el escrito de tutela a raíz de la mencionada orden de desalojo, acepta la existencia del mismo y adujo precisamente como uno de los hechos trasgresores de las prerrogativas fundamentales, que en reunión llevada a cabo el 24 de julio de 2021, se comunicó a los voceros de los comerciantes, que el plazo para desocupar las casetas, era hasta el 27 de julio de 2021 (Pág. 51.
AE.006), veamos: De igual forma, en el dictamen pericial por parte del perito HERNÁN SÁNCHEZ GUTIÉRREZ, concretamente, en el acápite de presentación de los hechos, se relaciona que el 24 de julio de 2021 los propietarios, poseedores y arrendatarios de la plaza de mercado de La Virginia, recibieron en sus puestos un documento por parte de la administración municipal de La Virginia donde les notificaban que debían desalojar los puestos de trabajo.
Lo indicado en la pericia es lo Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) siguiente: De acuerdo a lo anterior, considera esta Colegiatura que carece de asidero el argumento esgrimido por el recurrente, relativo a que nunca conocieron de la orden de desalojo, contrario sensu, resulta diáfano que un mes antes de la expedición del Decreto que ordena la recuperación de espacio público, en reunión del 24 de julio de 2021, se les comunicó que el plazo para desocupar las casetas, era hasta el 27 de julio de 2021, decisión que fue acatada por la mayoría de los vendedores.
Cuestión distinta, es que algunos de los actores se negaron a aceptar las casetas, manifestando su inconformismo con los diseños, inclusive a algunos comerciantes se les asignó las casetas temporales desde enero de 2020 y se negaron a desocupar los antiguos puestos, por lo que, interpusieron varias tutelas con el fin de evitar el desalojo requerido por la administración municipal.
Debe resaltar esta sala de decisión que, incluso en las acciones de grupo interpuestas con el fin de obtener la reparación por afectaciones a derechos colectivos como el medio ambiente sano y la salubridad pública, la Corporación ha reiterado que, aunque se trate de intereses colectivos, la acción de grupo protege intereses con objeto divisible o plurisubjetivo homogéneo, de manera que la responsabilidad se determina de manera colectiva, pero las reparaciones se conceden de forma individual, en tanto buscan resarcir el daño particular sufrido por cada integrante del grupo.
Por ello, se ha precisado que aun cuando pueda reconocerse una titularidad colectiva sobre ciertos intereses —como el medio ambiente sano y la salubridad pública—, en la acción de grupo es indispensable acreditar el perjuicio individual de quienes integran el grupo demandante. En cuanto a lo manifestado por los accionantes, sobre la indemnización por las mejoras invertidas en los puestos comerciales, en paredes, pisos y demás arreglos, de acuerdo con certificado de tradición Matrícula 290-206611733, la titularidad del bien pertenece al Municipio de La Virginia, y únicamente los comerciantes pagan por la ocupación del espacio público, siendo claro que los bienes públicos son imprescriptibles: 33 Pág. 172 AE..012 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Ahora bien, en lo que respecta a las condiciones de la antigua plaza de mercado, para efectos de verificar si en efectos que hicieron las mejoras aludidas y que fueron objeto de demolición, tal como se puede observar en imágenes que se anexaron, se tiene al momento de la expedición y posterior ejecución del decreto 115 de 2021, las instalaciones se encontraban parcialmente destruidas y en proceso de construcción de la nueva plaza de mercado, por lo que, el procedimiento de recuperación del espacio público, estaba destinado únicamente a la demolición de 16 puestos: Ahora bien, en aras de acreditar la edificación y cuantificación de las mejoras, se Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) rindió dictamen pericial34 por parte del perito HERNÁN SÁNCHEZ GUTIÉRREZ, en los que se consigan las mejoras y los inventarios presentados por cada uno de los demandantes; empero, las presuntas pérdidas son aducidas sin ningún soporte, y sin explicar la metodología para su determinación; luego entonces, es evidente que se tratan de valores de referencia, los comerciantes no tenían esos soportes de compraventa o transacción de las adecuaciones como de la mercancía, tal y como lo indica el perito: (…) Respecto de las erogaciones que asumieron los propietarios, poseedores, arrendatarios y comerciantes de la plaza de mercado del municipio de la Virginia por los conceptos de inventarios, muebles, enseres y mercancías, el perito en atención a que los comerciantes no tenía la documentación ni inventarios, incluso, algunos no les fue posible detallar de forma individual cada elemento y liquidó de manera común el concepto con la siguiente metodología: 34 AE.059 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) En cuanto al inventario de mejoras, avizora esta sede judicial que no se deriva una relación contable clara y debidamente justificada, ya que si bien el perito liquida unas erogaciones que asumieron los propietarios, poseedores, arrendatarios y comerciantes de la plaza de mercado del municipio de la Virginia, para la valoración de este concepto parte de un listado suministrado por los comerciantes, verificando las cantidades solicitadas y el estado en el que se podían encontrar al momento del desalojo y demolición, con una investigación de mercado en diferentes sitios en el municipio de la Virginia donde venden este tipo de mercancías y productos, en plataformas de internet, como Mercado Libre, Home center, Ferreterías y documentos de presupuestos sobre tipologías constructivas realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en su edición de junio de 2018; lo cierto, es que las mismas carecen de mérito probatorio porque no existe certeza que correspondan realmente a las existentes al momento demolición, y que hubieren sido sufragas por el comerciante actor, de forma posterior a su adquisición. Bajo la óptica del dictamen pericial, es menester de la Sala acotar que se indica que la metodología aplicada obedece al comparativo de mercado, se desprende de manera lógica que su exposición se exponga contiene un contraste entre dos o más elementos teniendo en cuenta sus semejantes; no obstante, de su literalidad si bien se desprenden las características de los muebles, así como las mejoras realizadas por los propietarios, lo cierto es que, por modo alguno existe soporte que la existencia real de las adecuaciones estructurales sometidas al modelo comparativo y que sirven como punto de partida para las casetas que son objeto de comparación, ni mucho menos la información contable o transaccional de aquellos muebles al momento de rendir la pericia, en consecuencia, los inventarios elaborados por los comerciantes y en virtud de los cuales, el perito basó su pericia para así obtener la liquidación, no tienen ningún valor suasorio, si no están acompañados y debidamente soportados, su simple manifestación no presupone su existencia. En este punto, la parte actora alude el principio de la dinámica de la prueba considera que es la demandada quien debe probar las condiciones en las que se encontraron los mismos al sostener que a los actores, quienes nunca fueron tenidos en cuenta para la realización del inventario de sus bienes, argumento que no resulta acertado, en tanto una interpretación como la pretendida desconocería por completo lo consagrado en el artículo 167 del C.G.P, dado que en la parte accionante radica la carga de demostrar los elementos configurativos de la responsabilidad imputada y respecto de los cuales solicita reparación: “Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” Sin embargo, el Consejo de Estado ha sido constante en precisar que se deben probar los daños individuales de los integrantes del grupo, cuya causa, según la demanda, se derivaba directamente de la afectación a los derechos colectivos invocados como violentados y que, aun tratándose de una acción de origen constitucional como la acción de grupo, su trámite está sujeto a reglas procesales básicas, indispensables para garantizar el derecho al debido proceso de todas las partes, las cuales no pueden ser ignoradas por el juez bajo ninguna circunstancia, pues no se puede desconocer la naturaleza indemnizatoria del mecanismo, que exige verificar la existencia de un perjuicio personal padecido por el demandante en condiciones uniformes con los demás afectados.
Específicamente, sobre la carga de la prueba en las acciones grupo, el Consejo de Estado35 en sentencia de unificación, ha razonado, así: “De conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil90, en consonancia con lo que hoy prevé el artículo 167 del Código General del Proceso91 —normas aplicables a las acciones de grupo por remisión expresa de los artículos 44 de la Ley 472 de 1998, 168 y 267 del CCA y 306 del CPACA—, que consagran el principio general de la carga de la prueba (onus probandi), corresponde a cada parte demostrar los supuestos fácticos en que fundamenta sus pretensiones o excepciones y asumir las consecuencias desfavorables en caso de incumplir con este deber, pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial, que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas debe acreditar sus propias aseveraciones, sin perjuicio de las reglas especiales establecidas frente a los hechos notorios, las presunciones, o las manifestaciones indefinidas36.
(NFT) 35 Consejo de Estado, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) - Radicación número: 66001-33-33-002-2013-00045-01 (AG) REV - Actor: RODRIGO ALBERTO CARDONA HERRERA - Demandado: SERVICIUDAD E.S.P. - Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO - Temas: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO – Está destinado a asegurar la uniformidad jurisprudencial dentro de la jurisdicción contencioso administrativa / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / La naturaleza y alcance de la legitimación en la causa por activa en la acción de grupo / La oportunidad para acreditar dicha legitimación / La aplicación del principio de carga probatoria en las acciones de grupo / Los efectos de la declaratoria de falta de legitimación en la causa por activa del único demandante / SENTENCIA DE REEMPLAZO – El actor no demostró su pertenencia al grupo afectado, lo cual impone la declaración de falta de legitimación en la causa por activa y, por tanto, la negación de las pretensiones. 36 Al respecto, el tratadista Devis Echandía expone lo siguiente: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones”.
Devis Echandía, Hernando. Teoría General de la Prueba Judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002, pág. 405 Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) En este marco, la parte actora no solo debe acreditar los hechos constitutivos del derecho que invoca, sino también su legitimación en la causa por activa, esto es, su pertenencia al grupo afectado y la titularidad del daño que alega haber sufrido, de manera que pueda establecerse una correlación entre su situación individual, la afectación común y el hecho generador del daño. Esta exigencia, se insiste, se erige como una carga procesal ineludible del demandante, cuyo incumplimiento impone al juez rechazar las pretensiones por falta de acreditación del presupuesto sustancial de legitimación. (NFT) La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha reiterado que esta regla es plenamente aplicable en las acciones de grupo, en atención a la finalidad indemnizatoria de este mecanismo, la cual, según lo definido por la Corte Constitucional se centra en “obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado”37, aun cuando la determinación de la responsabilidad se tramite de forma conjunta, pues las reparaciones deben individualizarse para cada miembro del grupo38.(NFT) Por ello, se ha sostenido que tratándose de la indemnización de perjuicios individuales, la carga probatoria que recae en los demandantes no se satisface con la sola acreditación de la vulneración del derecho, sino que exige aportar los medios de convicción que demuestren la existencia del daño y los perjuicios individuales de cada miembro del grupo demandante y de quienes se adhieran posteriormente, por cuanto, corresponde al juez, en la sentencia, establecer si procede declarar la responsabilidad de la parte demandada, fijar el porcentaje de la indemnización y determinar los parámetros que deberá seguir el Defensor del Pueblo para su pago.
Por lo tanto, si no se demuestra el daño individualmente considerado, es decir con las cualidades de cierto, personal y que corresponda a una situación jurídicamente protegida es imposible concluir la responsabilidad39.(NFT) Esta postura jurisprudencial fue recogida en la sentencia de unificación del 14 de agosto de 2018 proferida por la Sala Veinticinco Especial de Decisión40, en la que se precisó que: “[e]n materia de acciones de grupo, la parte actora debe asumir la carga probatoria prevista en el artículo 177 del C. de P. C.41, por cuanto no solo debe demostrar la pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones, sino que también deberá allegar al proceso los medios de prueba que permitan determinar la existencia de los perjuicios individuales reclamados por cada integrante del grupo actor” No obstante, la distribución de la carga probatoria no opera de manera automática, sino que debe disponerse en las etapas procesales previstas para la incorporación y práctica de pruebas, ya sea de oficio o a solicitud del interesado, mediante una decisión expresa y motivada, sujeta a contradicción por las partes, con lo cual se busca garantizar que la carga dinámica de la prueba no se convierta en un mecanismo de traslado automático de los deberes que le corresponden a quien alega un hecho a su favor, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional42:(NFT) En efecto, la norma [artículo 167 del CGP] permite que sean las propias partes quienes hagan un llamado expreso al juez, ante la cual el funcionario judicial debe inexorablemente 37 Sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 38 Sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Reyes y C-116 del 13 de febrero de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil 39 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de mayo de 2007, rad.
AG-2003-00680, C.P. Alier E. Hernández Enríquez y sentencia del 19 de mayo de 2005, rad. 15001-23-31-000-2001-01541- 03 (AG), C.P. María Elena Giraldo Gómez. 40 Consejo de Estado, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 14 de agosto de 2018, rad. 20001-23-31-000-2007-00244-01(AG) REV, CP. Marta Nubia Velásquez Rico. 41 Hoy artículo 167 del CGP. 42 Corte Constitucional, sentencia C-086 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) pronunciarse en forma expresa y debidamente motivada, bien para acoger la solicitud o bien para rechazarla. “(…) [P]odrá ser recurrida tanto la decisión que accede como la que niega la solicitud de distribución de la carga probatoria, y por supuesto aquella producto del ejercicio oficioso del juez.
Esta hermenéutica es coherente con la vocación de control a la actividad judicial que quiso imprimir el Legislador cuando hace uso oficioso de la carga dinámica de la prueba o cuando atiende o desestima la solicitud elevada por las partes. Adicionalmente, la posibilidad de revisar dicha decisión permite (…) debatir acerca de la razonabilidad o no de la distribución de cargas probatorias a las partes, de acuerdo con las especificidades de cada caso.
“(…) Imponer al juez la obligación de acudir en todos los eventos a la institución de la carga dinámica de la prueba, y no de manera ponderada de acuerdo con las particularidades de cada caso (…) significaría alterar la lógica probatoria prevista en el estatuto procesal diseñado por el Legislador, para en su lugar prescindir de las cargas procesales razonables que pueden imponerse a las partes y trasladar esa tarea únicamente al juez (…)” (se destaca).
Sobre esta materia, también se ha precisado que la redistribución de la carga probatoria solo resulta procedente cuando la parte obligada se encuentra en situación de indefensión o debilidad manifiesta, o cuando enfrenta obstáculos reales y demostrables para cumplir con dicha carga, siempre que, además, haya demostrado una actitud diligente en el proceso.
Ello obedece a que la intervención judicial en el ámbito probatorio, de no mediar estas circunstancias excepcionales, puede afectar el equilibrio procesal entre las partes, en lo que respecta a la exigencia del cumplimiento de sus deberes y cargas procesales43. Con base en lo expuesto, la Sala ratifica la postura adoptada por la jurisprudencia unificada y reiterada de esta Corporación, en el siguiente sentido: En las acciones de grupo —actualmente medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo— la carga de la prueba se rige por las reglas generales del proceso civil que le son aplicables (art. 177 del CPC., hoy art. 167 del CGP), sin que exista un régimen probatorio privilegiado.
En consecuencia, corresponde a la parte actora acreditar los hechos que fundamentan la demanda, su pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones para todos los integrantes, así como los perjuicios individuales reclamados por cada miembro. Con todo, de manera excepcional, cuando la parte actora se encuentre en situación de indefensión o en condiciones de debilidad manifiesta, o cuando enfrente obstáculos demostrables para cumplir con su carga probatoria, procede aplicar el principio de la carga dinámica de la prueba, mediante una decisión debidamente motivada y sujeta a contradicción, a fin de restablecer la igualdad en el proceso. 43 Corte Constitucional, sentencia SU-636 del 7 de octubre de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) Pues bien, lo anterior significa que no es la apelación, ni el fallo de segunda instancia el escenario procesal para invocar la carga dinámica de la prueba; ya que, tal como lo resalta la sentencia de unificación previamente citada y transcrita “la distribución de la carga probatoria no opera de manera automática, sino que debe disponerse en las etapas procesales previstas para la incorporación y práctica de pruebas, ya sea de oficio o a solicitud del interesado, mediante una decisión expresa y motivada, sujeta a contradicción por las partes” y no se observa que aquello hubiese sido planteado en la demanda, ni en ninguna de las oportunidades probatorias por la parte actora.
Continuando con ese hilo argumental y conforme lo señala el artículo 167 de la Ley 1564 de 2012, quien pretenda un derecho tiene la carga de alegar y probar los hechos que lo producen, de manera que si una parte realiza una afirmación está obligada a demostrarla en la oportunidad que la Ley establezca para ello y sin que el Juez encargado de dirimir el asunto pueda suplir de oficio dicha carga, toda vez que ello implicaría la violación al derecho fundamental al debido proceso en los términos en que lo señala el artículo 29 de la Constitución Política.
La carga probatoria u onus probandi, proviene del derecho civil clásico (Artículo 1757 del CC), a saber: a.-) Onus proboandi incumbit actori: el actor tiene el deber de probar el hecho que invoca como soporte a su pretensión. b.-) Reus, in exipiendo, fit actor: el demandado que contradice la pretensión del actor, a su vez, se hace demandante, ante la urgencia de probar el hecho que le sirve de excusa. c.-) Actore non portante, reus absolvitur: el demandado queda exonerado de la obligación cuando, propuesta su excepción a la pretensión del actor, este se muestra incapaz de contradecirlo, probando la vigencia de su causa De la anterior dogmática, se extracta a no dudarlo, que el riesgo de no probar un hecho, no es otro que el fracaso de la pretensión; es decir, la parte activa o pasiva con su incuria o negligencia sólo puede provocar su propio daño y en el caso concreto que nos ocupa, NO se demostró la adecuación estructural relativa a las casetas en cuestión, tampoco la pérdida negocial de la actividad comercial ejercida en los bienes muebles y que dicha circunstancia los hubiese afectado su valor del mercado.
Se itera, la parte que tiene la carga de la persuasión, debe presentar suficiente evidencia para lograr un fallo favorable; lo que lleva implícito el riesgo concomitante de la no persuasión, esto es de no convencer; es decir, si existe incertidumbre sobre un hecho que ha sido alegado por una parte y aquella no es despejada probatoriamente por quien alega precisamente ese hecho, deberá cargar con las consecuencias negativas de su inacción, como en el presente caso.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) En relación con la carga de la prueba, de antaño el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación SU-4584 de 202144 ha dicho que corresponde al demandante, bajo los siguientes términos: “ (…) Para que sea procedente una acción de grupo es necesario que la misma permita la decisión unitaria de la controversia y para ello se requiere la existencia de aspectos de hecho o de derecho comunes (condiciones uniformes) entre los miembros del grupo.
No se trata de que las situaciones particulares de todos los miembros del grupo sean idénticas o iguales, pues es claro que pueden resultar perjuicios o daños disímiles en cuanto a su modalidad e intensidad (tanto el quantum como la modalidad: patrimoniales, morales, etc.), sino que es necesario que entre las mismas exista un común denominador o núcleo que pertenece o se extiende a todos ellos, derivado de la conducta dañina del demandado.
Dicho esto, procede la Sala a unificar la jurisprudencia de la Corporación sobre los criterios a partir de los cuales se determinan los miembros de un grupo. Esto se hace acogiendo el criterio jurisprudencial fijado en la providencia del 2 de agosto de 2006, en el sentido de señalar que, para tal determinación: Primero, se debe identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo; y segundo, mediante el análisis de la teoría de la causalidad adecuada, que permite un mayor enfoque jurídico, determinar si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo.
El resultado de este análisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daños originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos; si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acción. Ahora bien, en relación con el establecimiento de criterios uniformes para la individualización de los miembros del grupo, la Sala considera pertinente precisar que, dada la multiplicidad de situaciones y daños que pueden alegarse en la acción de grupo, resulta inviable identificar todos los criterios para la identificación de sus miembros, toda vez que esta cuestión dependerá en cada caso particular de las circunstancias específicas en que se ocasionó el daño cuya reparación se pretende, con la salvedad de que a cada persona, en aplicación de la carga de la prueba prevista en el artículo 177 del CPC -art. 167 CGP- que pretenda integrarse en el respectivo grupo, le corresponderá acreditar que sufrió un daño antijurídico derivado de la misma causa compartida por el grupo, así como demostrar su causalidad.
(Negrillas de la Sala ) En ese orden de ideas, teniéndose que la parte actora con su actividad probatoria no logró acreditar el diseño estructural de las casetas al momento de su adquisición y tampoco su posterior adecuación, debidamente sufragada por el actor que lo 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, Bogotá D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 76001-23-31-000-2002-04584- 02(AG)REV-SU, Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DEL RÍO ANCHICAYÁ Y OTROS, Demandado: EMPRESA DE ENERGÍA DEL PACÍFICO (EPSA) Y OTROS, Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO.
Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) reclama; es forzoso concluir, que le asiste razón a la Juez de Primera instancia al considerar que con el caudal probatorio no se logra establecer de forma certera, las mejoras de las casetas, con lo cual lo alegado en la demanda y las conclusiones del perito se tornan en una mera hipótesis, tal como lo determinó el a quo.
Tampoco se evidencia ninguna gestión de carácter administrativo por formalizar las adecuaciones estructurales adicionales ante la administración o documentar la existencia de las mismas, y tal cúmulo de inactividad no puede traer como consecuencia, con vocación de prosperidad, una presunta indemnización por hechos que no se han demostrado.
Por ende, una simple revisión de lo actuado permite concluir que la carga probatoria no fue asumida en debida forma, quedando los fundamentos de hechos que dieron origen a la presente demanda en hechos hipotéticos, sin soporte probatorio. En ese orden, a juicio de esta Colegiatura aunque el perito realiza unos cálculos matemáticos, al no existir certeza de las condiciones estructurales y materiales en las que cada uno adquirió la caseta, así como tampoco las mejoras estructurales efectuadas de forma posterior y mutuo propio de los vendedores; es decir, las condiciones reales antes del procedimiento, lo dictaminado con base en los simples informes otorgados por los actores, carece de fuerza probatorio.
Igual consideración se tiene respecto a las condiciones de los bienes y la mercancía, la parte actora insiste en su alzada, pues luego de un análisis acucioso al caudal probatorio, para esta Magistratura no quedan acreditados las condiciones de las adecuaciones, bienes y la mercancía en cuestión; ya que, aunque no se desconoce la una actividad comercial ejercía por los actores en la Plaza de Mercado, lo cierto es que, no existen soportes contables o de algún tipo, que reflejen su inventario, la verdadera producción que obtenía, recibos o documentos de los cuales se pueda tener certeza de la comercialización y el valor de su producción, así como tampoco quedó establecido para el momento en que se llevó a cabo la operación administrativa, las mercancías o bienes que se encontraban en el interior de las casetas en cuestión, su número y nivel de producción. Luego entonces, se insiste, el dictamen carece de aptitud e idoneidad probatoria para demostrar las mejoras estructurales así como las condiciones de los bienes y la mercancía, pues fue elaborado de cara a unos informes rendidos por los propios comerciantes demandantes, pero sin soporte contable o transaccional, y por ello, las conclusiones no son fiables y realmente no contienen explicación alguna; máxime, cuando una vez en marcha el procedimiento de recuperación del espacio público, los elementos que en éstos se encontraron, fueron llevados a las instalaciones de la Escuela Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) La Enseñanza de éste Municipio, la cual cuenta con servicio de conserje durante las 24 horas, los elementos fueron puestos en custodia y bajo la protección del Municipio; no obstante, como lo afirma la propia parte actora los demandantes renunciaron a asistir a elaborar o reclamar a la escuela La Enseñanza, los bienes que fueron retirados de las casetas temporales, por lo que, a esta altura del proceso, no está acreditado si los elementos retirados en la operación administrativa, corresponde a un inventario de lo que cada uno tenía antes del procedimiento y tampoco la existencia de mejoras o que supuestamente fueran realizadas por los actores y destruidas en la demolición. Bajo estos argumentos es forzoso concluir, que le asiste razón al Juez de Primera instancia al considerar que con el caudal probatorio no se logra establecer los presupuestos necesarios para que se configure la responsabilidad endilgada por la parte actora por este medio de control, pues se itera que para efectos de que éste sea indemnizable, se requiere que esté cabalmente estructurado; es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente y, por ende, no puede limitarse a una mera conjetura; aspecto que no fue acreditado por la parte recurrente conforme lo analizado.
En conclusión, considera esta Colegiatura que carece de prosperidad los cargos de nulidad endilgados en la alzada frente al Decreto municipal, y se confirmará la sentencia recurrida, toda vez que I) al momento de su expedición no estaba vigente la medida cautelar decretada, el fallo de Tutela declaró la improcedencia del amparo y el trámite la impugnación del fallo de tutela, normativamente se surte en el efecto devolutivo y la precitada sentencia no estableció mandato u orden alguna frente a las autoridades accionadas; por lo que, con la expedición del referido Decreto 115 del 23 de agosto de 2021 no se desconoció orden judicial alguna, la administración en ese momento tenía competencia para proferir dicho acto administrativo y la validez del acto y su ejecutividad son conceptos disímiles, sin relación de interdependencia y, por lo tanto, la oponibilidad no compromete el apego al ordenamiento jurídico de la decisión de la administración;
II) tampoco se acreditó la trasgresión del debido proceso por la falta de planeación, en consideración a que les fue debidamente comunicado la orden y el plazo para desalojar, un mes antes del Decreto 115 de agosto de 2021 que ordena la recuperación de espacio público y III) finalmente, debe resaltarse, que según la unificación del Consejo de Estado45, en las acciones 45 Consejo de Estado, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN, Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN, sentencia del veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) - Radicación número: 66001-33-33-002-2013- 00045-01 (AG) REV - Actor: RODRIGO ALBERTO CARDONA HERRERA - Demandado: SERVICIUDAD E.S.P. - Referencia: MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) de grupo no existe un régimen probatorio privilegiado a favor del accionante; en consecuencia, corresponde a la parte actora acreditar los hechos que fundamentan la demanda, su pertenencia al grupo, el daño o menoscabo sufrido y que este se produjo en las mismas condiciones para todos los integrantes, así como los perjuicios individuales reclamados por cada miembro, lo que no fue acreditado para el caso concreto por ninguno de los demandantes, sin perjuicio de la aplicación del principio de carga dinámica de la prueba, en los términos y bajo los criterios acogidos por esa Corporación, ya explicados en esta providencia y que, la legitimación en la causa por activa en las acciones de grupo constituye un presupuesto sustancial, que solo se satisface cuando el demandante acredita la pertenencia al grupo cuyos intereses pretende representar y la titularidad del daño que invoca a título individual, so pena de que se imponga al juez el rechazo de las pretensiones por la falta de acreditación de dicho presupuesto.
En este contexto, la titularidad no es abierta ni difusa, ni puede extenderse a sujetos colectivos o institucionales ajenos al grupo afectado, como ocurre en las acciones populares, sino que se circunscribe a quienes comparten condiciones uniformes frente a la causa común del daño, sin perjuicio de que aquellos que se encuentren en situación de desamparo o indefensión conserven la posibilidad de ejercer la acción a través del Defensor del Pueblo o de los personeros municipales y distritales.
Por último y en atención al memorial visible en el archivo digital N° 006, se aceptará la renuncia presentada por el abogado Jhon Jairo Zapata, identificado con la C.C. N° 18.607.383 y T.P. No 280.356 del C.S.J., quien actuaba como apoderado judicial del Municipio de La Virginia, en el proceso de la referencia. 4. Costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Además, advierte la misma norma que la liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso. Ahora, en el marco del CGP, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365, razón por la cual al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso.
En ese sentido, resulta pertinente acudir a los planteamientos expuestos por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto precisa que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; lo que descarta una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
Criterio que en la actualidad ha sido reiterado por la Alta Corporación de lo Contencioso en sentencia del 25 de junio de 2020, en el que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que haya realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones. Al evaluarse en el presente caso la causación de las costas, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentra que las mismas no aparecen probadas, porque no obra elemento de erogación alguno al respecto, razón por la cual, esta Colegiatura no condenará en costas en esta instancia. Decisión: En mérito de lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira el día el primero (01) de junio de 2023, que negó las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia, por las consideraciones expuestas. Sentencia de segunda instancia N° 66001-33-33-001-2022-00001-03 (A-1187-2023) GRUPO TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
CUARTO: Se acepta la renuncia presentada por el abogado Jhon Jairo Zapata, identificado con la C.C. No. 18.607.383 y T.P. No 280.356 del C.S.J., quien actuaba como apoderado judicial del Municipio de La Virginia, en el proceso de la referencia. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por esta Sala Ordinaria, en Sesión presencial de la fecha,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ANDRÉS MEDINA PINEDA MAGISTRADO LEONARDO RODRIGUEZ ARANGO MAGISTRADO DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA MAGISTRADA “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”